Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛ. I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ І9
ГЛ. И. ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН В СФЕРЕ УЧЕТНО-
РЕГИСТРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ 49
1. Учет средств цветного копирования 50
2. Регистрация и учет административных правонарушений 59
3. (Регистрация граждан по месту пребывания и жительства 76
4. Регистрация автомототранспортных средств и других видов
самоходной техники 103
ГЛ. III. ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИ
ОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МИЛИЦИИ 118
1. Концепция и понятийный аппарат лицензионно-разрешительной
системы 118
2. Процессуальные нормы в сфере лицензионно-разрешительной
деятельности милиции 13 3
3. Меры принуждения в сфере лицензионно-разрешительных
отношений 157
ГЛ. IV. ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН В СФЕРЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКОДОННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ 184
1. Защита прав и свобод граждан на стадии возбуждения дела об
административном правонарушении 184
2. Правовой статус участников административно-юрисдикци-
онного процесса 209
3. Правовые гарантии обеспечения прав и свобод граждан
на стадии рассмотрения дел об административных
правонарушениях 261
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 309
ЛИТЕРАТУРА, ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ПРИ РАБОТЕ НАД
ДИССЕРТАЦИЕЙ 337
Введение к работе
Актуальность темы. Права, свободы и законные интересы граждан выступают в качестве универсального и неизменного предмета регулирования практически всех отраслей права. Они же являются объектом исследования как отраслевой, так и межотраслевой науки * .
Особенно тесно права и свободы граждан увязаны с отраслью административного права. По достаточно аргументированному мнению К.С. Вельского среди факторов, обусловивших появление и развитие административного права, "необходимость обеспечить реализацию субъективных прав граждан" занимает наиболее заметное место 2.
Контент анализ научной литературы, посвященной
административно-правовой проблематике, свидетельствует, что значительная ее часть ориентирована на решение задачи обеспечения прав и свобод граждан. Проблема обеспечения прав и свобод граждан в сфере административно-правовых отношений в трудах ученых административистов выступает либо как самостоятельный объект исследования, либо затрагивается наряду с другими актуальными проблемами административно-правовой науки. В этой связи, представляется уместным, права, свободы и законные интересы граждан рассматривать в качестве "вечного двигателя" административно-правовой науки и, разумеется, нормотворческого процесса.
'См.: Общая теория прав человека. М.: издательство "Норма", 1996, 509 С. 2Вельский КС. Феноменология административного права. Смоленск, 1995, С. 10.
Интенсивные и практически непрекращающиеся изыскания в области прав и свобод граждан и в особенности на "территории" административно-правовых отношений, свидетельствуют о практически неисчерпаемом характере объекта исследования.
Проблема с реализацией прав и свобод граждан еще большую актуальность приобретает в связи с такой разновидностью административно-правовых отношений, где сторонами выступают гражданин и сотрудник милиции или в целом орган внутренних дел. В такого рода отношениях милиция, как субъект, наделенный широкими и достаточно жесткими властными полномочиями, при отсутствии механизмов противостояния произволу с ее стороны, является серьезной и реальной угрозой правам и свободам граждан.
На сегодняшний день, к сожалению, приходится говорить о низкой, практически неудовлетворительной эффективности механизмов противостояния незаконным действиям работников милиции.
Ситуация в этой сфере вряд ли может развиваться в направлении оздоровления без реализации принципиально новых подходов к решению проблемы.
Суть нового взгляда на проблему, как нам представляется, должна заключаться в "оживлении" роли гражданина в отстаивании своих прав, свобод и законных интересов. Пока же лишь государство обладает фактически монопольным правом охраны прав и свобод граждан. Гражданин для отстаивания своих прав и свобод может воспользоваться по существу единственным средством: правом подачи жалобы, которая опять же подлежит рассмотрению государственными структурами.
Современное состояние, ближайшие и даже несколько отдаленные перспективы совершенствования государственных
структур, призванных осуществлять защиту прав и свобод граждан,
не внушает обоснованного оптимизма. Разумеется работа по
оздоровлению ситуации в сфере государственной
правоохранительной деятельности должна продолжаться. Но на это необходимо время, причем, достаточно длительное, а права и свободы граждан нуждаются в безотлагательной защите. Пассивное ожидание возможных положительных результатов по созданию действительно эффективной государственной правозащитной системы было бы слишком негуманно в отношении граждан. И в этой ситуации очень важным представляется формирование правовой среды, в рамках которой гражданин располагал бы возможностью для эффективной самообороны от произвола чиновников, в том числе и милицейских.
Решение поставленной задачи, в первую очередь, предполагает
формирование достаточно прочной и эффективной административно-
процессуальной базы взаимоотношений гражданина и должностного
лица. При этом одинаково важными являются процессуально-
правовое обрамление как административно-деликтных (админи-
стративно-юрисдикционных), так и неконфликтных взаимоотношений
указанных сторон. В настоящее время эта область правовой
регламентации без какого бы то ни было преувеличения может
быть признана наиболее аморфной и функционально
несостоятельной.
Достаточно случайными и хаотичными представляются законы и подзаконные акты, объединяемые институтами регистрации, учета, лицензирования и выдачи разрешений. Это выражается не только в том, что этими нормами не обеспечивается удовлетворительная защита прав, свобод и законных интересов граждан, но и в том, что
они не объединены единой концептуальной идеей, а также характеризуются значительной проблемностью по наиболее важным аспектам регламентируемых отношений.
Ждет своего решения еще одна, причем не менее глобальная,
чем остальные, проблема. Суть этой проблемы сводится к созданию
системы противовесов во взаимоотношениях граждан с
государственными органами и их должностными лицами (милиция и милиционер, разумеется, не являются исключениями). Назначение такой системы должно состоять в создании максимально равных условий для нейтрализации противоправных поступков другой стороны.
В настоящее время доминирующее положение должностного лица и государственного органа обеспечивается за счет государственно-властных полномочий, составляющих основу их существования и функционирования. У другой стороны есть всего лишь право искать правду. Учитывая, сколь тернист путь к правде, справедливости, и, разумеется, законности, не приходится говорить о равных возможностях на законность у властвующей и подвластной сторон.
Кроме того, положение дел с обеспечением равных условий противостояния нарушениям законности усугубляется еще и тем, что носителями административной ответственности оказались по существу только граждане. Должностные же лица, и в особенности от милиции, в рамках взаимоотношений с гражданами, в которые они вступают в связи с выполнением возложенных на них обязанностей, практически не признаются субъектами административной ответственности.
Следует так же иметь в виду, что причиной складывающейся
неблагополучной ситуации с реализацией прав, свобод и законных
интересов граждан в сфере административной деятельности милиции
является не только несовершенное законодательство, но и
издержки правоприменительной практики. Именно поэтому
существует настоятельная необходимость разработки и принятия предложений, направленных на оптимизацию правоприменительной практики милиции в сфере административно-правовых отношений.
Как уже отмечалось, обозначенные проблемы поднимались в трудах известных ученых административистов (А.П. Алехина, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Р.И. Денисова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, B.C. Прониной, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Г.А. Туманова, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и некоторых других).
Однако, проблема обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан в непосредственной и достаточно плотной увязке с наиболее обширным и объемным направлением милицейской практики, каковым является административная деятельность, не подвергалась комплексному исследованию. Кроме того, результаты научных поисков в дореформенный период опирались на другие экономические, политические и идеологические реалии. Поэтому "возврат" к проблеме актуален и в виду сложившихся принципиально новых отношений в обществе.
Есть и иные, не менее важные, аспекты поднятой проблемы, которые вкупе с вышеуказанными обстоятельствами обусловили
выбор темы и актуальность проведенного диссертационного исследования.
Объект исследования - теория и практика реализации прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административной деятельности милиции.
Предмет исследования - общая и специальная научная
литература, посвященная исследуемой проблеме, законы и иные
нормативные акты, регламентирующие административную
деятельность милиции, а также определяющие правовой статус гражданина как участника административно-правовых отношений.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции правовой политики, ориентированной на безусловное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, конструирование механизмов, обеспечивающих реализацию этой политики в практике взаимоотношений милиции и граждан.
Для достижения обозначенной цели в диссертации решаются следующие задачи:
на основе исследования сложившихся взглядов на систему обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан предложить свой вариант концепции решения указанной проблемы;
всесторонне изучить и теоретически осмыслить сущность и содержание институтов регистрации, учета, лицензирования и выдачи разрешений;
проанализировать современное состояние процессуально-правовых норм и разработать на этой основе предложения, оптимизирующие реализацию функций указанных норм;
4) осуществить "инвентаризацию" норм права, регламен-
а тирующих административно-правовые отношения, складывавшиеся
между милицией и гражданами, с целью, с одной стороны,
> исключения юридически ничтожных положений, с другой -
конкретизации их содержания и обогащения механизмами
реализации прав, свободи законных интересов граждан;
5) исследовать "арсенал" средств, используемого гражданами
против незаконных действий милиции и должностных лиц, ее
представляющих, в целях повышения его "поражающих" свойств;
Щ 6) изучить проблемы административной ответственности
работников милиции за необоснованное вторжение в сферу прав, свобод и законных интересов граждан в ходе реализации ими административной деятельности и выработать на его основе предложения по совершенствованию законодательства;
7) на основе изучения практики реализации административной
* деятельности милиции разработать предложения по ее совершен-
ствованию при этом имея в виду усиление защищенности фаждан от
Ш произвола со стороны милиции.
Методология и методы исследования. Проведенное исследование опирается на соответствующие положения общей теории и социологии права. В процессе исследования использовались достижения наук административного и административно-процессуального права, соответствующие разработки в области уголовно-процессуального, уголовного, гражданско-процессуального, гражданского, таможенного отраслей права.
I Обоснование положений и выводов, отраженных в
диссертации, осуществлено за счет комплексного применения
исторического, логико-теоретического, сравнительно-правового, статистического и социологического методов исследования.
Изучению была подвергнута общетеоретическая и специальная
литература, связанная с объектом и предметом диссертационного
исследования. При этом использовались литературные источники не
только по проблемам административного и административно-
процессуального прав, но и посвященные проблемам иных отраслей
права. Положения и выводы диссертации так же опираются на
проработанную автором и иными исследователями эмпирическую
базу. В частности осуществлено изучение дел об административных
правонарушениях и материалов жалоб на неправомерные действия
сотрудников милиции, опросы практических работников, анализ
статистических данных и др. Формирование эмпирической базы
осуществлено за счет данных, полученных в городах Москва и Омск,
в Республике Дагестан и Ставропольском крае. Значительное
внимание при работе над диссертацией уделено такому методу
научного познания, как использование экспертных оценок, в роли
которых выступили слушатели Академии управления МВД
Российской Федерации. И, наконец, автором систематически
оказывалась правовая помощь лицам, пострадавшим от незаконных действий работников милиции. Такого рода включенное исследование проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан оказало значительное влияние на формирование убеждений диссертанта.
Научная новизна диссертационого исследования. Она выражается в том, что на основе переосмысления системы взглядов на проблему обеспечения прав, свобод и законных интересов
граждан в сфере административно-правовых отношений предложена новая правообеспечительная концепция.
В диссертации предложен вариант преодоления пробела в сфере теоретического и концептуального обеспечения институтов регистрации, учета, лицензирования и выдачи разрешений. Фактически до настоящего времени нормы права, объединяемые указанными институтами, носят бессистемный характер и не являются носителями глубоко разработанных концептуальных положений.
Диссертантом обоснована концепция административно-процессуального законодательства и предложен свой проект административно-процессуального кодекса. Кроме того, в работе отстаивается свой взгляд на проблему административно-правовой ответственности должностных лиц, в том числе и работников милиции.
Наконец, много внимания в работе уделено обоснованию необходимости отказа от ряда институтов права, использование которых представляет существенную угрозу правам, свободам и законным интересам граждан (например, института общественной юрисдикции).
Положения, выносимые на защиту
1. В диссертации и опубликованных трудах диссертанта обосновывается тезис о необходимости преодоления монополии государства на защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Пострадавший от произвола чиновников, в том числе и милицейских, должен быть наделен такой совокупностью
полномочий, которая позволяла бы эффективно противодействовать необоснованному вторжению в сферу их прав, свобод и законных интересов. В связи с указанным представляется назревшим постановка вопроса о разработке института защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
2. Наиболее слабым звеном в механизме защиты прав, свобод и
законных интересов граждан являются процессуально-правовые
нормы. Система этих норм характеризуется, с одной стороны,
излишне громоздкой и усложненной регламентацией порядка
действий граждан, с другой - слабым регулированием порядка и форм
деятельности государственных органов и их должностных лиц.
Эффективная защита прав, свобод и законных интересов граждан
требует принципиально иного подхода к этому вопросу. Более
скрупулезная и детальная регламентация деятельности должностных
лиц в значительной степени дисциплинирует их поведение, а
использование упрощенных процедур применительно к поведению
граждан обеспечит преодоление многих, можно сказать
искусственно созданных, проблем.
Учитывая особую важность процессуальных норм в правозащитной деятельности, ставится вопрос о систематизации этих норм. При этом должны быть использованы различные формы систематизации процессуальных норм.
Процесс применения мер административного принуждения должен быть регламентирован самостоятельным Административно-процессуальным кодексом, причем принимаемым только на федеральном уровне. Одновременно должны быть отменены процессуальные нормы, регламентирующие порядок применения мер
принуждения, принятые не только на региональном и местном уровне, но и федеральными органами исполнительной власти.
Для так называемых позитивных административно-процессуальных отношений и норм, их регламентирующих, могут быть предусмотрены и иные способы систематизации.
Заслуживает внимание законодателя вопрос о регистрации юридически значимых фактов в процессе реализации админи-стративно-юрисдикционной деятельности. Наиболее важными среди них являются: регистрация заявления о правонарушении с обязательной последующей официальной реакцией на него, регистрация времени административного задержания и освобождения от него, момента исполнения принятого по делу решения и др. Официальное фиксирование и учет юридически значимых фактов, представляет собой существенную гарантию против произвола должностных лиц.
Нынешнее состояние регламентации регистрационного учета по месту пребывания и жительства характеризуется совокупностью недостатков принципиального свойства.
Во-первых, нормативными актами не предложен механизм реализации права на передвижение (механизм же реализации права на свободу выбора места пребывания и жительства по существу препятствует реализации права на свободу передвижения).
Во-вторых, в нормативных актах реализован фактически разрешительный порядок реализации права на свободу выбора места пребывания и жительства, в то время, как речь может идти только об уведомительном порядке.
В-третьих, предложенный порядок реализации права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания
нуждается в максимальном упрощении. В диссертации
предлагаются варианты преодоления указанных недостатков.
5. Система регистрации и учета автомототранспортных
средств преимущественно ориентирована на интересы государства,
причем за счет ущемления прав, свобод и законных интересов
граждан. Разработанные и сформулированные диссертантом
предложения направлены на кардинальное изменение ситуации в
пользу владельцев автомото-транспортных средств.
6. Предлагается ряд критериев, который может быть
использован для совершенствования нормативной базы лицензионно-
разрешительной системы. В частности, диссертант считает, что
нормативные акты должны быть освобождены от нормоположений,
не ориентированных на достижение целей института лицензирования
и выдачи разрешений. Поэтому особую актуальность приобретает
разработка и закрепление в самих нормативных актах целей и задач,
ради решения которых и осуществляется правовая регламентация (в
диссертации эти цели обозначены). Должен быть так же
регламентирован порядок признания той или иной деятельности
нуждающейся в лицензировании.
7. На защиту так же выносится результат систематизации
лицензионно-разрешительной деятельности. Указанная деятельность
диссертантом подразделяется на ряд стадий: возбуждение
лицензионного и разрешительного процесса; подготовка материалов к
рассмотрению и принятие решения по ним; контроль за правомерным
использованием лицензии и разрешения; приостановление,
прекращение и возобновление действия лицензии. Применительно к
указанным стадиям исследуется проблема обеспечения прав, свобод
и законных интересов граждан.
Реальную угрозу правам, свободам и законным интересам граждан представляет институт общественной юрисдикции. Аргументация необходимости отказа от общественной юрисдикции автором рассматривается одним из наиболее значимых положений, нуждающемся в защите.
В механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан институт ответственности должностных лиц занимает наиболее заметное место. На защиту выносится концепция института ответственности должностных лиц.
Теоретическое значение результатов исследования.
Разработанные автором концептуальные положения обогащают
теорию прав человека, административно-правовую и
административно-процессуальные науки.
Избранный соискателем подход позволяет продемонстрировать отсутствие концептуального подхода к правовой регламентации взаимоотношений государственных органов и их должностных лиц (милиции и милиционеров в том числе) с гражданами. Фрагментарно-разрозненный, а местами случайный подход к нормотворческой дея-тельности в указанной сфере ставит под серьезную угрозу права, свободы и законные интересы граждан. Теоретические же конструкции, базирующиеся на результатах научного поиска, создают благоприятные условия для решения стоящих проблем.
Разработанные в диссертации теоретические положения являются заметным подспорьем для дальнейших научных поисков не только в рамках административно-правовой и административно-процессуальной науки, но и в смежных областях знаний.
Практическое значение результатов исследования. Оно выражается в совокупности обоснованных диссертантом
конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативной основы административной деятельности милиции, конструирование механизмов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административной деятельности милиции.
Сформулированные в диссертации выводы, рекомендации,
научные разработки могут использоваться практическими
работниками, гражданами, в научно-исследовательской
деятельности, в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Промежуточные и итоговые результаты научных изысканий по теме диссертационного исследования в течение продолжительного времени докладывались в научных кругах среди юридической общественности и представителям правоохранительных органов.
Диссертант неоднократно выступал с научными докладами на различных научно-практических конференциях, проходивших в Москве ("Пути и формы правового реформирования российского общества" - 3-5 октября 1995 года, организатор: администрация Президента Российской Федерации.), в Омске и в некоторых других городах.
Автором подготовлен и опубликован проект Административно-
процессуального кодекса Российской Федерации, который
используется в подготовке проекта нового Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях. Предложения
диссертанта были использованы при подготовке решения Пленума
Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 года
"О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". С участием автора неоднократно готовились и вносились предложения в МВД Российской Федерации по совершенствованию деятельности различных служб и структур милиции.
Результаты исследования отражены в двух монографиях, в пяти учебных пособиях, подготовленных с участием соискателя, лекциях и научных статьях, используемых в учебном процессе в Академии управления МВД Российской Федерации, в высших и средних учебных заведениях системы МВД России, практическими работниками органов внутренних дел.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, а также списка использованной литературы.
