Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационные и управленческие проблемы приватизации государственного имущества 12
1.1. Понятие и сущность процесса разгосударствления и приватизации собственности в РФ 12
1.2. Организационная структура органов, осуществляющих приватизацию 39
1.3. Административно-правовое обеспечение приватизации государственного имущества 63
1.3.1 Правовая основа приватизации 63
1.3.2 Акты управления в сфере приватизации 82
Глава 2. Обеспечение законности в сфере приватизации государственного имущества 98
2.1. Административная ответственность за правонарушения в сфере приватизации государственного имущества 98
2.2. Деятельность правоохранительных органов в борьбе с правонарушениями в сфере приватизации 119
2.3. Совершенствование административно-правовых мер борьбы с правонарушениями в сфере приватизации государственного имущества 141
Заключение 155
Литература и нормативный материал 160
- Понятие и сущность процесса разгосударствления и приватизации собственности в РФ
- Организационная структура органов, осуществляющих приватизацию
- Административная ответственность за правонарушения в сфере приватизации государственного имущества
- Деятельность правоохранительных органов в борьбе с правонарушениями в сфере приватизации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Ключевое место в процессе преобразования отношений собственности, происходящих в стране с начала 90-х годов, занимает приватизация государственного и муниципального имущества, затронувшая интересы всего населения страны, поэтому любое изменение направления приватизации вызывает определённые социально-экономические последствия. Формирование рынка неизбежно сопровождается трансформацией отношений собственности.
Экономика России не в полной мере обеспечивает потребности развития общества, государства, при этом неудовлетворительно осуществляется борьба с правонарушениями, медленно внедряются хозяйственные реформы. Рынок собственности как единая цивилизованная система управления испытывает затруднения в правовом управляющем воздействии, испытывает потребность в углублённом научном обосновании и концепция совершенствования форм и методов функционирования экономики Российской Федерации .
Негосударственный сектор экономики стал доминирующим в отдельных субъектах Российской Федерации, однако, реальный собственник, способный участвовать в инвестиционном процессе, так и не сформировался. Приватизация усилила деструктивные процессы в государственном секторе и потерю эффективности управления. Процесс не пошёл по пути становления комплекса рыночных механизмов и институтов, способствующих эффективному функционированию
негосударственного сектора, вследствие чего увеличился
разрыв между заявленными целями и полученными резульTalk Ф- тами.
С результатами приватизационного процесса в Российской Федерации связывается появление новых субъектов хозяйствования, развитие рынка ценных бумаг и др.
В то же время на начальном этапе приватизации не
* была достаточно полно разработана правовая база, опре-
деляющая роль государства в управлении этим процессом.
Появившееся многообразие форм собственности потребовало
их равной защиты, которая должна базироваться на необ
ходимости усиления роли государства по регулированию
этих процессов. Государство может выступать и как вла
стная структура, которая устанавливает определённые
* правила и воздействует обязательными предписаниями на
условия функционирования субъектов хозяйствования, и
как собственник государственного имущества, действующий на рынке наряду с другими субъектами права собственности. Однако наиболее сильное вмешательство государства в экономику проявляется тогда, когда оно является собственником государственного имущества и осуществляет управление имуществом. Государственное управление и го-^ сударственная собственность необходимы и достаточны в тех сферах, в каких они наиболее эффективны для решения поставленных задач. Как следствие, это вмешательство государства в экономику в стране определяется сложившимися условиями становления рынка.
Недостаточно разработанный механизм управления государственным сектором в начале реформ привел к тому, что государственные предприятия не были использованы
государством для достижения экономических целей, основанных на определённого вида расчётах.
В связи с этим эффективность работы приватизированных предприятий, контрольный пакет акций которых принадлежал государству, в значительной мере зависела от системы управленческих решений и отношений, которые установились между предприятиями и государством. С проведением самой приватизации должна была отрабатываться система государственного регулирования деятельности предприятий. При функционировании экономического механизма должно было быть обеспечено эффективное сочетание рыночных методов и методов государственного регулирования. Для этого административные и экономические методы государственного регулирования необходимо было изменить так, чтобы не возникало противоречий при их взаимодействии. Формы и методы государственного регулирования должны были измениться также в зависимости от конкретных условий и действий, происходящих в экономике страны.
Как показывает мировой опыт, чем сложнее и противоречивее экономическая ситуация в стране, тем выше должна быть роль административных предписаний.
В настоящее время управление государственной собственностью является приоритетным направлением и должно включать в себя целый комплекс правовых и организационных мер, имеющих своей целью создание системы типовых норм и правил законодательного, исполнительного, контролирующего характера, осуществляемых органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ.
До сих пор не получила научного обоснования концепция о механизме организации управления в сфере привати-Ф «. зации государственного имущества, а также её охраны не
только правовыми средствами, но и организующим воздействием.
Структура органов управления государственным имуществом должна соответствовать осуществляемым в стране
преобразованиям для решения соответствующих задач. В
настоящее время не обеспечено эффективное организацион
ное взаимодействие федеральных органов управления и ор
ганов управления субъектов Федерации, с целью исключе
ния и устранения дублирования при принятии соответст
вующих решений.
Сфера приватизации стала источником распространения
* коррупции в российском обществе, появления теневых
* структур, использующих пробелы и противоречия законода
тельства в своих интересах. Это стало возможным вслед
ствие ослабления роли государства в процессе приватиза
ции государственных и муниципальных предприятий и сла
бого взаимодействия правоохранительных структур.
Наличие достаточно большого количества правонарушений в сфере приватизации государственного и муниципаль-Ф ного имущества вызывает объективную необходимость введения процесса приватизации в рамки правовых установлений с целью создания условий для привлечения инвестиций в конкурентоспособные производства.
Юридические аспекты административно-правовой организации механизма приватизации государственной собственности должны прежде всего отвечать целям повышения эффективности функционирования экономики России в це-
лом. Поэтому вопросы правового регулирования отношений в сфере приватизации государственной собственности це-
ф. лесообразно исследовать многоаспектно, т.е. в плоскости как вертикальных отношений, так и горизонтальных, на непосредственно государственных предприятиях или предприятиях с определённым пакетом акций государства. В связи с этим административно-правовую организацию меха-
* низма приватизации государственной собственности необ-ходимо рассматривать не только в административно-правовом аспекте, но и в аспекте государственного управления с учётом институтов других отраслей права.
Решение этих проблем и предопределяет актуальность исследования правовой организации механизма приватизации государственного имущества.
ф Целью исследования является изучение теории и прак-
* тики административно-правовой организации механизма приватизации государственного имущества, правового регулирования данного процесса для достижения посредством более эффективного управления государственным имуществом экономического, социального и правового результата.
Для реализации поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
ф - изучение понятия и сущности приватизации государственной собственности;
проведение анализа законодательства о приватизации государственного имущества Российской Федерации и, в частности, Дальневосточного региона;
установление сферы взаимодействия гражданского законодательства и законодательства о приватизации государ-
ф ственного имущества;
проведение анализа практической работы органов по управлению государственным имуществом РФ и Хабаровского края;
выявление причин и условий, способствующих нарушениям в сфере приватизации;
обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию организации механизма приватизации посредством устранения пробелов и противоречий в законодательстве.
Предмет исследования. Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере управления приватизацией государственного имущества Дальневосточного региона.
Объект исследования. Объектом исследования является административно-правовой механизм процесса приватизации, сложившийся в Дальневосточном регионе.
Теоретической и методической базой исследования по-служили труды учёных, посвященные проблемам приватизации государственной собственности: экономистов - Л.И. Абалкина, П. И. Бунича, П. А. Минакира, А. Д. Радыгина, В.И. Ишаева и др.; юристов- С.С. Алексеева, А.П. Алёхина, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В. Г. Кутушева, В. В. Лаптева, А.П. Лончакова, В.М. Манохина, Р.С. Павловского, Л.Л. Попова, З.А. Рахлина, В.Д. Резвых, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, О.М. Якубы и др.
Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные, опубликованные в отчётах и в периодической печати, о ходе приватизации в Российской Федерации и Хабаровском крае; материалы су-
дебно-арбитражной практики, практики деятельности комитета по управлению государственным имуществом Хабаровского края, практики деятельности прокуратуры Хабаровского края.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых научных разработок административно-правовой организации механизма приватизации государственного имущества в Дальневосточном регионе. В нём определены факторы, препятствующие эффективности процесса приватизации государственного имущества. Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства о приватизации, а также предупреждению правонарушений в данной сфере.
На защиту выносятся следующие положения:
- на основе сравнительного анализа правового обеспече
ния механизма приватизации государственного имущества
определены противоречия и выявлены
пробелы в законодательстве, снижающие его эффективность ;
определено соотношение гражданского законодательства и законодательства о приватизации государственного имущества;
систематизирован и научно обоснован аналитический и статистический материал, характеризующий единую концепцию территориальной организации управления производства между структурными единицами администрации Хабаровского края (в частности, между отраслевыми комитетами и комитетом по управления государственным имуществом Хабаровского края);
- сформулированы положения программы по активизации работы по укреплению взаимодействия между комитетом по управлению государственным имуществом Хабаровского края, управлением юстиции Хабаровского края, органами государственной налоговой инспекции и налоговой полиции и органами прокуратуры, позволяющие укрепить имущественную базу государственной собственности Хабаровского края и уменьшить количество правонарушений в сфере приватизации государственного имущества.
Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа организации механизма приватизации и правовой базы, регулирующей процесс приватизации государственного имущества в РФ и Хабаровском крае, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности управления приватизацией посредством организующего воздействия уполномоченных органов.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, в частности, ведомственных нормативных актов, регулирующих процесс приватизации государственного имущества, а также в учебном процессе при подготовке студентов и повышении квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на межрегиональных и межвузовских конференциях «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» (Хабаровск, 1998 г.); «Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции» (Хабаровск, 1999 г.)/ «Проблемы право-
и вой защищённости представителей власти» (Хабаровск, 1999 г.); «Права человека и проблемы формирования правового государства в условиях реформирования российского общества» (Хабаровск, 1999 г).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00 - «Юриспруденция» в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Объём и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шесть параграфов), заключения, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объёме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Понятие и сущность процесса разгосударствления и приватизации собственности в РФ
Необходимость экономических преобразований была обусловлена не только политическим кризисом, который возник в результате смены руководства страны и соответственно направления развития, но и экономическим кризисом - формирование рынка неизбежно сопровождается трансформацией отношений собственности.
Ослабление влияния монополии государства в хозяйственной деятельности требует, прежде всего, рассмотрения содержательной стороны разгосударствления и приватизации. Цели, формы и приоритеты разгосударствления и приватизации не совпадают, и, следовательно, эти явления необходимо разграничивать. Цель приватизации и разгосударствления как фундаментальных элементов реформ в "переходной" экономике заключалась в обеспечении условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. Именно в ходе процессов трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства как базовых условий повышения эффективности производства и роста национального дохода. Приватизация является основой всей структурной политики в российской экономике. Она закладывает фундамент цивилизованного роста.
В широком смысле слова понятие «разгосударствление» определяется как устранение монополии государства во всех сферах жизни общества. Разгосударствление экономики есть снятие с государства функций прямого хозяйственного управления, передача соответствующих полномочий на уровень предприятий, замена вертикальных связей горизонтальными, которые могут происходить и без смены собственников . Данный процесс нацеливает на увеличение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов путём органичного замещения государственного воздействия частной инициативой и предпринимательством. По мнению профессора B.C. Мартемьянова, разгосударствление означает два способа преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы созданием арендных и иных коллективных предприятий с выкупом государственной собственности; б) в частные формы путём создания частных предприятий, путём выкупа или акционирования государственной собственности1 . В широком понимании разгосударствление включает преобразование государственной собственности в коллективную собственность. В частности, с точки зрения Б.П. Курашвили, под разгосударствлением следует понимать максимально возможное сокращение государственного вмешательства в дела государственных предприятий.
Под разгосударствлением понимают переход от преимущественно государственно-директивного регулирования производства к его регулированию преимущественно на основе рыночных механизмов. Иными словами - это выведение государственных предприятий из-под непосредственного государственного административного управления.
В ходе процесса разгосударствления изменяется экономическая роль и функции государства. Во-первых, государство перестает быть непосредственным субъектом хозяйствования. Оно лишь создает правила экономической игры и механизмы, обеспечивающие соблюдение этих правил. Вместе с тем сами правила одинаковы как для частных, так и для государственных предприятий. Во-вторых, государство начинает регулировать экономические процессы не через директивы, а в основном через изменение экономических условий функционирования субъектов экономической жизни. Разгосударствление также означает переход от обязательных государственных заданий по производству какой-либо продукции к системе государственных закупок. В этом случае государство выступает в качестве покупателя, привлекающего продавца условиями продажи. В ходе разгосударствления экономики государство снимает с себя функцию распределителя имеющихся ресурсов, предоставляя ее рьшку. В свою очередь, усиление роли рынка должно идти одновременно с процессом разгосударствления собственности. Воздействие государства на потоки ресурсов осуществляется преимущественно экономическими мерами, например снижением и увеличением налоговых ставок, что признают многие учёные. Однако, споры начинаются тогда, когда встаёт вопрос о том, какими методами и в каких формах осуществлять разгосударствление собственности.
Сущность разгосударствления и главное к нему требование заключается в изменении экономической роли государства. Основная функция государства заключается в разработке, принятии и организации исполнения законодательства. Посредством законодательства осуществляется контроль за соблюдением правил экономического поведения всех хозяйствующих субъектов. Соответственно экономическая деятельность государства связывается с обеспечением сохранности рыночного механизма, созданием и поддержкой его нормального функционирования1. Без вмешательства извне рынок часто сам по себе не может достигнуть оптимального распределения ресурсов в пользу рыночного механизма. В таких случаях государство вмешивается в процесс распределения ресурсов посредством субсидирования для исправления несостоятельности рынка.
По мнению Е.П. Торкановского, целью разгосударствления является «изменение форм собственности и участие трудового коллектива в управлении производством в форме самоуправления или соуправления».Одной из целей разгосударствления является повышение эффективности производства, которое в свою очередь невозможно без наличия эффективного собственника. Однако в ходе проводимых реформ были созданы определённые предпосылки для появления процесса разгосударствления, несмотря на многочисленные ошибки и просчёты, которые были вызваны масштабами и темпами данного процесса.
Организационная структура органов, осуществляющих приватизацию
Административно-правовое регулирование приватизации государственного имущества предполагает системный подход, сущность которого заключается в том, чтобы не упустить из виду ни одной из управленческих задач, без решения которых достижение главных целей, окажется, неполным, а также выявить применительно к этим задачам всю систему функций, прав и ответственности по вертикали и горизонтали управления, то есть по координации деятельности разных звеньев, занятых выполнением общих текущих задач и реализацией комплексных программ.
Заинтересованность руководства предприятий в изменении организационно-правовых форм предприятий в начале проводимых реформ была массовой, а интересы министерств и ведомств не были учтены. Следовательно, нарушалась система административного регулирования развития отраслей народного хозяйства, хотя до приватизации каждая отрасль представляла собой упорядоченную систему предприятий и организаций. Во время осуществления приватизации производилась реорганизация административных отраслевых систем в экономически более устойчивые и оправданные. В то же время органы управления субъектами понимали, что при выходе из отраслевых систем предприятия оказываются под полным их контролем.
Осуществлять принадлежащие правомочия собственника могут только те органы, которые в силу занимаемого ими положения выражают волю и интересы отдельных социальных формирований. Министерства и ведомства объективно могут иметь и имеют собственные интересы, не всегда совпадающие с интересами государства как представителя всего народа, поэтому они не должны осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в этом аспекте. В настоящее время министерства и ведомства обладают гораздо большими возможностями по распоряжению государственным имуществом, нежели сами предприятия и объединения.
Под управлением в сфере процесса приватизации государственного и муниципального имущества следует понимать не только управление государственной собственностью, но и государственное регулирование вне зависимости от форм собственности. Таким образом, государственное регулирование включает в себя все направления, в частности, налоговое, антимонопольное и т.д., ориентируя тем самым как государственного управляющего, так и частного собственника на реализацию важнейших задач, стоящих перед обществом, эффективное управление производством.
В более широком аспекте понятие управления государственным имуществом включает в себя осуществление на основе федерального законодательства и законодательства субъектов организующей исполнительной и распорядительной деятельности органов государственной власти РФ и субъектов РФ в лице уполномоченных на то органов в рамках их компетенции, в отношениях, связанных с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью. Следовательно, механизм правовой организации управления собственностью в сфере приватизации опосредствует собой правовые установления, которые определяют структуру этого механизма, содержание его деятельности, а также юридическую ответственность.
В развитие этого в Хабаровском крае принят базовый закон от 23 апреля 1996 № 40 "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края"2, который устанавливает порядок участия Хабаровского края в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. При этом он определяет компетенцию органов государственной власти Хабаровского края в сфере управления имуществом, которое находится в государственной собственности Хабаровского края.
Однако на момент проведения приватизации предприятий, что также снизило эффективность данного процесса, не был создан механизм управления государственным сектором, который бы соответствовал тем условиям функционирования, которые складывались в системе рыночного хозяйства . Вследствие этого государственные предприятия не были использованы государством для достижения определённых экономических целей, они «превратились в «ничейные», функционирующие в условиях полной безответственности их администрации».
Административная ответственность за правонарушения в сфере приватизации государственного имущества
Положение о том, что успех всякого дела зависит от личной организованности и дисциплины, умения его практически организовать, в настоящее время определяет сущность государственной дисциплины ввиду того, что деятельность органов государственного управления должна быть высоко эффективной и правильно отражать существо экономической и социальной политики государства. Таким образом, представляется правомерным утверждение о том, что государственная дисциплина обусловлена экономическим отроем, основой которого являются все формы собственности. Государственная дисциплина есть строгое соблюдение порядка и правил согласованной деятельности органов государства, их должностных лиц и граждан в процессе осуществления ими своих полномочий. Следовательно, сущность государственной дисциплины состоит в практическом, реальном исполнении тех норм и основанных на них предписаний, которые исходят от государства в лице его органов и должностных лиц с целью совершенствования эффективности функционирования экономики. При этом её основной особенностью является объективная потребность в развитии рыночной экономики. В то же время государственная дисциплина выражает волю всего гражданского общества в интересах гражданина и личности. Таким образом, государственная дисциплина регламентирует порядок и правила осуществления всеми правоохранительными органами, хозяйствующими субъектами своих функций с тем, чтобы не нарушилась согласованность в процессе экономического и организационного управления экономикой. Эффективное взаимодействие государственного аппарата и деятельности хозяйствующих субъектов ведёт к подъёму производства и выходу из экономического кризиса.
Однако высокая государственная дисциплина предусматривает расширение властноорганизационных полномочий, которые в правовом аспекте представляют ответственность как неблагоприятные последствия для правонарушителей. Она может быть выражена в виде санкций как экономического, так и административного характера.. Кроме того, как чувство высокой осознанности порученного дела ответственность окажет положительное влияние на подготовку кадров (не как форма наказания). Вследствие этого, в каждом звене управления экономикой должна быть повышена персональная ответственность за обоснованность принимаемых решений и за чёткое выполнение государственных заданий. Таким образом, обеспечение государственной дисциплины в сфере приватизации государственного и муниципального имущества связано с необходимостью совершенствования охраны собственности. Следовательно, государственная дисциплина предполагает согласованную деятельность всего аппарата управления, в том числе и правоохранительных органов.
Проблема ответственности в литературе авторами исследуется многоаспектно. Так, в экономической литературе она исследуется главным образом в ракурсе поиска новых условий для соблюдения режима экономии, улучшения качества продукции, повышения эффективности производства, совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой1. Процесс управления приватизацией государственной собственности регулируется нормами права и имеет форму правоотношений, следовательно, и ответственность в данной сфере есть юридическая категория. С.С. Алексеев рассматривает, ответственность с социально-политической позиции в качестве «осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей - политических, моральных, правовых и т.д.»2, т.е. это явление, «сопряжённое в классовом обществе с необходимостью политического и государственно-правового обеспечения интересов господствующего класса»3. Ответственность в сфере приватизации есть состояние противоправности субъекта по отношению к объектам управления и конечным результатам производственно-хозяйственной деятельности. Юридическая ответственность есть предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия; вид социальной ответственности4.
Права и обязанности субъектов правоотношений в сфере приватизации государственного имуществ выражаются в определённых закреплённых нормах, поэтому и для установления ответственности (в частности, административной) требуется нормативный метод регулирования. Нормативность всегда содержит в себе обязательность, принуждение и санкцию за неисполнение предписанного нормой правила поведения. Принуждение - лишь один из методов осуществления власти. Указание на принудительную власть не следует, однако, понимать как отождествление власти с принуждением. Государственная власть осуществляется посредством организации направляемых ею общественных отношений, осуществление контроля и учёта, убеждения и принуждения.
Потеря доверия российских граждан к процессу перераспределения государственной собственности была вызвана, прежде всего, многочисленными нарушениями законодательства о приватизации и отсутствием ответственности за допущенные правонарушения.
Негативное отношение вызвано ещё и тем обстоятельством, что представители государства в акционерных обществах не выполняют своих обязанностей, вследствие чего трудовые коллективы приватизированных предприятий оказываются на улице или находятся в бедственном положении. Контроля за этим механизмом нет, механизм защиты государственных интересов не отработан, ответственность представителей государства отсутствует.
Перераспределение собственности в стране проходило в условиях глубокого кризиса, что соответственно не могло не сказаться на его результатах. Его темпы и методы проведения способствовали увеличению активности теневого сектора. В результате наблюдается не рост производства, а действия, направленные на получение незаконного дохода от продажи государственной собственности. Однако, по общим статистическим данным, приватизированные предприятия работали в среднем в 1,5 раза лучше, чем аналогичные без приватизации.
Законодательство о приватизации государственных и муниципальных предприятий до принятия закона от 27 июля 1997 года предусматривало административную ответственность за нарушения данного законодательства. Согласно ст. 31 Закона 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных, предприятий в РСФСР» следующие нарушения настоящего Закона должностными лицами органов государственного управления, местной администрации, фондов имущества, предприятий, организаций и учреждений влекут за собой административную ответственность: отказ в регистрации заявки на приватизацию; нарушение сроков принятия решения о приватизации;
Деятельность правоохранительных органов в борьбе с правонарушениями в сфере приватизации
Стержнем экономических преобразований была и остаётся приватизация государственной собственности. Именно в данной сфере выявляется больше всего нарушений закона и наносится наибольший ущерб государству.
Определяя административно-правовую организацию механизма борьбы с правонарушениями в сфере приватизации государственной собственности, необходимо основываться на том, что «каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое значение, находит своё воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение про-изводны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства своей сферы применяет соответствующие приёмы и способы, определяющие специфику содержания управления».
Очевидно, что беспрецедентность проходящего в стране реформирования отношений собственности, а также противоречивость складывающейся на местах правоприменительной и правотворческой практики выдвинули на первый план задачу усиления роли прокуратуры в обеспечении верховенства законов, единства и укрепления законности. Надзор за исполнением законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества является важнейшей задачей надзорной деятельности (прокуратуры) в сфере экономики.
Как Правительством РФ, так и Федеральным Собранием РФ в соответствующих актах выражено стремление к сохранению государственной собственности внутри страны. В свою очередь, прокуроры воздействуют на эти вопросы в основном через осуществление надзора за использованием законов органами государственной власти, а также контролирующими органами.
В основном, по мнению А. Мельникова, в ряде мест работа прокуратуры и государственных контролирующих органов носит пока эпизодический характер, в основном претензии высказываются чаще всего в адрес органов по управлению государственным и муниципальным имуществом1. Анализ практики работы прокуратуры Хабаровского края в этом направлении позволяет согласиться с данным мнением.
Основная масса работы по выявлению грубейших нарушений закона пришлась на 1992-1996 годы ввиду того, что на этот период приходилось развитие процесса приватизации предприятий. Контролирующие органы действовали неэффективно, либо вообще закрывали глаза на грубейшие нарушения законов в области приватизации. Именно в данной сфере проявлял свою активность теневой капитал, наличие которого наносит ущерб государственным и общественным интересам.
Должностные лица органов, осуществляющих приватизацию, не несут никакой ответственности за результаты деятельности компаний, но постоянно вмешиваются в их деятельность под видом контроля за проведением приватизации собственности.
Предусмотренная за правонарушения законодательства о приватизации ответственность должна вызывать существенные правовые последствия, посредством которых должен установиться определённый порядок в отношениях, связанных с распределением права собственности на государственное или муниципальное имущество. Таким образом, государственное масштабное регулирующее воздействие - важнейший фактор в сфере охраны всех форм собственности. Применение мер ответственности за нарушения законодательства о приватизации в настоящее время имеет особую актуальность, ввиду огромного количества нарушений, которые имели место в процессе передела собственности. Следовательно, превентивная функция административной ответственности должна сыграть роль пресечения правонарушений в сфере приватизации государственной и муниципальной собственности.
Несовершенство законодательства о приватизации и практическое отсутствие административной практики приводят к тому, что не часто возбуждаемые административные производства, связанные с процессом приватизации имущества в сфере экономики, доходят до суда.
«Не желая иметь отрицательные показатели статистической отчётности, руководители правоохранительных органов стремятся сократить возможность возбуждения подобных дел»2, поэтому правонарушения в сфере приватизации государственного и муниципального имущества приобретают латентный характер.
Очевидно, что первопричиной многих негативных явлений в стране являются отношения в области экономики, в частности, в сфере приватизации государственного имущества. Отстранённость большей части населения страны от решения задач, связанных с отношениями реформирования собственности, вызвана прежде всего падением производства, недофинансированием бюджетной сферы, отсутствием средств на различные социальные программы и т.д. Все эти обстоятельства ведут к разочарованию населения в происходящих процессах, побуждая тем самым пренебрегать моральными принципами и законопослушным поведением. Таким образом, втягивание всё новых сил в противоправную деятельность вызвано экономической нестабильностью.
Число хозяйствующих субъектов, действующих нелегально или с сокрытием от налогообложения большей части своих операций, стремительно увеличивается, «в угрожающих масштабах проявилась коррумпированность органов государственной власти и местного самоуправления».
