Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус и особенности организации полицейского аппарата в западных национальных регионах Российского государства.
1. Система полицейских органов России в XIX в. - нач. XX в. 12
2. Правовой статус и специфика построения органов полиции в Прибалтийских губерниях Российской империи . 26
3. Великое княжество Финляндское в составе Российского государства и органы полиции в княжестве. 49
4. Положение царства Польского в составе Россий ского государства и полицейская система в царстве. 83
Глава II. Основные черты правового положения Кавказа и Туркестана и организация полицейского аппарата в них
1. Управление Кавказом и структура полицейских органов в крае. 110
2. Формирование органов полиции в Туркестанском генерал-губернаторстве. 152
Заключение. 181
Список использованной литературы и источников. 194
- Система полицейских органов России в XIX в. - нач. XX в.
- Правовой статус и специфика построения органов полиции в Прибалтийских губерниях Российской империи
- Управление Кавказом и структура полицейских органов в крае.
Введение к работе
Актуальность исследования. В последние годы в России произошли значительные общественно-политические и социально-экономические преобразования. При всей сложности и противоречивости они настолько глубоки и масштабны, что позволяют сделать вывод о происходящей коренной реформе российской государственности.
Эта реформа охватывает и систему правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел. При ее проведении важное значение имеет учет разнообразных факторов и среди них такого, как опыт прошлого. В этой связи научное и практическое значение имеет изучение истории органов внутренних дел России, определение их роли в механизме государства.
Весьма интересным с этой точки зрения является опыт организации и деятельности органов полиции в национальных регионах Российского государства до революции 1917 г. К сожалению, этот опыт в должной мере не изучен. Между тем в деятельности полиции находили отражение процессы, присущие государственному и общественному устройству империи в целом, ее опыт содержит немало элементов, которые при творческом подходе могут быть полезными в организации деятельности милиции Российской Федерации.
Изучение развития полицейского аппарата Российского государства на протяжении XIX в. ив начале XX в. позволяет говорить о нем, как о едином целом, выделяя в то же время особенности его построения в национальных регионах.
Вообще следует иметь ввиду, что полицейская система России имела некоторые отличия, отражавшие административно-территориаль-
ное деление страны, исторические и национальные особенности развития различных регионов.
Для составления более полной картины управления национальными регионами Российской империи в диссертации дается характеристика государственно-правового статуса каждого из национальных регионов. Это весьма важно для выяснения причин, обусловивших особенности организации полиции в указанных регионах.
Следует отметить, что несмотря на довольно большое количество работ, посвященных истории полиции России, ни в одной из них специально не проводилось исследование проблем организации и деятельности полиции в национальных регионах страны. Это обстоятельство и предопределило выбор автором темы настоящей диссертации.
Степень разработанности проблемы. В отечественной историографии правовое положение национальных регионов в составе Российского государства в XIX - начале XX в. рассматривалось на страницах общеисторических и историко-правовых работ.
Государственно-правовой статус Остзейского края в империи исследовался Ю.А.Егоровым, В.Калнынем. В.О.Миллером, М.М.Духано-вым; Финляндии - Р.Н.Дусаевым, И.И.Кяйвяряйненом; Царства Польского - Ю.Бардахом. Б.Леснодорским, М. Пиетрчаком и Я. Козловски; статус Туркестана - П.А.Ковалевым, Ш.3.Уразаевым; Закавказья -А. В. Фадеевым, И. П.Петрушевским, И. И.Сургуладзе. А.Г.Бабаевым.
Изучению государственно-правового статуса западных регионов империи в первой четверти XIX в. посвящена работа А.М.Четверткова.
Таким образом, учеными создана определенная база для исследования места национальных регионов в системе организации государственного единства Российской империи.
Работой, обобщающей в некоторой степени изучение развития формы государственного единства Российской империи, является книга под редакцией О.И.Чистякова по истории отечественного государства и права.
Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг., начала интересоваться проблемами истории политических институтов и учреждений империи, а также управления ее окраинами. Среди работ, заслуживающих внимания, по этой теме можно назвать монографии Н.П.Ерошкина по истории государственных учреждений России и П.А.Зайончковского о правительственном аппарате в XIX в.
Если в научных работах анализу государственно-правового статуса отдельных национальных регионов империи уделялось серьезное внимание, то характеристика полицейской системы в отдельных ее частях до сих пор в монографическом плане не изучена.
В дореволюционный период такие авторы, как Е. Анучин,1 С.Белецкий, П.Рудкевич2 и И.Т.Тарасов3 занимались исследованием образования развития и реформирования полицейской системы России в целом и ее отдельных учреждений.
Следует сказать, что в исторической и историко-правовой литературе двух последних десятилетий изучение истории полицейских
1 Анучин Е. Исторический обзор развития административно-поли
цейских учреждений в России с "Учреждения о губерниях" 1775 г. до
последнего времени.- СПб., 1872.
2 Белецкий С, Рудкевич П. Исторический очерк образования и
развития полицейских учреждений в России. -СПб., 1913.
3 Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. -СПб., 1885.
органов Российского государства активизировалось. Проблемы организации полицейской системы России, отдельные полицейские структуры, центральные органы и местный аппарат полиции империи получили освещение в трудах А.В.Борисова1, Р.С.Мулукаева2. Р.В.Нарбу-това 8, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипилева4, В. А. Шелкопляс 5, Д. И. Шинд-жикашвили.6 Лишь некоторые из названных авторов затрагивают вопросы организации полиции в отдельных национальных регионах. В исследованиях А.В. Борисова, также носящих общий характер, тем не менее рассматриваются особенности формирования некоторых полицейских структур в западных регионах Российской империи в первой четверти XIX в.7
В работе Р. В. Нарбутова по истории полиции во второй половине XIX в. говорится об особенностях административного управления в
Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четвер
ти XIX в. Автореф. дисс канд. юр. наук. -М. ,1982.
2 Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в. - нач.XX в.).
-Н.Новгород. ,1993.
3 Нарбутов Р. В. Полиция Российского империи (1862-1917гг.).
Историко-правовой аспект. Автореф. дисс...канд. юр. наук. -М., 1992.
4 Сизиков М.И.,Борисов А. В.,Скрипилев А. Е. История полиции
России (1718-1917 гг.) Вып.2. -М..1992.
5 Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х годах
XIX в. -Минск. 1981.
6 Шинджикашвили Д. И. Сыскная полиция царской России в период
империализма. -Омск. 1973.
7 Борисов А. В. Указ. соч.
национальных регионах, о создании специфических, иногда только для одной местности, административно-полицейских органов.1
Однако автор не ставил перед собой задачи углубленного анализа структуры и деятельности этих органов.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является изучение организации полиции в национальных регионах Российского государства в XIX - нач. XX в. для выявления ее специфических особенностей.
В соответствии с названной целью, решаются следующие задачи:
Проанализировать социально-экономические, политические факторы, обусловившие особенности государственного управления в национальных регионах Российского государства.
Рассмотреть с позиции системного анализа структуру и основные направления деятельности полиции в национальных регионах Российского государства.
Изучить организационные и правовые формы взаимодействия полиции национальных регионов с общей полицией Российского государства.
Исследовать специфику правового регулирования и организации деятельности органов полиции в национальных регионах Российского государства.
Объект исследования - организация деятельности полиции в национальных регионах Российского государства в XIX- нач. XX в.
Предмет исследования. В качестве предмета исследования выступает организационное построение и правовое регулирование дея-
1 Нарбутов Р. В. Указ. соч.
тельности полиции на основе изучения содержания исторических документов и нормативно-правовых актов.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XIX века до начала XX в., точнее, до февральской революции 1917 года. Он характеризуется дальнейшим развитием форм государственного единства Российской империи, присоединением таких крупных национальных территорий как Финляндия, Польша, Закавказье и Туркестан. На протяжении всего XIX в. их государственно-правовой статус подвергался изменениям, связанным с внешнеполитическими и внутриполитическими проблемами, а полицейский аппарат постоянно реформировался, приспосабливаясь к местным условиям.
В этот период происходит дальнейшее организационное укрепление системы полицейского управления в национальных регионах. Тенденция к централизации полицейских органов всей империи и к перестройке всех национальных полицейских формирований по общероссийскому образцу (с учетом некоторых местных особенностей) достигла своего наивысшего уровня развития к началу XX в., но не завершилась в связи с революцией 1917 г., гибелью самой полицейской системы.
Методологической основой исследования является диалекти-ко-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, сравнительно-правового и системного анализа. Исследование проблемы велось с позиций принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Источниковую базу диссертации составляют документы из фондов
Государственного архива Российской Федерации (г.Москва). Ценным источником являлись Полное собрание законов Российской империи, Собрание Постановлений Финляндских (СПФ), Сборник секретных циркуляров помощника Варшавского генерал-губернатора по полицейской части, Акты Кавказской археографической комиссии, нормативные акты, содержащиеся в различных сборниках, а также материалы из фондов исторической библиотеки (г.Москвы). При написании работы автор опирался на труды историков, историков государства и права.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринимается попытка монографического исследования опыта организации деятельности полиции в национальных регионах в условиях крупного унитарного государства.
Беспристрастное и объективное исследование исторических документов позволяет воссоздать действительную картину организации работы полиции в национальных регионах Российской империи.
В исследовании анализируется правовая регламентация деятельности полицейских органов в национальных регионах с учетом изменения внутриполитической обстановки в империи и реформированием всей полицейской системы в России. Высказывается точка зрения о том, что организационные формы полицейского аппарата в каждом национальном регионе были предопределены его государственно-правовым статусом, а также уровнем социально-экономического развития.
Новизна диссертации состоит также в том, что в процессе исследования использовалось значительное количество законодательных актов, касающихся учреждения и реформирования полицейского аппарата в целом и отдельных полицейских структур и институтов в национальных регионах Российского государства. Причем, некоторые из
документов впервые вводятся в научный оборот.
Проблемы исследования рассматриваются с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, теории управления в сфере правоохранительной деятельности. В частности, это относится к теоретическому положению о способности системы органов внутренних дел к адаптации к среде функционирования, которое подтверждается исторической практикой именно в условиях национальных регионов.
Основные положения, выносимые на защиту:
Особенности управления национальными регионами Российского государства предопределили структуру органов полиции.
Соотношение центрального и местного управления полицейскими органами, степень использования местных полицейских структур и институтов зависят от определенных внутриполитических факторов, а также от уровня социально-экономического развития национальных регионов.
Способность полицейских органов к адаптации проявлялась в создании полицейских структур с местными традиционными элементами, что являлось позитивным фактором в функционировании правоохранительной системы.
Несмотря на определенные особенности организационного построения полиции в национальных регионах, они были составными частями единого целого полицейского аппарата России.
Нормативно-правовое регулирование полицейского аппарата в национальных регионах строилось с учетом особенностей этих регионов и вместе с тем обеспечивало взаимодействие всех звеньев полицейской системы страны.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации деятельности полиции в национальных регионах России в XIX - нач. XX в., в частности, освещаются не рассматривавшиеся ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности органов внутренних дел в национальных регионах Российского государства в XIX - нач. XX в. и их специфики с учетом влияния национального фактора в каждом отдельно взятом регионе. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел современного Российского государства.
Материалы диссертации могут иметь определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и быть использованы в научной работе, а также в процессе преподавания курса истории государства и права России, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, для подготовки лекций в системе институтов и Академии управления МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладе на научно-практической конференции в Академии управления МВД России. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Материалы исследования используются в преподавании курса истории права и государства, истории органов внутренних дел в Саратовской ВШ МВД РФ и Академии управления МВД России.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Система полицейских органов России в XIX в. - нач. XX в
В данной работе мы исходим из самого общего понятия системы, принятого в управленческой науке. Система - это совокупность органов и учреждений, обладающая единством функционально-структурного построения, единством цели, единством содержания деятельности и составляющая целостное образование.
Обязательным условием существования любых систем, в том числе и полицейской, является структурность. Соотношение понятий "система" и "структура" подчиняется диалектике соотношения целого и части, т.е. структурность есть составная часть системы.1 Поэтому для полного представления о развитии полицейской системы России в XIX - нач.XX в. необходимо рассмотреть и развитие полицейских структур. При этом следует учитывать особенности данных структур на всех уровнях управления. Соответственно надо исследовать все полицейские подразделения системы - как центральные, так и местные.
В научной литературе организационная структура социальной (в т. ч. полицейской) системы определяется как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей. Согласно этому положению возникает необходимость в полной характеристике полицейских институтов на всех уровнях управления.
При изучении полицейской системы в XIX - нач. XX в. должен приниматься во внимание тот факт, что Российская империя являлась государством, в состав которого входили различные по уровню развития национальные регионы.
Система полицейских органов России формировалась в течение продолжительного исторического периода. Это весьма характерно для социальных систем, складывающихся в сфере государственного управления.
В первые десятилетия XIX в. в России произошли существенные изменения в организации государственного аппарата.1 В это время повысилось значение Сената в управлении государством, был создан высший законосовещательный орган -"Непременный совет", преобразованный в Государственный совет, был организован Комитет министров, проводились другие изменения в системе государственного управления, предпринималась очередная попытка кодификации российского законодательства.
Важной частью реформы системы государственных органов было образование в сентябре 1802 г. новых органов центрального управления - министерств.2 С началом XIX века связано всемерное усиление карательных звеньев государственной машины, еще большая централизация всего аппарата управления.
Министерства создавались как строго централизованные бюрократические учреждения. Министры назначались непосредственно императором и сосредоточивали в своих руках огромную власть. Все чины министерства назначались и увольнялись собственной властью министра. Министерство внутренних дел имело в своем составе Департамент внутренних дел. в котором находились 4(четыре;экспедиции.
Руководство полицией сосредоточивалось во второй экспедиции Департамента - экспедиции спокойствия и благочиния, состоявшей из двух отделений. Первому отделению подчинялась сельская, второму -городская полиция.
Развитие органов центрального управления полицией было связано с реорганизацией системы государственных учреждений в 1810-1811 гг.. в ходе которой образовалось Министерство полиции. В 1819 г. оно было ликвидировано, а его департаменты (полиции хозяйственной и исполнительной) передавались в Министерство внутренних дел. В МВД дела по управлению полицией находились в Департаменте полиции исполнительной и в Департаменте общих дел.
Правовой статус и специфика построения органов полиции в Прибалтийских губерниях Российской империи
К началу XIX в. на западе Российской империи находился целый ряд национальных регионов. К их числу относились Украина. Белоруссия, Прибалтика, Финляндия, часть Польши. Управление западным регионом из центра осуществлялось на общих основаниях через генерал-губернаторов и губернаторов. Вместе с тем при нормативном регулировании организации системы местного управления, правительством России учитывались и национальные особенности этих регионов. Такой подход, например, проявился в "высочайше утвержденных" 26 февраля 1797 г. "Штатах губерний Курляндской, Эстляндской и Лифляндской".1 Этот документ сохранял полностью ранее существовавшую в Остзейском крае особую сословную организацию общества, которая представляла систему самоуправления для остзейских дворян и бюргеров.
Начало господству остзейских дворян ещё в XII-XIII вв. положила немецкая феодально-католическая агрессия в восточной части побережья Балтийского моря. Захваченные земли были превращены в сферу германского колониального господства, а завоеватели обрекли латышский и эстонский народы на тяжелый феодальный и национальный гнет. Дворяне сохраняли почти монопольное право на землю и неограниченную по существу власть над крестьянством. Они руководили и особым аппаратом управления - ландесштатом, механизм которого состоял из институтов сословного представительства, органов суда и полиции, а также учреждений, ведавших делами школы и церкви.
Сложившееся веками положение не изменилось по существу и с переходом немецких сословий в подданство Российской империи.
Петр I, присоединив в 1710 г. к России Лифляндию и Эстлян-дию. подтвердил личные и корпоративные права, привилегии и обязанности дворян, бюргеров и духовенства. По-прежнему функционировал ландесштат и была закреплена "остзейская автономия", основанная на признании царизмом исключительного статуса привилегированной части населения Лифляндской и Эстляндской губерний и особого порядка управления этими губерниями. Те же принципы царское правительство распространило и на Курляндию после её присоединения в 1795 г. Дворянство Прибалтийского края состояло из четырех обществ - Лифляндской, Эстляндской, Курляндской губерний и острова Эзель (Сааремаа).1
Постановления сословного органа дворянства Эстляндии, Лиф-ляндии и о. Сааремаа - ландтага - фактически приобрели для местного населения обязательный характер. Решения ландтагов по внутренним делам вступали в силу немедленно, остальные решения должны были утверждаться губернаторской властью или царем. В компетенцию ландтага входили выборы должностных лиц дворянства и принятие постановлений, обязательных не только для дворянства, но и для всего населения губернии. Ландтаги считали своим правом подвергать рассмотрению каждый новый закон и новое распоряжение центральной российской власти. Между сессиями ландтага в уездах стали созывать конвенты, в составе членов ландтага от данного уезда во главе с ландмаршалом Лифляндии. Большим влиянием обладал предводитель эстляндского рыцарства: он мог приостановить решение ландтага.
Управление Кавказом и структура полицейских органов в крае.
После распада империи Чингис-хана, Закавказье стало подвергаться нападениям со стороны других захватчиков. В ходе борьбы с турками, персами и другими агрессивными соседями народам Закавказья иногда удавалось восстановить свою государственность (Грузия).1 Внешняя опасность в ряде случаев приобретала постоянный и настолько опасный для судеб грузинского народа характер, что ее следовало бы рассматривать в одном ряду с объективными внутренними процессами, ведшими к присоединению к России.
Азербайджанские и армянские территории по преимуществу управлялись администрацией завоевателей. Внешняя опасность становилась доминирующим фактором и в русско-армянских отношениях. Страдавшее от нашествий Османской Турции и шахского Ирана армянское население видело во внешнеполитическом курсе России реальную перспективу освобождения от иностранного ига.
У народов Северного Кавказа политическая ориентация на Россию и присоединение к ней также зависели не только от общественных процессов, связанных с развитием феодализма, но и от внешней угрозы со стороны Ирана, Турции и Крымского ханства. Население горной Чечни , стремившееся к переселению на равнинные земли, надеялось на поддержку русского правительства и поэтому политически тяготело к России. В 1781 г. по инициативе чеченских представителей Чечня была присоединена к России.
Очевидно, что для кавказских народов, находившихся в зоне "повышенной агрессивности", присоединение к России становилось единственным условием не только прогресса, но и физического самосохранения. Известно, что на протяжении XVII-XVIII вв. грузинская экономика и культура неуклонно шли к упадку.2 Процесс этот объяснялся не только внутренними причинами, но и в большей степени регулярными вторжениями в Грузию Ирана, Турции и "леков"(горцев Большого Кавказа). 21 июля 1783 г. в Георгиевске был подписан трактат между Россией и Картли-Кахетским царством, по которому Восточно-Грузинское царство вступало под покровительство России. После заключения этого договора Иран и Турция стали вынашивать планы, направленные на физическое уничтожение грузин.3 Нашествие в 1795 г. Ага-Мухаммед-хана поставило Грузию на грань национальной катастрофы. Стало очевидным, что русский протекторат в рамках Георгиевского трактата не мог уже являться надежной гарантией безопасности страны. Это осознавали выдающийся государственный деятель Грузии Ираклий II , его наследник Георгий XII, а также грузинское население.j
. 12 сентября 1801 г. Александром I был издан манифест о присоединении Грузии к России и лишении Багратионов царского престола. " Манифест обязывал главнокомандующего генерала Кнорринга открыть новые учреждения в Грузии, составить правила и распорядок для земской и городской полиции с учетом тех особенностей, которые необходимо было предусмотреть "для проведения русских правил" в грузинских условиях, а также укомплектовать учреждения соответствующими чиновниками.
Грузия подразделялась на пять уездов: три в Картли- Горийс-кий, Дорийский и Душетский и два в Кахетии - Телавский и Сигнавс-кий,3 причем, уездное управление Дорийского уезда было предусмотрено открыть в Тбилиси. Следовательно, он поступал в непосредственное подчинение Губернского правления.
Таким образом, "Постановление о внутреннем в Грузии управлении" от 12 сентября 1801 г. предусматривало учреждение вместо Картли-Кахетского царства административно-территориальной единицы, именуемой Грузией. Она рассматривалась в качестве одной из провинций Российской империи, наместничества или генерал-губернаторства. В соответствии с этим для установления администрации в Грузии основанием послужило "Учреждение"о губерниях 1775 г.
Похожие диссертации на Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства, XIX в. - начало XX в.
