Содержание к диссертации
Введение
I. Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы историографии
II. Постсоветская историография о государственной службе России в XVIII в.
III. Эволюция государственной службы Российской империи в 1-й половине XIX века в трудах отечественных ученых .
IV. Государственная служба пореформенной России в новейшей российской историографии .
V. Проблемы государственной службы России в начале XX в. в постсоветских отечественных исследованиях.
Заключение.
Список источников и литературы
- Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы историографии
- Постсоветская историография о государственной службе России в XVIII в.
- Эволюция государственной службы Российской империи в 1-й половине XIX века в трудах отечественных ученых
- Государственная служба пореформенной России в новейшей российской историографии
Введение к работе
Актуальность исследования. Масштабные преобразования в России в конце XX - начале XXI вв. обусловили закономерный интерес общественности и ученых к проблемам становления и функционирования государственной службы, ее качественным чертам и особенностям. Это вызвано рядом обстоятельств. Во-первых, как никогда большую социально-политическую, экономическую и культурную ценность приобрели формы организации, кадровый состав, преемственность и качественная новизна в деятельности государственной службы, ее структуре, связях с другими социальными институтами общества. Во-вторых, демократическое развитие России в новых условиях невозможно без реформы и кардинального улучшения всей системы государственной службы в соответствии с вызовами современности. Именно в связи с утверждением рыночных отношений в экономике, изменением социальной структуры общества, формированием культурного плюрализма требования к качеству и уровню деятельности государственных служащих становятся еще более высокими. Историческая традиция решающей роли государства в жизнедеятельности всех сфер общественного организма сохраняет свое значение и в настоящее время.
В-третьих, настоятельной необходимостью является разумное использование имеющегося исторического опыта организации и деятельности государственной службы в России и за рубежом, при отказе от всего, что доказало нежизнеспособность и даже вред в прошлом. Наконец, сама актуализация знания о нашем прошлом в целом является следствием происходящих перемен и средством не только познания, но и обновления нашего общества и государства.
Степень разработанности проблемы остается все еще недостаточной. В последние годы приобрели особую значимость исследования истории госслужбы, проведенные в предшествующие периоды историографии, и стали появляться новые. При этом практически весь массив опубликованных в последние годы трудов имеет конкретно-исторический характер. В них, как правило, выделяется несколько этапов развития государственной службы царской России, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVI в. - формирование слоя лиц, профессионально занятых делопроизводством; XVII в. - завершение становления государственной службы, как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы; XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах; переход от службы государю к государственной службе; XIX в. -расцвет бюрократического государства, отлаживание бюрократической машины.
При этом именно в конце XX века, начиная с конца 80-х гг., стали все более пристально изучаться многие ранее не получавшие должного освещения исторические проблемы. К ним относится и история государственной службы в императорской России. Как известно, идеологические клише и табу советского времени делали ограниченным и далеко неполным исследование данной темы. Ее нельзя было считать актуальной в связи с провозглашенным большевиками принципиальным разрывом с прошлым, особенно в вопросах о сущности, формах, организации и перспективах государственности, в т.ч. государственной службы. Проводившиеся, тем не менее, исследования, должны были лишь подтвердить политический тезис об изначальной порочности царского государственного аппарата, его кадрового потенциала, его целей и способов деятельности и т.д.
В то же время фактологическая основа трудов советских историков и ряд сделанных ими выводов сохраняют свою научную ценность и по сей день. Они к тому же перекликаются с оценками дореволюционных ученых и дают пищу для размышлений и дальнейших творческих поисков современных авторов. Так, при изучении государственной службы на разных этапах внимание ученых привлекали такие вопросы, как численность и качественный состав, механизм функционирования и взаимодействия государственных органов, их полномочия и статус, динамика развития структур разных уровней. В частности, было установлено, что численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была невелика. По подсчетам Н.Ф. Демидовой, количество подьячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII века составляло около 2 тыс., причем около половины из них составляли чиновники четырёх наиболее важных приказов - Поместного, Приказа Большой казны, Приказа Большого Дворца и Разряда.1 Между тем дореволюционный автор Е. Карпович считал, что нельзя определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России. Кроме того, указывал он, учитывая слияние «военно-служебных сил с гражданскими, не представляется никакой возможности указать на то, сколько именно лиц принадлежало исключительно к старинной гражданской администрации».2
Ученые были единодушны в выводе, что собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах. Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата. Наиболее значительные из них, выделенные специалистами по истории государственной службы, - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения; введение Табели о рангах, изменившей и систематизировавшей бюрократическую иерархию; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным с целью поставить чиновников в большую зависимость от государства.
Прежде всего, специалистами констатировалась новая динамика численности бюрократии. В середине XVIII в. численность чиновничества в соответствии с переписью Правительствующего сената и Герольдмейстерской конторы составляла: 145 чиновников 1-5 классов; 562 человека состояли в 6-8 классах; 1344 человека имели чины 9-14 классов и 5379 канцелярских служителей.3 В конце XVIII в., по подсчетам П.А. Зайончковского, общее число чиновников колебалось между 15-16 тыс. при численности населения в 36 млн. - 1 чиновник на 2250 жителей.4
При этом, как указывали историки, отношение дворянства к служебному долгу качественно изменилось. Если при Петре I гражданская служба служила средством уклониться от военных тягот и потому была предпочтительней, то в конце XVIII в. симпатии дворянства склонялись явно не в пользу гражданской службы. Многие дворяне «...вступали единственно в военную службу, более блестящую, веселую и тогда менее трудную, чем гражданская ... собственно званием канцелярским гнушались, и оно оставлено было детям священно - и церковнослужителей и разночинцев..».5 «В понятиях того времени гражданская служба вообще не пользовалась особым сочувствием ... Для дворянина вступление в ряды чиновников считалось даже неуместным, и взгляд этот поддерживался иногда указаниями высших правительственных лиц».6 Историк Н.Ф. Дубровин писал: «... присутственные места заполнялись часто людьми недостойными, безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба ... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от неё».7 О нежелании дворянства поступать на гражданскую службу свидетельствует также исследование В.И. Евреинова: дворянство в силу традиций «..неохотно шло на гражданскую службу и в особенности избегало должностей, требующих усидчивых канцелярских занятий».8
Анализируя законодательство XVIII - первой половины XIX вв., ученые сделали вывод, что на протяжении данного периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государственного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных или сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения, прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. При этом для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие.
Новые черты и динамику развития государственного аппарата специалисты правомерно связывают с правлением Николая I. Именно тогда престиж гражданской службы, мало популярной в конце XVIII в., резко возрос. Как показал советский историк П.А. Заойнчковский, в первой половине XIX века (к 1847 г.), т.е. за 50 лет (1796-1847), число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив 61548 лиц, имевших чины всех классов. Из них к 1 - 5 классам принадлежали 1691, к 6-8 классам - 8880, к 9 - 14 классам - 50877. При этом половина всех чиновников - 32395 из 61548-состояли на службе в двух министерствах - юстиции и внутренних дел.9 В дальнейшем численность правительственного аппарата возрастала ещё быстрее: в течение следующих 11 лет (в 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и составила 90139 человек всех классов, что почти на 50% больше, чем в 1847 г. (61548).
Таким образом, если за 50 лет (с 1796 по 1847 гг.) численность чиновников возросла в 4 раза, то за 60 лет (с 1796 по 1857 гг.) - почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза (с 36 млн. в 1796 до 69 млн. в 1851г.), то, очевидно, что государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население.10 Однако ученые подчеркивают, что даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств (в конце XIX в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г.-один чиновник на 929, в 1903 г. один чиновник-на 33 человека). В течение второй половины XIX в. рост правительственного аппарата был стабильным: в 1903 г. его общая численность составляла, по подсчетам Зайончковского, 384 тыс., а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс.12 Исследования этого видного специалиста показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. процент лиц с высшим образованием составлял 32,52, со средним - 15,05 и с низшим -53,43. При этом среди лиц с низшим образованием 34,08% окончили уездные училища, 8,12% - не имели никакого образования.13 Обусловлено это было тем, что учебных заведений катастрофически не хватало: в середине XIX в. при общем числе чиновников в 80 тыс. открывалось ежегодно около 3 тыс. вакансий в учебных заведениях. Если учесть, что ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек (исключая лиц с медицинским образованием), не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе, то недостаток образованных лиц для государственной службы представляется неизбежным.14
О крахе известной попытки М.М. Сперанского дать России образованное чиновничество свидетельствует проведенный П.А. Зайончковским анализ статистики образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы к уголовной ответственности. Избрать столь оригинальный способ образовательной статистики учёного заставило отсутствие общих данных. Из низших чиновников (X - XIV классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,36%, зато низшее - остальные 85,5%. По средним чиновникам (V - VIII классы) эти данные составляют соответственно 6,4, 26,0 и 67,6%.15
Историки констатировали неэффективность правительственного аппарата при Николае І. В период его правления главным критерием служебного продвижения оставалась выслуга лет (согласно докладам Инспекторского департамента, 90% продвижений по службе осуществлялось на основании выслуги лет, и лишь 10%-за отличие по службе).16
В то же время, несмотря на устойчивое представление о засилье бюрократии в России, её численность в XIX веке, как свидетельствуют исследования ученых, была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с наиболее развитыми странами Европы. Так, в 1763 г. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину — в Германии.17 Такое же незначительное соотношение российской бюрократии и общей численности населения отмечалось в середине XIX века: по подсчетам П.А. Зайончковского, в 1851 г. один чиновник приходился на 929 человек; при численности населения страны в 69 млн. человек в России было 74330 тыс. чиновников.18 По другим данным, в середине XIX в. на 10 тыс. человек приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.19
Проведённый П.А. Зайончковским анализ социального состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного совета, Комитета министров и Сената) позволил установить сословно- классовый характер политики формирования чиновничества: преобладающую его часть составляли крупнейшие земельные собственники. Среди владельцев имений, насчитывавших свыше 1 000 душ, члены Комитета министров составляли 77,7%, Государственного совета - 70,9%, сенаторов - 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Комитете министров 94,4%, в Государственном совете - 92,7%, среди сенаторов - 72,2%. По сословной принадлежности высшая администрация рекрутировалась почти исключительно из дворян; в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном совете - 98,2%, в Сенате - 95,4%. Состав высшей губернской администрации также рекрутировался, прежде всего, из дворян: 100% - губернаторов, 88,2% - вице-губернаторов, 81,6% -председателей казенных палат и 66,6% - прокуроров в губерниях были дворянами.21
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период первой русской революции на основании закона, принятого в 1906 г. С этого момента производство в первый классный чин не зависело от сословной принадлежности. В целом удельный вес дворянства в правительственном аппарате оставался высоким лишь в составе высших классов: если высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян, владевших землями и крепостными (в 1755 г. среди гражданских служащих в провинции крепостными крестьянами владели 60% высших и 87% средних чинов), то среди низших чинов крепостными владели 60%, а среди канцеляристов-19%. Только 16% общего числа гражданских служащих, в подавляющем большинстве из высших классов, принадлежали к дворянскому сословию.22
Между тем, указывали историки, приток выходцев из семей приказных и лиц духовного звания не смог решить проблему укомплектования штатов гражданского управления, что временно открывало дверь в чиновничий мир представителям податных сословий (купечества, мещанства, крестьянства). Вследствие подобного социального рекрутирования снизился и без того недостаточный образовательный и культурный уровень чиновничества.
Указ Николая 1(1827 г.) запретил прием на службу выходцев «из податных классов», за исключением выпускников учебных заведений, диплом которых служил основанием для получения классных чинов (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища правовых наук). Тем не менее, в 1836-1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а вместе с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства.23
А.П. Корелин установил, что на исходе XIX в. в составе первых четырех классов процент потомственных дворян составлял 71,5; в составе V - VIII классов -37,9; в составе IX - XIV классов - 22,3.24 В целом же в середине XIX в. процент потомственных дворян среди средних и низших классов составлял не более 20 %. На рубеже XIX - XX веков этот показатель повысился и составлял 40% лиц среднего класса и 22% -для низших.25
Итак, исследования дореволюционных и советских историков внесли важный вклад в решение целого ряда актуальных проблем истории государственного аппарата и российской бюрократии дореволюционного периода. Они позволили установить количественную и качественную динамику структуры, состава, социально-классового и образовательного уровня государственных служащих в царской России. Выявлена объективная взаимосвязь между развитием и функционированием государственной службы и основополагающими направлениями социально-экономического и политического движения общества, а также доктринальными установками и персональными качествами главы государства и высшей бюрократии.
Однако с началом перестройки и особенно после распада СССР необходимость в дополнительном и более всестороннем изучении истории государственной службы имперского периода нашей истории существенно возросла. Это обусловило довольно быстрый рост числа монографических и общих трудов, документальных публикаций, а также публицистических и художественных произведений по указанной теме. Их авторами являются как уже работавшие в советское время ученые, так и молодые специалисты из разных регионов страны. Научный багаж постсоветской российской историографии вполне достаточен, чтобы быть предметом специального анализа и обобщения.
В то же время именно такого рода работы практически отсутствуют. Историографический срез проблемы, как правило, представлен небольшими по объему и далеко неполными по содержанию обзорами во введениях к научным трудам. Они чаще всего ограничены узкой тематикой, избранной автором, и не дают полноценного представления о состоянии научной мысли, достижениях и недостатках изучения государственной службы имперской России во всех ее формах и направлениях26.
Цель настоящей диссертации - изучить динамику и достижения научной мысли российских историков конца XX - начала XXI вв. по проблемам истории государственной службы в Российской империи (XVIII -начало XX вв.). Соискатель исходит из того, что зарубежная научная продукция по данной теме заслуживает анализа в рамках отдельной работы.
Основные задачи исследования:
- выявить и обобщить результаты изучения историками постсоветской России характера, сущности и значения реформы государственной службы в 1-й четверти XVIII в.;
- установить итоги научного анализа истории государственной службы XVIII в. после петровских преобразований в трудах современных отечественных ученых;
- исследовать движение постсоветской научной мысли по вопросам истории государственной службы в дореформенной России XIX в.;
- проанализировать основные тенденции и значение исследований по проблемам государственной службы в пореформенной России вплоть до краха самодержавия в феврале 1917 г.
Источи и ковую основу диссертации составили разнообразные научные труды российских историков постсоветского периода - сборники документов и материалов , монографии, очерки, эссе, статьи, диссертации, материалы конференций, «круглых столов» и других дискуссий, сборники научных трудов и пр. В круг источников включались опубликованные исследования, прямо и опосредованно связанные с избранной проблематикой. При этом основное внимание уделялось тем из них, которые специально посвящены государственной службе Российской империи, в т.ч. отдельным государственным структурам, представителям высшей бюрократии, сущности и принципам функционирования государственного аппарата, его преобразованиям в разные периоды и т.д. Научная новизна настоящей работы заключается в том, что в ней впервые обобщаются результаты, выявляются основные тенденции, итоги, значение и перспективы исследования российскими историками в постсоветский период одной из ключевых проблем современной научной мысли и актуальной политической практики — истории государственной службы в имперский период истории России. В работе устанавливаются как темы и сюжеты, подвергшиеся наиболее серьезному и полноценному изучению за последние годы, так и лакуны, изъяны и недочеты в новейшем анализе истории государственной службы XVIII — начала XX вв., преемственность и разрывы в движении научной мысли разных периодов ее развития.
Практическая значимость диссертации состоит в необходимости и возможности использования многих теоретических и прикладных аспектов исторического опыта организации работы государственных структур, подготовки государственных служащих, обеспечения взаимодействия различных ведомств и служб в решении актуальных социально-экономических, политических, международных и культурных задач. Выводы и результаты работы могут быть использованы в дальнейших историографических и конкретно-исторических исследованиях, в учебно-воспитательном процессе в высших учебных заведениях, прежде всего, готовящих кадры государственных служащих.
Методология и методы исследования продиктованы его целью и задачами. Принципиальную основу изучения избранной темы составляют объективность и историзм, признание методологического плюрализма в научно-исследовательской практике. Конкретные методы изучения — проблемно-хронологический, сравнительный, статистический и другие -позволили решить поставленные задачи, обеспечить возможно более полный и достоверный анализ избранной темы.
Апробация результатов работы проводилась при их обсуждении на ряде научных конференций, в научных статьях, раскрывающих основные выводы, оценки и обобщения автора.
Структура диссертации подчинена логике исследовательского процесса. Работа состоит из введения, пяти разделов, заключения, списка источников и литературы.
Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы историографии
Преобразования первой четверти XVIII века самым непосредственным образом касались всей системы государственной службы в России: переход к империи, укрепление абсолютистских начал в государственном устройстве требовали качественно новых представлений и организации аппарата, его кадров, функций и содержания деятельности государственных учреждений как базовых элементов самодержавия.
В отечественной историографии традиционно большое внимание реформам Петра Великого в области государственной службы уделяется не случайно. В постсоветский период это внимание не только не ослабело, но и усилилось — появились новые труды, стали обсуждаться некоторые новые подходы и оценки, возобновились дискуссии по разным аспектам проблемы.
Это характерно, в частности, для обобщающих работ, авторы которых стремятся выявить стратегические линии развития на протяжении нескольких веков, установить преемственность и разрывы в истории государственной службы, ее взаимосвязь с другими составными частями социально-политической, экономической и культурной жизни страны, протянуть нить к актуальным современным вопросам реформы государственности и государственного аппарата. Так, Ю.А. Дмитриев и ЕЛО. Черкашин считают, что авторитаризм государственной власти в период абсолютизма был обусловлен личными качествами императора, воля которого не была ничем ограничена, что и определяло характер всех институтов государства [1].
Продолжая эту мысль, И.А. Исаев увязывает абсолютную власть царя с наличием сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата. К тому же и идеология абсолютизма, имевшая патриархальную основу, предопределяла стремление власти контролировать все, что и вело к созданию полицейского государства. Государственный аппарат, его части действовали по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкал Генеральный регламент.
В свою очередь, централизация власти, формирование профессиональной бюрократии, с одной стороны, и усиление крепостничества, с другой, вели к превращению дворянства в единственное правящее сословие. Данная тенденция наблюдалась уже в ходе эволюции Боярской думы и приказов, а в начале XVIII в. образование Сената означало создание нового бюрократического органа, принципы формирования и деятельности которого существенно отличались от думских. Специализация приказов, рост числа чиновников, централизация в местных органах власти в конце XVII в. были предпосылками для реформ Петра I [2].
Выделяя этапы преобразований высших органов власти и управления в его правление, Исаев делает вывод, что создание коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Отличительные черты коллегий он связывает с изменением характера государственной службы и бюрократии, а реформы местного управления и администрации расценивает как завершение создания трехзвенной системы, ее бюрократизации и централизации, в т.ч. в связи с введением новых органов контроля, суда, управления церковью и армией.
Автор также выделил важную черту становления новой системы государственной службы - перманентную борьбу бюрократического и личного начал, что проявилось в частых изменениях в структуре высших органов власти и управления уже во 2-й четверти XVIII в. По его мнению, в целом, несмотря на постоянную борьбу централизаторских и децентрализаторских тенденций в управлении, принципов отраслевого и территориального управления, конфликт центра и мест, восприятие формирующимся госаппаратом многих черт своего предшественника и т.п., что было присуще всем периодам отечественной истории, все-таки побеждала государственно-правовая традиция [3].. Однако ряд авторов считают, что Россия генетически и структурно большую часть истории была ближе к традиционному Востоку, и хотя генеральным направлением развития была вестернизация, нельзя не учитывать влияние восточной политической культуры. В частности, она отличается иерархической администрацией с бесконтрольной властью любого начальника над всеми подчиненными, где огромна роль произвола. Бесконтрольность администрации, управляющей всем обществом - основа деспотизма как социально-политического феномена. При этом именно обладание властными полномочиями давало почти неограниченное право апроприации. Обезличенность государственной машины, деперсонифицированность политики, бескомпромиссная и жестокая борьба внутри правящей бюрократии за личное влияние, за ключевые и доходные должности - данные признаки восточно-деспотического типа государственного аппарата могут существенно затормозить формирование демократической политической системы [4].
Касаясь конкретно-исторических аспектов проблемы, исследователи, в частности, на примере истории императорских советов доказывают, что при Петре I высшая администрация в целом не была совершенна вследствие чрезмерно широкого круга ведения Сената, перегруженности второстепенными делами, что снижало четкость и оперативность деятельности аппарата. Однако необходимость отделения политической власти от текущего управления, надзора и суда компенсировалась личной энергией царя, и после его смерти уже при Екатерине I возникла необходимость в создании надсенатского учреждения [5].
Постсоветская историография о государственной службе России в XVIII в.
Вторая четверть XVIII в. занимает в отечественной историографии последнего времени гораздо меньшее место, в том числе по проблемам истории государственной службы. Тем не менее, можно выделить некоторые наиболее важные труды, оценки и выводы современных историков.
Так, известный ученый Н.И. Павленко, анализируя историю дворцовых переворотов, пишет, в частности, что парадокс Верховного тайного совета состоял в сочетании противоречивых чаяний лиц, причастных к его возникновению, но наибольшие выгоды при этом извлек А.Д. Меншиков. Автор обратил внимание на механизм деятельности совета, в т.ч. незаконный характер кооптации новых членов в борьбе старой и новой элит, отсутствие единства между разными кланами, их соперничество и репрессии, а также на проект верховников об отмене обязательной государственной службы дворян и учрежденного Петром I порядка прохождения ее с рядового. В книге рассматривается проект А.П. Волынского по комплектованию из дворян правящей бюрократии и технического состава правительственных учреждений, его главной заслугой называется подготовка общества к ликвидации иноземного засилья [1].
На примере прихода к власти Елизаветы Петровны Павленко вскрыл инструменты и средства, методы деятельности правящих верхов и доказал, что при ней правительственный механизм приводила в действие правящая бюрократия, фавориты и лица, стоявшие у подножия трона. По мнению ученого, бюрократия того периода отличалась косностью, консервативностью, неспособностью к генерации новшеств. Пытаясь возродить петровские государственные институты (Сенат, Главный магистрат и др.), она при этом не наполняла их новым, адекватным требованиям времени, содержанием. К тому же наибольшее влияние на государственные дела оказывало ближайшее окружение императрицы, далекое в своих своекорыстных интересах от общенациональных задач. Вельможи ограничивались исполнением воли влиятельных учреждений и лиц: Верховный тайный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне Иоанновне, Конференция при высочайшем дворе Елизаветы Петровны. Так, Кабинет министров был безынициативным органом, прикрывавшим всевластие Остермана, который представлял собой тип чиновника-прагматика, сочетавшего в себе бескорыстие и осторожность, умение лавировать между враждующими группировками в верхах и добиться доверия окружающих [2].
М.В. Кричевцев проанализировал создание, функции и деятельность Кабинета Елизаветы Петровны и Петра III, учрежденного 12 декабря 1741 г. по аналогии с Петром I. Автор дал характеристику руководителей Кабинета, а также ряда наиболее важных чиновников, участвовавших в его деятельности, всего же в этом органе насчитывалось 34 служащих. В очерке рассматривается система организации и оплаты труда чиновников, особенности участия императрицы в управлении государственными делами, выделяются плюсы и минусы изучаемой структуры. Так, по мнению автора, Кабинет не имел строго фиксированных обязанностей и порядка работы, полностью зависел от воли и желания Елизаветы, да и нередко брал на себя функции других учреждений, особенно полиции, ведал деятельностью заводов, а дворцовые дела рассматривал как имеющие особую государственную важность.
Важное внимание в работе обращено на влияние личности чиновника в делах государственного учреждения (П.А. Черкасов, А.В. Олсуфьев, Д.В. Волков). Как считает историк, деятельность Кабинета и своевременное информирование монарха о текущих делах зависели от характера, настроения и здоровья управляющего Кабинетом. При этом при Петре III происходило постепенное изживание деспотических методов управления, Кабинет имел прямое отношение к реабилитации политических ссыльных. Однако делопроизводство и административный механизм не улучшились. Дворцовые и хозяйственно-финансовые заботы не позволяли Кабинету участвовать в управлении страной, но полномочия его юридически не изменились, поскольку устанавливались фактически, а не на основе устава. И если при Елизавете Петровне Кабинет был единственной официальной инстанцией ее связи с административным миром, то при Петре III за Кабинетом остались функции финансового и административно-хозяйственного органа, ведающего казной и имуществом государя. Именно от монарха зависели статус и полномочия этого органа [3].
Как резюмирует автор, своеобразие Кабинета состояло в отсутствии регламента или устава деятельности, что затрудняло возможности оценки его сферы действий и полномочий, в зависимости от волеизъявления царя. Вследствие функциональной неопределенности происходила подмена других административных органов. Однако Кабинет не был просто передаточным механизмом от главы государства к бюрократическим службам и наоборот, он играл самостоятельную роль в составлении указов, подготовке докладов, в запросах. При Елизавете Петровне Кабинет потенциально мог в любое время восстановить свое высокое значение в управлении страной, но затем, при Петре III, утратил эту возможность. Монарх разделил функции собственной канцелярии между старым ведомством и особым лицом - тайным секретарем, ставшим прообразом будущих статс-секретарей. Заложенное при Елизавете Петровне основное направление деятельности Кабинета при дворе (финансовое и административно-хозяйственное) получило затем закрепление в период правления Екатерины II [4]. Таким образом, труд Кричевцева дополняет конкретно-историческую картину трансформации функций, структуры и значения одной из важных государственных служб 2-й четверти XVIII в.
Эволюция государственной службы Российской империи в 1-й половине XIX века в трудах отечественных ученых
Региональный аспект истории государственной службы прослеживается и в уже упоминавшейся работе В.Е. Зубова. Применительно к изучаемому периоду он подтверждает сохранение высокой роли административного аппарата в Западной Сибири по сравнению с дворянством, показывает сочетание зависимости местной бюрократии от центра с хозяйственной самостоятельностью, постепенное упорядочение состава чиновников в соответствии с Табелью о рангах, усиление его однородности к середине XIX в. и рост доли выходцев из дворян при традиционной практике формирования групп потомственных государственных служащих.
Характерной чертой сибирского аппарата управления автор называет постоянное обновление за счет притока кадров из центра, стимулированного правительством, особенно среди высшего чиновничества. Местное же звено было связано и с традиционным крестьянским миром, родоплеменными объединениями народов края с устойчивыми формами жизнедеятельности, и с правительственной элитой. Бюрократия Западной Сибири была призвана поддерживать представления о вечности социального порядка и проводить преобразовательные начинания правительства, при этом ее роль усиливалась с передачей всех основных задач жизнеобеспечения империи.
В то же время с формально-юридической точки зрения сибирское чиновничество мало отличалось от общероссийского. Его специфика объяснялась удаленностью и слабой заселенностью региона, неразвитостью его инфраструктуры, отсутствием других представителей господствующего класса и наличием системы государственного феодализма. В результате аппарат управления был пестрым в социальном плане, сохранялся значительный разрыв между чином и занимаемой должностью [37]. Итак, региональный срез истории государственной службы показывает постепенное усложнение ее системы и способов функционирования, возрастание роли субъективного фактора и инструментов взаимодействия высших, центральных и местных органов управления.
Последняя проблема занимает также значительное место в современных трудах российских историков, что объясняется как ее недостаточной изученностью, так и возросшей актуальностью данного опыта для современной России. В частности, в монографии О.В. Моряковой анализируется система местного управления при Николае I, когда произошло чрезвычайное усложнение всех звеньев государственного аппарата, рост и укрепление бюрократии.
С самого начала в деятельности правительства Николая I ярко проявилось стремление к усилению надзора и контроля над всеми сферами жизни общества. Автор подтверждает данное положение на конкретных примерах из идеологической, политической и административной сфер, показывает структуру и изменение функций органов власти, рост их влияния и численности (к 1847 г. насчитывалось 61484 чиновника), в том числе на местах при оттеснении сословной знати из провинциальных структур [38].
Морякова исследовала три проблемы — местные учреждения власти, подведомственные министерствам, взаимоотношения центральных и местных органов управления через призму взглядов сенаторов и чиновников губерний и присутственных мест с учетом законодательных норм, а также личный состав присутственных мест в провинции. Она доказывает, что институт генерал-губернаторов был искусственно создан и во многом мешал законному ведению дел в силу больших полномочий. Не менее важным было и то, что при назначении гражданских губернаторов в изучаемый период предпочтение также отдавалось военным. При этом местная администрация имела возможность затушевывать негативные явления, поскольку правительство гораздо большее значение придавало соблюдению внешних форм отчетности.
Несмотря на жесткую централизацию государственной власти, считает историк, администрация на местах обладала известной самостоятельностью и фактически неограниченными правами, фактически не существовало коллегиальности губернских правлений, контроль и ограничение власти губернаторов со стороны специально предназначенных учреждений и лиц имели фиктивный характер. Не менее критически оценивается постановка делопроизводства на местах, как и значение ежегодных ревизий в улучшении государственной службы в провинции. Как считает Морякова, время Николая I было периодом роста единоличной власти губернаторов, основная часть которых состояла из помещиков - отставных военных, привыкших к беспрекословному подчинению и армейским порядкам, малосведущих в гражданской службе, не зависящих от нее материально и потому не заинтересованных в ней. Значительная самостоятельность и фактически неограниченные права не делали их послушными исполнителями распоряжений высшей власти, а чиновники присутственных мест оставались малограмотными и часто преступали закон, используя службу как единственное средство к существованию. Губернии становились своебразными империями в миниатюре, с попранием законов, расхождением между интересами государства и управленцев, авторитарными и бюрократическими методами, которые в отдельных административно-территориальных единицах давали больший результат, нежели во всей империи [39].
Автор дает негативную оценку и систему судопроизводства в провинциальной России 2-й четверти XIX в., причем правительство своими действиями попустительствовало беззакониям в судебных учреждениях, которые подчинялись администрации, были многочисленными, плохо обеспечивались материально, состояли из плохо подготовленных служащих. В итоге это была самая дискредитированная часть государственного устройства.
Государственная служба пореформенной России в новейшей российской историографии
Вторая половина XIX в. была ознаменована принципиально важными изменениями, связанными с Великими реформами Александра II и пореформенным развитием России, а также нарастанием революционного движения, ставшего позже радикальным ответом общества на потребности дальнейшей модернизации и началом новой эпохи в истории страны.
Постсоветская историческая наука уделяет значительное внимание этим проблемам, пытаясь применить опыт прошлого для анализа истоков, причин и сущности современных общественных задач, поиска оптимальных путей их решения. При этом, как показывают практика и исследовательские результаты, государственный аппарат и система управления подчас играют ключевую роль, особенно если учитывать, что российские реформы всегда инициируются, разрабатываются и осуществляются при решающем участии патерналистской по характеру власти.
Данное обстоятельство обстоятельно обсуждается в трудах специалистов по истории России, в том числе применительно к изучаемому ее периоду. Так, Б.Н. Миронов утверждает, что в результате Великих реформ тенденция на переплетение и слияние власти и самоуправленческих структур сменяется тенденцией на размежевание самоуправления и коронного управления. Это расценивает автор как первую стадию становления гражданского общества [1].
В центральном коронном управлении он выделяет как министерский период почти весь XIX и начало XX вв. (1811-1917 гг.), а в местном 1860-1917 гг. При этом подчеркивается ошибочность утвердившейся в историографии точки зрения о непрерывном росте численности бюрократии, поскольку именно во 2-й половине XIX в. она уменьшилась. Ошибка же связана с тем, что в ее состав включались государственные служащие, не занятые непосредственно управлением (жандармы, полицейские, преподаватели, кондукторы, кассиры и другие служащие министерств). Один из важных выводов Миронова заключается в том, что в начале 1880-х гг. управление повседневной жизнью в городе и деревне являлось в большей степени прерогативой самого общества, чем государства. Только до 1860-х гг. сфера деятельности бюрократии росла, и соответственно роль государства в управлении обществом систематически увеличивалась. После реформ «традиционное представление о всевластии российской бюрократии и вообще сверхуправлении страной не соответствует реальности». Тогда же снизилась роль армии как силы, поддерживавшей верховную власть [2].
Историк выделяет такие характерные черты чиновничества, как ориентация на интересы государства, как оно их понимало, и свои корпоративные интересы; строгая иерархия и регламентация; полная зависимость от государства и превращение в его послушное орудие. В то же время указано, что со 2-й половины 1850-х гг. и центральная, и местная администрация находились под контролем общества и органов самоуправления, а с 1906 г. - Государственной думы. Но и до, и после реформ бюрократия была осведомлена о потребностях общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.
Еще одна тенденция, отмеченная ученым, - постоянная профессионализация чиновничества. Бюрократия как профессия, отмечает он, до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников (в середине XIX в. до 40% классных служащих). В 1860 - 1917 гг. происходило уменьшение прерогатив и обязанностей государства за счет делегирования части власти местному общественному самоуправлению и с 1906 г. парламенту, а сама страна совмещала в своей истории спонтанное и догоняющее развитие, что в полной мере отражает и история государственной службы. Перспективным представляется мнение ученого о некорректности синхронного сравнения России и Европы при изучении различных проблем социальной истории [3].
Непосредственно бюрократии посвящены работы О.В. Гаман-Голутвиной, уже упоминавшиеся ранее. Применительно к данному периоду она конкретизирует некоторые вехи развития государственной службы. Так, отмечается, что Александр II попытался несколько упростить процесс чинопроизводства и делопроизводства, упразднив Инспекторский департамент гражданского ведомства собственной его императорского величества канцелярии. Но при общем ужесточении режима в начале 90-х гг. была сделана новая попытка централизации (1894 г.), оказавшаяся неэффективной. Изменения, внесенные Александром III, были сведены на нет его преемником, прислушавшимся к предложениям высшей бюрократии. И, несмотря на создание вузов в начале XIX в., уровень образования подавляющей части чиновничества оставался до конца имперского периода удручающе низким [4].
Однако, считает Гаман, именно расширение рядов либеральной бюрократии и укрепление ее позиций стало одним из главных факторов успеха реформ 1860-1870 гг. При поддержке верховной власти, ставшей инициатором реформ, эта часть бюрократии в союзе с компетентными представителями общества обеспечила нетрадиционный механизм проведения преобразований и принципиально новое качество бюрократии. Аналогично развивались процессы и на губернском уровне администрации.
Автор отметила также двойственную позицию верховной власти с 1866 г., вызванную ростом радикальных настроений в революционном движении. В итоге 1 марта 1881 г. перспектива сотрудничества общества и бюрократии была перечеркнута, последняя освободилась от контроля и ответственности перед обществом, изолировалась и превратилась в закрытую касту. Тем самым неизбежным стал 1917 год. Немаловажную роль в этом процессе сыграл отказ Александра III от опоры на служилый класс и его ставка на земельную аристократию в период ее упадка и неспособности быть субъектом развития, уменьшения влияния в государственной службе, в т.ч. в армии [5].
