Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития исторической науки исследователи все чаще сталкиваются с необходимостью обновления своего категориального аппарата. Традиционные понятия получают новое осмысление, возникают новые направления исследований, которые замещают собой привычные области приложения усилий историков. К настоящему моменту все большим влиянием пользуются новая социальная, новая экономическая, новая культурная история и, наконец, новая политическая история, которая позволяет заметно расширить проблемное поле исследований. Так, в рамках подходов новой политической истории объектами изучения становятся не только отдельные решения высших государственных учреждений и реакция общественности на них, но и политическая культура, представления о власти, сценарии власти, политические практики, анализ которых дает возможность охарактеризовать и политическую систему прошлого как совокупность институтов, формулировавших и воплощавших в жизнь коллективные цели общества или же существовавших в нем групп.
Разработка данной проблематики предполагает выявление механизмов взаимодействия участников законотворческого процесса, ответственных за принятие решений государственной важности. Речь идет об устойчивых алгоритмах подготовки, экспертизы и согласования законопроектов. Эти процедуры характерны для любого политического режима, однако в конституционном государстве они приобретают особое значение, будучи регламентированными писанным законом и устоявшейся традицией. Собственно этим правилам и посвящена любая конституционная хартия, которая так или иначе устанавливает механизмы взаимодействия между законодательной и исполнительной властью. В России проблема сотрудничества ветвей власти встала в 1906 г. – т. е. с издания Основных государственных законов 23 апреля 1906 г. и созыва I Государственной думы.
Изучение механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти в 1906 – 1914 гг. позволяет принципиально иначе характеризовать функционировавшую политическую систему. Во-первых, это дает возможность оценить ее не только с привычной формально-юридической точки зрения, так как многие процедуры разработки и принятия законодательных решений основывались на прецедентах, в сущности на обычном праве, а не на нормативных актах. Во-вторых, при изучении законотворческого процесса можно выявить особенности конструктивного взаимодействия представителей администрации и общественности, в то время как в историографии наиболее пристальное внимание уделено нараставшему напряжению между ними. Наконец, изучение взаимодействия законодательной и исполнительной власти позволит определить «ядро» политической системы – технологию принятия ключевых решений государственной важности.
Подоплека решений человека – один из узловых вопросов современных общественных наук. Какова его мотивация, обоснование, насколько оно должно соответствовать сложившимся системам отношений в обществе и способно ли оно их изменить – эти сюжеты рассматриваются юристами, политологами, социологами. Данные проблемы представляют большой интерес и для политической истории. Ставя перед собой эти вопросы, исследователь неизбежно переходит от изучения конкретных решений участников политического процесса к проблематике механизмов их принятия, что в итоге позволяет ему сделать вывод о способности (или же неспособности) политической системы отвечать на вызовы времени.
Объект исследования – механизмы взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России в 1906 – 1914 гг., их оценка различными кругами русской общественности.
Предмет исследования – устойчивые тенденции развития взаимоотношений представительных учреждений и правительства в России в 1906 – 1914 гг. Ее анализ позволил выявить характерные особенности политической модели, формировавшейся в России с 1906 г.
Хронологические рамки исследования: 1906 – 1914 гг., т. е. с начала работы I Думы и до начала I Мировой войны, когда политическая система России претерпела существенные изменения. В 1914 – 1917 гг. представительные учреждения собирались реже. Верховная власть все чаще прибегала к чрезвычайно-указному праву. Возник новый центр принятия решений – Ставка, что внесло сумятицу в сложившуюся систему управления. Общественные организации (ВЗС, ВСГ, Земгор) обрели возможность прямого участия в выработке решений государственной важности. В итоге менялся и характер законотворчества. В силу этого механизмы взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России в период I Мировой войны требуют особых подходов и не могут быть исследованы в рамках данной работы.
Цель работы - определить характер взаимоотношений представительных учреждений и Совета министров в Российской империи в 1906 – 1914 гг.
Достижение поставленной цели предполагало решение следующих задач:
- анализ взглядов представителей правительства и общественности на складывавшуюся политическую систему;
- изучение степени готовности Совета министров и представительных учреждений к диалогу друг с другом;
- определение сферы компетенции представительных учреждений и их способности влиять на законотворческий процесс;
- исследование установленных законом процедур согласования законопроектов;
- выявление неформальных практик взаимодействия законодательной и исполнительной власти; анализ их значения при принятии политических решений.
Методология исследования. Работа написана в рамках подходов новой политической истории. Еще в 1971 г. Ж. Ле Гофф провозгласил необходимость поворота в изучении политической истории. По его мнению, следовало изучать не политику, а «политическое», то есть не акты государственной власти, а ее структурные особенности. Иначе говоря, периоды «большой длительности», правда, в рамках коротких политических циклов. Под этим можно подразумевать весьма широкий круг проблем: политическую мифологию, антропологию, символику, механизмы репрезентации власти, «сценарии» власти, политическую культуру. При всем разнообразии концепций, которых придерживаются сторонники новой политической истории, в центре их внимания – политический процесс, а не единичные политические акции, традиционно вызывающие устойчивый интерес в историографии. В рамках данного исследования наибольший интерес представляет как раз «политическая повседневность», т. е. совокупность регулярно осуществлявшихся политических практик. Причем ключевое значение имеют неформальные отношения между элитами (или же внутри господствующей элиты), которые и определяют правила политической игры.
По мнению основателя неоинституционального подхода Д. Норта, институты и есть, прежде всего, правила игры, формальные и неформальные. Причем последние имеют наибольшее значение. Так, в некоторых «играх» безусловным «правилом» считается нарушение всех правил. Такой же неформальный характер имеет конвенция соблюдать установленные предписания.
В силу этого выбор человека может быть верно интерпретирован лишь в соответствии с той системой координат, в которой он существует. Иными словами, институты формируют побудительные мотивы того или иного решения. Характерно, что именно в рамках неоинституционального подхода сформировались столь популярные в общественных науках теории «зависимости от пройденного пути» (path dependence) и «дерева решений» (decision trees), согласно которым исторически сформировавшиеся институты ограничивают выбор человека жесткими пределами «коридора возможностей». Они представляют всепобеждающую силу инерции, благодаря которой сохраняется status quo в обществе.
За изучением неформальных практик в экономической сфере стоит уже значимая традиция, в соответствии с которой «неформальная экономика» – неотъемлемая часть системы национального хозяйства, придающая ей адаптивные способности и предполагающая самоорганизацию общества при помощи неизбежно возникающих сетевых связей. В исторической науке подобный подход при исследовании политических систем прошлого лишь в последнее время утверждает себя.
При этом следует иметь в виду, что новые политические институты в 1906 – 1914 гг. лишь складывались. Следовательно, набор обусловленных ими правил поведения постоянно менялся. Кроме того, новые институты часто сосуществовали с прежними, во многом им противоречившими. Отношения между ними далеко не всегда фиксировались в законодательстве. Все это предполагало наличие альтернативных правил игры, что заметно усложняло «политическое пространство» России.
Неоинституциональный подход в данном случае тем более оправдан, что нельзя описать политическую систему России 1906 – 1917 гг., строя свои выводы исключительно на «букве закона». Это было очевидным и для юристов начала XX в. Причем данное умозаключение применимо не только к Российской империи, но и к стране, хранящей весьма давние традиции конституционализма, – Великобритании. Более того, к началу XX столетия английская политическая практика существенно отличалась даже от того, что устанавливалось немногими писанными нормами.
Научная новизна диссертации, прежде всего, обусловливается постановкой проблемы о содержании, характере и своеобразии взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России в 1906 – 1914 гг.
В силу этого в диссертации исследованы механизмы принятия законодательных решений, а не история отдельных государственных учреждений или же наиболее яркие события политической жизни России начала XX в. Это позволило выявить наиболее сущностные, характерные черты «представительного строя» в России, формировавшегося с 1906 г.
В диссертации было обосновано, что нормативно-правовая база, регулировавшая взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в 1906 – 1914 гг., была внутренне противоречивой и заключала в себе множество пробелов права. Диссертант доказал, что подобное стало следствием концептуальных разногласий в среде высшей бюрократии, разрабатывавшей Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. По этой причине возникали благоприятные условия для «правового творчества» участников законодательного процесса, а также интерпретации действовавших правовых норм в рамках идеологических построений. Представители различных партий и движений «выстраивали» собственное понимание складывавшейся политической системы, основываясь исключительно на анализе правовых актов 1905 – 1906 гг. (прежде всего, Основных государственных законов) и априорных суждениях, характерных для той или иной идеологии. При этом законотворческая практика чаще всего ими в расчет не принималась. Таким образом, возникали альтернативные политические реальности, мало соотносившиеся с каждодневной законодательной работой и конфликтные по отношению друг к другу.
Взаимодействие между законодательными учреждениями и правительственной администрацией было затруднено и непроясненностью вопроса, кто должен был представлять ветви власти. Это обусловливалось как реальным уровнем развития права, так и практическими обстоятельствами. Отсутствие дисциплины имело место и среди министров, и среди депутатов. Действия руководителей ведомств нередко вступали в противоречие с позицией Совета министров и его председателя. В то же время и народные избранники далеко не всегда подчинялись решениям фракций. В Думе возникали альтернативные депутатские объединения (крестьян, духовенства, земцев, деятелей городского самоуправления, региональные, конфессиональные союзы), претендовавшие на активное участие в законотворческом процессе. В итоге диалог между представительными учреждениями и правительством становился многосторонним и многоуровневым.
В диссертации получил обоснование вывод о том, что активное вмешательство администрации в ход избирательных кампаний не гарантировало стабильного проправительственного большинства в Государственной думе, которое так и не было сформировано. Установленные законом процедуры взаимодействия представительных учреждений и министерств оказывались чрезвычайно трудоемкими для правительства. В итоге оно было вынуждено искать иные пути согласования законодательных инициатив.
В отличие от устоявшихся традиционных подходов, в данном исследовании впервые в историографии при анализе государственного строя России в 1906 – 1914 гг. учитывались не только нормативные акты, но и возникавшие «неписанные правила», основывавшиеся на негласных конвенциях; было определено место неформальных контактов членов правительства, Государственного совета и депутатов Думы при подготовке и утверждении законопроектов.
Правительство поддерживало отношения с фракциями, группами интересов, стоявшими за народными избранниками, непосредственно с депутатским корпусом. В свою очередь члены законодательных палат вели диалог с главой правительства, министрами, их ближайшими сотрудниками, чиновниками «среднего звена». В результате формировались «сетевые связи», благодаря которым существенно менялись установленные законом процедуры законотворчества. Неформальное согласование того или иного проекта обеспечивало его прохождение официальным порядком. Кроме того, это способствовало расширению сферы компетенции представительных учреждений, вмешивавшихся даже в те области законодательства, которые с формальной точки зрения зависели исключительно от решения императора.
Также в диссертации было проанализировано функционирование «групп интересов», их способность влиять на работу представительных учреждений. Был поставлен вопрос о степени инокорпорированности различных кругов общественности в законотворческий процесс.
Все это позволило впервые в историографии выявить характерные черты «политической повседневности» России начала XX в. – то есть совокупности устойчивых алгоритмов принятия политических решений. Причем они исследованы в контексте мировоззренческих установок участников законотворческого процесса: правительственных чиновников, представителей различных партий.
Выводы данного исследования основаны на широком круге источников, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертации заключается в возможности использования ее выводов при изучении политической истории России начала XX в. Это обусловливается тем, что данная работа позволила выявить особенности политической системы Российской империи начала XX в., функционирования государственных органов власти, партийной жизни этого периода. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных пособий и учебных курсов по истории России XX столетия.
Апробация исследования. Основные положения диссертации отражены в монографии, статьях, документальных публикациях (общим объемом 228,8 п. л.). Результаты исследования были изложены в докладах на международных (Москва, 2009, 2010, 2011; Иркутск, 2008; Кедайняй (Литва), 2008, 2011) и всероссийских (Москва, 2006, 2011; Зеленоградск, 2007; Санкт-Петербург, 2011) конференциях. Многие положения диссертации были использованы при подготовке курсов по истории России.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Во введении обоснована актуальность, научная новизна работы, определены предмет, объект, хронологические рамки, цели и задачи, методологические подходы исследования.
Первая глава диссертация посвящена историографическим и источниковедческим проблемам. В ней рассмотрена степень изученности исследуемых вопросов, а также характеризована источниковая база работы.
Диссертация посвящена диалогу бюрократии и представительных учреждений в 1906 – 1914 гг. Исходная позиция для их взаимодействия – мировоззренческие установки представителей обеих сторон, предопределявшие и тактику участников политического процесса. Политическим доктринам, адаптированным к новому государственному порядку, и попыткам их практического воплощения посвящена вторая глава исследования.
Диалог правительственной администрации и законодателей во многом зависел от структурных особенностей учреждений, его осуществлявших. Кто в Совете министров, Думе, Государственном совете был правомочен и брал на себя смелость говорить от имени исполнительной и законодательной власти? Насколько эти государственные органы были способны выработать собственную консолидированную позицию и твердо ее отстаивать? Иными словами, проблема «субъектности» взаимодействующих сторон рассмотрена в третьей главе диссертации.
Определившись с участниками диалога, важно обозначить предмет их договоренностей. Нередко в историографии высказывается точка зрения, что представительные учреждения обладали столь незначительными полномочиями, что их можно не учитывать при анализе государственной жизни России начала XX в. Принимая эту позицию, следовало бы признать несущественным вопрос взаимодействия законодательной и исполнительной власти. В силу этого необходимо выяснить, какова была роль представительных учреждений в процессе законодательства, формирования государственного бюджета, осуществления контроля за администрацией. Это было рассмотрено в четвертой главе.
Действовавшее законодательство предусматривало процедуры законотворчества, фактически устанавливавшие «правовые рамки» диалога депутатов и администрации. К этому следует присовокупить избирательный процесс, в который правительство активно вмешивалось, рассчитывая повлиять на состав законодательного представительства. При этом любой самый продуманный регламент в действительности работает несколько иначе, нежели задумал его составитель. Как раз практическому воплощению предусмотренных законодательством процедур посвящена пятая глава.
И наконец, закон не может запретить частные контакты между депутатами и министрами. Благодаря такого рода неформальным отношениям часто снимаются острые противоречия и достигается столь необходимый консенсус. Эти контакты становятся важной составляющей законотворческого процесса и «встраиваются» в алгоритм принятия политических решений. Однажды став прецедентом, спустя некоторое время они обретают значение нормы, неписанной, но всеми соблюдаемой. Этой проблематики была посвящена шестая глава диссертации.
В заключении сформулированы выводы по ключевым проблемам диссертации.
