Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Государственная региональная власть и земское самоуправление
1.1 Губернская вертикаль власти во второй половине XIX - начале XX в 34
1.2 Становление системы земского самоуправления. Роль и место земских органов в системе властных отношений 56
ГЛАВА 2 Реформирование органов земского самоуправления в 1880-1904 гг .
2.1 Проекты реформ местного самоуправления в 80-е гг. XIX в 83
2.2 Изменение принципов взаимодействия властных структур и земских органов в контексте реализации «Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.» 104
ГЛАВА 3 Взаимодействие государственной власти и земств в экономическом и социокультурном развитии региона
3.1 Основные направления деятельности земств российской провинции в социальной сфере 135
3.2 Организационно-экономические подходы земств в рамках экономического развития региона 160
Заключение 177
Список источников и литературы
- Становление системы земского самоуправления. Роль и место земских органов в системе властных отношений
- Изменение принципов взаимодействия властных структур и земских органов в контексте реализации «Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.»
- Основные направления деятельности земств российской провинции в социальной сфере
- Организационно-экономические подходы земств в рамках экономического развития региона
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время наблюдается активизация интереса ученых, политических институтов и общественности к вопросам строительства дееспособной власти на местах. Деятельность Министерства регионального развития, введение 131 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления свидетельствуют о стремлении к выработке новой, рассчитанной на долговременную перспективу, государственной политики в области местного самоуправления. К сожалению, этот процесс идет неровно, противоречиво и не всегда достаточно результативно. В этих условиях особую важность приобретает изучение исторического опыта построения местного самоуправления в различных регионах страны.
Объектом исследования выступает российская система земского самоуправления второй половины XIX – начала ХХ в.
Предмет исследования составляет система взаимодействия органов земского самоуправления и государственных структур Владимирской и Костромской губерний во второй половине XIX – начале ХХ в.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1864 г. по 1905 г. Первая хронологическая граница определяется изданием «Положения о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.», обусловившего принципиально новый период в развитии самоуправления. С началом Первой российской революции изменился вектор общественно-политического и социально-экономического развития страны. Изменение общественного самосознания земских деятелей, активное включение в гражданские общественно-политические процессы, институциональная перестройка общества способствовали усилению гражданского веса земского корпуса, активизировав, тем самым функциональную деятельность земских органов.
Регион исследования определяется границами двух губерний – Владимирской и Костромской. Выбор данных губерний, крупных и типичных регионов Центральной России, объясняется недостаточной изученностью темы. Наряду с общими тенденциями и характерными чертами, развитие системы земских учреждений в исследуемом нами регионе, отличается и своей спецификой. Учитывая неоднородность развития губерний, исследователи традиционно разделяют их на три полосы: промышленную, лесистую и лесную.
Историография исследования. Руководствуясь тем, что земские органы Владимирской и Костромской губерний функционировали не изолированно, а в рамках общероссийской системы земского самоуправления, правомерно обратить внимание на основные работы, в которых отражены процессы становления и развития данной системы. Характеризуя историографию рассматриваемой темы, выделим три основных периода: дореволюционный, советский и современный (постсоветский).
Дореволюционная историография. Центральное место в ранних работах занимала проблема определения юридического статуса земства. Попытки теоретического осмысления места земских учреждений в системе самодержавной государственной власти нашли свое отражение в двух концепциях земства: «общественной» и «государственной». Согласно «общественной» теории земские учреждения не являлись органами государственной власти, а были органами общественного самоуправления. Это определялось их выборным характером и известной независимостью в пределах предоставлявшейся им компетенции. «Государственная» теория отражала противоположный взгляд. Она рассматривала земства как составной элемент государственной администрации.
Появляются попытки критики закона о земских учреждениях с точки зрения дворянской либеральной оппозиции. А. А. Головачев упрекал правительство в отсутствии осознанных общих начал государственных преобразований, в силу чего реформы 60 – 70-х гг. оказались оторванными друг от друга и не связанными общей идеей. В. П. Безобразов «самостоятельность местных учреждений и отсутствие у земств всякой власти даже в границах их компетенции считал главными пороками земства. А. Д. Градовский, оценивая органы самоуправления как государственные учреждения, настаивал на предоставлении земским учреждениям самостоятельности и исполнительной власти. Автор фундаментального исследования «История земства за сорок лет» Б. Б. Веселовский собрал огромный фактический и статистический материал, проанализировал широкий круг документов по истории земства. К полувековому юбилею земства появились обзорные исследования их деятельности. О деятельности земства в области народного образования писали Е. А. Звягинцев, Г. А. Фальборк, В. Л. Чарнолусский. О земской медицине писали – Е. И. Осипов, З. Г. Френкель. Исследователи показывают ошибочность взглядов первых земских деятелей на разъездную систему и фельдшеризм, становление стационарной системы, указывают на заслуги земских учреждений в выработке научного взгляда на лечение душевнобольных, борьбу с эпидемиями. Земскую экономическую деятельность характеризовал Г. П. Сазонов.
Начало ХХ в. ознаменовало собой новый период в истории изучения земства в России. Если во второй половине ХIХ в. внимание исследователей привлекала юридическая сторона, нашедшая отражение в изучении теории построения земского самоуправления и ее эффективности, то к началу ХХ в. наряду с этим появилась возможность детального анализа фактической деятельности земства. Ценность вышеуказанных работ заключается в довольно объективном и обстоятельном отражении практического вклада земств в развитие экономики, культуры, здравоохранения.
Советская историография. Исследования истории земства в советской исторической литературе происходили в рамках концептуального подхода В. И. Ленина. Вопросы земской реформы и деятельности земских учреждений, политики самодержавия в отношении земства, роли земского либерально-оппозиционного движения затрагиваются во многих работах В. И. Ленина. Подчеркивая буржуазный характер реформ 60 – 70-х гг. XIX в., В. И. Ленин оценивает земскую реформу, как «одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска». Между тем, в период 1920-40-х гг. земскому самоуправлению уделялось недостаточно внимания.
Начало монографическому изучению земских учреждений советскими историками было положено работой В. В. Гармизы. Автору удалось убедительно показать, что отмена крепостного права сделала реформу местного управления неизбежной и охарактеризовать основные проекты реформы. Определенным продолжением проблематики стала работа Л. Г. Захаровой. Автор рассматривает Положение 1890 г. как «основное звено правительственной политики 80-х – начала 90-х гг. ХIХ в.». В советской исторической литературе нашел свое отражение и историографический аспект. В 1978 г. Е. Г. Корнилов пришел к выводу, что «за период 60 – 70-х гг. ХХ в. удалось сделать существенный шаг вперед в выяснении таких основных компонентов истории земских учреждений, как их социальный состав и практическая деятельность.
В советской исторической литературе работа в направлении изучения земств в провинции стала осуществляться с конца 1950-х гг. Первым исследованием явилась монография М. И. Черныша «Развитие капитализма на Урале и Пермское земство». Изучением общих и частных проблем земства на региональном уровне интенсивно занимались на протяжении 70 – 80-х гг. исследователи В. А. Андриевская, А. Н. Лиленкова, Н. С. Новикова. При написании монографий они использовали широкий фактический материал, включающий характеристику различных направлений деятельности, биографии и практическое наследие, послужившие основательной базой для последующих исследований данной проблематики.
В 80-е гг. начинается изучение такого важнейшего раздела истории земства, как земское либеральное движение, взаимодействия земства и самодержавия. Указанные проблемы затрагиваются в работах В. С. Дякина, И. М. Пирумовой, Ю. Б. Соловьева, К. Ф. Шацилло.
Таким образом, советская историография, опирающаяся на мощный фундамент предшествующих исследований, имеет в своем активе большое количество трудов, освещающих важнейшие проблемы истории земства: развитие законодательства о местном самоуправлении, земское либеральное движение, многочисленные направления практической деятельности земских учреждений, историческая роль земской интеллигенции.
Современная историография. В начале 90-х гг. ХХ в. наметились новые подходы к изучению истории земского самоуправления в России. В это время происходит отказ от тех целей и задач, которые стояли перед исследователями в рамках марксистско-ленинской концепции. В то же время наблюдается дальнейшая конкретизация вопросов земского местного самоуправления. Так, история создания и функционирования земских учреждений в Саратовской, Смоленской, Пензенской, Воронежской губерниях посвящены диссертационные исследования А. В. Воронежцева, Н. И. Горской, С. А. Живодровой, А. И. Чвикалова. Авторы работ делают попытку целостного рассмотрения возникновения и развития земского самоуправления с учетом разносторонних аспектов его деятельности.
Заслуживают внимания монографии Н. Г. Королевой, посвященная наименее разработанному в литературе периоду истории российского земского самоуправления, когда традиционная деятельность земских органов, была дополнена новыми политическими аспектами; и Л. А. Жуковой, считающей, что «земство начала ХХ в. выступило той группой, конфликты и сотрудничество которой с административной властью повлияли на политическую культуру общества в плане формирования культуры политического участия».
Начало изучения земства Владимирской и Костромской губерний приходится на конец ХIХ в. В этот период происходит первое осмысление результатов практической деятельности земских органов во Владимирской и Костромской губерниях, непосредственными их исполнителями. Одной из ранних работ является исследование Н. П. Колюпанова, посвященное анализу десятилетней деятельности Ветлужского земства. Развитию системы образования посвящены работы Г. П. Виноградова, Л. Андреева, в которых авторы раскрывают состояние системы образования, перспективы его развития. Вопросами лечения и профилактика туберкулеза, в том числе и роли земства в решении этих проблем, занимался Г. П. Гальперин; призрения душевнобольных И. С. Лебедев, А. А. Апушкин, П. Е. Снесарев. Работа З. Г. Френкеля дает представление о состоянии и движении населения в Костромской губернии, а также позволяет выявить причины демографических колебаний.
Изучению истории земства в российской провинции в советский период уделялось недостаточно внимания. Подобные исследования носят так называемый «сквозной» характер. Так, например, в монографии Л. Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.» рассматривается динамика изменения социального состава земских гласных, в том числе в Владимирской и Костромской губернии.
Новый период в изучении начинается с 90-х гг. ХХ в. Наибольшее внимание получила деятельность земства в области образования, характеризующаяся сочетанием исследовательских подходов, характерных для историков государственных и земских учреждений с одной стороны, и исследователей интеллигенции – с другой. В 1998 г. защищается диссертация С. Р. Глазунова «Владимирское земство в 1866 – 1890 гг.». Детальную характеристику земской системе образования, основных тенденций в его развитии и системе финансирования содержит статья А. Д. Шипилова. Динамика изменения количественного состава учительства, в том числе и земского, дается в монографии О. В. Бердовой.
Отдельные аспекты экономической деятельности земства рассматриваются в диссертации Н. В. Сорокина, который приходит к выводу, что земство оказало серьезное влияние на промыслы, создавая новые кустарные производства. Л. И. Сизинцева, В. Беляев в своих статьях характеризуют деятельность земства в области сельского хозяйства. Определенное внимание медицинскому направлению деятельности уделено в исследованиях Е. А. Чугунова.
Значительный вклад в изучение земства Владимирской и Костромской губерний внесли монографии и докторская диссертация Е. М. Петровичевой. В ней автор на основе широкого круга источников прослеживает изменение механизма функционирования и места земских учреждений в структуре российской государственности.
Следует отметить, взаимодействие государственной власти и земств Владимирской и Костромской губерний в заявленный нами период не являлось предметом специального или диссертационного исследования. Научные исследования по истории земства в России не вполне характеризуют то, что происходило в разных губерниях Российской империи. Более подробной разработке подверглись отдельные направления деятельности земства. В тоже время недостаточное внимание уделялось взаимодействию административной власти и земских органов, компетенции уездных и губернских земских учреждений, структуре земских органов в контексте их деятельности.
Гипотеза исследования. В рассматриваемый период создание и развитие органов местного земского самоуправления определялось необходимостью эффективного развития регионов Российской империи. Земская деятельность в данном направлении законодательно и институционально согласовывалась с региональными органами власти. Создаваемая система взаимодействия, вырабатываемые механизмы данной системы позволяют рассматривать земское самоуправление как функционально наделенный общественный институт.
Целью работы является комплексный анализ эволюции земских учреждений, выявление изменения места и характера деятельности земских учреждений в системе российской государственности во второй половине XIX – начале ХХ в.
Сформулированные гипотеза и цель предполагают постановку следующих задач:
– охарактеризовать структуру государственной власти в российской провинции во второй половине ХIХ – начале ХХ в.;
– проследить процесс создания и изменения органов земского самоуправления, организационных основ деятельности земств, порядок формирования, их структуру, функции;
– рассмотреть эволюцию социального состава земских служащих;
– выяснить особенности формирования земств в изучаемый период в Владимирской и Костромской губерниях;
– раскрыть основные формы и результаты земской деятельности в национально важных сферах (образование, медицинское обеспечение, экономическое развитие);
– показать эволюцию взаимодействия органов земского самоуправления и государственной власти, выявив основные направления сотрудничества, причины, формы и характер конфликтов и способы их разрешения в условиях постепенного изменения статуса земских учреждений во второй половине XIX – начале ХХ в.
Методология исследования. В основу данного исследования положены принципы научной объективности и историзма, позволившие рассмотреть деятельность земских органов и их взаимодействие с органами государственной власти в российской провинции, рассматривая развитие с учетом конкретно-исторической информации. Поставленные задачи продиктовали выбор основного метода исследования – структурно-функционального анализа. В исследовании данный метод применен для решения двух крупных взаимосвязанных научных проблем: выяснения принципов организации местного самоуправления и взаимодействия губернской администрации с земскими органами. Структурно-функциональный анализ создал предпосылки для использования метода моделирования. Предложено несколько базовых моделей качественного характера: модели губернаторской власти, модели земского губернского и уездного учреждения, а также о нескольких моделях организационного развития направлений деятельности земств в рассматриваемый период.
Диссертация опирается на комплексное использование историко-генетического, историко-сравнительного метода и других методов анализа исторического процесса, позволяющих, как сопоставить деятельность губернских органов и земств, так и рассматривать их в качестве общей системы.
Источниковедческая база исследования. Источниковедческую базу составляют письменные источники. В работе использована видовая классификация источников. В первую группу источников входят документы законодательного и нормативно-правового характера. К ним относятся «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г.; «Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями», опубликованные в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи.
Вторую группу используемых автором источников составляют делопроизводственные документы: материалы правительственных учреждений, земских органов, государственных и частных предприятий, общественных организаций. В работе использованы опубликованные и неопубликованные материалы фондов Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия (ГАРФ. Ф. 94), императора Александра II (ГАРФ. – Ф. 678), императора Александра III (ГАРФ. – Ф. 677), императора Николая II (ГАРФ. – Ф. 601), графа, министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова (ГАРФ. – Ф. 569) , Канцелярии Костромского губернатора (ГАКО, Ф. 133), Канцелярии Владимирского губернатора (ГАВО, Ф. 14), Костромского губернского по земским делам присутствия (ГАКО, Ф. 146), Костромского губернского по земским и городским делам присутствия (ГАКО, Ф. 143), Костромской губернской земской управы (ГАКО, Ф. 205), Владимирской губернской земской управы (ГАВО, Ф. 379), Владимирского по земским и городским делам присутствия (ГАВО, Ф. 205).
Особый интерес в контексте исследуемой нами темы представляет Фонд 655 ГАКО. В данном фонде хранятся материалы сенатора, статс-секретаря Н. Н. Селифонтова, затрагивающие работу Кахановской комиссии по реформированию местного самоуправления.
Данная группа документальных источников содержит в себе ценнейший материал, раскрывающий конкретную фактическую сторону деятельности земства в провинции, охватывающий собою многие её грани, а также взаимодействия государственной власти и земств.
Третью группу источников составляют статистические материалы. Они содержатся в ежегодных отчетах губернской и уездных управ. В них входили: сметы земских доходов и расходов, отчеты агрономических организаций, кооперативов, землеустроительной, школьной и санитарной комиссий и др. Кроме того, некоторые земства издавали специальные очерки о начальном образовании, лечебных и благотворительных заведениях, состоянии ветеринарии, ходе взаимного земского страхования от огня, продовольственном состоянии уездов и губернии в целом и т.д.
Большую ценность представляют материалы периодической печати, рассматриваемого нами периода. Это дореволюционные газеты, печатающие хронику местной жизни. Наиболее существенными источниками для раскрытия истории земства и характера его деятельности во Владимирской и Костромской губерниях являются печатные статьи во «Владимирских губернских ведомостях» и «Костромских губернских ведомостях», публиковавших сводки о выборах, хроники заседаний.
Четвертую группу используемых в работе источников, представляют документы личного происхождения. К таким источникам относится «Воспоминания об отце» Г. Кошелевой-Тимофеевой. Основное внимание в работе уделено Л. А. Тимофееву – земскому врачу, заведующему уездной земской больницей.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней на основе широкого круга источников, часть которых впервые введена в научный оборот, произведено комплексное исследование целей, задач, особенностей деятельности земских структур в российской провинции (на материалах Владимирской и Костромской губерний), ряд недостаточно исследованных аспектов темы – разграничение собственной компетенции внутри земских органов, показаны механизмы взаимодействия государственных и земских учреждений, эволюция этих взаимоотношений.
На защиту выносятся положения: центральным звеном механизма управления губернией являлась система губернаторской власти, состоявшая из подчиненных губернатору учреждений и должностных лиц и законодательно закрепленная ответственностью взаимодействия с органами земского самоуправления; механизм совместного функционирования губернаторской региональной власти и земств предусматривал правительственный контроль и надзор за общественными институтами управления, распределение функций (взаимодополнение) в рамках отдельных предметов ведения, взаимное финансирование, обмен необходимой информацией, координация деятельности в форме участия корпуса государственных служащих и дворянского самоуправления в земских специализированных комиссиях по направлениям деятельности и наоборот; сформированность земства Владимирской и Костромской губерний, как выборного общественного института, наряду с диалогом с государственной властью доказывается его способностью в условиях неясности законодательных позиций выстраивать взаимодействие между губернским и уездными земствами в пределах собственной компетенции.
Апробация результатов исследования. Содержание исследования отражено автором в восьми научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых журналах, перечень которых утвержден Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, в выступлениях на Всероссийских, региональных конференциях, а также в исследовательских проектах.
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Становление системы земского самоуправления. Роль и место земских органов в системе властных отношений
Исследованию экономической деятельности земских органов, как на костромском, так и на общероссийском уровне, посвящена работа губернского земского агронома А. К. Ковальковского1.
Изучению истории земства в российской провинции в советский период уделялось недостаточно внимания. Подобные исследования носят так называемый «сквозной» характер. Так, например, в монографии Л. Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.» рассматривается динамика изменения социального состава земских гласных, в том числе в Владимирской и Костромской губернии.
Новый период в изучении начинается с 90-х гг. XX в. Наибольшее внимание получила деятельность земства в области образования, характеризующаяся сочетанием исследовательских подходов, характерных для историков государственных и земских учреждений с одной стороны, и исследователей интеллигенции - с другой. В 1998 г. защищается диссертация С. Р.Глазунова «Владимирское земство в 1866 - 1890 гг.»". Сфере образования посвящена серия статей в журнале «Губернский дом», раскрывающих структуру системы образования, положение земских учителей в Костромской губернии . Детальную характеристику земской системе образования, основных тенденций в его развитии и системе финансирования содержит статья А. Д. Шипилова4. Динамика изменения количественного состава учительства, в том числе и земского, дается в монографии О. В. Бердовой5. В ряде диссертационных исследований, рассматривающих как педагогическую, так и общественную деятельность учительства, социальный портрет учительской интеллигенции, характеризуется и земская учительская интеллигенция1.
Отдельные аспекты экономической деятельности земства рассматриваются в диссертации Н. В. Сорокина, который приходит к выводу, что земство оказало серьезное влияние на промыслы, создавая новые кустарные производства . Л. И. Сизинцева, В. Беляев в своих статьях характеризуют деятельность земства в области сельского хозяйства . Определенное внимание медицинскому направлению деятельности уделено в исследованиях Е. А. Чугунова .
Значительный вклад в изучение земства Владимирской и Костромской губерний внесли монографии и докторская диссертация Е. М. Петровичевой5. В ней автор на основе широкого круга источников прослеживает изменение механизма функционирования и места земских учреждений в структуре российской государственности.
Следует отметить, земство Владимирской и Костромской губерний в заявленный нами период не являлось предметом специального или диссертационного исследования. Научные исследования по истории земства в России дают основания достаточно широко представить состояние развития земского самоуправления в конце XIX- начале XX в., но не вполне характеризуют то, что происходило в разных губерниях Российской империи.
На уровне Владимирской и Костромской губерний более подробной разработке подверглась деятельность земства в социальной сфере, в первую очередь в области образования. Рассмотрены некоторые проблемы экономической деятельности. В тоже время недостаточное внимание уделялось взаимодействию административной власти и земских органов, компетенции уездных и губернских земских учреждений, структуре земских органов в контексте их деятельности, а также способах финансирования, как в целом все земской системы, так и той или иной сферы.
Целью работы является комплексный анализ эволюции земских учреждений, выявление изменения места и характера деятельности земских учреждений в системе российской государственности во второй половине XIX - начале XX в.
Эта цель конкретизируется в следующих основных задачах исследования: во-первых, охарактеризовать структуру государственной власти в российской провинции во второй половине XIX - начале XX в.; во-вторых, проследить процесс создания и изменения органов земского самоуправления, организационных основ деятельности земств, порядок формирования, их структуру, функции; в-третьих, рассмотреть эволюцию социального состава земских служащих; в-четвертых, выяснить особенности формирования земств в изучаемый период в Владимирской и Костромской губерниях; в-пятых, раскрыть основные формы и результаты земской деятельности в национально важных сферах (образование, медицинское обеспечение, экономическое развитие); в-шестых, показать эволюцию взаимодействия органов земского самоуправления и государственной власти, выявив основные направления сотрудничества, причины, формы и характер конфликтов и способы их разрешения в условиях постепенного изменения статуса земских учреждений во второй половине XIX — начале XX в.
Основные положения, выносимые на защиту: - с позиций структурно-функциональной парадигмы под системой взаимодействия государственных региональных структур и общественных органов местного самоуправления следует понимать такой вариант состояния, при котором баланс нарушен в пользу первых. По своей сути такая ситуация является объективно существующей и жестко заданной реальной возможностью развития земства, неотъемлемо регламентируемой законодательством и относящейся к компетенции контроля государственных органов самодержавного государства. - центральным звеном механизма управления губернией являлась система губернаторской власти, состоявшая из подчиненных губернатору учреждений и должностных лиц и законодательно закрепленная ответственностью взаимодействия с органами земского самоуправления. В рассматриваемый период она находилась на стадии системной дифференциации элементов. Отражением данной ситуации стал процесс консолидации институтов губернатора, губернского правления и губернской канцелярии (губернской администрации в узком смысле слова) в ядро системы, которое определяло взаимодействие всех остальных частей системы в духе минимально необходимой координации. - сочетание регионального государственного управления с создаваемым общественным земским самоуправлением вызывало необходимость построения конструктивных отношений последних с административной властью, выразившуюся как в деятельностных и одобряемых инициативах, так и земских правотворческих предложениях. В данном случае попытка встраивания земских органов в государственную вертикаль власти Положением 1890 г. рассматривается в качестве катализатора в расширении деятельности земских органов и складывания корпуса земских служащих;
Изменение принципов взаимодействия властных структур и земских органов в контексте реализации «Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.»
По Положению 1864 г. выборные в земства названы «земскими гласными» . Вначале определялось, сколько гласных имеет право выбирать каждый из трех разрядов плательщиков в уезде. Один гласный - землевладелец выбирался от 3000 средних для данной местности наделов земли, один гласный — крестьянин — от 300 ревизских душ. Затем устанавливался размер ценза, который давал право быть гласным. В соответствии с ценой земли в каждом уезде составлялось соответствующее расписание; ценз колебался от 200 до 800 десятин земли . Но право участия в выборах давал не только земельный ценз. Полным цензом считалось также владение в уезде недвижимым имуществом, промышленным и хозяйственным заведением определенной стоимости. В городах владеющими цензом признавались: 1) лица, имеющие купеческие свидетельства; 2) владельцы фабрик, промышленных и торговых заведений с общим годовым оборотом не ниже 6000 руб. и 3) лица, владеющие недвижимостью от 500 до 3000 руб. (по особой оценке для разных городов). Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, участвовали в выборах через уполномоченных. Все, чье владение в уезде составляло не менее 1/20 полного ценза, имели право съезжаться на предварительные выборы и выбирать уполномоченных в соответствии с числом полных цензов, приходившихся на совокупное имущество собравшихся. Выбранные таким образом уполномоченные пользовались на уездных съездах такими же правами, как и все остальные.
В выборах участвовали все крестьяне. На волостных сходах они назначали выборщиков, которые впоследствии выбирали необходимое число гласных. Закон позволял выборщикам рассматривать кандидатуры не только крестьян, но также священников и землевладельцев1.
Введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний было закончено к 1867 г. Порядок введения выглядел следующим образом: в 1865 г. земские учреждения были введены в 18 губерниях (Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Черниговская, Московская, Харьковская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская). В 1866 г. земства появились в Смоленске, Твери, Туле, Симбирске, Орле, Владимире, Саратове, Екатеринославской и Таврических губерниях. В 1867 г. земства открываются в Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 - в Бессарабии, в 1879 - в Уфе. Область Войска Донского обзавелась земствами лишь к 1876 г. и они там существовали только до 24 марта 1882 г. В 1911 г. земские учреждения появляются в Витебске, Киеве, Могилеве, Минске, Подольске, на Волыни. В 1913 г. - в Астрахани, Оренбурге, Ставрополе.
Процесс создания органов земского самоуправления по Положению 1864 г. проходил под непосредственным контролем губернской власти. Введение в действие Положения возлагалось на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновника от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов .
Материалы временных уездных комиссий по введению в действие Положения (избирательные списки, сроки созыва избирательных съездов) утверждались губернской временной комиссией, под председательством губернатора". Например во Владимирской губернии, губернатор Н. М. Самсонов «для правильного введения в действие Положения о земских учреждениях во Владимирской губернии» инициировал проверку всех избирательных списков и ведомостей от сельских обществ и «рациональности назначения сроков открытия земских собраний 1866 г.»3. В ходе работы временных уездных комиссии возникавшие вопросы по земскому избирательному законодательству поступали также к губернатору посредством канцелярии. 29 июля 1865 г. в канцелярию Владимирского губернатора за № 469 поступил запрос от Александровской уездной временной комиссии «о возможности внесения в список имеющих участие в земских выборах всех лиц {выделение Д. С.) от землевладельцев, от которых будут получены сведения», в связи с тем, что «от них вовсе не доставляется сведений о землях» . Н. М. Самсонов заявил, что выборы должны проходить «сообразно статье 13 Правил»5, то есть один гласный - землевладелец должен выбираться от 3000 средних для данной местности наделов земли6. Аналогичная практика разрешения правовых коллизий существовала и в Костромской губернии. Определенные трудности вызвали так называемые «неразделенные имения». По запросу Галичской уездной комиссии и в соответствии с Циркуляром Министерства внутренних дел от 1 декабря 1864 г. Костромской губернатор Н. А. Рутзевич разъяснил, что «владельцы могут быть сравнены в правах с самостоятельными землевладельцами (то есть принять участие в качестве выборных гласных — Д.С.), если причитающаяся на каждого владельца часть по годовому обороту производства и ценности своей не ниже нормы»1. В случаях не противоречащих законодательству независимые решения автономно могли приниматься и уездными временными комиссиями. Во Владимирской губернии в процессе создания земских органов остро встал вопрос о доступности участия в избирательных съездах. Голова Вознесенского посада Шуйского уезда, в связи со «значительным числом лиц, имеющих право избирателей на городских съездах и по нахождению от уездного города в 30 верстах» обратился к губернатору с предложением «назначения независимо особого отделения городского избирательного съезда для определенного числа гласных»". Решение данного вопроса губернская комиссия передала на рассмотрение уездной Шуйской комиссии, «представление решения которой будет поддержано и одобрено»3. Властными структурами поддерживались и позитивные инициативы по оптимизации системы земской выборности. Так, например, по ходатайству Владимирского губернского земского собрания к очередным выборам 1880 г. были не допущены землевладельцы, «за которыми земельная недоимка годового дохода»4.
Определенные меры принимались органами губернской государственной власти по материально-техническому обеспечению выборов. Следуя «Высочайшему повелению об устранении затруднений, встречаемых в отношении помещений для комиссий и съездов», «губернское начальство на содержание канцелярий временных уездных комиссии из остатков губернского земского сбора выделяло 150 - 200 руб. общих ассигнований»5. Недостаточность этих сумм в общей практике, по ходатайству Владимирского губернатора министру внутренних дел, компенсировалась передачей сумм до 500 руб. земского сбора
Основные направления деятельности земств российской провинции в социальной сфере
Реформы 60-х гг. XIX в. императора Александра II стали тем рубежом, который ознаменовал переход России к более динамичным экономическим, социальным и политическим структурам общества, «в котором рядовые граждане могут мирно жить, в котором можно мыслить и действовать ответственно, радостно принимая эту ответственность» . По ряду причин эта трансформация не была завершена, а проведенные реформы, по мнению большинства исследователей, носили «печать компромисса со старым порядком». Ведущую роль во всех сферах российской жизни играло государство, в то время как общественные институты находились в зачаточном состоянии. Конец 1870-х гг. стал временем значительного общественного подъема в России, обострившиеся социальные противоречия и явная неспособность правительства справиться с ними привели к росту оппозиционных общественных настроений. Идея привлечения представителей общества к законотворческой деятельности снова стала актуальной. Наиболее известный проект государственных преобразований, разработанный М. Т. Лорис-Меликовым, не шел далее привлечения представителей земств и городов к предварительному обсуждению ограниченного круга административных и финансовых реформ2, а в самих законосовещательных учреждениях чиновничий элемент преобладал бы над выборным. Цареубийство 1 марта 1881 г. в целом изменило вектор политических реалий властных структур.
Между тем, именно период М. Т. Лорис-Меликова и последующее сворачивание его курса является наиболее значимым и актуальным для
рассмотрения первых попыток построения конструктивных взаимоотношений между императорской властью и созданными в результате Великих реформ органами общественного управления, в первую очередь, земскими органами. Именно в данный период стали вырабатываться те механизмы взаимодействия, которые заложили основу дальнейшего подъема земской деятельности в сложных конъюнктурных условиях.
Политические притязания земских учреждений представлялись правительству достаточно серьезной угрозой. Основная масса ограничительного законодательства приходится на конец 60-х гг., когда еще не наблюдалось заметной общественной деятельности земских учреждений. «Нельзя не подивиться, — писал в октябре 1864 г. «День», - тому равнодушию, тому безмолвию, которым встречается наступление земских учреждений. Нигде не видать и не слыхать ни малейшего подготовления к деятельности, нет ни толков, ни совещаний» .
Одновременно набирал обороты курс на некоторые уступки либеральной общественности. В январе 1880 г. Александр II высказал пожелание к 25-летию царствования «дать обществу больше, чем ныне, участия в обсуждении важнейших дел»2.
В начале 1880 г. министерством внутренних дел на имя императора была подана записка, лейтмотивом которой выступали «некоторые неопределенности и проблемы Положения 1864 г., вызывавшие разъяснения и дополнения»3. Подтверждая земство в качестве «начала местного хозяйственного самоуправления», министерством признавалось «изменение общего направления внутренней политики, не допускавшее расширение земских прав и права ему предоставленные сокращавшее»4. В связи с этим «чтобы предотвратить охлаждение земской деятельности, выход из него лучших людей», высказывалось несколько предложений, требующих изменений и «настойчиво повторяемых в земских ходатайствах» . Резюмируя записку, возможно функционально объединить предложения в смысловые группы: во-первых, точное распределение земского представительства, пересмотр земского ценза; во-вторых, изменение порядка работы земских органов в контексте кворума, проблема соединения распорядительной и контролирующей власти в лице предводителя дворянства, «установления инстанционных отношений между уездными и губернским земством»", в-третьих, пересмотр законодательных актов, относящихся к 1866 — 1880-м гг. и устанавливающих особые права губернатора по замещению земских должностей, разрешение свободного межгубернского земского взаимодействия, изменение системы налогообложения. Таким образом, общеимперскими государственными структурами признавался конгломерат проблем местного земского самоуправления требующий решения.
Для выработки практических мер было создано Особое совещание, в состав которого входили: наследник престола, П. А. Валуев, князь С. Н. Урусов, шеф жандармов А. Р. Дрентельн и министр внутренних дел Л. С. Маков. Заседания совещания состоялись в январе и не дали никаких результатов, так как ни один из представленных конституционных проектов не сочли приемлемым.
После неудавшегося покушения на Александра II, организованного С. Н. Халтуриным, была создана Верховная распорядительная комиссия3. На должность главного начальника был назначен граф М. Т. Лорис-Меликов. В докладной записке «О задачах Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка» он предлагал сочетать карательные меры против оппозиции с постепенным возобновлением преобразовательной политики, в частности с некоторой «либерализацией» в отношении к местному самоуправлению .
В августе 1880 г. М. Т. Лорис-Меликов с целью «изыскания мер к прочному охранению государственного порядка и общественного спокойствия и выяснению возражений умов вне столиц»" назначил ревизию девяти губерний (в том числе и Костромской губернии) для выяснения потребностей местного управления . В Особом наставлении им предлагалось выявить, «не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств различных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний...»4. 22 декабря 1880 г. циркуляром Министерства внутренних дел по Земскому отделу губернаторам предписывалось передать на обсуждение губернских по крестьянским делам присутствий и местных земств «вопрос о некоторых изменениях в устройстве местных по крестьянским делам учреждений»5.
Отзывы и предложения земств 31 губернии (из 35, в которых были введены земства, за исключением Бессарабского, Курского и Московского земств), хранящиеся в Государственном архиве Костромской области материалы сенатора Н. Н. Селифонтова6, свидетельствуют о провозглашении необходимости расширения принципов права земства в сфере управления
Организационно-экономические подходы земств в рамках экономического развития региона
Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Сильно сузился круг возможных участников съездов и собраний: практически свелось на нет право участия в избирательных съездах по доверенности (оставалось только за родственниками, опекунами, попечителями и уполномоченными от владельцев имений в указанных губерниях и уездах)1. Отстранялись от выборов лица духовного звания и евреи. Значительно уменьшилось количество гласных. Если по Положению 1864 г. в 32 губерниях насчитывалось 12286 гласных уездных земских собраний и 2114 гласных губернских земских собраний, то в 1890 г. их количество по тем же губерниям составляло соответственно 8775 в уездных земских собраниях и 1474 в губернских земских собраниях . Крестьянские выборы вообще были, по сути, заменены назначением гласных.
Система земских учреждений не подверглась изменениям. Служба гласных земских собраний оставалась безвозмездной. Но теперь, борясь с абсентеизмом гласных, закон установил обязательное их присутствие в заседаниях собраний, а нарушители этого правила подвергались взысканиям. Уважительные причины неявки перечислялись в Положении. О наличии такой причины гласный должен был письменно известить председателя, который доводил об этом до сведения собрания3. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 1440, в соответствии с которой отсутствие без уважительных причин в первый раз наказывалось замечанием от председателя, во второй - денежным взысканием до 75 руб., в третий — сверх денежного взыскания исключением из земского собрания на время, самим собранием определяемое, но не большее, чем до следующих выборов.
Важнейшие постановления земских собраний по-прежнему подлежали утверждению губернатора или министра внутренних дел. Если губернатор не был согласен с каким-либо из этих постановлений, он передавал его на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие соглашалось с губернатором, постановление считалось несостоявшимся. При наличии разногласий спорный вопрос разрешал министр внутренних дел. Те из постановлений земских собраний, которые требовали утверждения министра внутренних дел, представлял губернатор вместе с заключением присутствия. Министр по сношении с заинтересованными ведомствами утверждал или отказывал в утверждении постановления.
Даже и не требующие утверждения постановления собраний вводились в действие по прошествии двухнедельного срока, в течение которого губернатор мог остановить их исполнение. Возможности губернатора здесь были расширены весьма значительно. Положение 1864 г. распространяло право губернатора только на незаконные постановления, т. е. «несогласные с законом или постановленные с нарушением круга ведомства, пределов власти или порядка действий»1. Новый закон давал губернатору право останавливать также постановления, не соответствующие, по его мнению, общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающие интересы местного населения. Незаконные постановления губернатор передавал в месячный срок в губернское по земским делам присутствие, а несоответствующие местным пользам и нуждам (нецелесообразные) — в очередное губернское земское собрание2. Само по себе правило не было негативным и ограждало интересы как государства в целом, так и местных налогоплательщиков от авантюрных мероприятий или местнических амбиций. Однако правом останавливать нецелесообразные постановления сразу стали злоупотреблять осторожные чиновники, нередко стоявшие во главе губерний.
Вывод присутствия о законности решений земского собрания последнее могло обжаловать в Сенат, а целесообразность — если собрание настаивало на своем решении — определялась министерством внутренних дел по протесту губернатора. Отмена или изменение таких постановлений осуществлялась Государственным советом, если речь шла о повышении земского обложения, а в остальных случаях - Комитетом министров.
Надзорная компетенция Сената в соответствия с Положением 1890 г. включала в себя решение вопроса о формальном соответствии постановлений земских собраний закону. Решения Сената не выносились по делам, требующим утверждения губернатора. В первые годы после введения в действие нового положения I департамент Сената пытался принимать к рассмотрению дела, по которым требовалось дать оценку целесообразности постановлений земских собраний. Но министерство внутренних дел вносило протесты по каждому случаю, когда речь шла об оценке Сенатом целесообразности постановления земского собрания.
Если постановления какого-либо земского собрания систематически выходили за рамки законности и целесообразности, правительство могло распустить такое собрание и назначить повторные выборы. В этом случае управа в полном составе назначалась министром внутренних дел.
Компетенция земских собраний изменилась мало. Закон отразил реально сложившуюся практику, предоставив земствам право издавать обязательные для местного населения постановления по более широкому кругу вопросов: меры предосторожности от пожаров, санитарные условия жизни населения, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы народного продовольствия и пр1. Все эти постановления требовали утверждения губернатора2. Для наблюдения за их исполнением собрания могли избирать особых участковых попечителей. Они снабжались специальным
удостоверением, открытыми листами на бланках и за печатью земств. Обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений земских собраний по вышесказанным предметам возлагалась на полицейские чины, к исключительной компетенции которых по-прежнему относились меры принуждения. Лишь в 1910 г. в указе Правительствующего Сената1 было дано разъяснение, что взыскание недоимок составляет обязанность полиции, а потому удостоверение полиции о получении ею недоимок должно считаться доказательством уплаты собственником имущества числившейся за ним недоимки земских сборов. Если взысканная через полицию недоимка не поступала в кассу земства, то это обстоятельство не давало последнему права требовать ее вторично с плательщика. Можно было только возбудить преследование против должностного лица, не доставившего недоимку по принадлежности. Что касается судебного преследования и обличения перед судом виновных в нарушении обязательных постановлений, этим правом обладали в равной мере полиция, земские управы и участковые попечители. Право издания таких постановлений предоставлялось губернским земским собраниям.
