Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление налоговой службы Алтайского края в 1990-1994 гг. ...35
1.1. Изменение социально-экономической структуры экономики Алтайского края 35
1.2. Состояние и изменение нормативно-правовой основы налоговой политики в Алтайском крае 57
1.3. Создание и деятельность Государственной налоговой инспекции по Алтайскому краю 92
Глава 2. Развитие налоговой службы Алтайского края в условиях конституционной и налоговой реформ в 1995 -2003 годах 127
2.1. Влияние Конституции Российской Федерации 1993 года, на изменение налоговой базы и системы налогового законодательства России 127
2.2. Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы деятельности Управления Министерства по налогам и сборам в Алтайском крае 139
2.3. Особенности социально-экономических тенденций в развитии регионального налогового потенциала Алтайского края 163
2.4. Модернизация правового положения, организационной структуры, количественного и качественного состава работников налоговой службы Алтайского края. Основные итоги деятельности 184
Заключение 216
Список использованных источников и литературы 224
Приложение (1-20)
- Изменение социально-экономической структуры экономики Алтайского края
- Состояние и изменение нормативно-правовой основы налоговой политики в Алтайском крае
- Влияние Конституции Российской Федерации 1993 года, на изменение налоговой базы и системы налогового законодательства России
Введение к работе
Актуальность и научное значение изучения темы «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990-2003 годах» в значительной степени определяются особенностью современного этапа развития России, который характеризуется тем, что страна после затяжного кризиса 90-х годов начинает постепенно наращивать экономические показатели. Снижается уровень инфляции. На протяжении 2000-2003 годов продолжался устойчивый рост практически по всем экономическим показателям, отмечалось в официальном обзоре Министерства по налогам и сборам «Основные тенденции социально-экономического развития Российской Федерации в 2003 году». За 2000-2003 годы среднемесячный темп прироста валового внутреннего продукта составил 106,7%1. Некоторые историки, экономисты и политики считают, что это явилось результатом взаимного сближения теории и практики в налоговой сфере. Законотворческий процесс всё в большей степени учитывает конкретный опыт налоговой работы и, в свою очередь, налоговики поднимаются в научном осмыслении конкретных проблем своей работы не только с позиций современных экономико-юридических проблем, но и в рамках широкой исторической ретроспективы.
Выявление истории взаимосвязи между системой и принципами налогообложения, работой налоговых органов и динамикой развития региональной экономики особенно актуально для дефицитных регионов, к которым относится Алтайский край.
Изучение исторического опыта функционирования налоговой службы Алтайского края позволяет выявить и закрепить оправдавшие себя принципы, методы и формы работы, а, с другой стороны, дает научно объективную оценку тех структур, которые должны быть реформированы, либо ликвидированы для
1 Налоговый вестник Сибири. 2004. №1 (13). С. 43.
оптимального решения задач, стоящих перед налоговой службой Алтайского края.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе многих, ранее не публиковавшихся исторических источников, впервые освещено становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990 -2003 годах. Научной новизной является и то, что история налоговой службы рассматривается во взаимосвязи формирования нормативно-правовой основы ее деятельности и изменения налогооблагаемой базы.
Изучение деятельности налоговой службы Алтайского края в сложнейший период перехода от административно-командной к рыночной экономике позволяет выявить не только степень реализации её функций, как они определялись в нормативно-правовых актах, но и её влияние на социально-экономические процессы в Алтайском крае. В условиях перехода от административно-командной к рыночной экономике роль налоговой службы особенно велика. Анализ изменения количественного и качественного состава налогоплательщиков дает возможность осветить еще одну сложнейшую проблему - становление многоукладной экономики современной демократической России на рыночных принципах и социальную сторону этих изменений - усиление социально-классовой дифференциации, появление слоя «новых русских», рост среднего класса.
Практическое значение изучения темы «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990 -2003гг.» определяется тем, что посредством выявления истории взаимодействия и сложнейшей взаимосвязи таких структур и отражающих их понятий, как «региональная экономика» -«налоговая служба Алтайского края» - «нормативно-правовая база её деятельности» - «объём и структура собираемых налогов» создается возможность их осмысления и изучение их влияния на дальнейшее развитие региональной экономики для дальнейшего качественного совершенствования всех звеньев этой неразрывной цепи. Наработанный исторический опыт позволит вносить необходимые поправки в действующее законодательство, а
для работников налоговых служб - совершенствовать стиль, методы и формы их деятельности.
Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке учебных курсов для студентов экономических, юридических и исторических специальностей, при проведении учебно-методической работы с работниками налоговых служб. Материалы диссертации могут быть также использованы при обновлении экспозиции действующего ведомственного музея и создании новых при зональных объединениях инспекций.
Территориальные рамки диссертационного исследования — Алтайский край в составе 60 районов, 12 городов, 15 поселков городского типа, 722 сельских Советов и 1639 сельский населенных пунктов1. Горно-Алтайская автономная область, а позднее - Республика Горный Алтай в силу административно-территориальных и национальных причин в сферу исследования не входит.
Хронологические рамки исследования логичны и естественны. Начальным временным рубежом является 1990 год - это предпоследний год существования Советского Союза, когда прежняя система налоговых инспекций являлась основой для дальнейшей реорганизации всей структуры налоговой службы Алтайского края. Социально-экономическая структура налогооблагаемой базы Алтайского края представляла собой исходный уровень, с которого начинается становление рыночной экономики Алтайского края. В 1990 году 24 января Постановлением Совета Министров СССР «О государственной налоговой службе» в системе Минфина СССР была создана Главная государственная налоговая инспекция, а в регионах - Государственные налоговые инспекции (ГНИ).
Завершающим хронологическим рубежом является 2003 год. К этому времени в основном завершается формирование нормативно-правовой базы деятельности налоговой службы, как Алтайского края, так и всей страны. Были приняты 1-я и 2-я части Налогового кодекса, вступили в действие Гражданский,
1 Алтайский край в цифрах. 1993 - 1997гг. Барнаул, 1998. С.5.
6 Бюджетный, Таможенный кодексы, внесены серьезные изменения в Гражданский и Уголовный процессуальный кодексы. В экономике Алтайского края, как и всей страны, завершается экономическое становление основных видов налогоплательщиков и оформление их организационного и правового статуса. Благодаря принятию Налогового кодекса и Гражданского кодекса ещё более четко определяется функция и компетенция налоговых служб.
Объектом диссертационного исследования является организационная
структура налоговой службы Алтайского края и изменения ее
количественного и качественного состава за изучаемый период. Наряду с этим объектом изучения является состояние и изменение налогооблагаемой базы Алтайского края.
Предметом исследования является штатный состав налоговой службы Алтайского края, её организационная структура, нормативно-правовые акты по проблемам налогообложения федерального и регионального уровней и основные показатели работы налоговой службы Алтайского края за изучаемый период.
Историография проблемы.
Историография темы: «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в период 1990 - 2003 годов», ввиду её сложности и объективного содержания, включает анализ литературы по следующим основным разделам:
анализ общей истории, теории и практики налогообложения в России, особенно за последнее десятилетие;
анализ исторической, экономической и юридической литературы, посвященной изучению теоретических, экономических и правовых аспектов налоговой политики Российской Федерации в 90-е годы 20-го века и в первые годы 21-го века;
обзор литературы, посвященной непосредственно истории налоговой службы Алтайского края в 1990 - 2003 годах, и история его социально-экономического развития за тот же период.
Изучение истории налоговой политики и налоговой службы России, Сибири и Алтая насчитывает солидную историографическую традицию. Как известно, к периоду становления Киевской Руси относится конфликт киевского князя Игоря с древлянами, когда его попытки обложить их двойной данью завершились его гибелью. После этого трагического случая его вдова, княгиня Ольга, провела, пожалуй, первую налоговую реформу. Весь процесс сбора дани был упорядочен, четче были определены размеры, сроки, формы и места уплаты дани1. В последующие периоды истории России усиление консолидации Московской Руси закреплялось в судебниках 1497 года, 1550 года, и в Соборном Уложении 1649 года, в которых четко определялись и податные повинности, и податные сословия, а также ответственность за их не выполнение2.
Одна из первых теоретических работ, послужившая основой науки о налогах, была создана одним из сподвижников Петра I Посошковым Иваном Тихоновичем3. Не без его участия была разработана реформа о переходе от по дворового к душевому налогообложению. Эта налоговая реформа положила начало систематическим переписям населения, ревизиям. Их итоги отражались в окладных книгах и ревизских сказках. Эта налоговая система с небольшими изменениями сохранялась и в последующем. В 19-м веке теоретическое обобщение практики налогообложения, и, главным образом, сбор чрезвычайно ценного эмпирического материала продолжила земская статистика. Статистические работы земств дореволюционной России первоначально представляли совокупность статистических показателей, полученных при обследовании местного сельского хозяйства. Но эта прикладная оценочная работа со временем поднялась на новый уровень — изучение всей совокупности социально-экономических процессов в пореформенной деревне. По данным на 1.06 1913 год земская статистика действовала в 17 губерниях. Из 359 уездов в 305 было в основном завершено статистическое исследование крестьянских
1 Памятники литературы Древней Руси ІХ-ХІІвв. М., 1978. С. 68-75.
2 Хрестоматия по истории российского законодательства ГХ-ХНвв. М., 1999. С. 67-98.
3 Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. Ред. и вступ. Ст. Б.В. Кафенгауза.. М, 1937.
хозяйств. Методика и методология земской статистики разработала лучший в мире инструментарий исследования, опередивший свое время. Так, например, в Воронежской губернии использовалась анкета, содержавшая 677 граф1.
Определенным направлением в развитии земской статистики стали бюджетные исследования, в которых специально выделялись различные виды налогов и сборов, выплачивать которые должны были крестьянские хозяйства. В целом бюджетные исследования уже до революции четко выделяли ряд уровней налоговой системы - крестьянская семья, уезд, губерния и, соответственно, страна в целом2.
Еще в дореволюционный период российскими экономистами также активно разрабатывалась тема истории финансовой системы страны, и в рамках этого подхода изучалась история становления и развития налоговой системы3.
В советский период, особенно после перехода к НЭПу и возвращения к товарно-денежным отношениям, проблемы стабилизации рубля В.И. Лениным были определены как первоочередные в финансовой сфере4. Поэтому, вновь возродился интерес ученых и практических работников к теоретическим основам налогообложения и практической реализации налоговой политики. Проблема теории и практики налоговой работы регулярно обсуждались практически на всех партийных съездах и съездах Советов в 20-е годы. В работах П. Гензеля, Ю. Ларина, В. Каврайского и других экономистов глубоко анализировались практически все аспекты налоговой политики.
Проблемы становления республиканского и местного бюджетов были в центре внимания экономистов и историков редакции «Экономическая жизнь». В частности, в статьях В. Новожилова, М. Боголепова, М. Сиринова на широком историческом материале, начиная с 1895 года, рассматривалась динамика российского бюджета и изменения после введения прямого и
1 Сваницкис З.М. Земские подворные переписи. М., 1926.
2 Большая советская энциклопедия. М, 1927. Т.8. С. 440-445.
3 Тургенев Н. Опыт теории налогов. СПб., 1818; Эеберг К. Очерки финансовой науки.
Ярославль, 1893; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С.2;
Твердохлебов В.Н. Теория переложения налогов. М., 1914; Финансовые очерки. СПб., 1916;
Витте СВ. Конспект лекций о государственном хозяйстве. СПб., 1914.
4 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.43. С.228.
косвенного обложения. Они пришли к выводу, что и в советскую эпоху, после перехода к НЭПу, усиливается роль акцизов, особенно на табак, соль, чай и кофе1.
В периодической печати Сибири 20-х годов материалы, посвященные проблемам теории и практики налогообложения, по своему объему значительно превышали объем публикаций по общественно-политической тематике . На общесоюзном уровне также можно отметить огромное внимание руководителей к финансово-налоговой проблематике. Политические и социально-экономические аспекты налоговой политики регулярно освещались и анализировались на страницах центральной советской и партийной печати.
Но с начала 30-х годов, после становления административно-командной системы в экономике и вытеснения плановыми подходами рыночных механизмов, проблема налогообложения почти не разрабатывалась. Статья «Налоги» в 41-м томе Большой советской энциклопедии не приводит в библиографическом списке ни одной работы советских экономистов за 30-е годы3. В целом, в советский период наиболее полное освещение вопросы истории налогообложения получили на страницах 7- томной «Истории Советской экономики». В каждом томе этого издания имелся раздел «Финансы, кредит и денежная система», в которых приводились сводные, в масштабах СССР, официальные данные об объемах сбора налогов. Работа налоговых органов на страницах этого издания не освещалась4.
После распада СССР, становления Российской Федерации в качестве суверенного государства и перехода на принципы рыночной экономики происходит коренная реорганизация всей бюджетной системы страны, нормативно-правовой базы налогового законодательства и всей структуры налоговой службы.
1 Народное хозяйство СССР. Вып. 4. М, 1925. С. 529-573.
2 «Жизнь Сибири» // Ежемесячный журнал Сибирского революционного комитета. № 9-10.
1923.
ТочильниковС. Налоги. Большая советская энциклопедия. М., 1939. Т. 41. С. 76-81. 4 История социалистической экономики СССР. В семи томах.. М., 1976.
Практические потребности возродили интерес к проблемам истории налоговой политики, как в нашей стране, так и в других странах. Выходят новые учебники, в которых освещаются основные этапы налоговой политики России и их содержание1. Обстоятельные исследования провел В. А. Тимошенко. Он, в частности, полагает, что история налоговых органов в России берет свое начало с момента создания в 1802 году Министерства финансов. Но в новейшее время, по его мнению, историю налоговой службы России следует вести с 1990 года, когда были приняты два закона СССР «О правах, обязанности и ответственности государственных налоговых инспекций» и «Положения о государственной налоговой службе».
В развитии налоговой службы России автор выделяет следующие основные периоды:
1990-1991 годы — она являлась частью общесоюзной структуры;
1992-1994 годы - время становления налоговой службы России в организационном, кадровом и правовом аспектах;
1994-1996 годы - налоговая служба работала в условиях продолжающегося кризиса, сверхвысоких темпов инфляции, замены денежных поступлений взаимозачетами;
с 1997 года и до начала 3-го тысячелетия - время деятельности налоговой службы на основе постепенного принятия Государственной Думой Налогового кодекса Российской Федерации2. Различные аспекты истории налоговых органов в России получают свое регулярное освещение на страницах печатного издания органа Министерства по налогам и сборам «Налоговый вестник». Коренные преобразования в общественно-политической и социально-экономической сферах России в 90-е годы, переход от административно-командной к рыночной экономике, количественное и качественное изменение налогооблагаемой базы, как во всей стране, так и в отдельных регионах
1 Адушкин Р.Е. Исторические и теоретические аспекты развития налоговой системы
Российской Федерации. М., 2000; Молчанов А.Г. История становления налогового дела и
налоговой политики в России: Автореф. дис.... канд. истор. наук. Пятигорск, 2000.
2 Тимошенко В.А. Основные вехи новейшей истории налоговых органов (К 10-летию МНС
России)//Налоговый вестник. 2000. №9. С. 179-184.
11 обусловили необходимость радикальной переработки всей нормативно-правовой базы налогового законодательства1. Это, в свою очередь, стимулировало резкое возрастание научной активности теоретиков и практиков в деле переработки старых учебных пособий и созданию новых по основным проблемам налоговой политики. Дальнейшее изучение истории теории и практики налоговой политики Российской Федерации велось по трем основным направлениям - экономическом, правовом, историческом. Наибольшее число научных исследований, статей, монографий, кандидатских и докторских диссертаций создано экономистами . Активно работают правоведы. Нормативно-правовые акты теории и практики налогообложения постоянно находились в сфере внимания специалистов по гражданскому праву и другим отраслям правового законодательства. В частности, внимание, как практиков, так и теоретиков привлекала и привлекает проблема роли и места налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности страны3. В общей сложности за период 1990-х - начала 2000-х годов экономистами защищено более 10 кандидатских и докторских работ по проблемам налогообложения. ,
Как известно, эта проблема приобрела особую актуальность и политическую злободневность в связи с делом, возбужденным Генеральной Прокуратурой Российской Федерации против нефтедобывающей компании «Юкос» и ряда других аналогичных дел.
1 Налоги. Под редакцией Черника Д.Г. М., 1994; Скворцов И.В., Скворцова Н.О. Налоги и
налогообложение. М., 1998; «Защита ценных бумаг». М.,1997; Мордухович А.Г.,
Неверкович В.В. Оптимизация налогообложения. От вопроса к ответу. М., 1997;
Экономика налоговой политики. Под редакцией Майкла П. Девере. М., 2001; Лукаш Ю.А.
Словарь-справочник по налогам и сборам. Под общей редакцией Зайцева П.А. М., 2000;
Барышников Н.П. Налоги в России в нормативных документах. Издание 2-е переработанное
и дополненное. М, 2000; Финансы, налоги, кредит. Учебник под редакцией Соколовой О.В.
М, 2000; Бюджетная система Российской Федерации. Учебник, 2-е издание. Исправленное
и дополненное. Под редакцией Романовского М.В. и Врублевской О.В. М., 2000; Кашин
В.А. Налоговые соглашения в России. М., 1998; Скворцов О.В., Скворцова Н.О. Налоги и
налогообложение. М., 2002.
2 Дадашев А.З. Финансовая система России. М., 1997; Живанов В.Н. Финансовые потоки в
российской экономике. М., 2000; Журавлев В.В. Государственный бюджет. Конспект
лекций. СПб., 2000; Миляков Н.В. Налоги и налогообложение. Курс лекций. М, 1999;
Пушкарева П.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996.
3 Баткибеков С.Б.«Реформа налога на физических лиц в Российской Федерации как
инструмент фискальной политики: Автореф. дис.... канд. экон. наук. М., 2002.
Глубокому, всестороннему анализу были подвергнуты такие проблемы, как реализация через налоговую политику распределительных функций1. Эта же проблема получила свое теоретическое обоснование в ряде учебников, учебных пособий по различным экономическим специальностям, особенно при освещении вопросов бюджетной политики . Не меньший интерес в теоретическом и практическом плане имеет изучение и выявление стимулирующей роли налоговой политики не только в целом в сфере предпринимательства, но и в отдельных отраслях экономики3.
Большая группа исследований была посвящена изучению общих закономерностей проведения налоговой политики и выявлению особенностей осуществления некоторых видов налогов - налога на добавленную стоимость, налога на имущество, акцизных налогов и гармонизации налоговой политики, как в интересах налогоплательщика, так и в интересах государства4.
Многие исследования проведены в рамках одной из отраслей экономики — региональной экономики. В работах этого профиля обязательно рассматриваются основные проблемы налоговой политики5. Некоторые работы специально посвящены изучению правового механизма и результативности местных налогов6.
Щепакина Т.А. Реализация распределительной функции налоговой системы в рыночной экономике: Автореф. дис. ... канд. эконом, наук. Саратов, 2000; Черкасов В.Е. Налоги России от федеральных до местных. Учебное пособие. Саратов, 2000; Якуткин В.И. Концептуальные основы реформирования налоговой системы России». Чебоксары, 2002; Скворцов О.В., Скворцова Н.И. Налоги и налогообложение. М., 2000.
2 Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. М., 2000.
3 Куксин И.Н. Налогообложение и налоговая политика в России. М, 1997; Волков А.Г.,
Захарова Р.Ф. Концепция семейного налогообложения в Российской Федерации. М., 2000.
4 Морозова Ж.А. Единый социальный налог. М., 2002; Перов А.В. Налоги на имущество в
России. М., 1998; Все о налоге на прибыль юридических лиц. М., 1998; Новокрещенова
С.С. Гармонизация налоговых систем — фактор национальных хозяйств. Финансы. 2001.
№7. С. 34-36.
5 Мищенко В.В. Региональная экономика. Учебное пособие. М., 2003.
6 Томаров В.В. Местные налоги: правовое регулирование. М., 2002.
Ряд исследований посвящены изучению социально-экономических аспектов региональной налоговой политики1. Очень интересна работа Хисматуллиной Н.Р., в которой рассматривается роль налоговой политики как ведущего фактора в процессе формирования среднего класса в регионе. Эта работа интересна и тем, что в ней рассматриваются социально-экономические процессы на материалах одного из нефтедобывающих регионов. На примере Татарстана автор изучает историю становления и развития малого бизнеса в 90-е годы2. Ряд исследований посвящены изучению роли региональной налоговой политики как важнейшего фактора развития территории в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России3. В этих исследованиях, обобщая сложившуюся практику, авторы пытаются сформулировать свои рекомендации по поиску оптимального баланса между фискальной и стимулирующей функциями налогов в рамках региональной экономики.
Изучение истории становления и развития налоговой службы Алтайского края, особенно в последние 10-летия, также привлекло внимание экономистов, правоведов, историков. Итоги развития налоговой службы Алтайского края в 1991 - 1994 годах освещаются в статье руководителя этой службы в начале 90-х годов О.М. Михайленко4.
Конечно, проблема теории и практики, истории и современного состояния налоговой сферы получила свое отражение в программах, публичных выступлениях и работах практически всех современных политических лидеров и их историографов. Наибольший интерес представляют работы С. Глазьева
Зерщиков Ю.С. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации: Автореф. дис. ... канд. эконом, наук. Ростов-на-Дону, 2001; Жукова П.А. Сбор налогов как инструмент региональной экономикой: Автореф. дис. ... канд. эконом, наук. Казань, 2002.
Хисматуллина Н.Р. Налоговая политика как фактор формирования среднего класса в регионе: Автореф. дис. ... канд. эконом, наук. Казань, 2002.
Шевченко А.А. Налоги в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России: Автореф. дис.... канд. эконом, наук. Ростов-на-Дону, 2002. 4 Михайленко О.М. Это событие. Все о налогах. Барнаул, 1995. С. 1-2.
и Д. Львова. В работах этих авторов подвергнуты критическому анализу содержание и результаты экономических реформ 90-х годов 20-го века и начала 21-го века. Из всей совокупности налогов, авторы сходны в этом мнении, в первую очередь необходимо кардинально пересмотреть законы о недрах с целью увеличить рентные платежи за наиболее доходные виды природных ископаемых1. Многие аспекты истории, теории и практики освещались в ходе работы регулярных межрегиональных научно-практических конференций «Эффективная налоговая система - основа развития экономики», проводимых совместно Алтайским государственным техническим университетом и руководством ГНИ по Алтайскому краю .
В некоторых публикациях освещаются вехи истории районных налоговых инспекций3. Общие сведения о развитии налоговой службы Алтайского края содержатся в справочных изданиях4. Проблемы истории налогообложения частного капитала в период НЭПа глубоко рассмотрены в монографии Е.В. Демчик. Автор провел очень интересные исследования по сопоставлению экономических и административных рычагов воздействия на различные формы частников. Нельзя не согласится с автором в том, что «практика ухода от налогов не является характерной лишь для сибирских и российских предприятий 1920 годов. Она существовала и будет существовать до тех пор, пока будут функционировать частные предприятия и налоговые службы».
К настоящему времени наиболее полно история налоговой политики и налоговой службы Алтая освещена в статьях исследователей и в документах фундаментального издания. «Финансы Алтая. 1747 - 2002 годы». Данное
Глазьев С, Кара-Мурза С, Батчиков. Белая книга. М., 2004; Львов Р. Вернуть народу ренту. М, 2004.
«Налоги и сборы: проблемы и перспективы». // «Эффективная налоговая система — основа развития экономики». 4-я межрегиональная научно-практическая конференция. Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2003.
3 Демкин А.Г. Оглядываясь на пройденное. О налоговой инспекции по Каменскому району.
Все о налогах. Барнаул, 1995. С. 7.
4 Энциклопедия Алтайского края. Барнаул, 1996. Т. 2. С. 109.
*
издание представляет собой своеобразное сочетание документальных и статистических материалов с работами исследователей.
В статьях историков и экономистов Т.Н. Соболевой, И.А. Яковлевой, А.В.
Старцева, А.Л. Краснослободцева, В.В. Мищенко, Е.В. Демчик, В.А.Ильиных
освещены основные этапы истории финансовой сферы и их содержание в
процессе становления и развития финансов Алтая с 1747 года и до наших дней1.
С точки зрения изучаемой нами темы особый интерес представляют статьи
& работников налоговой службы. Л.А. Коршунов, руководитель налоговой
службы Алтая в тот период, в статье «Дела и люди налоговых органов» дает краткий набросок основных этапов развития налоговой службы Алтая в 90-е годы. Автор считает, что современный этап развития налоговой службы Алтая начинается с 1990 года. Переломным годом в развитии налоговой службы он считает 1997 год. Это связано не только с началом действия первой части Налогового кодекса, но и с изменениями в стиле и формах работы налоговых
'л органов. В школах начали проводиться занятия по основам налоговой
грамотности. Число налоговых инспекций по краю сократилось с 79 до 41, но значительно вырос качественный потенциал работников налоговой системы. Значение изучения истории налоговой службы на материалах музея Госналогинспекции по Алтайскому краю просто и убедительно доказывается в статье В.М. Самотохина2 .
Другие интересные факты об истории налоговых инспекций в отдельных
Л4 регионах Алтайского края, посвященные решению кадровых,
организационных, технических и социальных проблем, освещаются в статьях В.И. Воловода, СП. Кулика, В.В. Давыдика, В.И. Тишкова, Л.А. Александровой, В.Я. Шабашова и других ветеранов и работников налоговой службы.
1 Финансы Алтая. 1747 - 2002. Барнаул, 2002. С. 6 - 409.
2 Коршунов Л.А. Дела и люди налоговых органов // Финансы Алтая 1747-2002. Барнаул,
2002. С. 577- 596.
В числе последних работ, освещающих работу налоговых органов щ
Алтайского края, следует отметить книгу В.М. Самотохина «Налоговое администрирование». Эта работа интересна и тем, что в ней, на основе накопленного исторического опыта работы налоговой службы Алтайского края, обобщается практика работы с различными категориями налогоплательщиков, выявляются наиболее типичные ошибки и даются четкие рекомендации, как избежать аналогичных ошибок в будущем1.
Вполне справедлив вывод автора о том, что «Вплоть до 1999 года общая
^ часть российского налогового права находилась в зачаточном состоянии...». Ее
не разработанность в целом ряде важнейших теоретических аспектов, считает он, сказывалась негативным образом на деятельности налоговых органов в регионах. С точки зрения нашей темы исследования книга В.М. Самотохина представляет особый интерес, потому что в ней, на основе обобщения исторического опыта не только в рамках Алтайского края, но и всей страны, подготовлены и обоснованы очень важные дополнения и поправки в
Через призму проблем темы диссертационного исследования особый интерес представляет новый подход В.М. Самотохина к важнейшим показателям налогооблагаемой базы - определению налогоплательщика, определению местонахождения налогоплательщика, принципам определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения, полномочий налоговых органов по осуществлению налогового контроля, использования
^ налоговыми органами косвенных признаков для исчисления налоговых
обязательств, мер обеспечения исполнения налогового обязательства, понятия налогового правонарушения. Определенное освещение в исторической и экономической литературе получило изменение налогооблагаемой базы Алтайского края за последнее десятилетие. В 1-м томе энциклопедии Алтайского края в статье Э.Ф. Аунапу, В.В. Мищенко, В.Ф. Песоцкого, Л.И.
Самотохин В.М. Налоговое администрирование. Барнаул, 2002. 2 Самотохин В.М. Указ. Соч. С.10.
M'
Часовских, В.А. Кованова приведены основные показатели развития экономики Алтайского края, изменения отраслевой структуры в начале 90-х годов. Более углубленный анализ основных тенденций социально-экономического развития Алтайского края в годы радикальных реформ содержится в коллективной монографии экономистов. В главе 1-й, в статьях Т.П. Емельянова, A.M. Сергиенко, Л.В. Родионова, А.Я. Троцковского рассмотрены макроэкономические тенденции, проведен анализ основных экономических и
^*1 социальных показателей Алтайского края в сравнении с соседними регионами
Западной Сибири. Особое внимание авторы уделили изучению хода и результатам приватизации. В частности, в монографии приводятся данные о том, что к началу 1997 года поменяли форму собственности 2336 предприятий различных отраслей народного хозяйства Алтайского края1.
В целом эта коллективная монография является серьезным, без
преувеличения, фундаментальным вкладом в изучение экономики Алтайского
.\ края. Но, вместе с тем, следует отметить, что такое понятие как
«налогооблагаемая база» в монографии даже не упоминается и, соответственно, взаимовлияние налоговой политики и налогооблагаемой базы в этой работе не рассматривается. Анализ макроэкономических тенденций с использованием материалов Алтайского края за 90-е годы содержится в учебном пособии В.В. Мищенко . В этой работе рассматриваются общие тенденции изменения налогооблагаемой базы в рамках региональной экономики. Коллектив
М Алтайской лаборатории социально-экономических исследований и
региональной политики при институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской Академии наук продолжил свои исследования выпуском двух монографий3. В первой
1 Основные тенденции социально-экономического развития Алтайского края в годы радикальных реформ. Барнаул, 1997. С. 24.
Мищенко В.В. Региональная экономика. Учебное пособие. М., 2003.
3 Экономическое поведение населения агропромышленного региона в годы реформ:
стратегии и механизмы формирования. Барнаул, 2001; Социально-экономические аспекты
'^ реформирования в Алтайском крае в 90-е годы. Новосибирск, 2001.
монографии четко просматривается проблемно-тематическая преемственность с предыдущей монографией, но в научный оборот введены новые факты второй половины 90-х годов. Специальный анализ состояния и динамики налогооблагаемой базы отсутствует. Во второй монографии имеется специальный раздел «Проблемы собираемости налогов». В этом разделе приводятся данные о том, что по состоянию на 01.01.2000 года на учете в налоговых органах края состояло 43 тысячи налогоплательщиков -юридических лиц. Из них 7 тысяч имели недоимку на сумму 2,6 млрд. рублей1. Но анализ структуры налогооблагаемой базы отсутствует.
Определенным вкладом в дело изучения региональной экономики явились труды Н.А. Чертова, на основе которых автор в 2003 году защитил докторскую диссертацию . В монографии Н.А.Чертова на принципах сравнительно-исторического анализа сопоставляется два периода в истории развития экономики Алтая, 70-х - 80-х и 90-е годы ХХ-го века. В первой и во второй главе изучается изменение отраслевой структуры экономики. Многие фактические сведения и выводы могут быть использованы при изучении состояния налогооблагаемой базы. Но анализ именно налогооблагаемой базы в работе не приводится.
Конечно, изучение истории налоговой политики и налоговой службы по горячим следам, в конце 20-го и начале 21-го века, на стыке истории и современности - это сложное поле деятельности. Как совершенно правильно отмечал Ю.Н. Градов, воспроизведение еще не ушедшей в прошлое действительности чрезвычайно сложная задача, поскольку здесь обязательно, наряду с историческими методами и методиками, использование исследовательского инструментария из арсенала социологии, социальной психологии, политологии и других гуманитарных дисциплин. Но, самое главное, в чем мы согласны с автором, эти работы крайне необходимы, потому
1 Социально-экономические аспекты реформирования в Алтайском крае в 90-е годы. Под редакцией Троцковского А.Я. Новосибирск, 2001. С.145.
Чертов Н.А. Социально-экономическая политика в Алтайском крае в кризисный период. Итоги и уроки. Новосибирск, 2002.
что они закладывают фундамент нашей исторической памяти, являясь дополнительными средствами ее сохранения, содержательным материалом для анализа, для изучения нас самих нами самими и нашими потомками1.
История изучения налоговой теории и налоговой практики, как в целом в стране, так и в Сибири и на Алтае полностью подтверждают этот вывод. На уровне страны в начале 90-х годов сложились различные научные школы по изучению проблем реформирования политической и экономической сфер России. Подробный анализ позиций Л. Абалкина, Е. Гайдара, Г. Явлинского, С.
v*' Глазьева и других представляет самостоятельный научный интерес2. С позиций
темы отметим, что научные школы экономистов и политиков можно разделить на два лагеря - «государственники» и «рыночники». Разумеется, что когда Е. Гайдар руководил правительством России, то в государственной политике получили преобладание «рыночники». В итоге начальный период либеральных реформ, вместо ранее обещанной постепенности, превратился в «шоковую терапию». Обоснованию правильности этой политики Е. Гайдар посвятил
^, целую монографию3.
В Сибири также сложились научные школы под руководством А. Аганбегяна, Т. Заславской, А. Гранберга и ряда других ученых. В журналах экономической направленности «ЭКО», «Регионы» Politekopom шли содержательные дискуссии о сути экономических реформ, их ожидаемых и неожиданных последствиях. Не углубляясь в детальный анализ этих проблем (что, безусловно, необходимо в рамках другого специального исследования),
ч4; отметим главное. Эти дискуссии показали, что процесс законотворчества в
области налогового законодательства не учитывает регионального разнообразия Сибири. Это приводит к тому, что в лучшем случае многие законы федерального уровня не работают, а подчас и наоборот, оказывают
Градов Ю.Н. Современность как история (Для памяти и анализа)// Пульс реформ. М, 1989. С. 355-365.
Экономические реформы в России: Итоги последних лет. 1991-1996г. М., 1996. 3 Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М, 1997.
разрушающее воздействие на экономику1. В частности, в налоге на прибыль, на имущество и о подоходном налоге с физических лиц, как в прошлом, так и в настоящее время игнорируется сезонный характер сельскохозяйственного производства, когда в течение 9 месяцев происходят в основном затраты, а прибыль получают лишь в конце хозяйственного года. Поэтому, многие хозяйственные руководители считают это одной из причин своего бедственного положения2. Причем, как отмечали участники «круглого стола», от этого страдают и крупные, и мелкие хозяйства. Отражением необходимости согласования теории и практики можно считать деятельность Алтайского отдела института экономики и организации промышленного производства СОР АН под руководством А.Я. Троцковского и их сотрудничество с прежней администрацией края.
Нельзя не отметить и тот факт, что в самой налоговой службе Алтайского края именно в 90-е годы 20-го века началась научная работа и по обобщению опыта налоговой работы, и по подготовке рекомендаций к изменению отдельных положений в налоговом законодательстве.
Конечно, эту работу приходилось вести в крайне сложных условиях, -отсутствовали квалифицированные кадры, не было выработанной методологии и апробированной методики. Но именно эта работа была крайне необходима, поскольку позволяла процесс законодательства поставить «на ноги», когда закон вытекает из практики, а не из политико-экономических догм.
Проблемы истории теории и истории практики налоговой работы относятся к числу тех, в рамках которых постоянно идут поиски ответов на «вечные» для России вопросы - «Кто виноват?» и «Что делать?» Лучшей иллюстрацией этому служат материалы международной экономической конференции, состоявшейся 10-11 февраля 2001 года в Белокурихе. Отличительной чертой этой конференции было активное участие в ней научной
Троцковский А.Я. Социально-территориальная структура региона: строение и основные тенденции трансформации. Новосибирск, 1997. С. 19-26.
2 Агровестник. Союз крестьянских (фермерских) формирований Алтайского края. 2003. №4. С. 20-27.
экономической элиты - А.Я. Лившица, А.Д. Некипелова, работников администрации Алтайского края - И.П. Чертова, В.И. Псарева, широкого круга предпринимателей - В.А. Вагнера, B.C. Грабовенко, С.Г. Недорослева и других, а также известных экономистов из Германии - В.Д. Цумфорт - вице -президента Фонда Фридриха Наумана, Дюкк Иохон, Дремер Хансйорг и других при участии депутата Государственной Думы В.А. Рыжкова.
В числе прочих, всестороннему обсуждению со стороны предпринимателей и представителей академической науки, чиновников администрации была подвергнута налоговая сфера. Предприниматели выражали свое критическое отношение к запутанности и противоречивости налоговой системы, ее большой «затратности», когда одна часть законов почти не изменилась с советских времен, а другая, принятая в начале 90-х годов, не отвечает современным условиям. С ними был согласен бывший министр финансов А.Я. Лившиц, который отметил, что ни в одной стране мира не действуют одновременно два налога - налог на добавленную стоимость и налог с продаж, поскольку должен действовать только один из них1.
Обсуждение шло не только по злободневным сюжетам, но и по основным концептуальным схемам 3-й части Налогового кодекса.
Интересные суждения высказал академик В.Д. Некипелов, председатель политического Национального Совета России по инвестициям. Он считает, что современная российская экономика не является рыночной, а «квазирыночной», мутантной, поскольку не адекватно реагирует на стандартные для рыночной экономики меры экономической политики, в том числе и в сфере налогового законодательства. Поэтому, по мнению академика, вся классическая
'Дневник Алтайской школы политических исследований. №11. февраль, 2001. Западная Сибирь: Регион, экономика, инвестиции: Материалы международной экономической конференции. Барнаул, 2001. С. 41-46.
терминология, применительно к реальному состоянию экономики России на современном ее этапе, должна быть скорректирована. По мнению В. Рыжкова, налоговая система со всеми недостатками, является результатом борьбы за ее совершенствование. Проблемы истории налоговой политики России в 90-е годы в контексте общеполитической проблематики рассматриваются также в работах действующих политиков и государственных чиновников1.
Особый всплеск интереса к истории современного состояния и перспективам развития налоговой системы приходится на 1999-2000 годы. По-прежнему, большая часть работ принадлежит перу экономистов. Проблема совершенствования организационной структуры налоговой службы рассматривается в работах А.В. Аронова, В.Ф. Белова, В.А. Кашина, А.Г. Рамина, М. Велинга и других исследователей2.
Из работ экономической направленности заметно выделяется докторская диссертация З.А. Клюкович, в которой преобладает исторический взгляд на основные тенденции становления налоговой системы в России3.
Спектр научных подходов к изучению роли и значения действующей налоговой системы в России расширяется за счет того, что к этой теме привлечено внимание не только экономистов, юристов, историков, но и политологов. Одна из немногих работ по этой тематике проведена Д.А. Сусловым. Автор специально изучил социально-политические аспекты налоговой системы и в деле проведения налоговой политики, и с точки зрения последствий ее реализации4.
1 Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. Дни поражений и побед. М, 1997; Шаталов Б.Н.
Россия в поисках эффективности. М, 2003.
2 Аронов А.В. Налоговая система: реформы и эффективность // Налоговый вестник. 2001.
№5. С. 33-35; Белов В.И. Давайте разберемся, или порочность российской налоговой
системы// ЭКО. 2001. №6. С. 88-101; Велинг М. Российская налоговая система: недавнее
прошлое, настоящее и перспективы// Politeconom. 2001. №З.С. 100-103; Дикань К.В.
Налоговые системы древности и их влияние на поведение хозяйствующих субъектов// ЭКО.
2002. №10. С. 179-188.
Клюкович З.А. Тенденции становления налоговой системы в России: Автореф. дис.... д-ра эконом, наук. М., 2000.
4 Суслов Д.А. Социально-политические аспекты налоговой системы современной России: Автореф. дис.... канд. полит, наук. М., 2000.
Таким образом, подводя итог историографическому обзору литературы по теме: «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в период 1990 - 2003 годы», мы пришли к следующим выводам. Изучение истории налоговых органов является одним из тех научных направлений, где пересекаются работы историков, экономистов, юристов, политологов, что является дополнительным аргументом в пользу вывода о том, что дальнейшее совершенствование теории и практики налогового дела невозможно без учета исторического опыта.
В работах В.М. Пушкарева, В. А. Тимошенко, Л. А. Коршунова, В.М.Самотохина намечены основные вехи новейшей истории налоговых органов, как России в целом, так и на материалах Алтайского края. Выявлена общая динамика количественного состава работников налоговых органов, изменение организационной структуры налоговых органов в соответствии с Законами, Постановлениями и Указами вышестоящих органов государственной власти.
В многочисленных работах экономистов, юристов исследованы правовые и социально-экономические аспекты теории и практики налоговой работы в целом и по отдельным видам налогов. Весьма симптоматично, что в их работах широко используются исторические методы, а в работах историков методы других гуманитарных дисциплин - экономики, правоведения, социологии. В короткий срок, менее чем за десятилетие, была частью переработана, частью создана заново учебная и методическая литература по основным разделам налоговой теории и практики.
Вместе с тем, к настоящему времени остаются спорными, а то и вообще не изученными целые пласты проблем по истории налоговых органов, как в масштабах страны, так и в рамках Алтайского края. Анализ литературы по теме диссертации показывает, что при изучении истории налоговых органов на материалах отдельного региона необходимо одновременно рассматривать три взаимосвязанных, взаимно обуславливающих друг друга проблемы.
Во-первых, историю самих налоговых органов, изменение их организационной структуры, количественного и качественного состава работников этих структур.
Во-вторых, исходное состояние и дальнейший процесс изменения налогового законодательства, на основе которого и велась деятельность налоговых органов.
В-третьих, историю изменения налогооблагаемой базы региона. Ведь в составе налогооблагаемой базы как Алтайского края, так и всей России именно за минувшее десятилетие произошли радикальные изменения. Изменилась государственная идеология, организационная структура государственной власти, появились формы собственности, присущие многоукладной экономике, изменились менталитет налогоплательщиков и социально-классовая структура населения региона.
С учетом итогов историографического обзора целью диссертации является изучение истории становления и развития налоговой службы Алтайского края в 1990-2003 годах.
Задачи диссертационного исследования:
- дать оценку исходного состояния налоговых органов на начало 1990-х
годов и проследить историю дальнейшего изменения их количественного и
качественного состава, модификацию организационной структуры;
-изучить изменения правовой основы деятельности налоговых органов за этот период времени, выявить основные виды налогов;
- исследовать направленность основных тенденций налогооблагаемой базы
и динамику основных видов налогоплательщиков;
- показать влияние Конституционной реформы и Налогового кодекса на
эволюцию правовой основы налоговой политики и налогооблагаемой базы;
- выявить позитивный и негативный опыт в деятельности налоговой
службы Алтайского края с 1990 по 2003 годы для использования его, в форме
рекомендаций, в дальнейшей работе.
Источниковая база исследования. В основу диссертационного исследования для решения поставленных нами целей и задач положено использование широкого круга опубликованных и неопубликованных источников. Основную массу неопубликованных источников составляют материалы ведомственного архива.
Для изучения состояния и изменения правовой основы деятельности налоговых органов Алтайского края важнейшее значение для периода 1990-1991 годов имеют постановления союзных органов власти, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, а также постановления, законы, распоряжения Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета министров РСФСР. Для всего изучаемого нами периода, особенно с 1991 года, важнейшее значение в плане изучения изменений правовой основы деятельности налоговой службы имеют Указы Президента России, законы, принимаемые Государственной Думой, постановления Правительства России, касающиеся работы налоговых органов. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало конституционной реформе, которая в изучаемый нами период оказывала большое воздействие на изменение правовой основы деятельности налоговой службы и налогооблагаемой базы, как Алтайского региона, так и страны в целом.
Конечно, нормы первой и второй частей Налогового кодекса заложили правовую основу налоговой работы второй половины 90-х годов и начала 3-го тысячелетия. Наряду с федеральным законодательством правовую основу налоговой работы формируют и законодательные органы Алтайского края и органов местного самоуправления. Поэтому постановления Краевого законодательного собрания, Краевого Совета народных депутатов и органов местного самоуправления по вопросам налогообложения также являются одним из основных видов источников.
Для сравнительно-исторического анализа изменения налоговой базы, структуры налоговых органов, результатов налогообложения мы использовали материалы из центра хранения архивного фонда Алтайского края. В частности,
это документы из фонда Р-834, исполнительного комитета Алтайского Краевого Совета Народных Депутатов, материалы из фонда Р-606, Финансового Управления Исполнительного Комитета Алтайского Краевого Совета Народных Депутатов. Для решения поставленных задач определенное значение имеют материалы из фонда Р-784, финансового отдела исполнительного Комитета городского Совета Барнаула.
Ценный статистический материал содержится в документах фонда Р-718, Алтайского краевого управления государственной статистики. К сожалению, за 90-е годы документы от этих организаций на государственное хранение не поступили1. Для изучения состояния и динамики кадрового состава налоговой службы Алтайского края нами использованы разнообразные источники. Важнейшими из них по полноте фактических сведений являются единовременные статистические отчеты ГНИ о численности и распределении работников аппарата Управления и объяснительные записки к ним. Эти отчеты в ведомственном архиве ГНИ имеются за весь изучаемый период. Архив Управления Государственной налоговой инспекции Алтайского края за весь период деятельности ГНИ не передавался в Центр хранения архивного фонда Алтайского края. По составу документов он одновременно является местом постоянного хранения и, в то же время, выполняет функции оперативного уровня. Здесь имеются документы всех отделов ГНИ, являющиеся фондообразователями массива документов по сфере их деятельности. Данные
0 налогообложении физических лиц не подлежат публикации
Для изучения изменения общей численности работников налоговой системы мы использовали штатные расписания ГНИ по краю и изменения к ним.
Необходимые сведения о кадровом составе содержатся в документах
комплексной проверки отдельных районных инспекций. Сведения о кадровом
составе ГНИ по количественным и качественным параметрам,
1 Путеводитель. Центр хранения Архивного фонда Алтайского края. М., 2001. С. 102,129,
148.
половозрастному составу, образовательному уровню содержатся в справках о результатах проверки работы ГНИ по Алтайскому краю, проведенной главной государственной налоговой службой Российской Федерации. Для уточнения многих фактических сведений о кадровом составе налоговых служб использованы данные по годовых папок сводной информации о численности, составе и движении руководителей и специалистов ГНИ по городам и районам края и пояснительных записок к ним.
Для выявления изменений качественного состава работников налоговой службы, повышения их профессионального уровня использованы сведения типовых форм отчетности «Отчет о профессиональном обучении работников предприятия (учреждения, организации)». Эти бланки заполняются ежегодно, и в них содержатся данные об общем числе специалистов, прошедших обучение. Имеются также сведения о формах обучения (курсы повышения квалификации, стажировки, обучение за границей) с разбивкой обучающихся по полу и возрасту. В этих бланках содержатся также данные о суммах средств в рублях и иностранной валюте, затраченных на подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников.
Ценным источником для изучения более углубленной характеристики отдельных работников налоговой службы, с точки зрения профессиональных и человеческих качеств, являются воспоминания о своей работе в налоговых структурах, своих товарищах. Часть этих воспоминаний опубликована, особенно много в этом плане делает редакция журнала «Мой налоговый советник» - печатного органа ГНИ по Алтайскому краю. Много интересных и разнообразных сведений о действующих работниках ГНИ, ветеранах содержится на стендах и в фондах ведомственного музея.
Непосредственная работа, как всей системы ГНИ по Алтайскому краю, так и отдельных инспекций отражается в целом блоке разнообразных документов. Это отчетная документация районных инспекций и основных подразделений ГНИ по сферам их деятельности.
Обобщенные показатели содержатся в материалах годовых статистических отчетов Государственной налоговой инспекции о результатах контрольной работы налоговых инспекций и объяснительных записках к ним. Большой объем разнообразного фактического материала содержится в квартальных и по годовых сводных аналитических записках о ходе поступления налогов и функционировании налоговых органов края и документах, прилагаемых к ним. С 1997 года в практике работы ГНИ по Алтайскому краю появилась новая форма работы с законопослушными налогоплательщиками - вручение «Сертификата доверия». Это очень интересный вид источника, как для изучения методов работы ГНИ, так и для характеристики отдельных категорий налогоплательщиков.
Объективная оценка работы ГНИ содержится в документах краевой администрации, краевого Совета народных депутатов, особенно в делах комитета по бюджету, а также в материалах проверки краевой ГНИ со стороны Министерства по налогам и сборам и других вышестоящих инстанций. Для изучения состояния динамики налогооблагаемой базы нами привлечен широкий круг опубликованных и архивных источников. Из категории опубликованных необходимо, в первую очередь, указать регулярно издаваемые статистические сборники, как в целом по всем параметрам экономики Алтайского края, так и специализированные.
В статистических сборниках «Социальное развитие Алтайского края за 1990 - 1992 годы», «Алтайский край в цифрах 1993 - 1997 годы» и других, изданных в последнее время, сохраняется преемственность в разделах и рубриках. Такие разделы, как «Изменение численности населения по городам и районам», «Распределение рабочих и служащих, занятых в народном хозяйстве по отраслям», «Доходы населения», «Объем и структура различного товарооборота по районам края» дают возможность составить детальную характеристику налогооблагаемой базы Алтайского края.
Для сравнительно-исторического сопоставления различных экономических характеристик налоговой базы Алтайского края и других регионов Сибири и
страны в целом важнейшее значение имеет официальное издание Госкомитета «Регионы России». В этих сборниках содержатся статистические данные о демографической ситуации, доходах населения, динамике производства в промышленности, сельском хозяйстве, структуре доходной и расходной части как региональных, так и федерального бюджета. Наиболее полным по своему составу является сборник по итогам 2002 года, поскольку он содержит динамические ряды основных статистических показателей за период с 1990 года.
В качестве исторического источника комплексное значение имеет периодическая печать регионального и федерального уровней. На страницах местной прессы публикуются законодательные акты местных органов власти, в том числе по вопросам налогообложения: в краевой газете «Алтайская правда», городской газете «Вечерний Барнаул», газетах других городов Алтайского края и районных. По богатству материала, отражающего все стороны истории и деятельности налоговой службы Алтая, выделяется ведомственный журнал «Налоговый вестник Алтая», а также «Налоговый вестник Сибири».
Именно на страницах периодической печати буквально по горячим следам получали свое освещение все проблемы истории, теории и практики налоговой работы.
Периодическая печать также обеспечивала такую важную роль, как функция обратной связи, поскольку на страницах периодических изданий публиковались мнения налогоплательщиков об эффективности и справедливости налогового законодательства, возможных изменениях в законах, стиле, методах и формах работы налоговиков. Помимо периодической печати основные стороны деятельности налоговой службы Алтайского края получают отражение в электронных средствах массовой информации, что является проявлением особенностей нашего времени и реализацией одного из конституционных прав - права на информацию. В телепередачах и радио передачах краевых и городских телерадиокомпаний, как правило, принимают участие руководители и главные специалисты налоговых органов, что
зо обуславливает получение достоверной информации. Большой информационной насыщенностью отличается сайт налоговой службы в Интернете, где размещена почти вся разрешенная к публикации информация о ходе поступления налогов, а также биографические сведения о руководителях и главных специалистах налоговых органов. На сайте содержится реестр юридических лиц Алтайского края, прошедших перерегистрацию в налоговых органах.
Помимо опубликованных источников, для решения задач диссертации использовались архивные материалы. Среди них наибольшей информационной полнотой характеризуются налоговые декларации физических и юридических лиц налогообложения.
С начала 2001 года наиболее полная характеристика налогооблагаемой базы содержится в Налоговом паспорте Алтайского края, который формируют различные отделы УМНС по Алтайскому краю. Налоговый паспорт края представляет собой информационную базу, содержащую основу для расчета совокупного дохода регионов, их налогового потенциала и налоговой нагрузки. Структура Налогового паспорта включает в себя восемь разделов, сосредоточивших ряд статистических сведений и показателей налоговой отчетности, необходимых для расчета налоговой базы.
При использовании ведомственной статистической отчетности следует иметь в виду, что она практически не доступна для рядовых исследователей, особенно это касается налоговых деклараций физических лиц. Формы статистической отчетности за весь изучаемый период практически не претерпели значительного изменения. Сбором и анализом отчетных материалов занимаются соответствующие отделы управления по профилю своей специализации, которые затем аналитическим отделом сводятся в квартальный или годовой отчет. Итогом этой работы является весьма сложный и насыщенный источник - «Аналитическая записка», которая, после утверждения руководителем ГНИ по Алтайскому краю, становится официальным документом, формой отчета перед вышестоящими
организациями и основным рабочим документом во время заседания коллегий, на которых заслушиваются отчеты руководителей отделов и нижестоящих служб. В аналитических записках рассматривается экономическое положение основных отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, банковской сферы, на основании чего изучается динамика основных налогоплательщиков - физических и юридических лиц, объемы собранных налогов и сборов, выявляется недоимка по видам налогов.
Основным источником изучения количественного и качественного состава работников налоговой службы являются отчеты отдела кадров, их формы, которые почти не менялись за изучаемый период. В этих отчетах состав работников рассматривается по таким критериям, как пол, возрастной состав, образование, наличие классных чинов, профильное и не профильное образование, стаж работы в налоговых органах и по некоторым другим. Ценным историческим источником являются документы отдельных налогоплательщиков - физических и юридических лиц. Наиболее показательной можно назвать деятельность Иткульского спиртзавода в изучаемый нами период, так как именно это предприятие до сих пор является крупнейшим налогоплательщиком Алтайского края. Мы использовали документы из текущего архива завода, при этом особую информационную ценность представляют годовые отчеты директора завода.
К числу важнейших источников следует отнести и наш собственный многолетний опыт работы в налоговых органах. Знание не только формальных сторон деятельности налоговой службы, но и наблюдение за поступлением ближайших и отдаленных результатов налоговой политики в экономической и социальной сферах в течение ряда лет позволяют лучше понимать недостатки, недоработки, а то и ошибки в законодательных актах и деятельности самой налоговой службы.
Методологической основой диссертации являются принципы диалектики, историзма и системного анализа. При выявлении и оценке исторических фактов автор считает важным придерживаться беспристрастной трактовки событий,
стремится к глубокому анализу причинно-следственных связей, разделяя известный марксистский тезис о том, что «... наиболее всеобщие абстракции возникают вообще только в условиях наиболее богатого конкретного развития, где одно и то же является общим для многих или для всех. При таком историческом подходе последняя по времени форма рассматривает предыдущие формы, как ступени к самой себе...»1. Мы считаем также необходимым использование принципов и методов структурно-функционального анализа
В основе диссертации лежит принцип историзма, когда каждое явление рассматривается в процессе его развития, в контексте всей совокупности пространственно-хронологической характеристики исторической среды предмета и объекта научного исследования.
Методика исследования, используемая в диссертации, определялась, как целями и задачами диссертации, так и особенностями анализируемого исторического материала. Мы широко использовали методы статистического анализа, группировок и классификации, экономических показателей. При анализе нормативно-правовых документов мы использовали основные принципы из сферы правоведения - законность, нормативность и другие.
При анализе изменения количественного и качественного состава работников налоговых органов, выявлении и сопоставлении менталитета налоговика и налогоплательщика мы использовали методику социологии и социальной психологии. Мы также использовали метод личного наблюдения, будучи в течение ряда лет сотрудником налоговых органов.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, методами и приемами анализа фактического материала. Представленная диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Во введении обосновывается актуальность, научная и практическая значимость темы, научная новизна диссертации, определяется объект и предмет
1 Маркс К. Экономические рукописи 1857-1861 гг. М, 1980. С. 42-43.
исследования, хронологические и территориальные рамки диссертации, оценивается степень изученности темы, обосновываются цель, задачи, методология и методы исследования, дается характеристика и критика источниковой базы диссертации.
В первой главе «Становление налоговой службы Алтайского края в 1990-
1994 годы» последовательно рассматриваются три основных сюжета темы
диссертации - социально-экономическая характеристика народно
хозяйственного комплекса Алтайского края, дается оценка нормативно-
правовых актов, регулирующих налоговые отношения, и выявляется
организационная структура, количественный и качественный состав штатной
численности налоговых органов.
Во второй главе «Развитие налоговой службы Алтайского края в условиях конституционной и налоговой реформ в 1995 - 2003 годах» последовательно рассматриваются и всесторонне изучаются четыре основных сюжета этой главы. В первом параграфе второй главы мы изучили влияние Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, на изменение налоговой базы и изменение системы налогового законодательства России в
1995 - 2003 годах. Через анализ содержания основных статей Конституции
рассматривается последующая работа Федерального Собрания РФ по
изменению и совершенствованию системы налогового законодательства
России, закреплению и дальнейшей эволюции налоговой базы России и
Алтайского края. Во втором параграфе второй главы анализируются
дальнейшие изменения правового положения, организационной структуры,
количественного и качественного состава работников налоговой службы
Алтайского края в 1995-2003 годах.
В третьем параграфе этой главы анализируется дальнейшее развитие организационной структуры и налоговой службы Алтайского края, подводятся основные итоги деятельности ГНИ по Алтайскому краю.
В четвертом параграфе второй главы рассматривается и анализируется работа налоговой службы Алтайского края при количественном и качественном изменении состава работников на фоне изменения организационной структуры.
В заключении подводятся итоги по всему спектру целей и задач диссертации, формируются рекомендации о путях дальнейшего совершенствования и улучшения налоговой работы.
Необходимый статистический и иллюстративный материал содержится в приложении.
Изменение социально-экономической структуры экономики Алтайского края
В истории России и в истории Алтая 1990-1994 годы по своему содержанию вполне сравнимы с революцией. Это было время завершения существования Советского Союза и рождения современной демократической России. Произошел слом советских административно-командных рычагов, отказ от плановых принципов развития экономики, ее разгосударствление, началось формирование многоукладной экономики на принципах рыночной экономики.
Радикальные количественные и качественные изменения претерпевала налоговая база, как всей страны, так и Алтайского края, что самым существенным образом повлияло на структуру и объем собираемых налогов. В период 1990-1993 год, по мнению С. Глазьева и его единомышленников, были совершены принципиальные ошибки в выборе направления, форм и принципов преобразований в политической и экономической сфере, которые и обусловили всеобщий обвал в экономике России в 90-е годы1.
Общая численность населения Алтайского края изменилась не значительно, увеличившись с 2655 тысяч человек до 2682 тысяч человек, на 27 тысяч человек2. В том числе численность населения трудоспособного возраста увеличилась за это время всего на 200 человек.
Динамика изменения численности городского и сельского населения, в отличие от предыдущего периода, отличалась полярной противоположностью. Наметилась явная тенденция уменьшения численности городского населения и роста сельского. Численность городского населения сократилась с 1548 тыс. человек до 1406,3; на 141,7 тысяч человек, а сельского возросла с 1107 тыс. человек до 1275,7 тыс. человек, на 168,7 тыс. человек1.
Значительные изменения произошли в количественном составе рабочих и служащих. В целом с середины 80-х годов и до 1990 года общая численность рабочих и служащих сократилась с 1203,3 тыс. человек до 1129,9 тыс. человек, уменьшилась на 6,2% . Особенностью динамики этого показателя является то, что наибольшие изменения произошли в период 1990-1991 года. По всем отраслям народного хозяйства Алтайского края общее изменение численности рабочих и служащих в сторону сокращения составило 0,7%. Но в отраслях реальной экономики, а именно в промышленности и именно за этот период времени, сокращение составило 3%, в сельском хозяйстве - 2,2%, на транспорте - 2,9%, в строительстве - 5,8% .
В то же время наиболее значительный рост численности работников произошел в сфере аппарата органов управления, с 17,1 тыс. человек до 28,3 тыс. человек, увеличившись почти на 40%. Незначительное увеличение работников произошло также в сфере здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения .
Состояние и изменение нормативно-правовой основы налоговой политики в Алтайском крае
Особенностью социально-экономического развития Алтайского края, как и страны в целом в начале 90-х годов, стали глобальные потрясения в общественно-политической жизни страны. Перестал существовать Советский Союз, на его руинах возникли новые суверенные государства, в том числе и Российская Федерация. В короткий период времени была демонтирована административно-командная система государственного управления, плановая, директивная огосударствленная экономика.
Формирующаяся экономика переходного типа - от государственной, административно-командной и плановой к рыночной - на протяжении 90-х годов не завершила свою трансформацию. В оценке этого явления мы согласны с академиком А.Д. Некипеловым, который считает, что российская экономика
90-х годов ХХ-го века и начала XXI-го является не рыночной, а «квазирыночной» поскольку из рыночного оборота была выведена земля, в социальной сфере сохранялись многочисленные льготы, реализовать которые в полном объеме было невозможно из-за отсутствия необходимых средств в бюджетах всех уровней. Несоответствие рыночной терминологии реальным экономическим условиям России начала 90-х годов и глубина социально-экономического кризиса привели к тому, что многие налоговые законы принимались «на ходу», без достаточной теоретической проработки и независимой экспертизы.
В начале 90-х годов в сфере налогового законодательства, как и в целом в общественно-политической и социально-экономической сферах, явно были выражены все черты общества, находящегося в состоянии перехода от одного типа общественно-экономических отношений к другому. Как известно, специально для изучения всех аспектов этого явления был создан институт по изучению проблем переходного периода во главе с известным экономистом и общественным деятелем Е.Т. Гайдаром.
Еще продолжают действовать многие законы, принятые в Советском Союзе и в РСФСР, но вместе с тем вводятся в действие новые законы, в том числе и в сфере налогообложения. Шел бурный процесс слома советской системы и активный переход на рельсы рыночной экономики. Можно сказать, что вполне закономерным и объективно правильным было решение об издании закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 года, поскольку оно ввело в правовые рамки тенденцию к суверенизации России и заложило основы всех последующих решений в экономической сфере1.
Этот закон дал четкое определение важнейшим понятиям налоговой политики, которые используются до сих пор в теоретической и практической деятельности.
В разделе «Общие положения» было дано определение понятия налога, другого платежа и налоговой системы. В частности, во 2-ой статье было сказано: «Под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет определенного уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых государственными актами. Совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему»2. В законе была дана четкая классификация плательщиков налогов: «Плательщиками налогов являются юридические лица, другие категории плательщиков и физические лица, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность - уплачивать налоги»1.
В законе также определялись объекты налогообложения: «Объектами налогообложения являются доходы (прибыль), стоимость определенных товаров, определенные виды деятельности налогоплательщиков, операции с ценными бумагами, пользование природными ресурсами, имущество юридических и физических лиц, передача имущества, добавленная стоимость продукции, работ и услуг, другие объекты, установленные законодательными актами» . Закон от 27 декабря установил четкую систему прав и обязанностей налогоплательщиков, кратность налогообложения, порядок установления налоговых ставок, акцизов и таможенных пошлин, ответственность налогоплательщика за нарушение налогового законодательства.
Как показала последующая практика применения налогового законодательства, меры ответственности, установленные законом от 27 декабря 1991 года, оказались недостаточно эффективными, поэтому Государственная Дума на всем протяжении 90-х годов неоднократно пересматривала санкции за уклонение от уплаты налогов в сторону их ужесточения.
Влияние Конституции Российской Федерации 1993 года, на изменение налоговой базы и системы налогового законодательства России
В начале 90-х годов 20-го века Россия сделала первые, самые трудные шаги по переходу от государственной централизованной директивной экономики к рыночным отношениям. В системе налоговой службы были сформированы основы ее нормативно-правовой деятельности, определявшие главные направления теории и практики налоговой политики. Организационная структура налоговой службы, как в Российской Федерации, так и в Алтайском крае была в основном сформирована и укомплектована опытными кадрами.
В соответствии с основными направлениями экономической политики изменилась налоговая база России в целом, и в рамках Алтайского края, в частности. Все эти преобразования создали необходимые условия для дальнейших преобразований в политической, экономической и социальной сферах страны.
Особенностью этих изменений, хотя они и назывались реформами, был их революционный характер по темпам и глубине преобразований, когда политические реформы предшествовали экономическим.
Особенностью формирования и дальнейшего изменения нормативно-правовой базы деятельности налоговой службы стали теоретические дискуссии о терминах, понятиях, содержании налоговой политики. Они не предшествовали принятию законов, а развертывались уже после их принятия.
Предметом дискуссий становились не только конкретные вопросы налоговой практики, а и выявление весьма абстрактных оттенков общепринятых понятий, которые уже получили свое конкретное толкование в законах1:
Так, в статьях И.В. Горского, И.В. Караваева, В.И. Белова, В. Панскова, С.С. Новокрещеновой, В.М. Пушкарева, В.Г. Садкова, И.С. Гринкевич, В.В. Кононова и многих других исследователей обсуждались такие темы, как «Генезис категории «налог» в истории финансовой науки», «Концептуальные подходы к созданию модели эффективной налоговой системы», «Налоги в экономической стратегии государства», которые, хотя и имели определенный теоретический интерес, но были мало связаны с конкретной работой налоговых служб. Эти исследования показывают, что и в Советский период, и в период перехода к рыночной экономике сохранялся определенный разрыв между экономической теорией и практикой работы налоговых органов, для которых первостепенное значение имела формально-правовая сторона применения действующих норм налогового законодательства к реальным условиям экономической ситуации.
Во многих статьях по проблемам теории и практики налоговой работы очень слабо, по нашему мнению, затрагивается такая тема, как влияние Конституции Российской Федерации на изменение налогового законодательства и эволюцию налогооблагаемой базы в условиях дальнейшего развития многоукладной экономики. Эта проблема получила свое правовое толкование в комментариях Конституционного и Высшего Арбитражного судов . Для понимания особенностей налоговой базы страны в целом и Алтайского края большое значение имеет восьмая глава Конституции.
