Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Экономические реформы конца 1980-х - 1990-х гг. и задачи государственного финансового контроля в условиях роста экономических правонарушений в России 18-72
РАЗДЕЛ II Тенденции и противоречия политики финансового контроля вРоссиив 1995-2003 гг 73-127
РАЗДЕЛ III . Конституционно-правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации 128-178
Заключение 179-185
Список источников и литературы 186-200
- Экономические реформы конца 1980-х - 1990-х гг. и задачи государственного финансового контроля в условиях роста экономических правонарушений в России
- Тенденции и противоречия политики финансового контроля вРоссиив 1995-2003 гг
- . Конституционно-правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что исторический опыт двенадцатилетнего реформирования социально-экономической системы российского общества убедительно подтвердил неоднозначность процессов создания рыночной экономики не только стимулирующей развитие предприимчивости и хозяйственной самодеятельности граждан, но и порождающей многочисленные финансовые нарушения и экономические деформации. В данной связи особый не только научный, но и практический интерес представляет деятельность органов государственного финансового контроля, призванных обеспечить законность исполнения федерального бюджета и, как результат, экономическую стабильность в России.
Дополнительную актуальность избранной теме придает очевидный кризис монетаристского подхода, практиковавшегося на начальном этапе экономических реформ 1990-х гг., при котором считалось, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства. Как известно, реализация политики монетаризма, разработанной в правительстве Е.Т. Гайдара, способствовала упразднению или ослаблению отдельных звеньев государственного управления и контроля. В частности, в ходе преобразований был ослаблен общегосударственный и ведомственный контроль, ликвидированы основные формы общественного контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, что привело к известным негативным последствиям. Как показывает исторический опыт, в России потребность в государственном контроле возникает именно в периоды государственных кризисов, который наблюдался во всех сферах жизни страны не только в 1990-е гг., но, отчасти, сохранился и сегодня, что
придает избранной теме дополнительную актуальность.
Актуальность темы исследования определяется еще и тем существенным обстоятельством, что вплоть до настоящего времени в России сохраняется заметное противодействие политике государственного контроля над формированием и использованием национальной собственности, далеко не всех представителей крупного бизнеса устраивает работа механизма контроля за социально-экономическим развитием страны.1 В этой связи востребовано историческое обоснование эффективности работы Счетной палаты Российской Федерации во второй половине 1990-х гг. - начале нового столетия, когда в короткие сроки и в непростых условиях удалось наладить систему государственного наблюдения за экономическим ростом и выявить ряд финансовых правонарушений.
Образование Счетной палаты Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.2 стало результатом осознания частью политической элиты России необходимости совершенствования управления системой общественных финансов, тщательного контроля над расходованием бюджетных средств Правительством и Минфином. Данные направления экономического развития пока еще не получили подробного освещения в исторической науке, что делает поставленную проблему актуальной и с историографической точки зрения.
Особая актуальность темы определяется тем, что Счетная палата начала свою деятельность в условиях высокой криминализации страны с устойчиво сложившейся теневой экономикой и теневой системой денежного оборота, обеспечивавшей возможность прямого влияния на
1 См.: Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе
формирования и исполнения бюджета. СПб, 1997. С. 3.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. С. 167.
государственных служащих в различных эшелонах государственной власти. В этой связи проблема защиты государственным финансовым контролем федерального бюджета от занижений или сокрытий в прогнозировании его доходов вплоть до настоящего времени является наиболее сложной и актуальной.
Степень научной разработанности проблемы государственного контроля Счетной палаты Российской Федерации едва ли можно признать удовлетворительной. Это объясняется, главным образом, краткостью истории существования самого объекта исследования -менее десяти лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки.
В период, предшествующий созданию Счетной палаты РФ (до 1995 г.) в отечественной историографии уже существовал ряд исследований принципов советского и российского государственного финансового контроля.3 Внимание исследователей было приковано, главным образом, к деятельности Наркомата государственного контроля РСФСР, в феврале 1920 г. преобразованного в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ). В трудах историков высокую оценку получила работа Комитета Народного Контроля СССР, сумевшего обеспечить высокую степень защиты финансовых интересов советского государства.4
См., напр.: Гусев К.В. Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля в СССР. Изд-во «Мысль». М, 1965; Горбунова О.Н. Социально-экономическое развитие и финансовое право // Советское государство и право. № 5. 1988;Лапухин Н.В., Подольский В.И. Экономическому контролю современные технические решения. Финансы и статистика, М, 1989 и др. 4 Воскресенская В.А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля. Изд-во «Советская Россия». М, 1968; Горин В.А., Степанов В.Т. Органы
Особый интерес представляют работы историков первой половины 1990-х гг., в которых показана необходимость сохранения системы финансового контроля в условиях радикального реформирования экономики страны.5 Примечательно, что, отстаивая свою позицию, авторы статей и монографий часто приводили в пример зарубежный опыт реализации политики финансового контроля.6
Начало контрольной деятельность Счетной палаты РФ значительно обострило интерес исследователей к проблеме защиты финансовых интересов государства, что проявилось в массиве публикаций второй половины 1990-х гг. - начала нового столетия. Систематизация и научный анализ этой литературы позволили
народного контроля в СССР. М, Политиздат, 1969; Государственный и общественный контроль в СССР. Изд-во «Наука» М., 1970; Дундуков Г.С., Богдашев П.П. Ревизия и контроль в торговле. «Экономика», М, 1971; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
5 Чиркин В. Е. Контрольная власть // Советское государство и право. 1993.
№ 4; Шохин СО. Правовые профессионально-этические и методические аспекты
бюджетно-финансового контроля в России. М., Прогресс, 1996; Фирулин И.В.
Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. Самара, 1996 и
ДР-
6 Терещенкова Н.Ю. Организация и деятельность Счетных палат. Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации, М., 1993. С. 3; Данилевский Ю.А., Мезенцева Т.А. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. Финансы и статистика, М, 1992; Шохин С. Эффективность бюджетно-финансового контроля. М., Прогресс, 1995.
7 Андреев А.Г., Никольский ДВ. К истории становления государственного
финансового контроля в России. М., 1999; Павлов B.C. Бюджет и экономика: время
ответственных решений. М, Финансы и статистика, 2001; Черноморд П.В.
Государственный финансовый контроль в ходе формирования и исполнения бюджета.
М., 2002 и др.
дифференцировать новейшую историографию проблемы и выделить в ней несколько направлений.
К первому направлению относятся исследования политической системы Российской Федерации, в рамках которой Счетная палата осуществляла функции финансово-экономического контроля.8 Интерес подобного рода исследования представляют, главным образом, потому, что они наиболее полно отражают приоритеты контрольной политики России, которые на рубеже 1990-х гг. - нового столетия неоднократно менялись в зависимости от общеполитической конъюнктуры. Закономерно, что негативные стороны политического и, особенно, экономического развития России в работах данного направления рассматриваются как «издержки переходного периода».9
В трудах по политической истории России содержатся любопытные данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны и работе Счетной палаты.10 Несмотря на
8 Носов А.С. Эволюция власти и экономический контроль М., Экономика,
1998; Осипов Г.С. Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997;
Реформы в России В.Т. Петров (отв. ред.) Российская академия управления. М,
1996; Реформы в России 1985-1995 гг. М., 1997; Проблемы и перспективы развития
контрольных органов России. М., 1998; Виссарионов А. Особенности
государственного регулирования переходной экономики и социальных отношений //
Проблемы теории и практики управления. 1996, № 6.
9 Потапов СЕ. Политический процесс и экономические реформы в России.
М, 1997; Сулемов В.А. Механизм кадрового обеспечения государственной службы.
М., 1997; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный
анализ. М., 1999; Государственный контроль в сфере управления. М., Юридическая
литература, 2002.
10 См.: Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000;
Современная политическая история России (1985-1998 годы). Т.1. М., 1999; Время
собирать камни: Сильное государство - гарантия прав человека, прав народов/ Общ.
ред. Ю.В. Скокова. М., 1996.
наличие определенных политических пристрастий авторов, работы данного плана дают богатый материал, свидетельствующий о значительном влиянии Счетной палаты на экономические реалии новейшей истории России.11
Второе направление составляют публикации государственных лидеров и высокопоставленных сотрудников Счетной палаты РФ, отдельные работы которых являются составной частью не только
1 *)
историографии, но и источниковой базы диссертации. К этому же направлению относятся публикации в изданиях, подведомственных различного рода государственным структурам. Закономерно, что исследования, выходящие в них практически полностью отражают правительственную позицию по вопросам экономики и финансового контроля. Не случайно, также, что именно здесь часто публиковались работы Главы государства, членов Правительства и руководства Счетной палаты Российской Федерации.13
11 См.: Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и
социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М, 1997;
Гуторов СВ. трансформация политической системы Российской Федерации: опыт и
проблемы. Дисс. к.и.н. М., 1996; Гуляшко В.А. Российская государственность:
становление и развитие (первая половина 90-х гг.). Дисс. к.и.н. М., 1996 и др.
12 Степашин СВ. Вступительное слово Председателя Счетной палаты РФ на
открытии Ассоциации контрольно-счетных органов РФ. М., 2001; Степашин СВ.
Государственный долг - важнейшая проблема федерального бюджета / Финансовый
контроль. 2002. № 2; Коровников АВ. Военный бюджет России: реальность и
перспективы // Финансовый контроль. № 2. 2002; Громов Б. Учет - это не только
социализм. // Финансовый контроль. 2001. № 3; Подберезкин А. Счетная палата:
горячая осень 2001 года. // Финансовый контроль. 2002. № 2; Жуков А. Финансовый
резерв должен быть прозрачен // Финансовый контроль. 2002. № 2 и др.
13 Степашин СВ. Нам не нужны особые полномочия // Финансовый контроль.
2001. № 3; Морозов О. Регионы просят рубля... // Финансовый контроль. 2002. № 2;
Виссарионов А. Особенности государственного регулирования переходной
Третье направление историографии составляет комплекс работ, посвященных особенностям становления рыночной экономики в России, а также финансово-экономической деятельности отдельных предприятий, подверженных проверкам контрольных органов. Значительную роль в раскрытии этой проблемы сыграли труды как государственных чиновников, так и независимых авторов.14 В рамках данного блока литературы отдельное место занимает комплекс исследований, посвященных проблемам выявления экономических преступлений в результате работы контрольных органов Российской Федерации в конце 1990-х гг. - начале нового столетия.15
экономики // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 6; Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития: «Круглый стол» // Государство и право. 1992. № 10; Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России / Законность. 2002. № 1; Луртов В.А. Бюджет и налоговая служба // Финансы. 1997 .№1; Починок А.П. Повышение научно-методологической обоснованности налогового процесса -веление времени // Налоговый вестник. 1999. № 12; Шараев С. Правовой статус налоговой полиции // Хозяйство и право. 1999. № 4 и др.
14 См.: Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. М, 1997; Государственное
регулирование рыночной экономики. М., РАГС. 1998; Ослунд А. Россия: рождение
рыночной экономики. М, 1996; Кураков Л.П. Российская экономика: состояние и
перспективы. М, 1998; Соколинский В.М. Государство и экономика. М., 1996;
Глазьев СЮ. Геноцид. Россия и новый мировой порядок. Стратегия экономического
роста на пороге XXI века. М, 1997; Жуков В.И. Реформы в России: 1985-1995 гг. М,
1998 и др.
15 См.: Бузгалин А.В. Закономерности экономики переходного периода / Куда
идет Россия? М, 1995; Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт,
проблемы / Законность. 2002. № 2; Матузов Н.И., Малько А.В. Правовое
стимулирование в условиях рыночных отношений // Государство и право. 1995. № 4;
Ларичев В.Д. Как уберечься от мошенничества в сфере бизнеса. М., 1996; Роль
государства в формировании современного общества. М., 1998 и др.
В рамках четвертого историографического направления
необходимо обобщить весь комплекс работ, освещающих проблемы
законодательного обеспечения работы Счетной палаты Российской
Федерации.16 В его рамках необходимо выделить блок юридической
литературы, в которой исследуются проблемы законотворчества,
обобщены многочисленные нормативно-правовые акты,
регламентирующие деятельность контрольных органов, анализируется практика их работы, а также выявляются пробелы в правовом регулировании их деятельности.17
Отдельное, пятое направление в исследовании темы составляют материалы научных конференций, в рамках которых, наряду с социально-политическими и экономическими процессами в Российской Федерации, активно обсуждалась проблема организации финансового контроля в России и роль Счетной палаты в управлении экономическим развитием страны. Постепенно из всего спектра интересов исследователей сложился круг вопросов, наиболее актуальных и часто поднимаемых в докладах. В их числе основное место занимает тема государственной политики финансового контроля, ставшая особенно актуальной после выявления Счетной палатой комплекса экономических правонарушений в 1999 г.18
16 Шатров СО. Проблемы законодательного обеспечения финансового
контроля в России. М., 2001; Жданов А.А. Финансовое право. Учеб. пособие. 2-е
изд., М, ТЕИС, 1995; Конюхова Т.В. Комментарий к бюджетному
законодательству. Законодательство и экономика. 1996. № 23-24.
17 Соколов B.C. Законодательство и экономика: к вопросу о правовом статусе
органов финансового контроля. М, Финансы и статистика. 2002. № 4; Финансовое
право. Учебник (Отв. ред. Горбунова, О.Н., Артемов Н.М., Денисова И.Г.) М,
Юрист, 1996; Гребенев И.В. Российское законодательство и финансовый контроль в
системе управления рыночной экономикой. СПб, 1999.
18 См.: Кризис как политическая константа современной российской
Однако, несмотря на это, научная разработка истории Счетной паты Российской Федерации еще только начинается. В целом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что вопросы обеспечения государственного финансового контроля в конце XX - начале XXI вв., хотя и поднимались отечественными историками, однако, в большинстве случаев это проводилось не специально, а в общем контексте исследований новейшей российской истории. До сих пор не предпринималось попыток создания комплексного труда обобщающего плана.
Учитывая результаты историографического обзора, автор определил в качестве цели представленной работы изучение основных направлений политики финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации в период реализации экономических преобразований второй половины 1990-х гг. - начала XXI в.
Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы в диссертации определены следующие задачи:
раскрыть экономическое содержание масштабных государственных реформ конца 1990-х гг. и показать новые задачи государственного финансового контроля в условиях роста экономических правонарушений в России;
- исследовать главные тенденции и основные противоречия политики финансового контроля в России в эпоху переходного периода 1995-2003 гг.;
действительности (Материалы межвузовской научно-теоретической конференции). М., 1999; Ассоциация кнтрольно-счетных органов Российской Федерации. История создания. Дела и люди. Перспективы развития. М, 2001; Административно-правоохранительная плитика в России. История, современность, будущность. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 14-16 октября 1997 г. Владивосток, 1997 и. т.д.
- выявить конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации, показать ее структуру и особенности организации контрольной деятельности в России.
Методологическая основа диссертации. При работе над диссертацией автор опирался на диалектико-материалистический метод исследования, приоритет общечеловеческих и гуманистических ценностных ориентиров, принципы научной объективности, а так же общие методы исторического исследования: проблемно-хронологический, конкретно-исторический, сравнительно-исторический и системно-структурный метод.
Территориальные рамки исследования не ограничены каким-либо конкретным регионом Российской Федерации. Автор в своей работе наоборот пытался дать максимальный спектр контрольной деятельности Счетной палаты в российских Субъектах Федерации.
Хронологические рамки исследования определяются периодом контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации во второй половине 1990-х гг. - начале нового XXI столетия. Нижние хронологические рамки работы связаны с принятием 18 ноября 1994 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», 7 декабря 1994 года одобренного Советом Федерации, all января 1995 года подписанного Президентом Российской Федерации. Закон вступил в действие со дня его официального опубликования - 14 января 1995 года. Первое заседание Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, положившее начало ее контрольной деятельности, состоялось 18 апреля 1995 г. Верхние хронологические рамки диссертации ограничены 2003 г.
Источниковую базу исследования по проблеме составили многочисленные документы и материалы, отражающие процесс
становления и эволюции политики финансового контроля в современной России. Архивная источниковая база по избранной теме на сегодняшний день достаточно обширна, но, к сожалению, не систематизирована и зачастую недоступна широкому кругу исследователей. Данная оценка касается в первую очередь текущих архивов самой Счетной палаты Российской Федерации. Автор использовал в своей работе сохранившиеся в текущем архиве разнообразные материалы работы аудиторов Счетной палаты, аналитические записки, отчеты об исполнении бюджета РФ и союзного государства России и Белоруссии, документы Сводно-аналитической инспекции Счетной палаты, результаты проверок деятельности отдельных предприятий и ведомств.
В диссертационном исследовании были использованы отдельные фонды Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ), в которых содержатся материалы по современной политической истории.
Важными источниками стали законодательные акты нашего государства, а также материалы международных соглашений по вопросам финансового контроля, в частности, - документы Лимской декларации.19 В диссертационной работе использованы: Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации по вопросам организации и осуществления контроля за исполнением федерального и местных бюджетов,
19 Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». // Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. М, 1992 .
А) инансового контроля.
Большой интерес для понимания особенностей работы Счетной палаты представляют совместные аналитические документы Государственного комитета РФ по статистике и Счетной палаты, а также сборники документов и материалов по вопросам борьбы с экономической преступностью. Особый блок источников составили публикации, принадлежащие перу российских политиков, в т.ч. курировавших в правительстве и в органах представительной власти вопросы экономики.
Особое значение для разработки темы исследования имела периодическая печать, главным образом, специальные издания Счетной палаты («Финансовый контроль» и др.). Также автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов и массовая газетно-журнальная периодика.
В целом значительный по объему и разнообразный круг
20 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 25 декабря 1993 г.; Конституции республик в составе Российской Федерации, выпуск 1. Издание Государственной Думы, М., Известия, 1995; Сборник статистических материалов, 1998. М.: Финансы и статистика, 1999; Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1994-2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М.: Госкомстат, 1999; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП) и др.
См., напр.: Статистический бюллетень о ходе восстановления экономики и социальной сферы Чеченской республики в январе-июне 2003 г. М., 2003 и др.
22 «Грязные» деньги и закон. Правовые основы борьбы с легализацией
преступных доходов. Сборник материалов. М., 1994; Состояние преступности в
России за январь-декабрь 1999 г. М., 2000 и др.
23 Ельцин Б. Общими силами - к подъему России. Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета, 1998, 24
февраля; Путин В. Свой среди чужих // Экономика и жизнь. 2000. №16. и др.
источников позволил достаточно объективно подойти к освещению основных вопросов диссертации.
Новизна темы диссертации обусловлена тем, что автор впервые в отечественной историографии в рамках кандидатской диссертации исследует историю создания, первые контрольные мероприятия и эволюцию принципов работы Счетной палаты Российской Федерации в условиях становления и развития системы финансового контроля в России в 1995-2003 гг.
Принципиально новой является оценка политики финансового контроля с точки зрения процессов усиления вертикали власти и борьбы с коррупцией в России в конце 1990-х гг. и, особенно, в начале нового XXI в. Автор доказывает, что образование Счетной палаты Российской Федерации и последующее расширение ее полномочий стало результатом осознания частью политической элиты России необходимости совершенствования управления финансовой системой, тщательного контроля над расходованием бюджетных средств Правительством и Минфином.
В работе впервые исследуется практика проведения Счетной палатой контрольных мероприятий в различных секторах экономики. Автором выявлены и показаны масштабы и последствия установленных Счетной палатой финансовых правонарушений конца 1990-х гг. - начала XXI в., что также составляет новизну исследования.
Исследование материалов контрольно-аналитической работы Счетной палаты позволило сделать вывод о том, что на рубеже 1990-х гг. и первого десятилетия XXI в. ее сотрудники провели 613 проверок более чем на 2200 объектах, которые были расположены практически во всех регионах страны. Сумма выявленного нецелевого использования бюджетных средств только за 2000 г. составила 23,2 млрд. рублей, при этом в федеральный бюджет было возвращено около 5 млрд. рублей.
Анализ материалов Текущего архива Счетной палаты Российской Федерации позволил показать непрерывный рост эффективности политики финансового контроля в исследуемый период. В частности, только в конце 1990-х гг. по материалам Счетной палаты было возбуждено 48 уголовных дел.
В исследовании автором доказано, что в конце 1990-х гг.- начале первого десятилетия XXI в. компетенция Счетной палаты постоянно расширялась, главным образом, за счет передачи ей Советом Федерации или Государственной Думой некоторых своих функций и прав, а также за счет разовых поручений на проведение контрольных мероприятий. . Обеспечивая защиту государственных контролеров во второй половине 1990-х гг., государство значительно укрепило правовое положение Счетной палаты, ввело юридическую ответственность должностных лиц за неправомерный отказ ее сотрудникам в предоставлении информации, а также за предоставление заведомо ложной или заведомо неполной информации, что позволило вывести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень.
Показанный в диссертации рост общественно-политического авторитета Счетной палаты проявился, в частности, в том, что в начале первого десятилетия XXI в. к числу главных задач осуществления государственного финансового контроля добавилось также выявление экономической эффективности бюджетных расходов. С привлечением обширных материалов, автор доказывает, что подобное расширение полномочий контрольно-счетного органа было с настороженностью, а часто и неодобрением воспринято высокопоставленными чиновниками Российской Федерации как в центре, так и на местах, однако именно благодаря данным мерам удалось существенно увеличить поступления финансовых средств в федеральный бюджет.
Успешность быстрого становления новых контрольных органов в
России в конце 1990-х гг. автор связывает со стремительным развитием международных контактов Счетной палаты и интенсивностью ее обмена опытом с зарубежными коллегами. В частности, в диссертации показано, что во второй половине 1990-х гг. - начале XXI в. проходил регулярный обмен информационными и методическими материалами с высшими контрольными органами США, Великобритании, Венгрии, Польши, Испании, Японии, Китая и Канады. В ходе осуществления международных контактов руководству и сотрудникам Счетной палаты удалось не только ознакомиться с зарубежным опытом государственного финансового контроля, но и использовать его в своей работе.
Практическая значимость работы. Материалы и результаты, отраженные в исследовании, могут быть использованы при создании научных трудов по истории контрольных органов Российской Федерации, учебных пособий по истории финансово-экономической деятельности России в XX в., а также при подготовке курсов лекций по вышеназванной проблематике. Кроме того, материалы диссертации представляют определенный практический интерес для сотрудников Счетной палаты, работников средств массовой информации и специалистов в области политики финансового контроля.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования отражены в трех публикациях автора, его выступлениях на научных и научно-практических конференциях в Москве и регионах России, а также на кафедре истории МТТГУ.
Экономические реформы конца 1980-х - 1990-х гг. и задачи государственного финансового контроля в условиях роста экономических правонарушений в России
В рамках раздела автором поставлена задача показать, с одной стороны, процесс экономической дестабилизации в России рубежа 1980-1990-х гг., обусловившей рост коррупции и ряда финансовых правонарушений, а с другой - усиление во второй половине 1990-х гг. -начале нового столетия тенденций государственного экономического контроля, получивших свое наиболее яркое воплощение в деятельности Счетной палаты РФ. Не случайно только к концу исследуемого периода в 2001 г. 170 тысяч человек в России были привлечены к ответственности за совершение экономических преступлений. Это на 6 % больше чем в 2000 г. Наибольший рост выявленных преступлений отмечен в сфере внешнеэкономической деятельности (20,6%), в кредитно-финансовой сфере (15,2%), на потребительском рынке (14,8%).24
Рост финансовых правонарушений принял скачкообразный характер еще в середине 1980-х гг., когда советская экономическая система оказалась в глубоком, давно затянувшемся кризисе. Советские экономисты и историки уже в начале 1980-х гг. были вынуждены констатировать падение темпов экономического развития страны, отмечая при этом исключительно объективные обстоятельства - как внутренние, так и внешние.25 В годы «перестройки» всего за три -четыре года осмысление истоков экономических проблем прошло сложный путь от «субъективных ошибок брежневского руководства КПСС» до «органической ущербности советской модели экономического развития». С начала 90-х гг., по мере нарастания рыночных преобразований в экономике России и других стран СЫТ набирала силу позиция «рыночников» рассматривавших советскую экономическую модель как изначально порочную, с помощью которой можно было лишь решать только временные задачи экономического развития страны.
Для обоснования подобных взглядов было достаточно оснований. Широкое распространение в конце 1980-х гг. получила практика корректировок государственного плана. Министерство химической промышленности СССР, например, предприняло свыше 170 таких изменений в сторону уменьшения утвержденного планового задания на 10-ю пятилетку.27 В то же время качество выпускаемой продукции оставалось низким, порой совершенно несопоставимым с зарубежными аналогами. При проверке в 1985 г. технического уровня почти 20 тысяч видов машин и оборудования, выпускаемых отечественным машиностроением, оказалось, что не менее трети из них нуждаются в снятии с производства, замене или коренной модернизации. Типичным явлением становились и приписки. Только в Узбекистане был поставлен своего рода «рекорд» - приписки продажи государству хлопка составляли здесь 600 тысяч тонн, что обходилось казне в сотни миллионов долларов ежегодно.
Все это свидетельствовало о неэффективности существующей экономической системы. Об этом свидетельствовало и развитие загнанной в «подполье» альтернативной («теневой») экономики, дававшей к середине 80-х гг. по некоторым видам производства до 30-40 % товарной продукции. Как известно, на ухудшении экономической ситуации сказывались и внешние факторы. Гонка вооружений обескровливала экономику страны. Ежегодно на нужды военно-промышленного комплекса тратилось до 45% бюджетных средств, выделенных промышленности. Крайне непопулярная война в Афганистане обходилась советским налогоплательщикам ежегодно по самым скромным подсчетам до 7 млрд. долларов. Не последнюю роль в ограничении экономических возможностей советской экономики имели также отказ Запада от экономического и научно-технического сотрудничества с СССР, резкое снижение мировых цен на нефть, сокращение поступления в страну «нефтедолларов» снимавших на протяжении всех 1970-х гг. экономическую и социальную напряженность в советском обществе.
На основе экономических проблем обострились и социальные проблемы. В середине 1980-х гг. темпы прироста национального дохода уменьшились в 2,16 раза, реальных доходов на душу населения в 2,8 раза, розничного товарооборота - в 2,6 раза, объемы реализации бытовых услуг населению - в 2,8 раза.30 Сохранение уравнительной системы распределения в «нижней» части социальной пирамиды общества при наличии многочисленного «верхнего» партийно-государственного слоя «управляющих» с их системой льгот и привилегий, усиливающейся коррупцией и казнокрадством вели к росту социальной апатии, деформации морали.
Тенденции и противоречия политики финансового контроля вРоссиив 1995-2003 гг
Основной целью данного раздела является выявление особенностей политики финансового контроля, осуществляемой Счетной палатой Российской Федерации в наиболее сложный и противоречивый период отечественной истории с середины 1990-х гг. по настоящее время.
Счетная палата Российской Федерации, образованная в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом Российской Федерации «О Счетной палате» в 1995 г., стала одним из наиболее значимых органов российской системы в переходный период. Организация государственного финансового контроля в условиях становления рыночной экономики - задача, решаемая в нашей стране впервые. Основная определяющая идея образования Счетной палаты состояла в том, что через нее осуществлялась реализация права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан.
Власти преследовали цель приумножать и эффективно использовать государственные финансовые средства - средства, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Как известно, ими являются государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
При образовании Счетной палаты, спектр ее деятельности был чрезвычайно широк. Гражданам должны были быть гарантированы безопасное вложение личных средств в федеральные инвестиционные институты и государственные ценные бумаги, защита от злоупотреблений при инвестировании денег частнопредпринимательские структуры.
С первых дней своего существования Счетная палата сделала основной акцент в своей работе на реализацию главной функции, определенной федеральным законом, а именно - на обеспечение контрольной деятельности. Однако порядок ее деятельности требует детальной проработки и не может быть понят без рассмотрения проблем государственного финансового контроля.
Широко распространенное мнение, согласно которому к органам государственного финансового контроля в 1990-е гг. относилась Госналогслужба России, ГТК России, ВЭК России, имеющие кроме контрольных и другие задачи. Это федеральные органы исполнительной власти, в числе функций которых (управленческих, распорядительных, организационных) имелась и контрольная функция, но более узкой сферы деятельности. Осуществляемый ими финансовый контроль в первую очередь обслуживал ведомственные интересы, решал задачи данного органа власти, стоящие перед ним в общей системе государственного управления. С этой точки зрения их права и обязанности были определены соответствующими законами, указами, постановлениями.
Конституционно-правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Основной задачей данного раздела является анализ принципов работы Счетной палаты РФ в конце 1990-х гг. - начале нового столетия. Для этого необходимо выявить законодательную базу, на основании которой Счетная палата осуществляла свою контрольную деятельность и проводила расследования финансовых правонарушений.
Прежде всего, необходимо отметить, что Счетная палата - это особый орган осуществления контрольной власти, присущей Парламенту Российской Федерации. Она имеет внутреннюю структуру, внешние взаимосвязи с контрольными органами зарубежных стран. Компетенция Счетной палаты распределяется между входящими в ее структуру аудиторскими направлениями, аудиторами, инспекциями. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность.
Счетная палата была создана для решения задач, стоящих перед государством по осуществлению контроля над государственными финансами. Для этого она наделена необходимыми полномочиями, которые позволяют ей совершать экономические расследования. Развитие рыночных отношений в России привело к расширению взаимодействия между государственными органами и другими субъектами права. Однако особенность Счетной палаты состоит в том, что ее деятельность отражает интересы народа.190 Она представляет Российскую Федерацию в сфере контрольных отношений внутри страны и на международной арене. Отсюда императивный характер деятельности Счетной палаты. Эта деятельность в исследуемый период регулировалась конституционным, административным и финансовым правом.
Существование Счетной палаты, как высшего органа государственного финансового контроля, при этой форме государственного устройства обусловлено общими для всей Федерации принципами. Счетная палата самостоятельно осуществляет свою деятельность, за которую отчетна перед Федеральным Собранием. Согласно закону, Счетная палата является объектом управления по отношению к вышестоящим органам, Федеральному Собранию (внешнее управление). В то же время она сама выступает в роли субъекта управления по отношению к своим структурным элементам -аппарату, инспекциям (внутренне управление), а в осуществлении контрольной деятельности мы имеем дело с внешним, межотраслевым управлением.
Счетная палата, действующая от имени Российской Федерации, сама непосредственно не осуществляла политических решений, но информация, получаемая ею, использовалась палатами Федерального Собрания именно с этой целью. Деятельность Счетной палаты закреплена конституционно и это дает ей возможность иметь свое особое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения. Основному направлению деятельности Счетной палаты соответствует определенная, имеющая специфический характер именно для нее и ее контрольной деятельности юридическая форма, являющаяся внешним выражением функции, выполняемой Счетной палатой.191
