Содержание к диссертации
Введение
Гл. I Новосибирская область в 1990-е гг.: социальная цена реформ 27
1. Социально-экономические изменения в области
2. Уровень жизни населения 40
Гл.П Организация социальной работы 56
1. Становление структур управления
2. Формирование кадров социальных организаций 89
Гл. III Деятельность социальных учреждений 114
1. Опыт работы государственных организаций
2. Развитие общественных инициатив 151
Заключение 173
Примечания 182
Список источников и литературы 193
Приложения 199
- Социально-экономические изменения в области
- Становление структур управления
- Опыт работы государственных организаций
Введение к работе
Актуальность темы. Население России заплатило высокую социальную цену за политические и экономические преобразования, проведенные в стране в последнее десятилетие XX века. Резкое падение промышленного и сельскохозяйственного производства, разразившийся социальный и нравственный кризис отразились на жизни большинства семей. Катастрофически упали их реальные доходы и уровень потребления, реформа ценообразования уничтожила трудовые сбережения. Значительно увеличились масштабы преступности, стремительно, подобно эпидемии, распространились наркомания, проституция, беспризорность детей и другие социальные аномалии.
Вместе с тем произошли существенные перемены, связанные с формированием гражданского общества. Одной из них стало возникновение и развитие социальной работы — подлинного общественного феномена, превратившегося в неотъемлемую часть российской действительности.
В 2002 г. социальные службы Новосибирской области отмечали свое десятилетие. В течение этого времени в целом сформировалась новая система социальной поддержки населения. Преобразованы действовавшие и открыты новые учреждения социального обслуживания, разработаны основные принципы оказания помощи нуждающимся, налажены партнерские взаимоотношения управленческих структур с общественными организациями. Но, главное, десятки тысяч жителей области почувствовали, что они могут найти поддержку в решении жизненных проблем. Этап формирования и становления новой системы социальной защиты населения в Новосибирской области практически завершился. Таким образом, появилась возможность и необходимость произвести ретроспективный анализ этого процесса, обобщить накопленный опыт, который имеет далеко не местное значение. Более того, неизученность вопросов, связанных с современным развитием социальной работы в Сибири, придает теме исследования особую актуальность.
Советская модель социальной деятельности включала в себя находившееся в ведении министерств союзных республик государственное социальное обеспечение военнослужащих, пенсионеров и инвалидов, которое финансировалось из средств союзного и республиканского бюджетов, а также государственное социальное страхование, распространявшееся на рабочих и служащих и регулировавшееся профессиональными союзами. Проблемы жителей сельской местности решались преимущественно в порядке взаимопомощи и лишь в 1960-х гт. их социальное обслуживание приобрело законодательную основу. Таким образом, в советском государстве сформировались три основные формы социального обеспечения: социальное страхование рабочих и служащих, государственное обеспечение инвалидов и семей военнослужащих, помощь колхозникам. Советская модель предусматривала два основных вида помощи: денежные выплаты (пенсии и пособия) и материальная поддержка (путевки в дома отдыха, санатории, пионерские лагеря, диетическое питание и т.д.).
Распад СССР, смена общественно-экономического строя отринули и социальные достижения предшествующей эпохи. Российское государство оказалось в жестких рамках переходного периода. Бедственное состояние страны потребовало формирования новой модели социального обслуживания россиян. Отправной точкой стал Указ президента РФ «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 г.» На основании этого документа в регионах создавалась новая сеть социальных органов. Особое внимание, с учетом зарубежного опыта, уделялось комплексности оказания социальной помощи населению, включая материальную, психологическую, медицинскую, педагогическую, социо-культурную поддержку людей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Требовалось также разработать новые технологии, методы, формы работы, подготовить специалистов. Госкомитет по труду и социальным вопросам решением №92 от 23 апреля 1991 г. дополнил перечень профессий в Российской Федерации тремя новыми специальностями: «социальный педагог», «социальный работник», «специалист по социальной работе». Государственной Думой 15 ноября 1995 г. был принят и с 19 декабря этого же года вступил в силу Федеральный Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
Общие тенденции формирования социальной работы в России отчетливо прослеживаются на примере Новосибирской области, в которой расположен административный центр Сибирского федерального округа. Здесь велика острота социальных проблем, происходит резкая поляризация жителей по размерам доходов. Наряду с небольшой прослойкой высокообеспеченных (владельцы торговых фирм, служащие банков, страховых компаний, криминальные элементы и др.) быстро растет доля тех, кто находится ниже черты бедности. Именно эти люди являются объектом социальной работы.
Взвешенная оценка последствий проведенных в 1990-е гг. социально-экономических реформ, причин резкого падения уровня жизни людей и способов решения этих проблем дает возможность подготовить обобщающее комплексное исследование по этой тематике.
Историография. В силу общественно-политической значимости развития социальной работы, которой в 1990-е гг. были переданы функции по решению обострившихся в ходе экономических преобразований социальных проблем населения, в последнее десятилетие XX в. внимание исследователей к данной теме значительно повысилось.
В научной и специальной литературе стали активно обсуждаться вопросы о содержании и функциях социальной работы. В самом общем виде она характеризуется как осуществляемая профессионально подготовленными специалистами деятельность по оказанию помощи людям, нуждающимся в ней, неспособным без посторонней поддержки решать свои жизненные проблемы: личностные, семейные, групповые, производственные и др. Основное назначение социальной работы — обеспечение достойного материального, социального и культурного уровня жизни граждан, восстановление в случае необходимости их способности к жизнедеятельности в обществе. К её функциям относятся социальная диагностика, социальная помощь, социальная профилактика, социальная коррекция, социальная реабилитация, социальная адаптация, социальное информирование 1.
Сам термин вошел в обиход как перевод с английского «Social Work». В Англии, Германии, США и ряде других стран уже к началу XX в. вследствие проведения социально-экономических реформ социальная работа сложилась как особый вид профессиональной деятельности, превратилась в одно из важных направлений внутренней политики.
В последнее десятилетие XX в. в Западной Европе произошли заметные перемены в сфере социальной работы, которые в начале нового столетия оказывают непосредственное воздействие как на теоретическую базу, так и сощшльную практику. Они стали предметом широкой и оживленной дискуссии. Подобные изменения явственно ощущаются и в России, однако их анализ еще не проводился даже в специальной литературе.
Оценивая принципиальное значение смены ориентиров в социатьной работе, известный немецкий исследователь профессор Бертольд Штетцель (университет гЗиген) считает возможным говорить о коренной перестройке всей ее парадигмы вследствие углубляющегося разрыва между растущими потребностями социального обеспечения, с одной стороны, и сокращением материальных возможностей общества - с другой. Иными словами, социальные услуги - подобно любым другим -обходятся все дороже и становятся предметом конкурентной борьбы в распределении общественных ресурсов 2.
Эта смена общей парадигмы породила в последние годы во многих западноевропейских странах серьезные проблемы как для теории, так и для практики социальной работы. Возникла необходимость разработки новых теоретических концепций и способов их реализации, которые уже заметно изменили характер социальной работы и продолжают оказывать свое воздействие. Хотя процесс развивается постепенно, Б ЛІтетцель подчеркивает, что с точки зрения его осознания речь идет о революционном событии 3. Достаточно вспомнить, что социальная работа в Западной Европе возникла примерно 150 лет назад в форме заботы главным образом о бедняках и изначально была пронизана мотивами христианской любви к ближнему. Это означало, что она, как правило, не ориентировалась на материальные ценности, а понималась как благотворительная деятельность на добровольной основе. Хотя с начала XX в. в этой сфере существуют профессиональные учреждения, а с середины столетия появилась и вузовская подготовка кадров для социальной работы и социальной педагогики, работникам в этих областях весьма нелегко дается смена парадигмы мышления. Существует еще много предубеждений и эмоциональных барьеров против социальной работы, оперирующей экономическими категориями. Вместе с тем не подлежит сомнению, что характер этой работы и ее учреждения претерпевают радикальные изменения. Социальная деятельность покидает путь «добрых дел» из-за сострадания к ближнему и становится сферой реализации профессионально-экономических услуг.
Современная историография не представлена научными трудами, которые были бы посвящены комплексному исследованию истории социальной работы, обобщению опыта социальных служб в Новосибирской области в 1990-е гг. Однако спектр исследований отечественных ученых, посвященных различным аспектам социальной политики в России в последнее десятилетие XX в., представляется сегодня широким и разнообразным.
Историография вопросов государственной социальной политики в рассматриваемый период содержит обобщающие труды и публикации ряда исследователей. В них анализируются особенности социального развития государства в условиях радикального реформирования. Многие работы, посвященные данной теме, во многом носят постановочный характер и, тем самым, представляют несомненную методологическую ценность. Социальные проблемы населения в большинстве подобных трудов исследуются в контексте коренных экономических преобразований, проводимых правительством Российской Федерации. Значительный вклад в изучение темы внесли рабочая группа Института комплексных социологических исследований Российской академии наук под руководством М.К. Горшкова и в составе: А.А. Андреева, Л.Г. Вызов, Н.М. Давыдова, А.Г. Здравомыслов и др. Основные результаты их научных изысканий отраженны в обобщающей статье «Десять лет Российских реформ» 4. Исследователи дают развернутую характеристику событиям, происходившим в нашем государстве в последнее десятилетие XX в. Их выводы более чем критичны. Основную часть десятилетнего периода реформ российское общество жило в условиях постоянного социально-психологического дискомфорта, с ощущением безвременья и даже приближения катастрофы. Обобщающий характер носит статья члена корреспондента РАН М.Н. Руткевича «Процессы социальной деградации в Российском обществе» 5. Ученый отмечает, что в нашей стране в 1990-е гг. наблюдалось не постепенное, а очень резкое «ухудшение», «упадок», «движение назад» - термины, которыми обычно определяют понятие деградации. Разработкой проблем социального развития занимались специалисты социологического центра при Академии государственной службы при Президенте РФ, под руководством профессора В.Э. Войкова. Основные положения его работы изложены в статье «Россия: десять лет реформ» . Автор, анализируя развитие нашего государства в 1990-е гг. определяет основные последствия проводимых в эти годы преобразований. Наиболее значимые среди них - кратное увеличение теневого экономического уклада, противоречие между высоким профессиональным положением людей и их реальным статусом в обществе.
Среди публикаций такого же рода значимыми являются: «Социальная и социально-политическая ситуация в России в переходный период: анализ и прогноз» (М., 1995); «Социальная политика на современном этапе» (М., 1997); «Социальные реформы в России: теория и практика» - сборник статей, изданный институтом молодежи и институтом истории РАН под редакцией B.C. Лельчука 7.
Важное значение в постановке проблем истории социальной политики в современной России имеет диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук Бабенко Н.А. «Государственная социальная политика: методология, тенденции и проблемы её реализации в Российской Федерации в 1990-е гг.», защита которой состоялась в 2000 г. в Московском государственном социальном университете. Заслуга автора заключается в разработке специальных методов исследования социальной политики, он обобщает и анализирует предыдущие научные изыскания, посвященные данной теме8.
На основе анализа широкого спектра материалов ученые, преимущественно социологи, занимающиеся разработкой данной проблематики, приходят к выводу, что социальная политика — это важнейшая функция современного государства и общества, которая зависит от его экономического потенциала, от состояния бюджета, что определяет степень возможностей органов власти в решении социальных проблем. Основной целью социальной политики, отмечается в публикациях, является стабилизация уровня жизни граждан с последующим его повышением по мере развития экономики.
Отдельный блок научных работ составляют труды, рассматривающие особенности становления социальной работы в России. В рамках этой темы работают многочисленные научные коллективы и исследователи, среди которых социологи, философы, историки, экономисты, психологи, медики. К наиболее известным и весомым относятся сборник трудов «Исторический опыт социальной работы в России» под редакцией Л.В. Бадая., коллективная работа «Антология социальной работы в России» (М., 1999), «Социальная работа: история и современность» под редакцией В.В. Качаловой (М., 1998) 9. Авторы этих публикаций анализируют теоретические, методологические аспекты социальной работы в России, реконструируют историю благотворительности, государственного призрения, социального обеспечения и социальной защиты населения в нашей стране. Между тем недостаточное освещение в научной литературе получили процессы становления социального обслуживания в современной России.
Значительное место занимают исследования механизмов осуществления социальной работы. Учеными рассматриваются различные аспекты деятельности органов социальной защиты населения, социальных служб и общественных организаций. Следует отметить коллективную работу сотрудников Московской академии труда и социальных отношений «Социальная защита населения: вопросы теории, методологии и практики» (М., 1998) ,0. Авторы уделяют основное внимание практике социального обслуживания населения, эффективности работы социальных служб, анализируют выполнение федерального закона о социальном обслуживании.
Обширная историографическая основа создана представителями региональной науки. Особое место в исследованиях социальных вопросов занимает Сибирское отделение Российской Академии Наук.
Важную роль в формировании научной базы социальных исследований в Западной Сибири и в Новосибирской области играет Новосибирская социологическая школа, созданная во второй половине 1960-х гг. при отделе социальных проблем Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, под руководством Т.И. Заславской. Анализом современных социальных противоречий в 1990-е гг. в Новосибирской области занимались Бессонова О.П., БогомоловаТ.Ю., Калугина З.И., Крюков В.А., академик Кулешов В.В., Шабанова М.А.. Среди разрабатываемых тем: системное изучение деревень, социально-территориальная структура села, дифференциация жизненного уровня, социальные аномалии, социальные конфликты. К вышедшим публикациям, важным для изучения проблем социально-экономического развития Сибири относятся: «Проблемы социального развития Сибири в условиях-реформ» (1996), «Экономическое развитие Западной Сибири в XX в.» (2000)., «Социальная структура. Неравенство в материальном благосостоянии» (1992) п. В этих работах на основе обширного материала, собранного в ходе социологических опросов, анализируются многочисленные социальные проблемы жителей региона, с которыми они столкнулись в 1990-е гг. Результаты исследований показывают остроту социальных противоречий, особенно среди населения сельской местности. Авторы классифицируют основные из них, раскрывают причины сложившейся ситуации. Важнейшее место в научных трудах социологов занимает анализ демографической ситуации в регионе. Выводы ученых подтверждают наличие значительных проблем в воспроизводстве населения, что является следствием экономических преобразований.
В работах Сибирских ученых освещается широкий спектр социально-экономических, политических и культурных процессов, определивших историю Новосибирской области. Значимыми среди публикаций, вышедших в последние годы, являются «Новосибирская область: итоги и перспективы» (Новосибирск, 1998), «Оборонная промышленность Новосибирской области» (Новосибирск, 1996), «Новосибирск-100: историко-географический атлас» (Новосибирск, 1993) и др.. Традиционной является областная научно -практическая конференция краеведов, в рамках которой обсуждаются различные аспекты истории края. Важным событием в научном мире стало издание «Энциклопедии Новосибирска» (Новосибирск, 2003 г.), часть статей которой посвящены социально - экономическому развитию столицы Сибири в XX веке.
Социальными службами Новосибирской области накоплен поистине бесценный опыт оказания помощи обездоленным и малоимущим. Этот опыт обобщается и развивается как исследователями, так и практиками. Новосибирск стал одним из центров, где формируются теоретические основы профессии. Преподавателями гуманитарного факультета НГТУ М.В.Ромм и Т.А.Ромм опубликована книга «Теория социальной работы» , которая вносит существенный вклад в разработку концептуальных положений. Там же подготовлено и вышло в свет учебное пособие «Очерки истории социальной работы в России и за рубежом» (1999) 13. Исследования посвящены преимущественно теоретическим аспектам социальной работы. В них анализируются методологические особенности новой научной дисциплины, история профессиональной деятельности в данной сфере.
Ежегодно Управлением социальной защиты населения администрации Новосибирской области издаются работы методологического и методического характера. Можно отметить такие публикации как «Проблемы безнадзорности и асоциального поведения несовершеннолетних» (1999), «Организация заселения и социального обслуживания пожилых людей в специальных домах для одиноких престарелых» (2000), «Социальное обслуживание семей в Новосибирской области» (2001) и др. ,4. Активное участие в обобщении практического опыта принимают сами социальные учреждения. Так, областной центр социальной реабилитации инвалидов издал в 1998 г. коллективный труд «Социальная реабилитация инвалидов в регионе и пути её реализации» ,5. В данных публикациях обобщается опыт работы организаций, анализируются новейшие формы и методы социального обслуживания населения. Практически в каждом учреждении разрабатываются и публикуются собственные методические пособия, использующиеся в их повседневной деятельности. К десятилетнему юбилею соцзащиты мэрия опубликовала информационные материалы о системе органов социальной поддержки населения г. Новосибирска.
Плодотворно занимаются исследованием социальных проблем ученые Института истории Сибирского отделения РАН, и, в частности, сектора истории социально-экономического развития Сибири. Историки Сибири создали ряд оригинальных научных трудов, в которых в той или иной степени отражалась взаимосвязь экономических и социально-демографических процессов. Среди них можно отметить публикации В.В. Алексеева, С.С. Букина, HJL Гущина, М.М. Ефимкина, В.И. Исаева, В.А. Исупова, В.А. Ламина и других. Так, в сборнике научных трудов «Социальная сфера Сибири: тенденции и проблемы развития» (Новосибирск, 1992) С.С. Букиным, А.А. Долголюком, А.А. Николаевым, А.И. Тимошенко и другими авторами была разработана методология исторического исследования социальной сферы, рассматриваются причины кризисных явлений начала 1990-х гг., изменения в условиях жизни сибиряков. Тем самым, была впервые предпринята попытка воссоздать в общем виде картину изменений в социальной сфере региона за весь советский период. В одном из последних научных сборников сектора социально-экономического развития Сибири «Социально-демографическое развитие Сибири в XX столетии» (Новосибирск, 2003), учеными были рассмотрены основные тенденции в развитии населения, его воспроизводстве, миграции. Авторы анализируют социальные проблемы жителей, дают объективную характеристику демографическим изменениям в регионе прошлого века.
Регулярно проводятся научные конференции, семинары по специальной тематике в Сибирской академии государственной службы, в Ні НУ, в Новосибирском государственном университете. Крупным форумом, объединившем исследователей и специалистов социальных организаций, стала первая международная научно-практическая конференция «Теория и практика социальной работы на рубеже веков», проходившая в феврале 2001 г. в Новосибирском государственном техническом университете. С докладами и сообщениями выступили свыше 400 участников из Новосибирской области, других регионов России, ближнего и дальнего зарубежья. Обсуждались ключевые научно-практические проблемы социальной работы в современных условиях, определялись её перспективы 1б.
Ученые едины во мнении о том, что социальная политика в Российской Федерации оказалась не в состоянии противостоять тяжелым социальным последствиям рыночных реформ. Однако нельзя отвергать и тот факт, что органами исполнительной власти предпринимались меры по стабилизации социальной обстановки. Ведущие позиции в реализации социальной работы во всех регионах России занимали службы социальной защиты населения. Справедливо можно отметить, что Сибирь оказалась в наиболее тяжелых условиях, приведших к обнищанию социальной инфраструктуры, росту числа малообеспеченного населения, к резкому падению жизненного уровня людей, демографическим проблемам.
Таким образом, современной наукой изучены различные аспекты социального развития России в 1990-е гг., к которым относятся вопросы социально-экономических преобразований, социальной политики государства, а также становления механизмов и форм оказания нуждающимся социальной помощи. Учеными рассматриваются как общие черты, так и региональные особенности социального обслуживания населения. Вместе с тем в научной литературе недостаточное внимание уделяется роли людей, которые возглавили процесс создания современных социальных служб, первыми пришли на помощь нуждающимся. Практически не освещен опыт работы отдельных социальных учреждений в городах и, особенно, в сельской местности, не проводился анализ развития общественных инициатив в решении социальных проблем.
Историография развития социальной помощи в России отнюдь не ограничивается только отмеченными работами. Элементы анализа социальных проблем встречаются в публикациях представителей различных общественных наук (педагогики, психологии, философии). В историографическом обзоре рассмотрены лишь те работы, в которых отражены общие аспекты развития социальной работы, решения социальных проблем населения в последнее десятилетие XX в. .Необходимо отметить, что процессы становления и развития социальных служб, управленческих структур, общественных организаций и их деятельности на примере отдельно взятого региона или области, в том числе Новосибирской, не подвергались комплексному историческому изучению.
Актуальность темы и уровень её изученности определили объект, предмет исследования, цель и задачи диссертационной работы.
Объектом исследования являются малоимущие категории населения Новосибирской области, специалисты, работавшие в органах управления социальной работой, социальных учреждениях и члены общественных организаций.
Предмет исследования: изучается социально-экономическое развитие Новосибирской области в 1990-е гг., демографические процессы, уровень жизни населения. Анализируются проблемы организации управления социальной защитой жителей области, вопросы кадрового обеспечения социальных служб, и, прежде всего, роль специалистов, стоявших у истоков социальной работы. Рассматриваются процессы создания новых социальных учреждений и реорганизации имеющихся на территории области, их деятельность, развитие общественных инициатив, направленных на оказание социальной помощи малообеспеченным жителям, а также изменения в отношении населения к социальной помощи и к своей роли в её осуществлении.
Цель диссертации заключается в том, чтобы проанализировать динамику становления и развития социальной работы, показать основные направления и формы её реализации, а также обобщить накопленный за десятилетие опыт деятельности социальных служб и общественных организаций. Исследование носит в значительной мере постановочный характер, подразумевающий обозначение наиболее важных проблем развития социальной работы, и поэтому не претендует на охват всего спектра вопросов, связанных с оказанием социальной помощи и благополучием населения.
Для реализации поставленной цели необходимо последовательное решение следующих исследовательских задач:
изучить социально-экономическое положение в Новосибирской области и состояние социальной инфраструктуры;
показать особенности организации управления социальной работой;
проанализировать деятельность социальных учреждений, особенности их работы в городской и сельской местности;
исследовать способы формирования кадрового потенциала для служб социальной защиты, вклад отдельных специалистов социальной работы;
раскрыть отношение людей к социальной работе, процессы развития общественных инициатив.
Территориальные рамки исследования определяются границами Новосибирской области, административный центр которой является столицей Сибирского федерального округа. В Новосибирске пересекаются крупнейшие транспортные магистрали (водные, железнодорожные, автомобильные). В 1990-е гт. город становится центром предпринимательской жизни в регионе. Новосибирская область обладает богатым историческим прошлым, широким современным научным и производственным потенциалом. Таким образом, на её примере возможно показать общероссийские тенденции развития социальной работы, выделить региональные особенности.
Хронологические рамки работы охватывают последнее десятилетие XX в., а именно 1991-2000 г., время радикальных реформ, проведенных после распада СССР. В экономике это проявилось в проникновении рыночных отношений во все сферы хозяйственной жизни. Результаты первых преобразований правительства отразилось на жизни большинства россиян, на долю которых выпали тяготы переходного периода: экономические и политические кризисы. Их следствиями стали резкое падение качества жизни, обострение социальных противоречий и возникновение многочисленных социальных проблем. Социальная политика видоизменяется и приобретает новые черты, появляется новая для России профессия, научная и учебная дисциплина — социальная работа. Верхняя граница, совпавшая с началом нового тысячелетия, определена условно, так как процессы реформирования в России продолжаются и сегодня.
Источники. Рассмотрение и анализ проблем становления социальной работы в современный период требует разнообразной и широкой источниковой базы.
Особенностью исследований современных процессов является возможность обращения к материалам и документам учреждений, не хранящимся в государственных архивах, но имеющим научную ценность, которые, однако, со временем теряются или уничтожаются за кажущейся чиновникам ненадобностью. Таким образом, основными источниками для раскрытия темы явились документы и информационные материалы более чем 40 действующих сегодня организаций и служб социальной защиты Новосибирской области.
Большое значение для исследования имели документы Новосибирского государственного городского архива (Hi 1 А) и Государственного архива Новосибирской области (ГАНО), а также текущих архивов Департамента по социальной политике мэрии г. Новосибирска и Управления социальной защиты населения администрации Новосибирской области. Все использованные материалы можно классифицировать следующим образом:
Законодательные акты.
Нормативные документы администраций городов и районов области.
Делопроизводственная документация социальных учреждений и управленческих структур: планы, отчеты, распоряжения, приказы, информационные и аналитические справки социальных служб.
Личные дела, воспоминания сотрудников социальных служб и общественных организаций, письма клиентов социальных учреждений.
Результаты социологического исследования, проведенного на базе социокультурно - образовательного центра «Звездный» в 2003 г. Итоги историко-социологического обследования, проведенного ИИ ОИИФФ СО РАН в 1991 г. в рамках областной программы «Забота».
Периодическая печать.
Статистические источники.
Поскольку все решения местных властей, руководителей соответствующих административных подразделений и социальных организаций принимались на основании федеральных, региональных и областных нормативных актов целесообразно отметить, прежде всего, «Закон о социальном обслуживании населения РФ», «Устав Новосибирской области», в которых декларировались основы социальной политики. Большое значение для понимания особенностей развития социальной работы в 1990-е имеют законы: «О социальном обслуживании инвалидов в РФ», «О социальном обслуживании инвалидов в Новосибирской области», «О ветеранах» и др. Обращение к ним помогает увидеть наиболее общие тенденции становления социальной политики в современной России и выделить характерные особенности подобных процессов, проходивших в Новосибирской области. Между тем, эти законы не собраны в единую законодательную базу (социальный кодекс) социального обслуживания, довольно абстрактны и не дают возможности составить целостную картину организации управления социальной работой в области. Следовательно, необходимо их дополнение другими имеющимися документами. Так, организация социальной работы в начале 1990-х гг. требовала от управленческих структур в регионах подготовки большого числа приказов и постановлений, регламентирующих деятельность социальных учреждений. В исследовании используются постановления и приказы мэра г. Новосибирска, главы администрации Новосибирской области, а также руководителей управленческих подразделений администраций районов и городов области, реализующих социальную политику на местах. Как правило, они утверждали создание новых структур управления социальной защитой населения, организаций социального обслуживания, закрепляли назначения директоров и сотрудников новых учреждений. Данные материалы позволяют увидеть основные тенденции становления государственных служб социальной защиты в области, восстановить важнейшие этапы их развития, однако не дают подробной информации о содержании их работы, о проблемах, с которыми приходилось сталкиваться специалистам. Частично эти данные отражены в уставах социальных служб и учреждений, определяющих основные направления, цели и задачи их работы, функции сотрудников, порядок предоставления и эталоны качества оказываемых услуг.
Таким образом, анализ деятельности структур, управляющих социальной политикой, возможен на основе лишь достаточно широкого спектра документов. Блок информационных материалов мэрии Новосибирска и администрации Новосибирской области, использованных в работе, представлен документами, отражающими демографические и социально-экономические процессы в городе и области, программами социальной поддержки населения, регламентирующими социальную работу. Отчеты управлений, отделов, городских и районных служб, организаций и учреждений дают представление об основных итогах в оказании социальной помощи, проблемах малообеспеченных граждан, количественном составе находящихся на учете жителей и об их трудностях. Однако использование данных материалов, описывающих в основном успехи управленческих структур, должно быть взвешенным, а данные, содержащиеся в них, необходимо подвергать проверке.
Особенно ценными для исследования являются личные дела и дневники сотрудников, стоявших у истоков социальной защиты, разрабатывавших её основные направления. Их рассмотрение помогает восстановить картину формирования кадрового потенциала социальной работы в области, раскрыть вклад конкретных представителей данной профессии, воссоздать эмоциональную атмосферу среди специалистов новых социальных структур в период их становления.
Ценная и разноплановая информация имеется непосредственно в социальных учреждениях области. За десятилетие в них накопилось значительное количество делопроизводственных документов, среди которых приказы руководства, планы, отчеты, информационные справки и аналитические записки. Анализ этих материалов позволяет раскрыть деятельность конкретных организаций, обобщить опыт работы и выявить определенные тенденции их развития. Однако необходимо учитывать и некоторый показательный характер информации, предназначенной для вышестоящих управленческих структур. Приводимые в них данные часто противоречат реальному положению дел в области.
Для понимания существа социальной работы, её «человеческого звучания» исключительно важны воспоминания и рассказы тружеников социальной сферы. Для этого было проведено социологическое исследование, целью которого являлось изучение отношения специалистов и клиентов к качеству социальной работы в одном из социальных учреждений Новосибирска (социокультурный центр «Звездный»). Беседы с сотрудниками и клиентами проводились в ряде других социальных служб. Поскольку основные события разворачивались совсем недавно и прошло чуть более десяти лет, в их памяти сохранились мельчайшие подробности становления социальной защиты, собственные эмоциональные переживания и настроение коллег, что является особенно ценным для исторического исследования. Кроме того, отношение к своей работе специалисты социальных служб отражали в стихах, песнях, сценических зарисовках. Суждения людей, которым предоставлялась помощь, также являются важнейшим материалом, необходимым для рассмотрения вопросов качества работы социальных служб. Взгляды клиентов социальных учреждений представлены в диссертации в основном по их письмам в органы власти. Вместе с тем специалисты управленческих структур предлагают вниманию исследователя в основном положительные отклики своих подопечных, что снижает степень объективности этих данных, возможность их использования.
В качестве источника использовались материалы газет «Советская Сибирь», «Вечерний Новосибирск», «Новосибирские Новости» и др., специальных периодических изданий «Голос» и «Социальный вестник». Статьи, написанные современниками событии, позволяют в известной мере реконструировать социально-психологическую атмосферу периода радикальных преобразований. На страницах газет публиковались материалы о наиболее острых социальных проблемах жителей области, ярких событиях в социальной сфере, общественно значимых мероприятиях.
Определенный интерес представляют статистические материалы, опубликованные комитетом государственной статистики Новосибирской области в период с 1990 г. по 2000 г. Их анализ обеспечил исследование общими статистическими данными об экономическом развитии области и демографических процессах, проходивших на её территории, об уровне жизни и социальных проблемах населения. Вместе с тем статистика оперирует лишь общими цифрами, так, к примеру, стали привычными формулировки «официальные данные об уровне занятости населения» и «неофициальные показатели уровня безработицы». Вместе с тем, разница между официальными и неофициальными данными достаточно велика. Следовательно, можно отметить определенную противоречивость этих материалов.
В диссертационном сочинении используются также результаты социологических исследований проведенных в 1990-е гг. Институтом экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрацией Новосибирской области. Социальные проблемы жителей сельской местности активно изучались в конце 1980-х начале 1990-х гг. Детальное историко-социологическое исследование уровня жизни пожилых граждан Искитимского райойа в 1991 г., в рамках программы «Забота», было проведено институтом истории, Сибирского отделения академии наук СССР под руководством д.и.н М.М. Ефимкина. В состав исследовательской группы вошли В.А. Ламин, С.Б Орлов, А.Ф. Фелингер, Т.Т. Бобкова. Учеными был собран обширный материал о положении лиц третьего возраста в районе, о формах и видах получаемой ими социальной помощи, который можно использовать в качестве самостоятельного исторического источника Таким образом, источниковая база для изучения основных тенденций становления социальной работы в Новосибирской области в последнее десятилетие XX в. достаточно обширна и разнопланова. Однако использовать материалы необходимо комплексно, сопоставляя данные, полученные при анализе различных документальных свидетельств. Особенность источниковой основы исследования состоит также в том, что статистические, законодательные, делопроизводственные материалы, носящие отчасти показательный характер, возможно дополнять суждениями и представлениями людей, участвовавших в событиях. Их эмоциональные переживания, отразившиеся в воспоминаниях, рассказах, в поэтическом и сценическом творчестве, помогают более полно решить задачи исследования. Всё это позволяет объективно раскрыть поставленную тему, не только обобщить накопленный опыт, но и произвести глубокий анализ социальных проблем жителей области.
Методология и методика исследования. Базовые категории советской модели социального обслуживания населения - понятия «социальное обеспечение» и «социальное страхование» в литературе используются как равнозначные. Так, в энциклопедическом словаре термин «социальное обеспечение» определяется как «система мероприятий по материальному обеспечению нетрудоспособных граждан СССР (в случае болезни, частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, семей с детьми и т.д.)». В том же издании под термином «социальное страхование» понимается «одна из основных форм социального обеспечения; государственная система материального обеспечения в старости, инвалидности, а также охраны здоровья»17. Термин «социальное обслуживание» понимается в литературе как, прежде всего, «предоставление социальных услуг (помощи) нуждающимся категориям населения»18 и сегодня активно используется специалистами социальных служб.
В отличие от советской модели современная социальная работа является самостоятельной научной дисциплиной, объединившей достижения ряда наук: социальной психологии, педагогики, социологии, медицины и др. Весь её значительный методологический и методический инструментарий направлен на разработку способов решения проблем людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Как наука социальная работа имеет собственный предмет и объект исследования, своеобразную проблематику. Она исследует социальные отношения, процессы социального взаимодействия с целью решения проблем клиента, возникающих в результате влияния различных биологических и социальных факторов19. Основная функция социальной работы заключается в предоставлении социально ослабленному человеку помощи в экстремальной ситуации или возможности решить свои проблемы, в создании условий для интеграции человека в общество, адаптации к постоянно меняющимся обстоятельствам рыночной экономики, посредством правовых, организационных, психологических, педагогических, медицинских и др.
мероприятий. Руководит социальной работой государство, реализуя свою социальную политику, но непосредственно оказывать социальную поддержку нуждающимся оно может во многом опираясь на общественные инициативы.
Особенности современных процессов развития социальной помощи должны исследоваться методами разных общественных наук, историку приходится выходить за рамки методологии своей науки. Для реконструкции картины происходивших в 1990-е гг. событий в социальной сфере определенное значение имеют собственные наблюдения автора, как непосредственного участника и свидетеля этих процессов. Кроме того, использование в работе методов социологического исследования позволило получить ценнейшую информацию о том, что думали люди о социальном обслуживании, выяснить их отношение к его клиентам и организаторам.
Основу проведенного в рамках диссертационного сочинения социологического исследования составили методы интервью и анкетирования специалистов социальных служб и клиентов социальных учреждений. В анкету вошли вопросы о создании и развитии социальных организаций, о проблемах социальной защиты, о перспективах развития социального обслуживания в области. В письменном опросе приняли участие 149 чел., в устном 20 чел.. Их результаты были систематизированы и использованы в работе в качестве исторического источника. Полученные ответы позволили реконструировать эмоциональный фон периода становления социальной работы на территории Новосибирской области.
Становление и развитие социальной работы рассматривается в определенных хронологических рамках, во взаимосвязи с другими явлениями и событиями. При этом принцип историзма позволил проследить становление социальной работы, выявить в исторической последовательности происходившие в ней изменения, их адекватность состоянию общества, представить многоплановость социальных вопросов и проблем на современном историческом этапе в жизни Новосибирской области.
Историко-сравнительный метод позволил соотнести в исследовании различные аспекты развития социальной работы в условиях города и сельской местности, выявить общее и особенное.
Исследование выполнено в рамках, близких к социальной истории, методология которой в последние годы получила особое распространение в отечественной и зарубежной исторической науке. В исследовательскую сферу социальной истории входят вопросы положения человека в обществе, и, следовательно, те проблемы, с которыми он сталкивается в окружающей его социальной среде.
Таким образом, методологическая база исследования сочетает в себе принципы историзма, объективности и носит как конкретно-исторический, так и междисциплинарный характер.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первой попыткой комплексного исследования развития социальной работы в Новосибирской области в 1990-е гг. Подробно, с помощью исторического и социологического научного инструментария, анализируются социально-экономические процессы и уровень жизни населения области в последнее десятилетие XX в. На основе ранее не использованных материалов управленческих структур, социальных учреждений и архивов Новосибирской области раскрываются проблемы организации управления социальной работой, создания новых социальных служб и реорганизации уже существовавших, подготовки кадров, их деятельности, а также развития общественных инициатив.
Реорганизация советской модели социального обслуживания в 1990-е гг. была продиктована новыми рыночными условиями, слабостью государства, развалом мощных промышленных предприятий и профсоюзных организаций, которые обеспечивали деятельность социальной инфраструктуры. Сложившаяся тяжелая ситуация в стране, резкое падение жизненного уровня населения, обострение социальных проблем определили становление социальной работы. Рассмотрение этих вопросов дает возможность реконструировать эмоциональную атмосферу 1990-х гг., проанализировать социальные последствия рыночных преобразований последнего десятилетия XX в.
Социально-экономические изменения в области
Новосибирскую область в 1990-е гг. составляли 30 административных районов, 18 поселков городского типа и 17 городов. Крупнейшие среди них — Бердск, Искитим, Куйбышев, Барабинск. Областной центр - Новосибирск, несмотря на свою молодость, по праву считался промышленным, культурным, научным, транспортным и торговым центром сибирского региона. На территории 477 кв. км. проживало почти полтора миллиона горожан, располагались 358 промышленных предприятий, 8 профессиональных театров, 90 библиотек, 225 школ, 15 высших и 40 средних специальных государственных учебных заведений, более тысячи спортивных сооружений и т.д. Девять районов города связывали между собой 13,2 км. путей метрополитена, 82,5 км. трамвайных, 125,1 км. троллейбусных, 1903,6 км. автобусных маршрутов . Вместе с тем социально-экономическое развитие области в последнее десятилетие XX века проходило в сложных, даже чрезвычайных условиях.
Реформирование экономики, связанное с переходом к рыночным отношениям, так или иначе, коснулось каждого гражданина России. Кризис производства, сферы образования и здравоохранения, системы управления привел к тому, что большинство жителей области оказалось за «чертой бедности». Особенно сильно он проявился на промышленных предприятиях и в учреждениях социальной инфраструктуры, чья деятельность напрямую зависела от финансирования из муниципального, областного или федерального бюджетов. Уже 4 января 1992 г. глава администрации Новосибирской области В.П. Муха направил Президенту РФ Б.Н. Ельцину телеграмму следующего содержания: «В связи с критической ситуацией с наличностью для выплат пенсий, заработной платы, вкладов в условиях начала радикальных экономических реформ обстановка в трудовых коллективах, среди населения приобретает неуправляемый характер, имеется угроза непредсказуемых действий» 2.
Важнейшим сектором экономики, который к началу 1990-х гг. определял социально-экономическое положение крупных городов, особенно в Сибири, являлось промышленное производство. Многие десятилетия работа предприятий обеспечивала поступление львиной доли доходов в бюджет Новосибирска, Бердска, Искитима и других городов занятость населения, и, следовательно, служила гарантом повышения уровня и качества жизни большинства горожан. Между тем, первыми все тяготы растущего экономического кризиса ощутили на себе люди, занятые в промышленности.
В 1991г. крупные и средние предприятия, на долю которых приходилось более 60% всего промышленного производства области, располагались на территории Новосибирска. Наиболее развитыми в городе были отрасли машиностроения и металлообработки. Особенно тяжелым периодом для них стала первая половина 1990-х гг. Во многом это определялось особенностью промьппленного комплекса, заключавшейся в обрабатывающем характере производства при полном отсутствии добывающих отраслей. Экономические преобразования разрушили старые связи предприятий с поставщиками и часть из них осталась вообще без источников сырья. Многие заводы выпускали исключительно оборонную продукцию и опирались на государственные заказы, которые практически перестали поступать. В итоге спад промышленного производства на предприятиях Новосибирска прибрел лавинообразный характер (рис. 1).
Становление структур управления
Крайне сложные, даже чрезвычайные условия, связанные с переходом к рыночной экономике, вызвали острейшие социальные проблемы, которые требовали не только оперативных, но и квалифицированных решений. Для этого были необходимы соответствующие управленческие подразделения, способные обеспечить преобразование социальной инфраструктуры области в соответствии с требованиями времени.
В начале 1990-х гг. под системой социальной защиты населения в законодательных документах РФ понималась совокупность мер, направленных на создание условий, которые обеспечивают экономическое и моральное благополучие населения, а также дополнительные права и льготы отдельных категорий граждан. Каждый год последнего десятилетия XX в. добавлял в это определение что-то новое, по - иному расставлялись акценты, однако сохранялось главное — поддержание уровня жизни малоимущих семей и малообеспеченных одиноких горожан, оптимизация социальных расходов, поиск дополнительных внебюджетных средств финансирования. В 1993 г. конституция Российской Федерации провозгласила главной ценностью государства человека. Статьи основного закона гарантировали россиянам достойный уровень жизни, бесплатное образование, медицинское обслуживание и т.д. Вместе с тем, значительная часть жителей России, оказавшихся в 1990-е гг. на грани выживания, нуждалась не просто в гарантиях, а в конкретной помощи.
10 декабря 1995 г. российским правительством был принят Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который в соответствии с конституцией России, общепризнанными принципами международного права установил общие для всей страны основы правового регулирования в области оказания социальной помощи . В документе официально трактовались основные понятия сферы, такие как социальные службы, клиент, социальные услуги, трудная жизненная ситуациям и т.д. Закон закрепил разделение системы социальной защиты на государственном и муниципальном уровнях. В основу социального обслуживания были положены принципы адресности, доступности, добровольности, гуманности, конфиденциальности и профилактики.
В 6 главах и 28 статьях документа подробно регламентировались основные формы социального обслуживания, к которым относились материальная и консультативная поддержка, помощь в стационарах и на дому, предоставление временного приюта, реабилитационные услуги и т.д. Указывался необходимый минимум оснований для бесплатного обслуживания в государственной системе социальных служб, определялись полномочия управленческих структур и типы учреждений социальной защиты.
Создание нормативно-правовой базы, способной регламентировать деятельность субъектов Федерации в социальном обслуживании своих жителей, положительным образом повлияло на развитие социальной работы. Однако для разработки и принятия закона понадобилось более 4-х лет, тогда как потребность в формировании новой системы социальной поддержки населения возникла уже в 1991 г. Ускоренные темпы её становления объяснялись катастрофическим падением уровня жизни населения, обострением социальных проблем, необходимостью оказания срочной социальной помощи огромному числу людей. Теоретические основания для новой системы ученые и специалисты социальных служб находили и в отечественном, и в зарубежном опыте. Так, особое распространение в России начала 1990-х гг. получили идеи организации социальной работы, основные концептуальные положения которой сложились в Европе более века назад. В конце XX столетия это направление социальной деятельности являлось самостоятельной областью научно-практического знания, профессией и учебным предметом .
Опыт работы государственных организаций
В большом интенсивно развивающимся регионе, каким является Новосибирская область, даже самая отлаженная система оказания помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, не может опираться лишь на муниципальные или государственные учреждения социального обслуживания. Значительную часть социальных обязательств должны взять на себя сами граждане. Ведь никто не поймет наших проблем лучше, чем мы сами, и, помогая другим, мы, тем самым, помогаем себе...
Склонность человечества к взаимной помощи проявлялась на протяжении всей его истории. Благотворительность, участие общественности в решении социальных проблем в Сибири так же имеет глубокие корни. Необходимость формирования социальной инфраструктуры для переселенцев на рубеже ХГХ — XX вв. требовала постоянного взаимодействия местных властей и общественных организаций. Средства, собираемые на социальную помощь в Сибирском, регионе, в эти годы соответствовали тем суммам, которые тратились на эту работу в, несомненно, более развитой Европейской России 37.
В условиях недостаточного финансирования социальной защиты 1990-х гг., на фоне катастрофического падения уровня жизни большинства жителей Новосибирской области перспективным и значимым стало взаимодействие представителей областных и городских властей с негосударственными общественными организациями в решении социальных проблем. Тем самым была открыта возможность для существенного расширения спектра социальной работы. Если в 1999 г. из бюджета столицы Сибири на социальную поддержку было выделено 12,5 млн. руб., тогда как 82,5 млн. поступили от различных организаций и благодаря партнерским отношениям .
В последнее десятилетие XX в. управленческие структуры области традиционно привлекали общественные организации к проведению социально значимых мероприятий таких, как декада пожилых, декада инвалидов, день семьи и т.д. Администрации районов и городов области регулярно проводили совещания с приглашением представителей общественности. Так, совместно с областным советом ветеранов проводились для пожилых граждан спортивные, оздоровительные, досуговые мероприятия, среди которых «День защитника отечества», «День победы», «День пожилых». Одним из центральных событий декады пожилых в 1999 г. явился областной вечер — встреча ветеранов, состоявшийся 8 октября в г. Искитим, на котором присутствовало около 690 чел.
В .1990 г. в Новосибирской области открылось отделение Российского фонда милосердия и здоровья, которым проводились такие акции, как «Сердоболие», «Спешите делать добро». Значительную роль в становлении фонда сыграл его первый руководитель А.Д. Григорчук. В интервью корреспонденту газеты «Ведомости областного совета народных депутатов» он отметил понимание представителей областных властей их помощь в организации и проведении различных мероприятий.
Вопросы социальной защиты инвалидов решались в тесном взаимодействии с Всероссийским обществом инвалидов, Всероссийским обществом слепых, Всероссийским обществом глухих, чьи отделения располагались на территории области. Одной из форм сотрудничества были совместные комиссии и рабочие группы по разработке нормативных актов, программ социальной защиты населения и т.д. Традиционным стали совместные семинары и конференции, на которых обсуждались многочисленные злободневные вопросы, обобщался опыт сотрудничества. Объединялись в организации инвалиды отдельных районов и населенных пунктов области. Активно в 1990-е гг. работало такое общество в Черепановском районе, возглавлял которое И. Кабаков. Помощь своим членам организация оказывала через совхозы в основном кормами, сеном, зерном для личного подворья, помогала приобретать уголь и дрова. В этом их поддерживали Маслянинский быткомбинат, «Райтоп», другие промышленные предприятия.
