Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление в современной России в историческом и общемировом контексте развития 16
1.1. Местное самоуправление в России в историческом контексте 16
1.2. Местное самоуправление в России в общемировом контексте 45
Глава 2. Развитие правовой базы местного самоуправления в России и регионах Нижнего Поволжья 50
2.1. Конституционное регулирование местного самоуправления. .. 50
2.2. Ретроспективный анализ материалов по вопросам становления органов местного самоуправления 62
Глава 3. Этапы развития реформы местного самоуправления в Российской Федерации 103
3.1. Возрождение местного самоуправления в России 104
3.2. Выработка современных конституционных принципов. Становление местного самоуправления в Российской Федерации.. 115
Глава 4. Результаты и перспективы развития системы местного самоуправления 157
4.1. Деятельность муниципальных образований в экономике 161
4.2. Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере 172
Заключение 182
Список использованных источников и литературы 188
- Местное самоуправление в России в историческом контексте
- Конституционное регулирование местного самоуправления.
- Возрождение местного самоуправления в России
Введение к работе
Актуальность исследования. Местное самоуправление является важнейшей частью нового государственного устройства, элементом правового государства и гражданского общества современной России. Несмотря на то, что принципиальные решения по этой проблеме уже приняты, новый этап практической реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации только начинается. Опыт деятельности органов местного самоуправления в 1990-е годы, анализ сложившихся тенденций развития системы, просчетов и ошибок, совершенных на этом пути, являются необходимым материалом для эффективной реализации данной реформы.
В силу этого очевидно общественное и научное значение исследования
становления местного самоуправления в контексте международного и
отечественного исторического опыта муниципализации. Историческая наука
призвана «по горячим следам» оценивать новую теорию и практику
муниципализации, своими обобщениями и выводами стимулировать
законодательную власть Российской Федерации и субъектов Федерации на
* принятие законопроектов, адекватных современному общественному
развитию.
Новая федеративная система в России предоставляет субъектам Российской Федерации широкую самостоятельность в организации и законодательном оформлении этого процесса, что, в свою очередь,
актуализирует научное изучение и обобщение опыта становления местного
самоуправления в российских регионах с тем, чтобы учесть положительные
достижения и предостеречь от повторения ошибок. Избранная тема вытекает
из реальной потребности исторической науки, государственных структур,
законодательной и исполнительной властей в обобщении становления
современной системы самоуправления с учетом исторической практики.
Степень изученности проблемы. В последнее десятилетие, несмотря на трудности переходного времени, отечественная наука сумела в течение
4 сжатого периода развернуть широкий фронт исследований, разработок и аналитических изысканий в историческом, философском и юридическом ракурсах.
Рассматривая в теоретическом плане общие вопросы местного самоуправления, практический опыт его организации, многие авторы показывают его прямую связь с демократическим устройством общества. Целью большинства таких работ является выработка современной концепции местного самоуправления в России, в них обобщается региональный опыт становления местного самоуправления, его модификации.
В 1990-е гг. происходит становление новой для нашей страны отрасли отечественного законодательства - муниципального права. Исследователи отмечают, что современная российская Конституция, федеральные и иные законы соответствуют Европейской Хартии местного самоуправления, положения которой инкорпорированы в национальное российское законодательство.
1 Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. М., 1997. № 9; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1996; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. М., 1995. № 4; Мельников СБ. Не выученные или забытые уроки истории // Муниципальный мир. 1999. № 2; Панина Е.В. Земское движение - путь к созиданию России // Россия и современный мир. 1997. №2; Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. М., 1994; Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском регионе. Новосибирск, 1997 и др.
2Демократия и местное самоуправление. М., 1994; Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления. Новосибирск. 1994; Черник И.Д. Местное самоуправление: история, теория, опыт. М., 1992; Региональная политика и местное самоуправление. Самара, 1995; Местное самоуправление. Политологический подход. Саратов, 1994; Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995 и др.
Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск. 1994; Емельянов И.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспект и особенности его становления в России / Дисс. ...канд. филос. наук. М., 1996; Когут А.Е. Система местного самоуправления. СПб., 1995; Чурсина СИ. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России / Дисс. ...канд. филос. наук. Белгород. 1991 и др.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск. М., 1995; Выдрин И.В. Муниципальное право. Екатеринбург, 1994; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4;
5 *
После принятия закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» появились комментарии к нему5, статьи
ft 7
О. Савранской , Л. Лаптевой В связи с принятием Федерального и региональных законов о муниципальной службе появились обобщающие работы по муниципальной службе8.
В Астраханской области в 1993 году целый ряд публикаций вызвало обсуждение первого проекта Устава города Астрахани. Обсуждение проводилось на страницах газеты «Горожанин» и закончилось его принятием 19 апреля 1993г9.
В течение 1994-96 годов были изданы работы С. Авакьян10,
В. Васильева", Л. Болтенковой12, В. Фадеева13 и др., посвященные
политикоправовому анализу принципов организации местного
самоуправления. В1994 г. была опубликована книга В.Р. Щербакова
«Становление самоуправления в России - естественный и конструктивный
Бондарь Н.С, Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в
городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996 и др.
"" Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации. М., 1997. 459 с.
6 Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. М., 1997. №1. С.
111-119.
Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998. С. 8 - 21.
Фабричный СЮ. Муниципальная служба в Российской Федерации / Моск. обществ, науч. фонд. М., 2001. 184 с: табл. (Б-ка мест. Самоуправления. Вып. 37).
Элеменкин В.Г., Безрукавников И.А., Быкадоров П.А., Устав города Астрахани. Астрахань, 1993 г.
Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М., 1996. № 20 С15-17.
Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. М., 1994. № 5. С. 28-31. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. М., 1994. № 13. С14-17.
Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?» // Регионология. Саранск, 1995. № 3. С. 19-31.
Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОН РАН, 1994.34 с.
путь ее развития»14, в которой автором изложены основные правовые принципы местного самоуправления.
Можно выделить работы таких авторов, как Мирошниченко, Писарев15, Топорнин16, Четверний17, Воронин18, Петров19 и др., связанные с правовым регулированием деятельности местного самоуправления. Большое значение имеют обобщающие работы по муниципальному праву, например, книга
В.А. Фадеева «Муниципальное право в России» , выпущенная в 1994 году и ставшая наиболее полным и универсальным введением в проблему. В 2001
году появилась теоретическая работа Е.М. Ковешникова .
Общим правилом для многих муниципальных образований РФ стало издание обобщающих сборников нормативных актов, регулирующих местное
самоуправление .
Проблемам организации и управления местными финансами и
хозяйством муниципальных образований посвящены работы Тосунян Г. ,
Щербаков В.Р. Становление самоуправления в России - естественный и конструктивный путь ее развития. Астрахань: изд-во АГПИ, 1994.
15 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М, 1997. 112 с.
16 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред.
Б.Н. ТопорнинаМ.: Юрист, 1997.
17 Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.
Четверний. М.: Московский общественный научный фонд, 1997. 702 с.
18 Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. М., 1997.
№6. С.30.
Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: МОНФ, 1997. 139 с.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 1997. 459 с. 20 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. 168 с.
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействие. М., 2001.
Элистинское городское самоуправление: Сборник нормативных актов / Под ред. Шамаева В.М. г. Элиста, 1998.
Бурулов Р.Н., Уляев И.Ц., Ненькина Е.Н., Сависько В.А., Шепелева Л.В., Цебекова Т.А. Элистинское городское самоуправление. Сборник нормативных актов (февраль 1998 -январь 2002), выпуск II. Элиста, 2002 .
Два взгляда / Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? / Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципальный банк // Российская Федерация. М., 1994. № 9. С. 22-25.
7
Панскова В.Г.24, Санжанова О.И.2э, Ким В.Г.26. Важную роль в научном
понимании местного самоуправления в 1997-98 гг. играют исследования
финансовых основ местного самоуправления (работы С. Митрохина и
Л. Прониной) .
В 1996 г. вышел в свет первый сборник Фонда Фридриха Наумана, все публикации которого опираются на эмпирический региональный материал28. Можно также назвать целый ряд публикаций по проблемам отдельных регионов России, в том числе территорий Нижнего Поволжья29.
В конце 1990-х гг. были опубликованы учебные пособия для ВУЗов по данной тематике30. В 2001 году появились специальные учебные пособия по германской системе местного самоуправления31.
В 1990-2003 гг. как в федеральной, так и в региональной прессе нижневолжских городов было опубликовано огромное количество публицистических работ.32
Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический журнал. М., 1994. № 9. С. 21-25.
ъ Санжанов О.И. Проблемы формирования и развития системы управления местным (муниципальным) хозяйством района в крупном городе. М, 1994, С. 124-132.
26 Ким В.Г. Управление депрессивными территориями: задачи местной власти. М., 1994,
С. 163-167.
27 Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред.
Г.Люхтерхандт. М: Фонд Ф.Науманна, 1997.
2 Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии
В.Я. Гельмана М.: Фонд Ф. Науманна, 1996. 18 с.
Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. Волгоград, 1996. с. 104 .
3 Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного
регулирования: Учеб. пособие / Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН;
Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. 216 с.
Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Учеб. пособие. М., 2001.
J Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. J Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. М., 1993. № 1. С. 41-44; Гильченко Л.В. Зигзаги реформы // Российская Федерация. М., 1996. № 8. С. 26-27;Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. М., 1995. -№ 12. С. 24-27; Умнова И. Реформируем, реформируем, а движемся назад // Российская Федерация. М., 1994. № 21. С. 28-29;Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. М., 1994. № 5. С. 30-35; Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана М.: Фонд Ф.Науманна, 1996; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. М., 1995.
Значительна историография по вопросам зарубежного опыта разрабатываемой темы.33 В этих работах отмечается большое разнообразие форм местного самоуправления, его исполнительного аппарата в современном мире.
В настоящее время отсутствуют специальные комплексные исторические исследования, обобщающие опыт развития местного самоуправления различных регионов страны, в том числе Нижнего Поволжья.
Цель и задачи исследования. Целью работы является анализ и изучение с учетом исторического опыта процесса становления и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е гг. на примере крупного региона страны - Нижнего Поволжья.
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:
- Выявить основные тенденции местного самоуправления, обращаясь к
историческому отечественному и международному опыту данного
общественного явления, с целью учета этого опыта при рассмотрении
современной теории и практики местного самоуправления.
Показать условия становления и развития современных муниципальных структур, их роль в демократизации общественной жизни, проследить процесс возникновения и определить особенности трансформационных изменений самоуправления в современной России и их хронологию.
- Исследовать правовую основу местного самоуправления, ее
реализацию в Российской Федерации в сочетании с ответственностью
№ 4. С. 84-86; Вадим Бондарь. Здание местного самоуправления возводится из кирпичей с дефектом // Независимая газета. 2003. 16 августа.
3 См.: Баранчиков В.В. Муниципальные органы Великобритании. М, 1990; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971; Ермошенко Н.Е. Опыт самоуправления за рубежом. Киев, 1992; Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985; Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994 и др.
9 субъектов местного самоуправления. Изучить законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, документы представительных органов местного самоуправления; выявить совокупность подходов к организации местного самоуправления на территории России, его основополагающие принципы, механизм реализации народовластия.
- Раскрыть сущность и содержание местного самоуправления, дать его
обоснование и определение.
Рассмотреть принципы взаимоотношения и взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, выявить причины проявляющейся тенденции на усиление роли государственного управления в системе местного самоуправления.
- Проанализировать региональный опыт муниципальных образований
Нижнего Поволжья с целью определения функций представительных и
исполнительных органов местного самоуправления, существующих моделей
его организации и их эффективность. Подробно изучить практику
функционирования органов местного самоуправления на примере г.
Астрахани, выявив в ней общие тенденции для современной российской
модели местного самоуправления.
- Разработать предложения и рекомендации по оптимизации и
рационализации взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления и их дальнейшему совершенствованию.
Источники исследования. В качестве эмпирического материала в диссертации использовались декларации, хартии, конституционные акты, законодательные и нормативно-правовые документы Российской Федерации и зарубежных государств, относящиеся к сфере муниципальной политики; архивные материалы, исторические факты и статистические данные; экспертные оценки и прогнозы независимых исследовательских учреждений и фондов (как российских, так и международных); различные отечественные и зарубежные информационные источники, относящиеся к исследуемой
10 теме, а также личные оценки, суждения и наработки автора, сделанные в процессе обобщения практического опыта работы в органах государственного и муниципального управления г. Астрахани.
Основную базу источников исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента, постановления законодательных и исполнительных органов, корпус ведомственных материалов министерств СССР и РФ по вопросам местного самоуправления. Сопоставление федеральных и региональных документов привело, в частности, к выводу, что законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в своей основе исходят из основополагающих федеральных документов, в них содержатся положения федерального закона. Вместе с тем, практически в каждом региональном законе имеются оригинальные положения и подходы к организации местного самоуправления на данной территории.
Важную для исследования группу источников составили документы представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В их числе уставы муниципальных сообществ (в данном случае Устав г. Астрахани, в разработке которого автор принимал самое активное участие). В диссертации, особенно при анализе направлений деятельности органов местного самоуправления, широко использованы материалы городского Совета г. Астрахани. В данном случае автор исходит из необходимости включения в диссертационное исследование конкретного примера строения местного самоуправления. Автор участвовал в разработке и реализации концепции местного самоуправления в городе, являясь заместителем председателя городского совета г. Астрахани. На примере документов и материалов города г. Астрахани автор раскрывает круг вопросов, которые рассматривались и решались органами местного самоуправления, выявляет совокупность принятых и одновременно реализовывавшихся городских
Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998; Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. СПб. М., 1998 и др.
11 программ. Это дало возможность прийти к практическим выводам о сущности, системе управления, организации местного самоуправления, которые учитываются при разработке теории, концепции местного самоуправления, совершенствования ее российской модели.
В качестве исторических источников привлекались статистические издания. Широко использована периодическая печать, прежде всего журналы, непосредственно связанные с местным самоуправлением в городах Нижнего Поволжья. В опубликованных статьях ученых и практических работников, помимо теоретико-методологических вопросов местного самоуправления, содержится большой фактологический материал.
Особую группу источников представляет Интернет. Здесь сконцентрирован большой аналитический материал и источники, широко представлены обзоры прессы по вопросам местного самоуправления. В Интернете автор выявил корпус федеральных и региональных законов и других актов по вопросам местного самоуправления.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1990-х годов. Именно в это время в России возродилась и начала развиваться система местного самоуправления, соответствующая общемировым стандартам. Вместе с тем, автор предпринял экскурс в мировую и отечественную историю, обратился к литературе, раскрывающей муниципализацию в контексте мировой истории, трансформацию самоуправления в дореволюционной России и в советский период для выявления тенденций развития теории и системы самоуправления, извлечения полезного для современности опыта.
Исследуемая проблема не требует особой, оригинальной хронологии. Модернизация системы местного самоуправления в России протекала в рамках общих процессов становления новой системы государственного устройства и управления, а следовательно, она подчиняется общей периодизации отечественной истории. Исследуемый период не является завершенным, все процессы общественно-политической жизни
12 продолжаются, продолжается и развитие, в широком понимании -становление системы местного самоуправления. Поэтому исследование, его выводы имеют практическую ценность не только для современности, но и в перспективе, в период формирования гражданского общества и принципиально новой общественно-политической системы.
Территориальные рамки исследования. Процесс развития местного самоуправления, безусловно, нельзя ограничить рамками одного региона. Тем не менее, исследование было проведено в территориальных рамках Нижнего Поволжья. Выбранный регион дает возможность проследить общие тенденции и особенности развития местного самоуправления, что представляет несомненный интерес для исследования.
Научная новизна исследования заключается в проведении сквозного анализа процесса развития местного самоуправления с момента начала реформ в СССР и России до 2003 года.
В работе обобщены результаты деятельности муниципальных органов в динамике их развития в 1990-е годы, а также дается оценка социально-экономических итогов их деятельности в изучаемый период. Научная новизна диссертации выражается в том, что в нем изучены вопросы, которые составляют фундаментальные основы государства и общества. Автор исследовал эволюцию государственного устройства от советской социалистической системы и унитарного государства к функционированию Российской Федерации, становлению принципиально новой системы местного муниципального самоуправления с широкими полномочиями для самостоятельного решения вопросов жизнедеятельности населения; вовлечение в реализацию самоуправления широких масс.
Новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые исследуется генезис самоуправления на примере обширного региона Российской Федерации - Нижнего Поволжья, выделяются особенности этого процесса в различных областях и национальных республиках региона. Вопросы функционирования местного самоуправления на современном этапе
13 исследованы как исторический процесс, который имеет завершенные и развивающиеся элементы.
Анализ действующего федерального и регионального законодательства позволил выявить общие характеристики современного местного самоуправления и их различия на региональном уровне. В структуре, формах организации и практической деятельности местного самоуправления на региональном уровне рассматривается то, что соответствует особенностям территориальных образований и имеет естественные отличия от общефедерального опыта, а также то, что введено искусственно, безосновательно и должно быть приведено в соответствие с федеральной практикой. Изучена и оценена диспропорция между центральной, федеральной, региональной государственной властью и общественным, негосударственным местным самоуправлением. Диссертант провел контент-анализ документов федерального, регионального и местного уровня, что позволило объемно представить методологию, принципы, механизм реализации местного самоуправления в современной России.
Новизна исследования заключается в том, что формирование новой системы местного самоуправления происходило в условиях проявления кризисных явлений в экономике, финансовой системе, существенного снижения жизненного уровня граждан в 90-е гг. XX в.
Диссертант показывает негативные последствия сокращения государственных расходов на становление системы местного самоуправления, каналов получения материальных средств для решения жизненно важных вопросов населения, поддерживания и развития инфраструктуры на уровне городов, районов, сельских поселений.
В исследовании делается вывод, что в современной России в сопоставлении с развитыми странами не сложились благоприятные условия для местного самоуправления. В результате процесс его становления существенно затянулся, во многом происходит болезненно, общественное
14 мнение высказывает противоречивые суждения о механизме сочетания вертикали государственной власти и местного самоуправления.
Новизна проведенного исследования - в применении междисциплинарного системно-аналитического метода, что позволяет в максимальной степени задействовать не только потенциал исторической науки, но и других гуманитарных дисциплин, чтобы выйти на интегральные выводы и обобщения.
Проделанная диссертантом работа не просто продолжает и переосмысливает ранее проведенные исследования, рассматривающие различные аспекты муниципального развития в нашей стране и за рубежом, но вскрывает и анализирует те новые реалии, процессы и тенденции в трансформации местного самоуправления, которые наметились на рубеже двух веков.
В диссертации вводится своя оригинальная периодизация процесса развития местного самоуправления.
Методологическая основа. При проведении исследования автор руководствовался устоявшимися в исторической науке принципами: объективность, историзм, системность, всесторонность при рассмотрении событий.
Объективность обеспечивалась комплексным изучением заявленной проблемы и привлеченных к изучению источников.
Принцип историзма позволил рассмотреть проблему в ее закономерном и последовательном развитии, выявить причины и истоки событий.
Принцип всесторонности был реализован в привлечении полной достоверной информации по проблеме развития местного самоуправления. Также использовался метод периодизации, а в основе историографического анализа лежит хронологический подход.
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных результатов в подготовке законодательных актов субъектов Российской Федерации, разработке
15 нормативных актов муниципальных образований, в подготовке программ социально-экономического развития местных сообществ.
Материалы диссертации могут быть использованы преподавателями специальных курсов по истории местного самоуправления. Положения и выводы работы могут быть использованы при подготовке учебников и пособий, а также при подготовке лекций и специальных семинаров по истории.
Апробация результатов исследования проведена при подготовке Устава муниципального образования «Город Астрахань» и планировании развития нормативной системы города Астрахани. Основные положения диссертации изложены в статьях, тезисах выступлений и других научных публикациях автора. Отдельные положения исследования использовались в учебном процессе.
Структура диссертации и объем работы. Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования и включает в себя введение, четыре главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Местное самоуправление в России в историческом контексте
Исторический анализ развития местного самоуправления в мире показывает, что местное самоуправление в различных формах существовало во всех древних государствах. Однако основы современного местного самоуправления были заложены в Античной Греции, государственность которых складывалась на основе полисов, представляющих собой обособленные самостоятельные общины. Именно в них сформировалось понятие «гражданин», означающее свободного и равноправного человека, участвующего в управлении государства. Греческий полис из догосударственной самоуправляющейся общины превратился вначале в государство, а затем в городское самоуправляющееся сообщество в рамках Римского государства35.
Особенностью древнеримского государства, выделяющего его среди других государств-полисов, было существование наряду с римским гражданством так называемого «латинского». Появление в Римском государстве гражданства, отличающегося от собственно римского, породило необходимость закрепления особого статуса городов, населенных такими гражданами, - муниципиев. Статус муниципия получал город, который вступал в союз с Римом. С течением времени все самоуправляющиеся городские общины римских граждан стали именоваться муниципиями. Слово «муниципальный» дошло до наших дней: во многих языках мира оно означает «относящийся к местному самоуправлению». В древнем же Риме на протяжении нескольких столетий существовали первые профессиональные корпорации ремесленников и торговцев, а также культовые объединения людей, назывались они коллегиями36.
На основе античного наследия развились средневековые правовые и политические институты. Варвары, разрушившие римскую империю, восприняли греко-римскую культуру и сохранили в Европе множество римских институтов и правовых норм. Таким образом, большинство средневековых правовых и политических институтов является продолжением античного опыта в новых условиях, что в полной мере относится и к городскому самоуправлению. Поэтому городские советы во многих городах в средние века назывались «сенатами», а муниципальная терминология использовалась в отношении местных самоуправляющихся сообществ.
В период раннего средневековья в Европе развитие городов шло двумя
путями: 1) происходила медленная трансформация античных городов; 2) возникали новые поселения. К 13 столетию городами была покрыта вся карта Европы . Формирование городского сословия как особой социальной группы способствовало подъему самоуправления в Европе. Борьба за экономические привилегии городов в конечном итоге переросла в
«коммунальное движение», направленное против политической власти сеньоров. Административно-политический центр большинства европейских городов предусматривал здание городского органа самоуправления, муниципалитета или ратуши, где решались основные вопросы жизни средневекового города. Собиравшиеся там городские советы постепенно
стали настоящими правительствами городов. Председателями таких советов, как правило, были бургомистры (в переводе с немецкого - «первенствующий в городе», «городской голова» ). Городские выборные органы имели широкие полномочия и выполняли самые разнообразные функции: отправление суда, охрана общественного порядка, поддержание в чистоте улиц и обеспечение пожарной безопасности, забота о просвещении и здоровье населения, надзор за ведением торговли, за нравами горожан, попечительская деятельность. Внутри городов стали возникать гражданские ассоциации - гильдии, братства, коммуны, которые объединяли равных участников. Наиболее распространенной формой внутригородского объединения стали профессиональные цехи ремесленников и гильдии купцов. Города принимали городские хартии, в которых отражались все основные аспекты жизни городов. По-другому хартии назывались Уставами. Именно на основании таких городских хартий в новое и новейшее время было составлено городское право, ставшее регулятором жизни общины и городских органов самоуправления на протяжении столетий.
Конституционное регулирование местного самоуправления
Процесс становления местного самоуправления в СССР и РСФСР начался в 1990 г. с принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» от 9.04.1990 г .В РСФСР был принят во многом аналогичный закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 6.06.1991 г60.
На момент принятия оба закона уже противоречили Конституции СССР, от 7 октября 1977 г. Верховным Советом СССР61. В частности, глава № 19 Конституции СССР являлась анахронизмом, не отражающим реальных процессов, происходящих в сфере местного самоуправления. Советы народных депутатов на местах перестали соответствовать пониманию Советской власти, заложенному в Конституции СССР, и теряли целый ряд родовых признаков, четко обозначенных в статьях со 145 по 150 включительно. В частности, терялась жесткая подчиненность нижестоящих Советов вышестоящим, ликвидировался классовый принцип при формировании Советов и вводились принципы права в регулировании деятельности Советов.
Подобное несоответствие действующих законов и Конституции предопределило внесение в действующую Конституцию поправок, согласно которых местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти. При этом съезд народных депутатов оставил форму Конституции, в которой сохранялось право Верховного Совета России руководить местными Советами, что противоречило определению местного самоуправления, данного в более раннем законе от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон определял местное самоуправление как особый институт, отличный от государственных классных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов РФ. При этом поправки в Конституцию достаточно подробно определяли вопросы организации местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия Председателей местных советов и статус местных администраций.
В Конституции РФ, принятой в декабре 1993 г. и действующей ныне, противоречия, характерные для предыдущего документа, ликвидируются.
Глава 8 новой Конституции России63 уточняет государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогащая ее. Конституция сужает нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих формулах, чем прежняя Конституция, фиксирует основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и
ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе. Последнее слово здесь остается за соответствующими законами Российской Федерации.
В статье 130 Конституции раскрывается смысл местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия местного
самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать их решение, если они приняты в рамках
закона. Это относится к проблемам, которые имеют местное значение.
Возрождение местного самоуправления в России
Начиная с процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, в России начинается развитие системы местного самоуправления. Процесс становления местного самоуправления организуется в гораздо более широком контексте событий,
происходящих в СССР и России. События 1990-1992 годов носили драматический и революционный характер. Перечислим некоторые события этого периода:
- с 1990 по 1991 год - конкуренции союзных и российских структур власти (система двоевластия);
- 17 марта 1991 года - проведение референдума «за» или «против» сохранения СССР;
- введение талонов на сахар, водку, стиральные порошки, табак, крупу, макароны, растительное масло; крушение государственной системы торговли;
- появление альтернативных политических и общественных организаций;
- с 1 апреля 1991 года - начало гиперинфляции;
- появление первых частных и совместных предприятий;
- 19 августа 1991 года-путч;
- развал Советского Союза;
- начало передела власти в России, ликвидация КПСС;
- 1992 год - реформа правоохранительной системы в России;
- появление крупных бандитских группировок;
- начало ваучерной приватизации;
- начало передачи культовых зданий основным конфессиям;
- столкновение между Президентом России и Верховным Советом РСФСР.
События этого периода носили противоречивый характер. С одной стороны, происходило ярко выраженное разрушение, с другой - в этом разрушении виделись ростки нового, зрели созидательные процессы. И одним из таких процессов был процесс становления местного самоуправления.
Конец 80-х - начало 90-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования. 12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР . Эти постановления были реализованы и на территории Нижнего Поволжья. В Астраханской, Волгоградской областях и Республики Калмыкия начали проводиться первые опыты по внедрению местного самоуправления. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю.
В России местное самоуправление стало формироваться на основе и в недрах советской системы местного управления, которая была местной государственной властью, частью единой государственной (трех-пяти уровневой в Советском Союзе) власти.
Начало современного периода формирования местного самоуправления в нашей стране, безусловно, следует датировать мартом-апрелем 1990 года, когда на альтернативной основе прошли выборы в местные Советы народных депутатов (март) и вступил в силу Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . В марте 1990 года из Конституции СССР139 было исключено положение о коммунистической партии как ядре системы государственного управления в стране.
