Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Органы местного самоуправления в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации (1991-1993 гг.) 15-67
Раздел II. Разработка государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг 68-117
Раздел III. Полномочия и приоритетные направления деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации 118-168
Заключение 169-176
Список источников и литературы 177-206
- Органы местного самоуправления в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации (1991-1993 гг.)
- Разработка государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг
- Полномочия и приоритетные направления деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования многоуровневой системы местного самоуправления, являющегося непременным условием развития демократии в России. Становление зрелых форм местного самоуправления позволит преодолеть неизбежные трудности переходного периода, найти разумный баланс между самостоятельностью общества и контролем государства, между централизацией и деконцентрацией государственной власти.
В современных российских условиях укрепление системы местного самоуправления является важным условием становления гражданского общества. Развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы, позволяет эффективно добиваться реализации фундаментальных прав и свобод человека. Развитие местного самоуправления позволяет изжить укоренившиеся в сознании граждан представления о государственном патернализме.
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия.1 Однако с практической точки зрения, несмотря на создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления, функционирование этого института еще далеко от идеала. Вместо предполагаемой самостоятельности и демократического устройства местного самоуправления наблюдаются тенденции сепаратизма, становление замкнутых клановых и олигархических структур, все возрастающее число конфликтов между центральной и региональной властью.
Трудности реформирования системы местного самоуправления в России
1 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3, 12.
2 См., напр.: Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативно-правовых актов/
Сост. Е.М. Ковешников, Н.Н. Пищаева. М., 1998.
во многом вызваны как пренебрежением дореволюционным опытом земского самоуправления (отчасти из-за его незнания, отчасти из-за чрезмерного увлечения западным опытом управления), так и неоправданным пренебрежением опытом советской системы местного самоуправления (что было вызвано желанием новой власти порвать с «негативным» прошлым). Главная причина неудачного хода реформы связана с недостаточным знанием общеисторических тенденций и направлений развития институтов местного управления российского общества, что дополнительно актуализирует избранную тему.
Изучение степени научной разработки темы диссертации показало, что, несмотря на постоянный интерес исследователей, серьезный массив исторических работ по проблемам местного самоуправления в России был создан только на рубеже 1990-2000-х гг., что в немалой степени было связанно с переосмыслением опыта прошедшего десятилетия.
В целом историография по вопросам местного самоуправления достаточно объемна. Это и обобщающие труды и публикации большого числа исследователей. Ценность монографических исследований заключается в стремлении их авторов комплексно рассмотреть поставленную проблему. В советское время публиковалось большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов деятельности Советов различных уровней. Многие из них несли на себе печать идеологизации, главным образом, связанную с той особой ролью, которую играли Советы в политической системе и государственном устройстве СССР. Этим объясняется значительный объем научно-пропагандистской литературы о Советах, над которой трудились сотни советских историков и обществоведов, коллективов кафедр и институтов.
3 См.: Морозов Б.П. Советы народных депутатов как основное звено социалистического самоуправления народа // Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. Иваново, май 1985 г., М.,1987; Советы - власть народная. Сборник документов и материалов. Волгоград.1983; Советы депутатов трудящихся - подлинно народные органы власти. Материалы в помощь лекторам и докладчикам. Саратов.1970; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юридическая литература.,1982; Лебедев П.Н. Местные Советы и общественное мнение. М.,1982; Шутько Д.В. Советы народных депутатов и общественные организации. М. Знание, 1985; Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социалистического общества // Научный коммунизм. 1982. №2; Социально-политическая организация советского общества. Под ред. Г.И.Мельникова. Саратов, 1990.
Научное значение этих работ в современной историографии оценивается
невысоко. Характерными темами, разрабатываемыми советскими учеными,
были вопросы партийного руководства Советами со стороны КПСС, изучение
ленинского учения о Советах и его актуализация для текущего периода, а также
обоснование различных преимуществ советской системы и ее прогрессивной роли.4
С началом системных реформ в стране произошло заметное оживление научных исследований. Ключевой идеей рубежа 1980-1990-х гг. стало обновление и модернизация системы Советов. В духе времени считалось, что избавление органов советской власти от бюрократизма, командно-административных методов руководства, безальтернативных выборов и других пережитков эпохи служит ключом к основной массе накопившихся проблем. В обстановке всеобщего подъема общественной активности, охватившего страну с приходом к руководству М.С. Горбачева, система Советов переживала настоящий ренессанс, а сам процесс обновления представлялся этапом совершенствования социализма. Отражением этих идей стали работы В.А. Захарова, В.В. Филатова, Н.Ф. Шарафетдинова, В.Ф. Погорелко, Ю.И. Скуратова, Г.В. Дыльнова, Е.В. Охотского, И.А. Ивлева и др.
Импульсом исследований начала 1990-х гг. служили не только исторические проблемы, но и те изменения, которые происходили в стране и в
4 См.: Виноградов Н.Н. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М.,
Мысль. 1980; Нагмунова С.Ф. Ленин о народном самоуправлении // Зрелый социализм: содержание, развитие,
проблемы. Казань.1982; Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов. 1979; Дорожкин Ю.Н.
Становление коммунистического самоуправления. Вопросы теории. Саратов. 1985; Белых А.К. Управление и
самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л.,1972; Страшун Б.А.
Самоуправление жителей // Социалистическое самоуправление, опыт и тенденции развития. М., 1986; Пугачев
Б.Н. Критерии социалистического самоуправления народа // Научный коммунизм. 1989. №12; Местные советы
народных депутатов - органы народовластия и социалистического самоуправления. Реферативный сборник
ИНИОН. М.,1986; Барабашев Г.В. Главное звено самоуправления // Совет народных депутатов. 1986. № 1;
Шарафетдинов Н.Ф. Развитие социалистического самоуправления народа в СССР в современных условиях.
М.,1987.
5 См.: Захаров В.А. Взаимодействие государственных и общественных форм демократизации на
современном этапе развития советского общества. М., 1986; Филатов В.В. Государственная власть и партийное
руководство в социалистическом обществе. М., 1988; Шарафетдинов Н.Ф. Развитие социалистического
самоуправления народа в СССР в современных условиях. М., 1987; Погорелко В.Ф. Осуществление местными
Советами народных депутатов функций Советского общенародного государства. Киев. 1988; Барабашев Г.В.,
Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М.,
1987; Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов. 1990; Ивлев И.А., Охотский
Е.В. Партийный аппарат в условиях перестройки. М., 1990.
политической системе государства. Многие ученые обращались к недавнему историческому прошлому, стремились осмыслить глубинные причины кризиса двух ветвей власти в 1993 г. Иногда это был отклик по актуальным вопросам народовластия, кризиса Советов начала 1990-х гг., участие в общественной дискуссии о будущем страны. В этот период появилось немало работ политологов, правоведов и общественно-политических деятелей, среди которых можно отметить публицистические статьи И.М. Клямкина, А. Миграняна, Д.В. Ольшанского и др. Изменения, происходившие в структуре органов власти, стимулировали научный интерес к теме разделения властей, а также возможности перестройки системы местного самоуправления.6 Эти же проблемы нашли отражение в ряде диссертаций, написанных в начале 1990-х гг. В них заметны новые подходы к изучению местных органов самоуправления, что было вызвано отсутствием идеологической цензуры и пропагандистской составляющей в подходах и оценках. Спектр научного диапазона изучения местного самоуправления в диссертационных исследованиях начала 1990-х гг. включает в себя работы историков, политологов, философов, экономистов.
С начала реформ первой половины 1990-х гг. авторы исторических исследований стремились преимущественно к количественному накоплению нового фактического материала, что не всегда позволяло вывести анализ проблемы на высокий научный уровень. В середине 1990-х гг. отражением споров о государственной и общественной природе местного самоуправления
6 См.: Слива А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному
самоуправлению // Народный депутат. 1992. №2; Основнин В.С. Советская представительная система: вопросы
теории и перестройки. Воронеж, 1991; Степанов И.М. Идеи парламентаризма в стратегии и тактике
политической реформы // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992; Трегуб Г.М. Парламентаризм
советский: истоки, многопартийность, блоки. М., 1992.
7 См.: Козин В.И. Эволюция политической системы СССР. Вторая половина 80-х - начало 90-х годов.
Дисс. канд. ист. наук. М., 1992; Матвеев М.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в
системе местного самоуправления. Дисс. канд. юр. наук. М., 1992; Исаев Б.А. Развитие политической системы в
СССР в 1985-90 гг. Дис. канд. ист. наук. Спб, 1992; Мамедов С.Ф. Взаимодействие политических партий и
органов власти в развитии местного самоуправления. Дисс. канд. ист. наук. М., 1992; Сергеев В.М.
Становление демократии в России и традиция соборности. Дисс. докт. ист. наук. М., 1993.
8 См.: Автономов А.С. Местное самоуправление и общественная активность // Проблемы реализации
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Материалы научно-практической конференции. М.: Издательство МГУ, 1996; Авакьян С.А. Местное
самоуправление в России: состояние, проблемы. М., 1995.
стали работы М.А. Краснова, Н.С. Бондаря, С.А. Зинченко и др.9 Местное самоуправление, по мнению ряда исследователей должно было стать составным элементом единой системы территориального управления государства, обеспечивая тем самым четкое функционирование единой исполнительной власти. На фоне политического кризиса осени 1993 гг., противостояния Верховного Совета с президентской администрацией, наиболее актуальной научной темой был вопрос жизнеспособности органов местного самоуправления. Большинство исследователей выступало за постепенное превращение Советов из органов власти в органы местного самоуправления. Отдельные исследователи высказывались за внедрение в практику «принципов земского самоуправления» вместо набиравшей в то время силу концепции т.н. «десоветизации», яркими носителями которой были Б.Н. Ельцин, Г.Х. Попов, С.М. Шахрай и другие сторонники президентской власти.
По мере стабилизации политической системы, а также завершения в основном процесса приватизации и формирования региональных элит, интерес к местному самоуправлению со стороны исследователей начал ослабевать. Ученые отмечали завершение процесса легитимизации местного самоуправления и становление его в качестве самостоятельного политического субъекта РФ.
9 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское
государство и право. 1991; Земства и Советы: исторический опыт и современные проблемы местного
самоуправления // Сб. статей. Иваново. 1995; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Горсовет и администрация:
проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности// Государство и право. 1994. №3.
10 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной
службы. 1993. №11; Дементьев А.Н. О «системе Советов» и земских учреждений в России: возможные
исторические параллели // Государство и право. 1991. №8; Кронский В.С. Социальная роль местных Советов в
развитии рыночных отношений. Н.Новгород. 1992.
11 См.: Антаков В.А.Взаимодействия Советов народных депутатов и общественных объединений как
фактор становления самоуправления. Саратов, 1994; Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная
организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1995.
12 См.: Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и
межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). - М.,
1994.
13 См.: Щербакова Н.В. Местное самоуправление в России. Ярославль, 1996; Козлов И.М.
Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского ун-та. М., 1994. № 1; Рева Е.В.
История государственного и местного управления. Пенза, 1995; Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г.,
Аникин Л.С. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999; Поляков О.Л. Деятельность органов
местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.
В 1990-е – начале 2000-х гг. в историографии встречались крайние оценки деятельности местного самоуправления, связанные с признанием его особой роли в системе власти.14 Говоря о различных, иногда противоположных, оценках историками одних и тех же событий в истории российского местного самоуправления, следует отметить, что они часто зависят от господствовавших в государстве, обществе и научной среде настроений и взглядов, а также от места самого историка в системе власти. Поэтому характеристика жизнеспособности системы местного самоуправления, зачастую подменялась политическим обоснованием. Для извлечения практического опыта из научных исследований, важно рассматривать их в контексте времени и среды. Иногда сами исторические исследования, написанные учеными-современниками, можно рассматривать как вид исторических источников, субъективный характер которых аналогичен характеру документов, вышедших из различных политических лагерей.
В целом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что проблемы становления местного самоуправления в постсоветской России еще только начинают осваиваться исследователями. Это позволяет говорить об историографической перспективности избранной темы диссертации.
С учетом этого определена цель работы – с использованием обширного массива источников и литературы провести комплексный анализ становления и направлений деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
- показать роль и место органов самоуправления в системе политической
14 См.: Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998; Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997; Гельман В.Я.
Федеральная политика и местное самоуправление // Власть, 1997; Черкасов А.И. Сравнительное местное
управление: теория и практика. М., 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт.
Тула, 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Практика проведения демократических
выборов в Московской области / Под ред. В.И. Смирновой. М., 2000; Борисов А.Р. Становление системы
местного самоуправления в России. М., 2005.
15 См.: Лукин А.В. Демократизация или кланизация? Эволюция взглядов западных исследователей на
перемены в России // Полис. № 3. 2000; Карташев П.А. Местные органы власти в Российской Федерации. Опыт
историко-политического анализа. М., 2006.
власти Российской Федерации накануне и во время конституционного кризиса осени 1993 г.;
- с опорой на обширный комплекс исторических источников и
литературы исследовать разработку государственной концепции развития
местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг.;
- проанализировать полномочия и приоритетные направления
деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации;
Хронологические рамки исследования охватывают период 1993-2003 гг. – время формирования новой системы местного самоуправления в России. Выбор нижних хронологических рамок связан с ликвидацией системы Советов в ходе политического кризиса осени 1993 г., на месте которых началось формирование новых органов местного самоуправления Российской Федерации. Выбор верхних хронологических рамок исследования связан с завершением переходного периода, в ходе которого органы местного самоуправления оказались включенными в единую общественно-политическую систему Российской Федерации.
Источниковая база диссертации. При подготовке исследования использовался широкий круг исторических источников. Архивную базу составляют материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ), а также текущего архива правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ, текущего архива Комитета по вопросам местного самоуправления в Государственной Думе ФС РФ, текущего архива Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по делам национальностей, текущего архива Союза российских городов, текущего архива Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.
Помимо архивных материалов, автор опирался на обширный массив опубликованных документов. В их числе: Конституция и своды законов РФ, постановления и указы Правительства, опубликованные материалы заседаний
Государственной Думы ФС РФ.16 Особое внимание было уделено анализу государственных программ развития местного самоуправления и других документов, определявших общую стратегию власти в данном вопросе.
Вспомогательным источником являются теоретические работы и мемуары видных политических деятелей Российской Федерации, принимавших участие в создании современной модели местного самоуправления. Данный вид источников специфичен и зачастую носит отпечаток субъективного подхода к трактовке тех или иных событий, поэтому в процессе исследования он подвергался критическому осмыслению. Особый интерес представляют работы лидеров политических партий и фракций Госдумы РФ. При работе над диссертацией автор опирался также на материалы периодической печати, которые отражали изменения в принципах организации системы местного самоуправления. В целом значительный по объему и разнообразный круг источников позволил достаточно объективно подойти к освещению основных вопросов диссертации.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем впервые на основе анализа литературы и источников, в том числе ранее не вводившихся в научный оборот, с применением новых методологических подходов показаны
16 См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
М., 1995; Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 1. Издание Государственной Думы.
М.: 1995; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. 05.05.95 № 70-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 1995. № 19, ст. 1709; Конституционное совещание. 29 апреля - 10 ноября 1993 г.
Стенограммы. Материалы. М., 1995. Т. 10; Федеральный Закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // Собрание законодательства РФ 1997 № 39,
ст. 4462; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». 8 января 1995 г. // Собрание
законодательства РФ 1998 № 2, ст. 224 и др.
17 См.: Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта
1994 г.; Указ Президента РФ от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов
федерации и в органы местного самоуправления // Собрание законодательства РФ 1996 №39, ст. 3753;
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Открытое
обращение Президента России к гражданам страны // Российская газета 19 мая 2000; Федеральный закон от 4
августа 2000 г. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 2000 № 32, ст. 3330;
Обращение Президента РФ к Федеральному Собранию РФ // Российская газета 11 июля 2000; Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г.
18 См.: Рыбкин И.П. Выступления, статьи, интервью. М.: Международные отношения, 1994; Глазьев
С.Ю. Полтора года в Думе. Отчет перед избирателями. М.: Галс Плюс, 1995; В.В. Жириновский и фракция
ЛДПР в Государственной Думе, 1994-1995. - М., 1995; Зюганов Г.А. Коммунисты против бунтов и беспорядков,
но за сильную Россию // Мир политики и бизнеса. 1998. №1; Явлинский Г.А. О российской экономике. М.,
1999; Рыжков В.А. Инстинкт консерватора. // Эксперт. 1999. №19; Селезнев Г.Н. Вся власть – закону. - М., 2001
и др.
тенденции и противоречия становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг.
Развитие системы местного самоуправления автор рассматривает сквозь призму традиционной для России проблемы государственности, необходимости сочетания сильной центральной власти и зрелых форм народовластия. В диссертации показана закономерность совпадения коренных изменений в системе местного самоуправления и условиях кризиса российской государственности: в ХХ в. местное самоуправление дважды разрушалось и создавалось заново: в 1917-1918 гг. и в 1993 г. Наличие подобной исторической взаимосвязи свидетельствует о различиях устремлений власти и общества в переломные периоды развития российской государственности.
Автор делает вывод о том, что главной причиной отказа от системы Советов осенью 1993 г. в России была ее неадекватность новому политическому режиму - ни в структурном, ни в идеологическом плане. После роспуска Верховного Совета система местного самоуправления конструировалась властью исходя из новых политических задач и распространенных представлений о демократии без учета общественной инициативы на местах. Формально представляя интересы народа, органы местно самоуправления фактически были включены в созданную вертикаль исполнительной власти, стремившуюся сосредоточить все полномочия в компетенции назначаемых глав администраций. По сути, уже к середине 1990-х гг. система местного самоуправления стала главным каналом рекрутирования местных политических элит.
Провозгласив на уровне Конституции принцип отделения местного самоуправления от государства, руководство страны не учитывало исторический опыт России, где отсутствовали традиции местного самоуправления в западном понимании, а также слабость местных сообществ, не способных должным образом выполнять управленческие функции. Главной причиной низкой эффективности реформирования местного самоуправления в России в исследуемый период стало отчуждение власти от общества и
отсутствие реальных прав и механизмов прямого участия в самоуправлении населения.
Исследование показало, что одним из наиболее серьезных препятствий в развитии органов местного самоуправления, особенно в сельской местности, являлся недостаток собственных экономических ресурсов для решения текущих задач регионального развития. Отсутствие единой системы государственного регулирования пропорций федерального и местных бюджетов в условиях экономического кризиса 1990-х гг. не позволило завершить формирование отвечающих современным требованиям органов самоуправления, способных эффективно решать существующие проблемы, главным образом, в социальной сфере.
Автор делает вывод о том, что в исследуемый период ни либеральные, ни социалистические силы оказались не в состоянии выработать реалистический проект переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания. Хотя требование местного самоуправления являлось важной частью идеологической доктрины российского либерализма, увлекшись антикоммунистической борьбой, либералы не смогли выработать оптимальный проект взаимодействия вертикальных и горизонтальных структур власти на местах. Значительно больший интерес к идее самоуправления проявляли социалистически ориентированные политические силы, видевшие в ней способ нового прочтения социализма. Однако в силу политических причин «левые» проекты развития местного самоуправления оказались невостребованными.
Несмотря на популярность демократических идей, особенно в среде провинциальной интеллигенции, постсоветское общество, уставшее от политической борьбы, проявляло слабый интерес к деятельности органов самоуправления и демонстрировало низкую явку на выборах в местные органы власти. Местное самоуправление воспринималось населением не как общественный институт, а как сформированное государством низовое звено власти.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования позволяют составить комплексное представление о взаимодействии органов государственной власти и общества в процессе организации местного самоуправления в 1993-2003 гг. Соискателем проанализирована степень эффективности работы местных органов самоуправления, их способность оперативно решать текущие региональные проблемы. В этом смысле, многие выводы диссертационного исследования содержат ответы на актуальные вопросы современности.
Методологическая основа исследования. Основополагающими принципами работы является объективность, необходимость следования исторической правде, беспристрастности и непредвзятости, историзм, позволяющий изучать явления в развитии, выделять этапы изменения политической ситуации в России и мире. В работе использовался структурно-системный метод, позволяющий создать из отдельных событий общую историческую картину эпохи, а также метод актуализации, применяемый для определения ценности полученных результатов исследования.
Апробация работы. Теоретико-методологические положения, аналитический материал и результаты исследования использованы автором при подготовке ряда научных публикаций по проблемам местного самоуправления. Основные результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на конференциях и в сообщениях на межвузовских теоретических и научно-практических семинарах.
Органы местного самоуправления в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации (1991-1993 гг.)
На рубеже 1980-1990-х гг. СССР оказался в полосе глубокого общественно-политического и социально-экономического кризиса. Причины кризиса были различными: экономическими, политическими, внутренними, внешними - все они были усилены кризисом власти. Процесс непрекращающегося «углубления перестройки» самым губительным образом отразился на управляемости страной. КПСС во главе с инициатором перестройки и реформирования власти М.С.Горбачевым не сумели правильно использовать энергию взрыва, которая неизбежно проявилась в общественных настроениях.
В период общенационального кризиса руководство страны не имело четкого плана действий и не представляло последствий политических реформ. «Мы наломали немало дров, - признавал М.С. Горбачев, - пока искали правильные подходы к развитию экономики, к проблемам государственного строительства». Впоследствии Горбачев признал, что на первых порах предусматривалось осуществить лишь незначительное «совершенствование устоявшегося за последние десятилетия общества и выправление отдельных деформаций социализма»." Комплекс преобразований касался, прежде всего, экономики. На решение этих задач были направлены меры по наведению порядка, укреплению трудовой и технологической дисциплины.
Не последнюю роль играл и трудовой энтузиазм советских людей, получивших не только абстрактную надежду на изменение своей жизни, но и вполне реальный шанс на это. Все это не могло не дать быстрой и ощутимой отдачи. За 1985-1986 гг. темпы прироста производительности труда в промышленности и строительстве превысили среднегодовые показатели 11 -й пятилетки в 1,3 раза, а на железнодорожном транспорте (где перемены нача-лись еще в 1983 г.) - втрое."
Выросли и капиталовложения в развитие социальной сферы. Эти результаты породили у Горбачева и его окружения эйфорию, укрепили веру в могущество декретирования, в силу «правильных» приказов. В принятой XXVII съездом КПСС «новой редакции» партийной программы (из нее были убраны провалившиеся задания по построению основ коммунизма в 1980 г. и провозглашен курс на «совершенствование социализма»), содержались новые утопичные обещания - предоставления каждой семье отдельной кварти-ры или даже дома к 2000 году.""
Одной из явных ошибок перестроечного руководства страны стало практически одновременное разворачивание экономической и политической реформы. Начатая как вектор «ускорения социально-экономического развития страны», с 1987-88 гг. перестройка дополняется политической составляющей: началом процессов демократизации органов власти, обновления их составов, введением альтернативных начал в избирательную систему и дискуссионное в практику работы Советов, реформированием законодательства, развитием гласности, свободы слова, быстро трансформировавшихся в критику сначала «отдельных недостатков», а потом и основ советской системы, ревизию истории СССР, переоценку коммунистической и советской идеологии и создание постоянно растущей питательной среды для развития оппозиционных взглядов и движений.23
Постепенная замена государственной идеологии в России могла произойти только через опору на традиционные ценности, в первую очередь православие и восстановление исторической преемственности с дореволюционной Россией, единства со всем русским миром. Но корректировка правящей коммунистической идеологии с учетом этих ценностей также не могла произойти в один день. Альтернативой эволюционной перестройки мог быть только второй вариант - мгновенный антикоммунистический слом с очищением власти на всех уровнях от представителей партийной номенклатуры, с развенчанием всего 70-летнего периода советской власти как ошибочного и преступного режима, публичным осуждением его идеологии.
В условиях перемен начала 1990-х гг. много внимания уделялось идеям самоуправления. «Мы снова подняли лозунг «Вся власть Советам!», - говорилось на 4 съезде народных депутатов СССР в 1990 г. - А что они реально имеют? Абстрактная власть - у Совета, печать - у исполкома, а деньги - у предприятий!»." На рубеже 1990-1991 г. одной из основных проблем местных Советов было исполнение обязательств перед населением по выполнению принятых программ социально-экономического развития. Доходы местных бюджетов формировались за счет отчислений от налога с оборота по предприятиям, находящимся на учете в финансовом отделе исполкома Совета (около 25%), платежей из прибыли, налогов с населения, госпошлин и местных налогов. Большая часть расходной части бюджета шла на финансирование народного хозяйства, в т.ч. на такой ранее отсутствующий в структуре расходов местных бюджетов раздел как возмещение разницы в ценах на продукты питания."3 С началом т.н. «павловской реформы» попытка удержания цен в условиях тотального дефицита стала одной из основных забот местных Советов.
Двойственность природы Советов - избранных населением, но подотчетным вышестоящим уровням властной вертикали делала их заложниками ситуации. Попытки регулирования цен и реализации товаров предприятиями на местном уровне, входили в противоречие с государственной политикой «радикальной рыночной реформы».
Одной из главных характерных особенностей экономической ситуации 1990-1991 гг. был катастрофически быстрый развал потребительского рынка. По оценке экономистов причиной этого были положение дел в группе «Б» промышленности и нарастающая инфляция. «В прежние времена волюнтаризма, - писал в 1990 г. экономист И.В. Нит, - обесценение денег удавалось сдерживать: были государственные займы, которые каждый год отбирали как минимум двенадцатую часть нашей зарплаты, был практически бесплатный труд крестьян, была армия зеков, бесплатно добывающая лес, уголь, золото, было непрерывное подорожание продуктов, замораживание зарплаты. Теперь, когда эти тоталитарные методы утратили прежнюю силу, наши деньги стремительно обесцениваются. Перестройка обострила эти тенденции. Сейчас республики, стремясь защитить свой потребительский рынок, наносят сокрушительные удары всей экономике».
Экономическую политику М.С.Горбачева И.В. Нит охарактеризовал как «беспомощную». По его мнению «сейчас до предела обострилась борьба двух начал. С одной стороны, это административно-командная система, которая привыкла все отбирать у производителя. С другой — трудовые коллективы, а пуще того молодежь, ударившаяся в бизнес: все они хотят свободы. Эти два начала буквально раздирают наше общество. Главное, что требуется в этой ситуации от президента, - занять четкую позицию в защиту интересов большинства населения страны. Президент, по-моему, такой позиции не занял. Пытаясь координировать экономику, он делает одну ошибку за другой. Я понимаю стремление Президента сохранить хозяйственные связи. Потому что, разрушая их, мы семимильными шагами движемся к хаосу. Но обеспечить эффективность прежних связей можно только одним путем: опереться на интересы людей. Это в старые «добрые» времена все можно было удержать под контролем: сначала под страхом расстрела, потом под угрозой партийной ответственности.
Разработка государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг
В переходный период 1990-х гг. органы государственной власти и широкие слои общественности были заняты разработкой новой концепции становления местного самоуправления в России. Ощущение перепутья, с которым страна входила в 1990-е гг., тревожила и ставила перед выбором миллионы людей. Накануне серьезных потрясений, приближение которых чувствовали все, велика была потребность в авторитетном слове. В начале 1990-х гг. широкий общественный резонанс получила работа А.И. Солженицына «Как нам обустроить Россию», опубликованная 18 сентября 1990 г. «Комсомольской правдой» и «Литературной газетой». В ней писатель предвосхитил многие проблемы, с которыми Россия впоследствии столкнулась в 1990-е гг. Значительная часть работы была посвящена вопросам будущего СССР, чей развал писатель считал неизбежным, предостерегая: «нет у нас сил на окраины, ни хозяйственных сил, ни духовных. Не к широте Державы мы должны стремиться, а к ясности нашего духа в остатке ее».106
Основными тезисами работы А.И. Солженицына были:
- Трансформация в течение ряда лет СССР в «Российский Союз» в составе России, Украины, Белоруссии и Казахстана (или северного Казахстана) с обязательным отделением всех остальных республик, а также с правом национальных областей, имеющих внешнюю границу, «если они захотят» и за то проголосует большинство населения также отделиться;107
- Незамедлительное сокращение «десятков и сотен миллиардов в год» расходов на все, что связано с имперскими амбициями СССР («тираиическе режимы», «новые виды наступательного оружия», «всеокеанский военный флот», космос («может подождать»), льготное снабжение стран Восточной Европы («пожили «социалистическим лагерем» - и хватит», пусть «платят за все по мировым ценам»);108
- Возврат в государственную собственность имущества КПСС, перевод всей ее номенклатурной бюрократии на самофинансирование («живите на членские взносы»). Полное устранение КПСС от всякого управления и влияния в государстве на всех уровнях. Публичное признание партией «своей вины, преступности и беспомощности», очищение страны от коммунистической идеологии, ликвидация КГБ;
- Введение частной собственности на землю («только при ней мы можем рассчитывать, что наше сельское хозяйство не будет уступать западному») с ограничением предельных размеров участков и запретом на продажу иностранцам и крупным собственникам, кто не собирается обрабатывать ее личным трудом. Бесплатная раздача в собственность «малых участков земли» под дачи и огород;
- Поддержка «здоровой частной инициативы» и «всех видов мелких предприятий» в экономике при одновременном ограничении возможности «безудержной концентрации капитала и создания монополий»;110
- Ограничение влияния партий на органы власти через запрет выборов по партийным спискам, приостановку депутатом на период полномочий членства в партии, запрет на образование партийных групп «во всех ступенях государственного представительства, снизу доверху»;
- Создание потенциально сильной центральной, президентской власти, при расширении прав местного самоуправления.
Большая часть программной статьи А.И. Солженицына касалась будущего государственного устройства России. Писатель заострял внимание на том, что успех в любой государственной области не возможен без духовного пробуждения. «При людском благородстве, - писал он, — допустим любой добропорядочный строй, при людском озлоблении и шкурничестве - невыносима и самая разливистая демократия. Если в самих людях нет справедливости и честности — то это проявится при любом строе. Политика не должна поглощать духовные силы и творческий досуг народа. Источник силы или бессилия общества - духовный уровень жизни, а уже потом - уровень промышленности. Одна рыночная экономика и даже всеобщее изобилие - не могут быть венцом человечества. Если в нации иссякли духовные силы — никакое наилучшее государственное устройство и никакое промышленное развитие не спасут ее от смерти, с гнилым дуплом дерево не стоит».
Главной идеей «Как нам обустроить Россию» являлось развитие местного самоуправления, «демократии малых пространств». Солженицын одним из первых среди авторов различных концепций развития России поставил данную задачу в центр остальных, справедливо считая ее основой демократии и благосостояния страны: «без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл». Солженицын критически оценил опыт Советов. По его словам они никогда не были реальным самоуправлением на каком-либо уровне, и даже «вносимые сейчас робкие избирательные изменения» тоже не могут эту форму спасти, т.к. она не обеспечивает местных интересов с их влиянием через всю структуру снизу вверх. «Я полагаю,- писал Солженицын,- что «советы депутатов» надо, шаг за шагом, снизу вверх, заменить земской системой, без опоры на опыт которой «вряд ли наш подъем произойдет здоровыми путями».
В соответствии с переосмысленным земским опытом, модель местного самоуправления, предлагаемая А.И. Солженицыным, включала в себя четыре уровня:
- местное земство (некрупный город, район крупного, поселок, волость);
- уездное земство (нынешний район, крупный город);
- областное земство (область, автономная республика);
- всероссийское (всесоюзное) земство.
Введение местного самоуправления в России по концепции Солженицына, должно было происходить постепенно, в течение 4-6 лет, начиная с нижнего уровня. По мере создания новых органов самоуправления, существующие местные советы должны были упраздняться. (При этом Солженицын не отказывал в праве «некоторым успешным деятелям райсоветов, облсове-тов, затем и Верховного Совета быть плавно принятыми в состав новой власти»).
Обязательным принципом всех уровней земских выборов должны быть ценз оседлости (3-5 лет) и возрастной ценз (20 лет для избирателей, 28-30 для кандидатов). Избранные «гласные» из своего числа, или из специалистов, утверждали на срок своих полномочий (первоначально-2 года) административных лиц (управу), постоянно ответственных перед ними в своей деятельно-сти. Сами же земские собрания гласных собирались бы только на сессии.
В отношении избирательной системы местного самоуправления Солженицын предлагал следующую схему: «Выборы в местное земство - только прямые,- выборы в уездное - при значительной территории и густоте населения - надежнее применить двухстепенные: местные земства заменяют собой местные советы, работают половину своего срока, а затем, сознакомясь в себе, выделяют из себя пропорциональную долю в уездное земское собрание». По той же схеме Солженицын предлагал формировать органы самоуправления областного и общегосударственного уровня, считая, что «при географической обширности и бытовых условиях нашей страны прямые всегосударственные выборы законодателей в центральный парламент не могут быть плодотворны. Только выборы трех-четырехстепенные могут провести кандидатов и уже оправдавших себя и укорененных в своих местностях».
Развивая земские идеи, А.И. Солженицын считал, что часть гласных любого из уровней - до 1\5 состава может «не голосованием, а при полном согласии собрания» формироваться за счет «всем известных полезных и необходимых местных деятелей».
Полномочия и приоритетные направления деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации
Изучая историю российского местного самоуправления - будь это земства, Советы народных депутатов, или современные думы и муниципалитеты - нельзя обойти вниманием тот факт, что многие проблемы отечественной системы местного самоуправления исторически не решены до сих пор. Сравним и процитируем документы: в 1917 г. реформа местного самоуправления Временного правительства ставила своей задачей демократизацию составов земств за счет «истинных представителей народа», предоставление самоуправлению достаточных материальных средств и «всей полноты власти на местах», коммунальную реформу, ликвидацию разобщенности различных уровней системы местного самоуправления, дополнение ее необходимыми звеньями, совершенствование структуры и четкое определение государственных и местных полномочий. Через семьдесят лет отечественное местное самоуправление пришло к тому же: в 1987 году, перед Советами была поставлена задача демократизации и обновления их составов, «обеспечения полновластия», совершенствования структуры и повышения самостоятельности, формирования их экономической базы и четкого распределения полномочий.177
Аналогичные задачи перед местным самоуправлением стоят и сейчас. Поэтому отечественный опыт местного самоуправления России, накопленный в XX веке, должен быть востребован и проанализирован. Всесторонний исторический его анализ до настоящего времени отсутствовал, либо носил фрагментарный характер. Во многом это носило объективный характер, и было обусловлено тем, что политизация системы самоуправления и политический кризис октября 1993 г. и последовавшая за ним ликвидация Советов, сделали использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы самоуправления, отчего после 1993 г. эта тема сразу оказалась на периферии исторических исследований, где, по сути, находится и до сих пор.
Большинство исследователей современной российской истории отмечают некоторое запаздывание политических реформ в России по сравнению с началом перестройки, датируя их начало XIX Всесоюзной партконференцией, состоявшейся в 1988 г. Причем идеология реформ приобрела с этого момента либерально-демократический характер. Впервые с высокой трибуны было заявлено о необходимости расширения власти советов путем формирования высшего органа - Съезда народных депутатов, выборов на альтернативной основе и соединении постов партийных и советских руководителей в одних руках. 1 Партконференция обозначила начало последовавшей пятилетней эпохи в политической жизни России, осуществлявшейся под лозунгом «Вся власть - Советам!».
К этому моменту управление на местах выполняли местные Советы. Система этого управления предусматривала иерархическое подчинение нижестоящих Советов вышестоящим. Причем власть Советов, в том числе местных носила в значительной мере декоративный характер и контролировалась функционерами КПСС. Местные Советы представляли собой в большей мере часть государственной структуры, чем органы местного самоуправления.
Расширение прав местных органов власти, не говоря уже о создании их высшего представительного органа — Съезда в дополнение к Верховному Совету, казалось бы, означало реализацию самых смелых надежд российского либерализма в отношении местного самоуправления. Можно было предположить, что тема местного самоуправления станет одной из главных на Первом съезде народных депутатов. Однако этого не произошло. В центре внимания оказалась борьба либерально-радикального крыла Съезда, возглавляемого А.Д. Сахаровым, за отмену шестой статьи Конституции, обеспечивавшей монополию КПСС на власть.
Ни до съезда, ни на нем лидеры российских либеральных реформаторов на этом этапе вообще не включали в число выдвигаемых требований политической реформации необходимость преобразования органов власти на местном уровне. Более того, сами представители местных советов, оказавшиеся на съезде, либо играли роль политических статистов, как это было во время полемики А.Д. Сахарова с М.С. Горбачевым по поводу шестой статьи Конституции, либо, в лучшем случае, обсуждали вопросы разгосударствления экономики, но вопросы реорганизации собственно системы местного самоуправления не поднимали.
Не произошло этого и на Втором съезде Советов, несмотря на то, что отмечалась новая тактическая линия в поведении либерально-демократической оппозиции, заключающаяся в ее более активном участии в избирательной кампании на местах.179 Результатом стало формирование блока «Демократическая Россия» и создание на съезде влиятельной Межрегиональной группы. Однако в центре политических дискуссий вновь оказались проблемы отмены шестой статьи, а также всех форм партийного контроля в экономике и отстаивание принципа многообразия форм собственности. Это являлось частью общедемократического процесса, разворачивавшегося под лозунгом «Вся власть - Советам!».
Тем не менее, считать требование передачи власти советам политической поддержкой идеи местного самоуправления, как такового, все же нельзя. Анализ выступлений и публикаций лидеров демократического движения и реформаторски настроенного крыла внутри КПСС позволяет утверждать, что на первом этапе политических реформ в России, по крайней мере, до 1991 г. идеи местного самоуправления отнюдь не были предметом политической рефлексии либеральной интеллигенции. Направляя острие политической борьбы против всевластия КПСС, участники движения за полновластие советов не выступали за их «разгосударствление». Речь шла лишь о замене недемократической и авторитарной идеологизированной системы государе і-венного управления (КПСС) на более демократическую и деиделогизирован-ную (Советы). Сама политическая борьба носила, в первую очередь, антикоммунистический и антиимперский характер.
Но ведь стратегической задачей в программе либеральной модернизации России уже тогда являлось разгосударствление экономики. На вопрос, каков должен быть механизм этого процесса на местах, кто конкретно обеспечит передачу собственности населению и состоится ли вообще эта передача, либеральный проект ответа не давал. Между тем, только актуализировав политическую энергию населения, в то время еще достаточно высокую и созидательную, оттеснив от власти чиновников, можно было рассчитывать на формирование социально ориентированной экономики, опирающейся на самодеятельное население.
Тот факт, что либеральная российская интеллигенция конца 1980-х гг. не видела в организации населения на самоуправленческих началах обязательного условия экономических рыночных преобразований и не включала этот фундаментальный демократический принцип в программу либерально-демократической реформации, свидетельствует не только о «верхушечном», «интеллигентском» характере либерального движения или рудиментах этатизма в его собственном сознании. Это было показателем существующего в либеральных проектах противоречия между правильными, но абстрактными требованиями политических и экономических свобод и отсутствием копкретного механизма их реализации. Противоречия, роковым образом сопровождавшего весь ход реформ, в том числе в отношении организации власти на местах.
Тем не менее, сама идея местного самоуправления в конце 1980-х гг. в политических требованиях российских либералов все же появилась. Она была зафиксирована в политических программах ряда партий, рассматривавших требование передачи управления на местах в руки самого населения как общедемократический принцип организации гражданского общества. Принципиально важным во многих проектах стал отказ от поддержки системы советов и требование отделения местного самоуправления от государственной власти. Однако анализ программных документов политических партий показывает, что из тридцати двух партий России, опубликовавших свои программы к 1993 г., только шесть включили в свои документы пункты о местном самоуправлении, причем в самом разном контексте. Например, если Российская социально-либеральная партия и Социал-демократическая партия России предлагали преобразование советов в муниципальные нормотворческие органы власти, то Национально-республиканская партия России призывала к реставрации земства, а Партия конституционных демократов Российской Федерации выступала за создание неких «профессиональных органов представительной власти на всех уровнях».
