Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3-21
Раздел 1. Основные этапы процесса формирования системы местного
самоуправления и его законодательное обеспечение 22-79
Раздел 2. Трансформация местных органов исполнительной власти в
1993 - 2003 гг 80-127
Раздел 3. Проблемы формирования представительных органов
местного самоуправления в 1993 - 2003 гг 128-182
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 183-190
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 191 209
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развернувшиеся с рубежа 1990-х годов процессы демократизации всех сфер общественной жизни Российской Федерации, формирование основ правового государства потребовали радикального обновления различных сторон жизни российского общества. При этом они неизбежно повлекли за собой принятие системы мер по формированию и развитию местного самоуправления.
В целом, вопрос о местном самоуправлении является, несомненно, одним из важнейших в современной России. Без создания прочной и эффективной системы самоуправления, как показывает мировая практика, невозможно построение демократического общества и государства. Местное самоуправление является основой всех современных демократических систем и одновременно служит важнейшим фактором формирования демократического общества. Особенно важен анализ опыта построения системы местного самоуправления для современной России, в которой процессы формирования демократических институтов еще далеки до своего завершения.
В данной связи, изучение периода 1993 — 2003 гг. является особенно актуальным. Именно в данный период происходили важнейшие события в истории формирования системы российского самоуправления, ее кардинального реформирования, когда на смену системе местных советов пришли организованные в соответствии с общепринятыми мировыми нормами органы местного самоуправления. Их становление и развитие происходило сложным, достаточно противоречивым путем и представляло собой смену определенных исторических этапов в процессе его создания, нашедших выражение, в том числе, и в принятии ряда законодательных актов, направленных на его формирование и правовое обеспечение.
Уроки данного исторического периода в становлении отечественного самоуправления несомненно послужат делу исправления тех ошибок и просчетов, которые были допущены в первоначальный период его формирования и позволят учесть совершенные ошибки на современном этапе генезиса данной системы, формирования ее организационных основ. Изучение начальных стадий данного процесса будет способствовать выработке оптимальных вариантов и моделей его структурирования, определению его организационно-правовых форм, функций и размеров компетенции, разграничения полномочий исполнительных и представительных органов в его структуре.
На данном этапе развития российского самоуправления нельзя не учитывать исторический опыт прошлых лет, невозможно образование дееспособной системы местного самоуправления и, следовательно, построение демократического, гармонично развивающегося общества, в котором учитывается мнение и стремление «рядовых» граждан страны, поскольку в системе местного самоуправления непосредственно, на прямую, реализуются их интересы, и создаются условия для подлинного народного волеизъявления, участия самых широких масс населения в общественной и политической жизни страны, их включения в созидательную работу, направленную на построение демократического общества.
Глубокая реорганизация системы местного самоуправления в нашей стране, которая началась еще в условиях СССР, в конечном счете, была связана с усвоением мировых стандартов. Вместе с тем, специфические российские условия наложили свой особый отпечаток на процессы эволюции системы местного самоуправления, претерпевшей радикальную перестройку, в процессе создания новой системы управления на местном уровне. На сегодняшний день данные перемены еще далеки от логического завершения. Реформа местного самоуправления продолжается. В данной связи опыт организации и деятельности органов местного самоуправления в России в 1993 - 2003 гг., детальный анализ основных тенденций развития отмеченной системы, исследование достижений, равно как и просчетов и ошибок, допущенных в годы реформ, являются необходимым аналитическим материалом для дальнейшего проведения преобразований, призванных оптимизировать российскую систему местного самоуправления.
Историческая наука призвана при этом собрать и обобщить тот богатый фактический материал, который характеризует российскую теорию и практику процессов муниципализации. Она должна аккумулировать знание о реальных процессах, сохранить те компоненты ценного исторического опыта, которые позволят добиться создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для России это важно особенно, учитывая размеры страны и разнообразие входящих в нее регионов.
В силу отмеченного выше общественное и научное значение последовательного изучения процессов развития системы местного самоуправления в России представляется очевидным. Своими обобщениями и выводами оно призвано стимулировать законодательную активность законодателей Российской Федерации, ее субъектов, направленную на совершенствование модели российской системы местного самоуправления.
Степень изученности проблемы определяется тем, что разработка данного вопроса находится в стадии своего формирования. Тем не менее, за короткий период в стране было создано достаточно большое количество работ, посвященных процессам формирования новой системы самоуправления в России в 1993 - 2003 гг.
Учитывая общее значение данной проблематики для современной России, это представляется вполне естественным.
Вместе с тем, несмотря на большой объем наработанной научной литературы по избранной теме, состояние ее научной разработки вряд ли можно признать удовлетворительным. В основном вдумчивый читатель сталкивается сегодня с работами политологического плана, которые оперируют, как правило, лишь общетеоретическим материалом. При этом совершенно недостаточно, а порой и весьма поверхностно, исследуется специфика российской традиции местного самоуправления. При этом авторы пытаются начинать анализ буквально с чистого листа, механически применяя известные в мировой практике модели к российской действительности и очевидно недооценивая накопленный местный опыт. Все это обуславливает дефицит собственно исторических исследований, которые системно воссоздают процесс эволюции местного самоуправления в России.
Тем не менее, за короткий период в стране было создано определенное количество работ, посвященных процессам формирования новой системы самоуправления в России в 1993 - 2003 гг. Систематизация и научный анализ литературы позволили дифференцировать историографию, выделив в ней несколько направлений.
Первое направление в исследовании данной проблемы тесно связанно с развитием процессов демократизации в СССР в конце 80-х -90-х годов, что обусловило активную исследовательскую разработку проблем местного самоуправления. В последнее десятилетие XX в., несмотря на трудности переходного времени, отечественная наука сумела в течение короткого времени предложить ряд, разработок и аналитических изысканий в различных дискурсионных ракурсах.1 1 Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1996; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. М., 1995. № 4; Мельников СБ. Не выученные или забытые уроки истории // Муниципальный мир. 1999. № 2; Панина Е.В. Земское движение - путь к созиданию России // Россия и современный мир. 1997. №2; Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя //
Их анализ стал особенно актуальным с вступлением в силу новой Конституции РФ 1993 г., которая определила концептуальные основы новой системы власти на местах. В данной ситуации были предприняты довольно плодотворные попытки изучения процессов развития самоуправления в России на широком историческом фоне." В рамках данного направления исследований особо выделим работу Д.Ф. Аяцкова, в которой впервые была предпринята попытка дать системное освещение процессов создания системы местного самоуправления в России в 1990-е годы. Отмечая большой вклад, внесенный данным автором в разработку проблемы, тем не менее, отметим, что в ней развитие местного самоуправления основывается в основном на материалах Поволжья.
Оценивая отмеченное направление исследований в целом, следует выделить их такую специфическую черту, обусловленную традиционно ведущей ролью централизованного государственного управления и ограниченностью местного самоуправления, как внимание к общим проблемам государственного управления. Доминанта государства, подавление начал местного самоуправления, обусловили то, что авторы зачастую рассматривают проблемы эволюции системы местного самоуправления в России в контексте общих проблем управления региональным развитием.4 Такого рода общие работы, составившие второе направление в историографии проблемы, имеют особое значение, поскольку подчеркивают очевидную повторяемость многих существенных проблем в организации самоуправления в разные периоды российской
Российская Федерация. М., 1994; Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском регионе. Новосибирск, 1997 и др. 2 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. ...докт. ист. наук. Волгоград, 2000; Емельянов Л.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997; Правосудов С.А. Вопросы местного самоуправления в трудах членов Вольного экономического общества. Дисс. ...канд. ист. наук. М , 2001 и др.
Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. М., 1997. 4 Благодатских В.Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917-1993 гг. (на материалах Урала). Дисс.... докт. ист. наук. Екатеринбург, 2001. истории. Рассматривая в теоретическом плане общие вопросы местного самоуправления, практический опыт его организации, многие авторы показывают его прямую связь с демократическим устройством общества.5
В рамках данного направления особо выделим работы, в которых впервые была предпринята попытка системного освещения процесса создания системы местного самоуправления в России на рубеже веков.6 Отмечая большой вклад, внесенный авторами в разработку проблемы, тем не менее, заметим, что в них развитие самоуправления в значительной степени связывается с более общими процессами регионализации. Целью большинства таких работ являлась выработка современной концепции местного самоуправления в России, в них обобщается региональный опыт становления местного самоуправления, его модификации.
В 1996 г. вышел в свет первый сборник Фонда Фридриха Наумана, все публикации которого опираются на эмпирический региональный материал.8 Можно также назвать целый ряд публикаций по проблемам отдельных регионов России.9 Проблемам организации и управления местными финансами и хозяйством муниципальных образований посвящены работы Тосунян Г.,10 Панскова В.Г.,11 Санжанова О.И.,12 Ким В.Г.13 4 Демократия и местное самоуправление. М., 1994; Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления. Новосибирск, 1994; Черник И.Д. Местное самоуправление: история, теория, опыт. М., 1992; Региональная политика и местное самоуправление. Самара, 1995; Местное самоуправление. Политологический подход. Саратов, 1994; Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. M., 1995 и др. Г| Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. М., 1997; Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (На примере Нижнего Поволжья). Дисс. ... канд. ист. наук. Астрахань, 2004; и др. 7 Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994; Когут А.Е. Система местного самоуправления. СПб., 1995 и др. 8 Местное самоуправление: Теория и практика/ Под ред. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф. Науманна. 1996. С. 18. 9 Местное самоуправление в Волгоградской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Волгоградской области/ Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. Волгоград, 1996. С. 104. 111 Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? М., 1994. №9. С.22-25. 11 Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический
Оценивая отмеченное направление исследований, следует также выделить такую специфическую черту, как внимание к общим проблемам местного самоуправления. Авторы зачастую рассматривают эволюцию системы местного самоуправления в контексте общих проблем управления региональным развитием, кадровой политики 15 и т.д.
В качестве третьего направления в историографии автор отмечает разноплановые работы А.Г. Гладышева, Г.В. Барабашева, В.В. Тоболина, В.И. Фадеева, Л.С. Аникина, И.А. Емельянова и других авторов,16 исследующих отдельные частные аспекты проблемы организации местного самоуправления на современном этапе. На фоне всего этого отметим, что специальных работ, посвященных анализу процессов становления местного самоуправления в новейшей истории России, было все же не много. В данной связи, дефицит системных научных разработок в некоторой степени компенсируется многочисленными научными и научно-публицистическими статьями.
Проблема становления местного самоуправления постепенно признавалась важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», журнал. М., 1994. № 9. С. 21-25. 12 Санжанов О.И. Проблемы формирования и развития системы управления местным (муниципальным) хозяйством района в крупном городе. M., 1994. С. 124-132. п Ким В.Г. Управление депрессивными территориями: задачи местной власти. М, 1994. С. 163-167. 14 Благодатских В.Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917-1993 гг. (на материалах Урала). Дисс.... докт. ист. наук. Екатеринбург, 2001. ,s Дудукина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917-1991 гг.).
Дисс. ...канд. ист. наук. Самара, 2002; Родионова А.А. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990-2000 гг.). Дисс. ...канд. ист наук.
М., 2001 и др. 16 Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. M., 1994; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Брячихин А.Н. Власть в городе. M., 1995; Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. Саратов, 1996; Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков А.В., Старостин А.В. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на/Д, 1996; Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 1995 и др. 17 Быченко СИ. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Гильченко Л. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 17; Лысенко В., Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20 и др. освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное, самоуправление». Ряд специализированных журналов посвящали вопросам местного самоуправления отдельные номера.18
Характерной чертой современного изучения вопроса стали также так называемые «круглые столы» и< научно-практические конференции с участием ученых, деятелей федеральных органов власти, практических работников местного самоуправления, посвященных становлению данного института в РФ.19
Однако научный^ уровень дискуссий оказался все же значительно ниже того, который был достигнут российской наукой по этим вопросам во второй половине XIX в. Выходившие по результатам научно-практических конференций материалы, как правило, не отличались глубиной проработки проблемы и были малоценными с научной точки зрения.
В общем массиве литературы особенно большой блок составили работы правоведов. Как правило, большинство исследований данного направления связаны с анализом нормативно-правовой, административной и организационно-хозяйственной практики. В течение
Быченко СИ. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Глухов А.В. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества (на примере России). Дисс. ...канд. полит, наук. Саранск, 1997; Ржевский В.А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношения) // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Букин А.М. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели // Государство и право. 1995. № 2; Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995. № 23; Гильченко Л. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 17; Лейкофф С. Оппозиция - «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис. 1995. №1; Лысенко В. Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20; Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14; Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам // Российская Федерация. 1995. № 13 и др. 19 Ход реформ на местном уровне // IV годичная конференция программы Евроград-XXI. СПб., 1994; Центральная Россия на рубеже XXI века. Орел, 1996; Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы. Хабаровск, 1997; Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997 и др.
1994-1996 гг. были изданы работы С. Авакьян,20 В. Васильева,21 Л. Болтенковой,22 В^Фадеева23 и др.
В то же время, в связи с длительным отсутствием федерального закона о местном самоуправлении, который бы развивал положения Основного Закона, появилась возможность разного понимания положений Конституции. В научных кругах завязалась оживленная дискуссия по вопросу о статусе структур местного самоуправления в российском обществе. Здесь, прежде всего; следует отметить статьи Т. Белкиной, М. Демидова, Е. Колюшкина, Н. Иострвого, И. Черника.24
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный 1 сентября 1995 г., казалось бы, должен был положить конец дискуссиям по большинству вопросов, касающихся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгорелась с новой силой. Положение усугублялось тем фактом, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т.д.) После принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в. РФ» появились комментарии к нему,25 дискуссионные статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. В связи с * Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М., 1996. №20. С. 15-17. 21 Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. М., 1994. № 5; Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок// Российская Федерация. М., 1994. № 13. 22 Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?» // Регионология. Саранск, 1995. № 3. С. 19-31. 23 Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор. М., 1994. С.34. 24 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. M., 1994; Черник И. Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1994 и др. 25 Комментарий к Федеральному закону «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. М, 1997. С.459. 26 Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. М., 1997. №1. С. 119. принятием Федерального и региональных законов о муниципальной службе появились обобщающие работы по муниципальной службе.28 В определенной мере дискуссии применительно к теме местного самоуправления продолжались и после новой редакции данного закона принятой в 2003 г.
В 1993-2003 гг. основными дискутируемыми вопросами оставались проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Авторами активно анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, изучались процессы становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики, когда особое значение приобретает вопрос о финансовых возможностях местных органов власти.29
В ходе развития данного направления можно также выделить работы таких авторов, как А. Писарев, Б. Топорнин, В. Четверний," ~ А. Воронин33 и др., связанные с правовым регулированием деятельности местного самоуправления. Большое значение имеют, также обобщающие работы по муниципальному праву, например, книга В.А. Фадеева «Муниципальное право в России»,34 выпущенная в 1994 г.
Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М , 1998 С. 21. 2КФабричный СЮ Муниципальная служба в Российской Федерации /Моск. обществ, науч. фонд. М., 2001. С. 184. 29 Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. М., 1994; Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб., 1995; Экономическая реформа в регионе: проблема сочетания федеративного и территориального. Екатеринбург, 1994; Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право 1993. № 6; Черник Д.Т. Черник И.Д. Самоуправление и финансы города' Исторический аспект. М., 1993; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. 1994. № 3; Воронин А.Г. Лапин В.А. Широков А Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С.112. 1 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий/ Под ред Б.Н. Топорнина. М., 1997. " Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий/ Отв. Ред. В.А. Четверний. М., 1997. Воронин А.Г. Покалишь четыре законный закона// Российская Федерация. М., 1997; Воронин А.Г., Папин B.A., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997. 14Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 168. и ставшая наиболее полным и универсальным введением в проблему. В 1994 г. была опубликована книга В.Р. Щербакова «Становление самоуправления в России — естественный и конструктивный путь ее развития»,35 в которой автором изложены основные правовые принципы местного самоуправления. В 2001 г. появилась теоретическая работа Е.М. Ковешникова.36 Основными дискутируемыми, вопросами в работах данных авторов являлись проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между федеральной, региональной исполнительной властью и местным самоуправлением.
В 1990 — 2003-х гг. как в федеральной, так и в региональной прессе было опубликовано огромное количество публицистических работ.37 Среди относительно новых тем отметим начало активной разработки проблемы соотношения задач развития системы местного самоуправления и обеспечение прав человека, 8 а также активности общественных организаций. Активно дискутировалась также проблема использования исторического опыта земств при формировании современной структуры местного самоуправления. Значительна историография по вопросам зарубежного опыта разрабатываемой темы.40
Щербаков В.Р. Становление самоуправления в России - естественный и конструктивный путь ее развития. Астрахань, 1994. 6 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. 37 Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000; Слива А.Я.
Какой будет местная власть // Российская Федерация. М., 1993. № 1; Гильченко Л.В. Зигзаги реформы //
Российская Федерация. М., 1996. № 8; Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская
Федерация. М., 1995; Умнова И. Реформируем, реформируем, а движемся назад // Российская
Федерация. М., 1994; Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. М., 1994; Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. ГЛюхтерхандт при участии В.Я. Гельмана М., 1996;
Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. М.,
1995 и др. зя Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на/Д, 1998. У) Боцу И.А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. ...канд. соц. наук. М., 2002. 4(1 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. 1997; Баранчиков В.В. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н/Д, 1994; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971; Муниципальное управление в России: становление и адаптация
В этих работах отмечается большое разнообразие форм местного самоуправления, его исполнительного аппарата в современном мире.
Подводя итоги историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что обеспеченный к настоящему времени уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений в общем и целом позволяет говорить о большой работе исследователей по изучению проблем развития местного самоуправления в России. Вместе с тем, избранная нами тема исследования до сих пор практически не являлась предметом специального комплексного научного анализа историков.
Таким образом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что исторический опыт развития системы самоуправления в современной России изучен фрагментарно и нуждается в дополнительном освещении.
Объектом исследования является система местного самоуправления в Российской Федерации в 1993 - 2003 гг.
С учетом этого определена цель работы — исследовать процесс формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования: - выявить особенности процесса формирования российской системы местного самоуправления и его законодательного обеспечения; - проанализировать характерные черты трансформации исполнительных органов в системе местного самоуправления в 1993-2003 гг.; - исследовать проблемы формирования представительных органов местного самоуправления в 1993-2003 гг. зарубежного опыта. Волгоград, 1995;Ермошенко Н.Е. Опыт самоуправления за рубежом. Киев, 1992; Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993; Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985; Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994 и др.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1993 — 2003 годов. В данный период в России проходили наиболее масштабные изменения в сфере местного самоуправления. Период 1993 - 2003 гг., характеризуется как время, когда в результате ликвидации Верховного Совета в Москве и остатков советской системы в российских регионах началось формирование новой общественно-политической и государственной модели, решительно порывавшей с советским историческим прошлым.
В данной связи выбор нижних хронологических рамок (1993 г.) был связан с принятием новой Конституции, которая подвела черту под первоначальным этапом реформирования местного самоуправления и обусловила переход к новому, заключавшийся в создании по существу новой системы местного самоуправления в стране. Верхние хронологические рамки ограничены 2003 г. - временем принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положившего начало переходу от длительного противостояния вокруг вопроса, о принципах организации местного самоуправления к практическому решению блока проблем связанных с ним на рациональной основе.
Территориальные рамки исследования ограничены территорией Российской Федерации.
Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы.
Основными источниками исследования, использованными автором в работе, послужили нормативно-правовые документы российского государства - Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Федерального Собрания РФ.41 Особое внимание 41 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание Законов Российской Федерации. 1992- уделялось распоряжениям Президента Российской Федерации, которые определяли единую стратегию реформирования системы местного самоуправления.4
Автором привлекались также нормативно-правовые акты, принятые на региональном и местном уровне, различного рода региональные официальные публикации.43 Использовались также материалы по истории
2000; Собрание постановлений Правительства СССР. 1987-1991; Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР //Ведомости съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267; Федеральный Закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»// Собр. законодательства РФ. 1998. №36. Ст.4466; Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 18 июля 1991 г. № 2; Постановление Правительства РФ от
15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправлсния»//Собрание законодательства Российской Федерации от 20 декабря 1999 г. № 5; Собрание законодательства РФ. 1993-2003; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999 г. № 18 и др. 42 Ельцин Б.Н. Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета. 1997. 30 марта; Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы)// САПП РФ. 1993. №44. Ст.4188.; Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации от
16 июня 1997 г.; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрании законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г. и др. 41 Закон Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области»// Сб. законов Волгоградской области. Волгоград, 1996; Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-5. М, 1996-1997; Закон Волгоградской области от 18 мая 1998 года №174-ОД «Об утверждении Реестра муниципальных должностей Волгоградской области» (с изм. от 17 сентября 1998 г.; 16 августа 1999 г.; 28 января, 17 ноября 2000 г.); Закон Алтайского края «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае» от 02.10.96 г. 45 - ЗС (в ред. Законов Алтайского края от 04 06.97 г. № 26 - ЗС, от 08.09.98 г. № 43 -ЗС); Закон Брянской области от 12.03.98 № 6-3 «Об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области»; Закон Белгородской области «О местном самоуправлении в Белгородской области» от 05.05.95 г. № 14 (в ред. законов области от 16.10.95г. №32; 12.05.97 г. №113); Закон Волгоградской области «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» от 20.02.95 г. № 21 - ОД (в ред. законов от 11.09.96 г. № 82 - ОД; 06.12.99 г. № 336 - ОД); Закон Воронежской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» от 21.03.95 г. (в ред. закона области от 26.03.99 № 83 - П - 03); Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»// «Ведомости Московской городской Думы». 2002. № 12; Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области» от 3 апреля 1996 г. № 13 - 03 (в ред. законов области от 17.02.97 г. № 3 -03; 28.11.98 г. № 90 - 03); Закона Костромской области «О местном самоуправлении в Костромской области» от 03.01.96 г. № 20 - 3KO (в ред. законов области от 04.01.97 г. № 1; 02.12.97 г. № 18; 29.01.99 г. № 48; 14.08. 2000 г. № 107 -3KO); Закон Кабардино-Балкарской республики от 18 октября 1995 г. № 21-РЗ «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской республике» (в ред. от 11.09.2003) // Кабардино-Балкарская правда. 1995. 20 октября. № 176-177; Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.95 г. № 21 - РЗ; Закон Камчатской области «О местном самоуправлении в Камчатской местного самоуправления в России в период проведения «Великих реформ» Александра И, содержащиеся в Государственном архиве
Краснодарского края (ГАКК).
Для понимания сущности современной политики в сфере организации местного самоуправления в России интерес представляют сборники основных нормативных документов.44
Отдельно автором привлекались комментарии к законодательству.45 Среди официальных документов следует также выделить отдельные документы Государственной Думы,46 Конституционного суда,47 области» от 22.12.95 г.; Закона Курганской области «О местном самоуправлении в Курганской области» от 05.02.96 г. № 37 (в ред. законов Курганской области №53 от 29.04.96 г.; № 83 от 06.09.96 г.; № 30 от 30.04.97 г.; № 74 от 07.10.97 г.;№168 от 26.10.98 г.; № 190 от 02.03.99 г.; №199 от 29.03.99 г.); Закона Псковской области «О местном самоуправлении в Псковской области» от 14.09.95 г. (в ред. от 03.07.96 г.; 10.11.97 г. № 34-03); Закон Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия» от 18. 09.95 г. № 21 - РЗ (в ред. законов республики от 19.02.96 г. № 101 -ЗРК; 23.10.97 г. №168 - ЗРК; 05.11.1997 г. № 230 - ЗРК); Закон Республики
Марий Эл «Об организации местного самоуправления в Республике Марий Эл» от 31.12.96 г. № 10 — 3 (в ред. Закона от 24.04.99 г. № 129-3); Закон Республики Северная Осетия - Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания» от 16.11.98 г. № 18 - 3; Закон Республики Северная Осетия - Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания» от 08.10.99 г. № 138 - О // СЗ РФ. 1999. №46; Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 12.05.96 г. № 6 (в ред. законов Республики Дагестан от 04.12.97 г. № 20; 24.03.98 г. № 12; 25.09.2000 г. № 13); Закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» от 10.01.96 г. (в ред. законов области от 02.10.96 г. № 86; 26.02.97г.№137; 07.07.99 г. № 37 - 03; 27.06.2000 г. № 46 -03); Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23.06.97 г. № 111 - 35 (в ред. законов от 11.02.2000 г. №43-5; 11.02.2000 г. № 44-6; 10.10.2000 г. № 464-49); Закон Тамбовской области «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления в Тамбовской области» от 14.04.98г. № 9 -3; Закон Тверской области «О порядке отзыва депутата, главы муниципального образования и иного выборного должностного лица местного самоуправления» от 17.09.97 г. № 78; Закон Тюменской области «О местном самоуправлении» от 29.10.95 г. (с изм. от 03.06.96 г., 10.07.97 г.); Закон Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 25.07.97 г. №101; Устав города Сочи от 12 апреля 2001 г. // Ведомости городского собрания. 2001. 24 апреля и др. 44 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998; Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. М., 1998 и др. 45 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997; Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1998; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1997 и др. 46 Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления от 25 февраля 1994 г. // Российская газета. 1994. 23 марта; Реформа местного самоуправления: первый опыт: министерств и ведомств, материалы совещании по вопросам развития системы местного самоуправления.
Для исследования темы значение имеют программные документы политических партий, общественных движений и организаций, возникших на рубеже 1980-х- 1990-х годов, содержащие определения их приоритетов в сфере развития системы местного самоуправления.50
Широко использовались в диссертации периодические издания. В 1990-е годы существенно возросло количество изданий, специально посвященных проблемам совершенствования организации и работы органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления.
Особый блок источников составили архивные материалы.
Автором изучались документы текущих архивов Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ, Администрации Краснодарского края, отдельных муниципальных образований. В' текущих архивах содержатся важные для изучения темы- материалы аналитического характера, проекты документов, переписка с регионами и пр.
Вместе с тем, необходимо отметить, что в 1990-х годах была существенно снижена делопроизводственная дисциплина. Это приводило к тому, что коллекции документов, даже обозначенные инструкциями, поступали в архивы не в полном объеме. Кроме того, текущие архивы таких органов, как, например, комитеты Государственной Думы ФС РФ, содержат разного рода документы и материалы различных
Информационная записка Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ // Городское управление. 1996. № 3 и др. 47 Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального Закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст.4902. 48 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. М., 1998 и др. 49 Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. М., 1995 и др. ,0 Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 - 1971) : В 14 т. М., 1971-1982; Программные документы политических партий и организаций. М., 1990; Куксин А.Н. Кодин Е.В. Политические партии России: Документы и материалы. государственных и общественных органов, которые не подлежат обязательной сдаче в архивы. Эти документы можно найти в иных архивах, что само по себе затруднительно, а порой они по разным причинам, прежде всего служебной принадлежности, не доступны в архивах.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы исследования: системного анализа, логический, метод классифицирования. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе также исторический, проблемно-хронологический, статистический и структурно-системный методы. Автор рассматривает развитие местного самоуправления в России как сложное социально-политическое явление, на которое оказывает влияние совокупность различных факторов (политические, экономические, социальные, идеологические и другие) в комплексе с объективными и субъективными условиями.
Использование в научном исследовании рассмотренных методов позволит переосмыслить и обобщить опыт развития системы местного самоуправления в России.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов осуществлен комплексный анализ процесса формирования системы местного самоуправления в России в 1993-2003 гг.
Исследованием установлено, что в новых общественно-политических условиях использование советского опыта организации органов местной власти было объективно ограничено радикализмом проводившихся реформ. В то же время, законодательное и организационное обеспечение строительства системы местного самоуправления осуществлялось с большим запозданием со стороны
Смоленск, 1993; Политические партии и движения России. 1996: Ежегодник. М., 1996 и др. федеральной власти, что породило многочисленные конфликты на управленческом уровне. При этом в практической работе на местах руководствовались не столько нормами Конституции РФ или закона о местном самоуправлении, сколько президентскими указами.
Доказано, что наиболее существенным негативным моментом в период 1993-2003 гг. стало также отсутствие полноценной финансовой основы деятельности местного самоуправления. В силу этого, оно по ряду параметров оставалось только на бумаге, и имело декоративный характер, в котором не существовало реального, практического наполнения.
Исследуя процессы развития местных органов самоуправления, автор установил доминирование тенденции к сохранению сильной исполнительной власти. Исполнительные органы местного самоуправления решали большинство стоящих перед ним проблем и обладали наибольшими полномочиями, переданными местной власти. При этом не удалось поставить барьер на пути сращивания представительной и исполнительной властей. В то же время, изученные материалы показали, что сильной стороной утвердившегося подхода к формированию местного самоуправления было то, что глава администрации всецело нес ответственность за принятые решения.
Рассматривая эволюцию местных представительных органов, автор доказывает, что в рассматриваемый период проводилась целенаправленная политика по ограничению их компетенции, что, в целом, привело к снижению их веса и авторитета в системе местного самоуправления, в среде населения.
Исследованием выявлено существенное влияние на сферу местного самоуправления различного рода корпоративных сил, таких как финансово-экономический капитал, теневые структуры, криминал. Во многом рост их влияния стал следствием отсутствия ее финансовой самостоятельности и, следовательно, финансовой зависимости от существующих «групп влияния».
Автор обосновал вывод о том, что, в целом, в силу комплекса причин политического и социально-экономического порядка система самоуправления в России так и не сложилась как действительно действующий институт.
Научная и практическая значимость диссертации. Результаты исследования важны для понимания политических процессов, протекающих в современной России. Они способствуют созданию необходимых идейно-теоретических предпосылок для выработки эффективных методов дальнейшего формирования системы местного самоуправления, нормализации политической и социальной обстановки в стране.
Апробация диссертационной работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора. О результатах своего научного исследования соискатель докладывал на заседаниях кафедры социально-гуманитарных дисциплин Армавирского филиала Краснодарской академии МВД России. Автор принимал участие в ряде научных конференций, на которых выступал с докладами по проблемам формирования системы местного самоуправления в России.
Структура работы соответствует избранной цели и задачам. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.
