Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Государственная политика Российской Федерации в сфере создания новой системы местного самоуправления в контексте конституционной реформы 1993 года 26-76
Раздел 2. Основные тенденции и проблемные моменты становления органов местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1999 гг.) 77-129
Раздел 3. Финансово-экономические аспекты деятельности российских органов местного самоуправления (1993-1999 гг.) 130-176
Заключение 177-183
Список источников и литературы 184-200
- Государственная политика Российской Федерации в сфере создания новой системы местного самоуправления в контексте конституционной реформы 1993 года
- Основные тенденции и проблемные моменты становления органов местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1999 гг.)
- Финансово-экономические аспекты деятельности российских органов местного самоуправления (1993-1999 гг.)
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется особой значимостью принципа самоуправления в демократическом обществе, основанном на убеждении в том, «что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Представляя собой одну из основ современных демократий, местное самоуправление позволяет осуществить необходимую степень децентрализации власти. Гарантируя неотъемлемые права граждан на участие в управлении, оно служит важным фактором совершенствования отношений власти и общества. Учитывая, что из местных бюджетов финансируется значительная часть расходов на социальную сферу, развитие основ местного самоуправления объективно усиливает социальную защищенность населения.
Отличительной чертой двух последних десятилетий развития Российской Федерации стало осуществление масштабной муниципальной реформы. Признание основополагающих европейских принципов организации местного самоуправления, неослабевающее внимание к совершенствованию органов местной власти объективно создали условия для продвижения страны по пути демократизации. Вместе с тем, усилия реформаторов не привели к становлению вполне эффективной системы. Политические декларации о необходимости формирования самостоятельной местной власти как важного института гражданского общества не нашли должной реализации. Сегодня реформа местного самоуправления продолжается, порождая широкие научные и общественные дискуссии.
В отмеченном контексте исключительную актуальность приобретает осмысление исторического опыта эволюции местного самоуправления в 1990-е годы, когда радикальные изменения в данной сфере российской жизни приобрели вид настоящей «муниципальной революции».
Историография проблемы. Анализ научной литературы по теме диссертации позволил дифференцировать историографию, выделив несколько основных направлений исследований.
Прежде всего, в работе учитывалась специфика советской традиции изучения местного самоуправления, связанная с анализом «двойственной» природы Советов. Получив исключительную популярность в годы перестройки, на рубеже 1980-1990-х годов тема Советов была существенно переосмыслена, что позволило заложить основу для общего пересмотра взглядов на природу, задачи и функции местного самоуправления. Растущая неудовлетворенность существующей практикой привела к актуализации изучения зарубежного опыта, проведения сравнительного анализа.
Качественно новые черты изучение научной проблемы приобрело в контексте реализации конституционной реформы 1993 г., существенно изменившей характер и принципы организации местного самоуправления. Прежде всего, они состояли в стремлении современников понять содержание проводимых изменений, степень жизнеспособности новых структур, перспектив их развития. Отличительной чертой 1993-1999 гг. стали оживленные дискуссии по вопросам самоуправления, в первую очередь показавшие слабость представительной власти в России на местном уровне. По мере все более очевидных неудач реформы, к концу 1990-х гг. нарастало скептическое отношение, как к ее принципам, так и к результатам.
В частности, большинство авторов акцентировали внимание на изъянах в конституционном и текущем законодательном обеспечении реформы (вывод местного самоуправления из системы государственного управления и пр.), доказывали, что «ничего подобного не встречается в практике других стран». Как правило, это связывалось с торопливостью реформаторов, их стремлением «быстрее отойти от старых форм государственного управления на местах». Характеризуя политическое содержание реформы, ряд ученых уже тогда считали, что «центр начал игру в местное самоуправление».
С рубежа 1990-2000-х гг. критические оценки стали преобладающими. Большинство авторов были солидарны в том, что реформа основывалась на принципах, не находивших опоры и в российской политической традиции, и в практике местного самоуправления, а потому была изначально обречена. При этом значительная часть российского общества оказалась не готовой к самоуправлению, питала симпатии к авторитарным формам управления, что объективно благоприятствовало развитию деструктивных явлений (всевластию бюрократии, криминализации и пр.).
В силу этих причин, в России, с одной стороны, не удалось сформировать достаточно внятной системы представительства интересов, а с другой – на фоне противоречивых тенденций суверенизации (регионализации) и попыток усиления вертикали федеральной власти местное самоуправление стало «разменной монетой» в борьбе центра и регионов. В то же время выяснилось: «Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления практически слились и бесконтрольны».
Тем не менее, отдавая должное очевидным переменам, исследователи все более активно анализировали местный опыт самоуправления. Прежде всего, их внимание привлекали финансово-экономические аспекты. Основная идея публикаций, в итоге, все же неизбежно свелась к тому, что главной проблемой местного самоуправления стали вопросы экономической политики, прежде всего, несоответствие прав и ответственности местных органов их экономическим возможностям. Именно этим объяснялся рост конфликтности в отношениях администраций субъектов федерации и органов местного самоуправления при растущем разнообразии типов таких конфликтов.
В указанном контексте, весьма ценный материал для исследования был получен из работ, посвященных вопросам регионалистики и становления российского федерализма. Отметим также растущее внимание ученых к изучению проблем взаимодействия органов местного самоуправления с гражданским обществом, некоммерческими организациями, бизнесом и пр. Отдельный блок публикаций посвящен избирательным кампаниям в местные представительные органы.
В целом, ученые сходятся во мнении, что, несмотря на некоторые позитивные перемены, реформаторам не удалось решить основную задачу разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, анализируя различные аспекты муниципальной реформы 1990-х гг. в России, выясняя причины пересмотра ее основ на рубеже 1990-2000-х годов, исследуя имевшие место достижения и, особенно, неудачи, к настоящему времени большинство авторов все же позитивно оценивают общее стремление реформаторов к обновлению.
По мере развития муниципальной реформы, все большую активность в ее осмыслении проявляли и профессиональные историки, в основном исследовавшие ее на региональных материалах. Со второй половины 2000-х гг., на фоне явного интереса к российской традиции самоуправления, ими предпринимались также попытки воссоздать общую картину эволюции местного самоуправления в постсоветской России.
В целом, в рамках изучения проблемы, ценные исследования были подготовлены как историками, так и специалистами смежных отраслей знания. Тем не менее, к настоящему времени она исследована недостаточно.
С учетом этого цель работы состоит в осмыслении процесса формирования системы местного самоуправления Российской Федерации в 1993-1999 гг.
Задачи исследования:
- комплексно рассмотреть процесс эволюции государственной политики в сфере создания новой системы местного самоуправления в Российской Федерации;
- охарактеризовать основные тенденции и проблемные моменты становления системы органов местного самоуправления в России в 1993-1999 гг.;
- проанализировать финансово-экономические аспекты функционирования органов местного самоуправления.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1993-1999 годов. Нижние хронологические рамки связаны с принятием Конституции 1993 г., определившей основы новой системы местного самоуправления в России. Верхние хронологические рамки ограничены 1999 годом, формально завершившим полосу «муниципальной революции», не смену которой пришла политика известного ослабления начал самоуправления в контексте борьбы новой президентской администрации за укрепление властной вертикали.
Территориальные рамки исследования ограничены границами Российской Федерации.
Источниковую базу исследования составляют как опубликованные, так и архивные материалы. Основными источниками стали, прежде всего, нормативно-правовые акты: российские - Конституция 1993 г., Законы Российской Федерации, Указы и Послания Президента, распоряжения Правительства РФ, и международные.
Отдельно выделим документы и материалы парламентских слушаний, различного рода совещаний по вопросам конституционного строительства и местного самоуправления, Совета по местному самоуправлению РФ. Особое место в массиве документов федерального значения занимают решения Конституционного суда, акты министерств и ведомств. Большую ценность имеют также региональные и местные нормативные документы.
Автором привлекались программные документы политических партий, работы видных российских политиков, мемуары, справочная литература, материалы периодической печати.
Особый блок источников составили материалы текущих архивов Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, отдельных муниципальных органов. Здесь содержатся важные для изучения темы материалы правового, справочного и аналитического характера, проекты документов, переписка с регионами и пр.
Методологическая основа. Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию истории. В работе над диссертацией автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, использовал общие методы исторического исследования: сравнительно-исторический, конкретно-исторический, исторического описания, системно-структурный.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов осуществлен комплексный анализ феномена российской «муниципальной революции» 1993-1999 гг.
Исследованием установлено, что в основе глубокой реформы местного самоуправления, начатой серией президентских указов сентября-ноября 1993 г. и получившей закрепление в Конституции 1993г., преобладала известная увлеченность идеальными схемами и некритическими заимствованиями институтов западной демократии. Невнимание к базовым вопросам развития общественной активности на основе защиты прав человека и формирования основ гражданского общества фактически оставило широкие слои россиян за рамками реформы. Торжество бюрократических механизмов обусловило ее выхолащивание до мимикрии под отвлеченные стандарты. В итоге, политическая практика доказала явную неспособность федеральной власти к реализации целого ряда конституционных норм местного самоуправления.
Изученные материалы показали, что, несмотря на усилия по развитию самоуправления, ослабление основ российской государственности нашло свое логическое завершение в его деградации, превращении в выразителя не столько местных, сколько групповых и личных интересов представителей низших слоев бюрократии, зачастую не обладавших необходимым уровнем культуры и профессионализма. Отличительной чертой местной властной реальности стало сращивание структур исполнительной и представительной власти и образование узких местнических групп, отчасти компенсированное ограниченной компетенцией местного самоуправления. Как следствие, органы самоуправления в основном не смогли завоевать уважения населения.
Установлено, что наиболее уязвимым местом в работе органов местного самоуправления стала крайняя ограниченность их компетенции в сфере финансово-хозяйственной деятельности на фоне растущей отягощенности проблемами социального плана. Основным стратегическим просчетом здесь была передача вопроса о разделении полномочий региональных и местных властей в ведение субъектов федерации. Известную негативную роль сыграли и ограничившие налоговые права местных властей нормы Бюджетного кодекса. В итоге, не подкрепленное финансово, реальное самоуправление оказалось недостижимым. На практике оно нередко перерождалось в хищническую эксплуатацию муниципальной собственности группами временщиков.
Научная и практическая значимость диссертации определяется характером выполненного исследования и обусловлена тем, что результаты предпринятого изыскания расширяют знания по актуальной научной проблеме, позволяют внести необходимые коррективы в практику современного муниципального строительства. Результаты исследования важны для понимания политических и социально-экономических процессов, протекающих в России сегодня, способствуют созданию необходимых идейно-теоретических предпосылок для дальнейшего реформирования российской системы местного самоуправления.
Апробация диссертационной работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях и докладах на научных конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.
Государственная политика Российской Федерации в сфере создания новой системы местного самоуправления в контексте конституционной реформы 1993 года
Открытое столкновение президентской и законодательной ветвей власти, получившее в октябре 1993г. вид вооруженного противоборства, обусловило радикальное изменение в общественно-политическом строе России. Уже в октябре Президент РФ издал серию Указов о прекращении деятельности Советов разного уровня.
Основной вектор реформы определило мнение Б. Ельцина: «Советы и демократия несовместимы».60 В итоге, драматические события октября 1993г. среди прочего повлекли за собой демонтаж прежней системы Советов и создание новой политической модели, в том числе - на уровне местного самоуправления. Указ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» № 1617 предусматривал прекращение деятельности районных в городах, городских, районных, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а также передачу их функций соответствующей местной администрации.61
В свою очередь, Указом от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 было подтверждено прекращение деятельности районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.62
Необходимо отметить, что данные президентские Указы были восприняты неоднозначно как в обществе, так и, особенно, среди народных избранников. С одной стороны, большинство депутатов местных Советов, политически активная общественность осознавали несовершенство форм организации, способов и в особенности результатов деятельности местных Советов. С другой стороны, они не могли согласиться с тем, что вся вина за системный кризис, охвативший к этому времени Россию, была возложена на Советы.
Несмотря на принятие «Положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы», решение Президента РФ о роспуске местных Советов фактически превратило самоуправление в фикцию, сведя его к сепаратной деятельности назначенных глав местных администраций, одновременно являвшихся главами местного самоуправления.63
На наш взгляд, доминирующее отношение к роспуску местных Советов в рассматриваемый период отражала, в частности, помещенная в газете «Волгоградская правда» статья депутата Волгоградского Совета Н. Марченко «А кворум все-таки был...». Говоря о городской представительной власти, депутат отмечал: «пусть эта власть была порой робкой, а порой излишне пылкой, пусть она не всегда была способна разобраться в хитросплетениях бюрократического действа. Но в целом депутатский корпус и был отражением того многообразия, бурного человеческого моря, которое на политическом жаргоне именуется избирателями, а в просторечии - народом. Именно через депутатов горожане могли бросить пусть по-обывательски ограниченный, но трезвый и всегда собственный взгляд на то, что творилось в городском хозяйстве и управлении».64
По справедливому мнению автора, основные заботы Совета имели чисто практическое свойство и были далеки от политических бурь. Автор отмечал характерное обстоятельство: «большинство депутатов были начисто лишены политических амбиций и стремились лишь к одному -выразить интересы и запросы конкретных избирателей, смягчить участь наших сограждан, которых скачки экономических реформ повергали то в жар, то в холод». В данной связи, в статье сообщалось, что в числе 186 вопросов, рассмотренных Советом за три года и восемь месяцев своего существования, преобладали вопросы социальной защиты малоимущих, улучшения экологической обстановки, борьбы с преступностью, предоставления налоговых льгот учреждениям здравоохранения, культуры, народного образования, строительства.
Обращалось также внимание и на то, что представительный орган был необходим не только гражданам, но и администрации. «Он связал своим авторитетом все основные решения, служил чем-то вроде смягчающей прокладки между исполнительной властью и горожанами. Теперь этого нет. Критические стрелы, большая часть которых адресовалась по традиции депутатскому корпусу, будут направлены теперь исключительно администрации. Сумеет ли она реагировать на них быстро и активно? Принцип разделения властей, который с таким трудом отвоевал себе место в традиционном русском сознании, фактически перестал действовать».65
В итоге, свое обоснованное недоумение актом ликвидации Советов автор выразил так: «Откровенно говоря, трудно понять смысл роспуска органов представительной власти в городах, районах, да и в некоторых областях. Кому и чем она помешала - выяснять историкам. И хотя определенная логика в развале системы Советов просматривается, логика эта чисто революционистская: «уж добивать, так до конца».66
Констатируя факт проведенного демонтажа системы Советов, необходимо четко определить последствия проведения данной акции. Анализ имеющихся в нашем распоряжении материалов позволяет констатировать, что произошедшая без достаточной концептуальной проработки ликвидация Советов, привела к некоторому вакууму власти на местах. Еще недавно, освободившиеся от плотной опеки партийных комитетов, Советы оказались, казалось-бы, в соответствующих их назначению условиях, т.е. получили необходимую и реальную силу. Однако начавшийся демонтаж системы Советов, в основном распространившийся и на местный уровень, обусловил наступление настоящего паралича местного самоуправления. Это породило неуправляемую ситуацию, в которой еще сильнее стал сказываться спад производства, усилились безработица, преступность, подверглись эрозии моральные принципы и жизненные устои значительной части общества.
В данной ситуации, следует считать в значительной степени оправданными заключения ряда специалистов, которые на основании анализа зарубежного и отечественного опыта приходят к выводу «о недопустимости отказа от жизнеспособного, устойчивого института представительной демократии - местных Советов народных депутатов и необходимости совершенствования местных Советов как реальной основы муниципальной власти и о последовательном приближении их по своему содержанию и формам к деятельности городских и земских собраний».67
Отнюдь не считая форму Советов единственно приемлемой для России, тем не менее, заметим, что поспешность проведенных в конце 1993 года преобразований и, как следствие, неподготовленность населения в целом и его представителей к активному и сознательному участию в этих процессах, сыграли исключительно негативную роль в реформировании системы местного управления.
Конечно же, эта поспешность объяснялась интересами политической борьбы, стремлением возможно быстрее принять такие законодательные, кадровые и организационные решения, которые были выгодны победившей политической группировке. Вследствие этого объективный процесс реформирования местного управления оказался решающим образом скорректирован субъективным фактором. При этом вопросы организации системы местного самоуправления оказались в поле острого противостояния заинтересованных групп, столкновения корпоративных амбиций, а логика политической борьбы взяла верх над логикой социального нововведения. Между тем, речь не могла идти о механическом перераспределении полномочий, не влияющем на координатные изменения в положении местных органов власти. Следуя логике исторической эволюции форм демократии, необходимо отметить, что Россия через крутые и драматические ломки должна была двигаться не к формализованной, а подлинной самодеятельности населения в конституирующемся гражданском обществе.
Основные тенденции и проблемные моменты становления органов местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1999 гг.)
Факт закрепления в Конституции РФ 1993 года положений о местном самоуправлении вызвал к жизни довольно бурный процесс формирования муниципальных образований во многих российских регионах. Однако их становление осуществлялось, во-первых, в обстановке серьезного ослабления центральной власти и развития процессов регионализации, а во-вторых, в условиях недостаточной научной проработки данной проблемы.
В этой связи чрезвычайно важным представлялся анализ начинавшейся деятельности вновь созданных органов местного самоуправления. Практика показала, что наиболее эффективной формой распространения прогрессивного опыта при осуществлении реформы местного самоуправления являлся эксперимент по отработке модели его организации, в ходе которого выявлялись пробелы и противоречия в законодательстве, определялись оптимальные организационные формы, уточнялась компетенция местного самоуправления, вырабатывались механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, совершенствовались механизмы финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Главной целью эксперимента стало создание сети опорных зон по отработке комплекса вопросов, связанных с формированием системы управления социально-экономическим развитием региона в новых политических условиях на базе современных технологий.136
Эксперимент, начавшийся на основе Приказа № 104 от 28 сентября 1994 года министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, стал первой акцией федерального центра, направленной на практическую реализацию Конституции Российской Федерации в сфере местного самоуправления и превратился в постоянно действующий фактор его становления.
К концу 1996 года в нем участвовало 7 субъектов Российской Федерации, 15 субъектов местного самоуправления. В их числе Псковская, Калужская, Московская и Свердловская области, города Дубна, Заречный, Обнинск и другие.
В ходе эксперимента в Псковской области, например, были сформированы органы местного самоуправления 28 муниципальных образований, в том числе 24 районов и 2 волостей. Проверялись четыре модели самоуправления: две в городах и поселках, две на селе, в том числе Пыталове и Печорах. В этот период в Пыталовском районе были подготовлены документы, среди которых - «О передаче в ведение и в собственность земельных, водных и природных ресурсов Пыталовскому району», соглашение «О формировании муниципальной собственности Пыталовского района», договор «О разграничении доходов и расходов между бюджетом Псковской области и бюджетом Пыталовского района». За счет упорядочения местных налогов, предоставления льгот товаропроизводителям и других предпринятых мер, доля собственных доходов здесь увеличилась за 1996 год на 20 процентов.138
Уже к концу 1995 года обозначились три модели местного самоуправления: в городах, имеющих численность свыше одного миллиона человек, малых городах и сельских территориях. Крупные города в деле развития самоуправления продвигались более или менее успешно. Малые города почти остановились в своем развитии. В районах дело обстояло сложнее. С одной стороны происходила интеграция сельских населенных пунктов в масштабе района. С другой стороны, значительный объем работы, который выполнялся главами местных администраций, был связан с государственными делами.
В целом, эксперимент подтверждал справедливость важнейших принципов, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, о многообразии форм организации местного самоуправления в зависимости от особенностей и традиций того или иного территориального или национально-территориального образования. Тем самым нагляднее демонстрировался тот факт, что становление в России местного самоуправления невозможно на базе какой-либо унифицированной модели.
Запаздывание федерального центра с принятием общероссийского законодательства, регламентирующего данную сферу, привело к тому, что процесс формирования законодательства по вопросам местного самоуправления переместился в субъекты Федерации. Первые документы здесь были приняты еще в 1994-1995 гг.140
Процесс оформления законодательных основ местного самоуправления и формирования муниципальных органов имел однако же неоднородный и скачкообразный характер. Достаточно быстро он протекал в Республиках Бурятия, Калмыкия, в Ставропольском крае, Астраханской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Тамбовской, Липецкой, Псковской, Ярославской областях и т.д. Гораздо медленнее эти проблемы решались в республиках Адыгея и Чувашия, в Вологодской, Воронежской, Костромской, Нижегородской, Свердловской областях и т.д.
В целом, периоды бурного развития чередовались застоем в этой сфере, вялым течением и даже откатом назад. К началу 1997 года в 68 субъектах РФ были приняты законы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. Однако только в ряде регионов (Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) правовая база была признана специалистами удовлетворительной.141 Более того, в республиках Башкирия, Коми, Калмыкия, Хабаровском крае, Кемеровской, Мурманской, Рязанской, Тульской областях местные органы были попросту включены в единую систему исполнительной государственной власти. 142
В немалой степени подобный разнобой объяснялся тем, что в России еще не завершился процесс разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. К середине 1997 года лишь 30 субъектов РФ подписали такие договоры.143 Столько же документов такого рода находилось в стадии разработки. Естественно, что этот процесс должен был получить логическое продолжение в четком разделении полномочий между региональными, городскими и районными уровнями власти.
Следует еще раз подчеркнуть, что большинство законов о местном самоуправлении принималось со значительными нарушениями федерального законодательства. Так, законами ряда субъектов федерации устанавливалась структура органов местного самоуправления, соподчиненность муниципальных образований, и даже ограничивались избирательные права при выборах органов местного самоуправления.144
Проблема соответствия Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимаемых в территориальных объединениях нормативных актов оставалась весьма актуальной почти для всех регионов. Местные органы власти стремились получить все права и возможности для успешного и эффективного развития муниципальной территории. А региональные структуры стремились в силу объективных причин эти права и возможности ограничить.
Финансово-экономические аспекты деятельности российских органов местного самоуправления (1993-1999 гг.)
Как показывает исторический опыт эволюции местного самоуправления в различных странах мира, действенность и эффективность работы органов самоуправления в решающей степени зависит от его финансово-экономических основ, развитие которых связано с решением целого ряда сложных проблем. Особенно важное значение при этом имеет правильное определение сущности, состава, главных компонентов финансово-экономической базы местного самоуправления, основных направлений ее формирования, использования и управления.
В Европейской хартии о местном самоуправлении четко зафиксированы источники финансирования органов местного самоуправления. В частности, подчеркивается, что «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций».194
Процесс становления местного самоуправления в России также находился в самой непосредственной зависимости от характера решения вопросов собственности, финансовых, земельных отношений, формирования местного бюджета. Обеспечение формирования, эффективного использования и развития экономической базы местного самоуправления в каждом населенном пункте объективно диктовалось необходимостью решения специфических проблем, связанных с развитием производственной сферы, обмена товаров, услуг, их потребления на местном уровне, а также проблем в сфере образования, науки, культуры и здравоохранения.
Даже из краткой характеристики названных первоочередных проблем видно, что переход к системе местного самоуправления в России представлял собой не только политическую, но и сложную социально-экономическую задачу. Для ее решения требовались немалые усилия, большая и напряженная работа. Однако для создания действенного местного самоуправления вначале предстояло определить сущность его финансово-экономической основы. При этом было важно всесторонне оценить все основные компоненты финансово-экономической основы системы местного самоуправления, составляющие потенциал, который можно использовать для удовлетворения потребностей населения муниципального образования, улучшения его качества жизни и окружающей среды, а именно, -местные финансы, муниципальную собственность, а также иное имущество, находящееся в управлении органов местного самоуправления.195
Прежде всего, обретение реальной экономической самостоятельности органов местного самоуправления было невозможно без осуществления собственной экономической деятельности. Одним из направлений здесь явилось образование объектов муниципальной собственности.
На наш взгляд, объективно, муниципальная собственность, т.е. имущество, принадлежащее муниципальным образованиям, является главной, определяющей частью экономической базы местного самоуправления. Она позволяет решать задачи удовлетворения многих потребностей, в т.ч. задачи экономического развития, достижения инвестиционных целей (недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящая доход муниципальному образованию), реализации административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания), целей будущего развития (свободная недвижимость, включая излишки помещений, предназначенных для использования), размещения населения в муниципальных жилых домах и т.д. К первостепенным вопросам развития муниципальной собственности относятся принципы и порядок ее формирования, организация эффективного использования и управление муниципальной собственностью.
Следует отметить, что формированию муниципальной собственности российские власти изначально придавали большое значение. Уже 27 декабря 1991 года, во исполнение требований законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», а также с целью ускорения процессов приватизации, Верховным Советом РСФСР было принято постановление о разграничении собственности государства, субъектов Федерации и муниципалитетов. Постановление разграничивало некогда единую государственную собственность на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; и, наконец, объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
Тем самым был придан законный характер тем процессам формирования муниципальной собственности, которые начались еще в рамках СССР в 1989-1991 годах, когда самого понятия ее еще не было. Первоначально муниципальная собственность в основном складывалась из объектов, находившихся на балансе местных Советов, и путем передачи в ведение городов и районов объектов социальной сферы и жилья, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи вырос по данным Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы на 65 %, а в отдельных городах России в десятки раз.198 Одновременно с этим возникли проблемы функционирования переданных в муниципальную собственность объектов, что привело к кардинальным изменениям в направлениях и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
Процесс муниципализации в то время сопровождался ее приватизацией на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. В результате этого лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения местных органов самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты, с которыми иметь дело было тем более трудно, что их оказалось слишком много. Как тогда отмечалось, местному самоуправлению «сбросили» все, что было мало пригодно для использования союзными и республиканскими предприятиями и организациями.
Затем положение несколько выровнялось, но ни в коем случае нельзя при этом считать, что формирование муниципальной собственности закончилось. Несколько забегая вперед, заметим, что во многом отмеченным документом конца 1991 года до настоящего времени руководствуются муниципальные органы в определении состава муниципального имущества. Вместе с тем, постановление оставляло нерешенными целый ряд принципиальных вопросов, связанных с разграничением собственности. К тому же в нем не был прописан сам механизм, процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность.
