Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Реформирование системы местных Советов народных депутатов (1987-1993 гг.) 21-83
Раздел 2. Формирование новых организационно-политических основ местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1997 гг.) 84-144
Раздел 3. Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления в России 145-187
Заключение 188-194
Список источников и литературы 195-210
- Реформирование системы местных Советов народных депутатов (1987-1993 гг.)
- Формирование новых организационно-политических основ местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1997 гг.)
- Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления в России
Реформирование системы местных Советов народных депутатов (1987-1993 гг.)
Специфическое место Советов в политической системе СССР обусловило удивительный политический феномен XX столетия, когда на протяжении семи десятилетий с завидной регулярностью предпринимались акции по «оживлению» этих комбинированных органов власти и управления. Попытки такого оживления начались уже в 20-е годы и продолжались в последующем вплоть до конца существования советской модели местного самоуправления.
В период так называемого «застоя» произошло очередное окостенение наработанных было форм общественной самодеятельности. В результате усиления ведомственного подхода к развитию экономики и принижения значения местных Советов в развитии народного хозяйства стала разрушаться национальная экономика, перестали обновляться производственные фонды местных предприятий, ослабло внимание к вопросам благоустройства населенных пунктов. В частности, доля местных Советов в объеме капитальных вложений с 1975 по 1987 год уменьшилась с 9,3 % до 7,9 %, а удельный вес местных бюджетов сократился с 1965 по 1990 год с 20,9 % до 18 %.
Однако вопрос об оживлении Советов, тем не менее, периодически поднимался, и это нашло отражение в принимавшихся нормативных документах принципиальной важности.
Прежде всего, определенной вехой в совершенствовании работы местных Советов стали Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. в них был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных единых органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам.
Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. В ней детальнее, чем прежде были определены функции местных Советов, особенно в таких обстоятельствах, как участие в обсуждении вопросов общегосударственного значения, обеспечение комплексного экономического и социального развития на соответствующей территории, координация и контроль работы предприятий и организаций вышестоящего подчинения, руководство нижестоящими звеньями Советов. В ведении местных органов власти находилась значительная часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, сельского, водного и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и так далее.30
Однако, как и прежде, для решения различных задач представительные местные органы не располагали достаточными возможностями, хотя и делались попытки укрепления их материально-финансовой базы. Рост местных бюджетов был связан с постепенной передачей в ведение районных и городских Советов предприятий местной промышленности и коммунального хозяйства, торговли и общественного питания.
Конкретизируя обозначенные в Конституции РСФСР вопросы местного советского строительства и управления, Президиум Верховного Совета СССР, СМ СССР, в частности, приняли 19 марта 1981 года Постановление «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве».32 В соответствии с этим постановлением комплексность планов местных органов власти должна была достигаться за счет включения в них плановых показателей предприятий, объединений и организаций вышестоящего подчинения. По замыслу разработчиков и инициаторов данного постановления местные органы власти должны были получить дополнительные возможности влияния на формирование планов экономического и социального развития территорий.
В частности, титульные списки строек социально-культурного назначения и природоохранных объектов стали согласовываться с местными органами управления. Объединения, предприятия и организации вместе с исполкомами местных Советов стали рассчитывать прирост численности рабочих и служащих. Бюджеты местных Советов стали получать дополнительные средства.
Пытаясь придать большую политическую, экономическую и общественную значимость Советам всех уровней, ЦК КПСС выносил эти вопросы на специальные пленумы. Так, в числе прочих вопросов 10 апреля 1984 года очередной Пленум ЦК КПСС рассмотрел вопросы партийного руководства Советами и повышения их роли. Однако на нем, в который уж раз, был лишь декларирован тезис о том, что Советы - это политическая основа государства. Тем не менее, в механизмах правового обеспечения выделялись элементы, свидетельствовавшие о расширении круга полномочий местных Советов.
В частности, предполагалось, что местные Советы будут иметь возможность участвовать в рассмотрении проектов планов объединений, предприятий, организаций вышестоящего подчинения, расположенных на территории местных Советов народных депутатов, в утверждении сводных текущих и перспективных планов развития социально-культурной сферы, в решении вопросов об объединении средств для использования их на строительстве социально-культурных объектов и объектов общего назначения.34
Укреплению материальной базы местных Советов в определенной степени способствовали и Постановление Совета Министров СССР от 3 августа 1984 г. № 834, Постановление СМ РСФСР 14 сентября 1984 г. № 408. В них предусматривалась передача на территории ряда областей в порядке эксперимента в местные бюджеты до 10 % прибыли, полученной предприятиями союзного подчинения от реализации товаров народного потребления."
Местным Советам разрешалось привлечение промышленных, строительных и сельскохозяйственных предприятий к участию в строительстве, реконструировании, ремонте и содержании местных автомобильных дорог. Как видно, нормативно-распорядительными актами за местными Советами закреплялись большие полномочия. Вместе с тем, следует согласиться, что в условиях господствующей административно-командной системы управления все эти полномочия, как правило, оставались на бумаге."
Формирование новых организационно-политических основ местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1997 гг.)
Открытое столкновение президентской и законодательной ветвей власти, получившее в октябре 1993г. вид вооруженного противоборства, обусловило радикальное изменение в общественно-политическом строе России. Уже в октябре Президент РФ издал серию Указов о прекращении деятельности Советов разного уровня.
Так, Указ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» № 1617 предусматривал прекращение деятельности районных в городах, городских, районных, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а также передачу их функций соответствующей местной администрации.120
В свою очередь, Указом от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 было подтверждено прекращение деятельности районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.121
Необходимо отметить, что данные президентские Указы были восприняты неоднозначно как в обществе, так и, особенно, среди народных избранников. С одной стороны, большинство депутатов местных Советов, политически активная общественность осознавали несовершенство форм организации, способов и в особенности результатов деятельности местных Советов. С другой стороны, они не могли согласиться с тем, что вся вина за системный кризис, охвативший к этому времени Россию, была возложена на Советы.
На наш взгляд, доминирующее отношение к роспуску местных Советов в рассматриваемый период отражала, в частности, помещенная в газете «Волгоградская правда» статья депутата Волгоградского Совета Н. Марченко «А кворум все-таки был...». Говоря о городской представительной власти, депутат отмечал: «пусть эта власть была порой робкой, а порой излишне пылкой, пусть она не всегда была способна разобраться в хитросплетениях бюрократического действа. Но в целом депутатский корпус и был отражением того многообразия, бурного человеческого моря, которое на политическом жаргоне именуется избирателями, а в просторечии - народом. Именно через депутатов горожане могли бросить пусть по-обывательски ограниченный, но трезвый и всегда собственный взгляд на то, что творилось в городском хозяйстве и управлении».
По справедливому мнению автора, основные заботы Совета имели чисто практическое свойство и были далеки от политических бурь. Автор отмечал характерное обстоятельство: «большинство депутатов были начисто лишены политических амбиций и стремились лишь к одному - выразить интересы и запросы конкретных избирателей, смягчить участь наших сограждан, которых скачки экономических реформ повергали то в жар, то в холод». В данной связи, в статье сообщалось, что в числе 186 вопросов, рассмотренных Советом за три года и восемь месяцев своего существования, преобладали вопросы социальной защиты малоимущих, улучшения экологической обстановки, борьбы с преступностью, предоставления налоговых льгот учреждениям здравоохранения, культуры, народного образования, строительства.
Обращалось также внимание и на то, что представительный орган был необходим не только гражданам, но и администрации. «Он связал своим авторитетом все основные решения, служил чем-то вроде смягчающей прокладки между исполнительной властью и горожанами. Теперь этого нет. Критические стрелы, большая часть которых адресовалась по традиции депутатскому корпусу, будут направлены теперь исключительно администрации. Сумеет ли она реагировать на них быстро и активно? Принцип разделения властей, который с таким трудом отвоевал себе место в традиционном русском сознании, фактически перестал действовать».
В итоге, свое обоснованное недоумение актом ликвидации Советов автор выразил так: «Откровенно говоря, трудно понять смысл роспуска органов представительной власти в городах, районах, да и в некоторых областях. Кому и чем она помешала -выяснять историкам. И хотя определенная логика в развале системы Советов просматривается, логика эта чисто революционистская: «уж добивать, так до конца».124
Констатируя факт проведенного демонтажа системы Советов, необходимо четко определить последствия проведения данной акции. Анализ имеющихся в нашем распоряжении материалов позволяет констатировать, что произошедшая без достаточной концептуальной проработки ликвидация Советов, привела к некоторому вакууму власти на местах. Еще недавно, освободившиеся от плотной опеки партийных комитетов, Советы оказались, казалось-бы, в соответствующих их назначению условиях, т.е. получили необходимую и реальную силу. Однако начавшийся демонтаж системы Советов, в основном распространившийся и на местный уровень, обусловил наступление настоящего паралича местного самоуправления. Это породило неуправляемую ситуацию, в которой еще сильнее стал сказываться спад производства, усилились безработица, преступность, подверглись эрозии моральные принципы и жизненные устои значительной части общества.
В данной ситуации, следует считать в значительной степени оправданными заключения ряда специалистов, которые на основании анализа зарубежного и отечественного опыта приходят к выводу «о недопустимости отказа от жизнеспособного, устойчивого института представительной демократии - местных Советов народных депутатов и необходимости совершенствования местных Советов как реальной основы муниципальной власти и о последовательном приближении их по своему содержанию и формам к деятельности городских и земских собраний».
Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления в России
Как показывает исторический опыт эволюции местного самоуправления в различных странах мира, действенность и эффективность работы органов самоуправления в решающей степени зависит от его финансово-экономических основ, развитие которых связано с решением целого ряда сложных проблем. Особенно важное значение при этом имеет правильное определение сущности, состава, главных компонентов финансово-экономической базы местного самоуправления, основных направлений ее формирования, использования и управления.
В Европейской хартии о местном самоуправлении четко зафиксированы источники финансирования органов местного самоуправления. В частности, подчеркивается, что «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций».
Процесс становления местного самоуправления в России также находился в самой непосредственной зависимости от характера решения вопросов собственности, финансовых, земельных отношений, формирования местного бюджета. Обеспечение формирования, эффективного использования и развития экономической базы местного самоуправления в каждом населенном пункте объективно диктовалось необходимостью решения специфических проблем, связанных с развитием производственной сферы, обмена товаров, услуг, их потребления на местном уровне, а также проблем в сфере образования, науки, культуры и здравоохранения.
Даже из краткой характеристики названных первоочередных проблем видно, что переход к системе местного самоуправления в России представлял собой не только политическую, но и сложную социально-экономическую задачу. Для ее решения требовались немалые усилия, большая и напряженная работа. Однако для создания действенного местного самоуправления вначале предстояло определить сущность его финансово-экономической основы. При этом было важно всесторонне оценить все основные компоненты финансово-экономической основы системы местного самоуправления, составляющие потенциал, который можно использовать для удовлетворения потребностей населения муниципального образования, улучшения его качества жизни и окружающей среды, а именно, -местные финансы, муниципальную собственность, а также иное имущество, находящееся в управлении органов местного самоуправления.216
Прежде всего, обретение реальной экономической самостоятельности органов местного самоуправления было невозможно без осуществления собственной экономической деятельности. Одним из направлений здесь явилось образование объектов муниципальной собственности.
На наш взгляд, объективно, муниципальная собственность, т.е. имущество, принадлежащее муниципальным образованиям, является главной, определяющей частью экономической базы местного самоуправления. Она позволяет решать задачи удовлетворения многих потребностей, в т.ч. задачи экономического развития, достижения инвестиционных целей (недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящая доход муниципальному образованию), реализации административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания), целей будущего развития (свободная недвижимость, включая излишки помещений, предназначенных для использования), размещения населения в муниципальных жилых домах и т.д. К первостепенным вопросам развития муниципальной собственности относятся принципы и порядок ее формирования, организация эффективного использования и управление му-ниципальной собственностью.
Следует отметить, что формированию муниципальной собственности российские власти изначально придавали большое значение. Уже 27 декабря 1991 года, во исполнение требований законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», а также с целью ускорения процессов приватизации, Верховным Советом РСФСР было принято постановление о разграничении собственности государства, субъектов Федерации и муниципалитетов. Постановление разграничивало некогда единую государственную собственность на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; и, наконец, объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
Тем самым был придан законный характер тем процессам формирования муниципальной собственности, которые начались еще в рамках СССР в 1989-1991 годах, когда самого понятия ее еще не было. Первоначально муниципальная собственность в основном складывалась из объектов, находившихся на балансе местных Советов, и путем передачи в ведение городов и районов объектов социальной сферы и жилья, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи вырос по данным Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы на 65 %, а в отдельных городах России в десятки раз.219 Одновременно с этим возникли проблемы функционирования переданных в муниципальную собственность объектов, что привело к кардинальным изменениям в направлениях и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
Процесс муниципализации в то время сопровождался ее приватизацией на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. В результате этого лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения местных органов самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты, с которыми иметь дело было тем более трудно, что их оказалось слишком много.
