Введение к работе
Значительные перемены, произошедшие в рассматриваемые годы, оказали существенное влияние на многие сферы жизни, деятельность государства и его структур. Реформирование социально-экономической сферы российского общества включало создание и развитие органов местного самоуправления. Возникавшие при этом трудности были связаны с неготовностью местных органов власти принять и осуществить изменения в отведенной им сфере деятельности. При этом прослеживалось несоответствие ожиданий и сложившихся установок в социуме приоритетам и целям модернизации страны.
Исполнительная власть годами билась над решением социально-бытовых, жилищно-коммунальных и других проблем, но эффект подчас был крайне низким. В связи с этим возникает необходимость исследования условий и причин неприятия российским социумом положительного опыта деятельности органов власти различного уровня в других странах. Многократные попытки внедрения местного самоуправления в российском обществе подтверждают наличие правовых, организационно-политических и ресурсно-экономических трудностей.
Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи, так или иначе, приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.
В современных условиях актуальность исследования обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, данная тема недостаточно разработана в отечественной исторической науке, а вопрос создания и развития местного самоуправления в рассматриваемый период является одним из наименее изученных российскими исследователями. В этой связи комплексное изучение деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. приобретает теоретическую и практическую значимость.
Во-вторых, исследование деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в исследуемый период носит сугубо прикладной характер. Результаты диссертационного исследования помогут активизировать взаимодействие между органами местного самоуправления и государственными структурами различных субъектов России, что, по мнению автора, будет способствовать успешному решению социальных проблем в современных условиях.
В-третьих, разработка данной темы позволяет ввести в научный оборот большое количество документов и материалов текущих архивов, неизвестных ранее научной общественности, дает возможность переосмыслить казавшиеся незыблемыми ряд теоретических положений, сложившихся догм и стереотипов и, в то же время, сохранить все положительное, требующее творческого изучения предшествующего опыта исторической мысли и его субъективной оценки.
В-четвертых, назрела настоятельная необходимость более подробно изучить особенности деятельности государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления на примере Москвы. Критическое осмысление и глубокий анализ положительных и негативных тенденций в этой деятельности позволит сформулировать принципы развития самодеятельных начал среди граждан нашего государства. Ярким подтверждением этого стало принятие Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 г. и ряда поправок к нему.
Степень научной разработанности проблемы
Изучение автором научной и публицистической литературы, содержащей анализ различных компонентов деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления (МСУ), показало, что за рассматриваемый период ряд исследователей в той или иной степени занимались изучением данных вопросов. Это дает возможность охарактеризовать историографию по данной проблеме.
Наиболее заметными представителями общественной теории в России в середине XIX в. были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Вопросам самоуправления в России и анализу местных властей европейских стран были посвящены работы В.Л. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.
Исследуемой проблеме были посвящены исследования И.П. Белоконского, Б.Б. Веселовского, П.П. Гронского, Н.А. Карышева, А.А. Кизеветтера и др.
В начале ХХ в. в России появляются исследования по организации нижней власти. Среди них необходимо отметить работы Л.А. Велихова, разработавшего вместе с последователями учение о самоуправлении как о власти, о сущности местного управления в городе и на селе. В итоге сложилась научная школа решения муниципальных проблем.
В некоторой степени эти проблемы стали разрешаться лишь к середине 1950-х г. В своих материалах Т.М. Говоренкова и А.И. Жуков утверждают, что до конца 1970-х г. действовали запреты на открытое использование литературы, вышедшей ранее. При этом, справедливости ради, необходимо подчеркнуть, что возможность изучать зарубежный опыт была у сотрудников научных институтов, которым вменялось в обязанность анализирование ситуации в других государствах для сверки правильности курса руководства страны.
Более активно исследование практики местного самоуправления начинает проводиться к концу 1980-х г. Это стало результатом обращения к этой проблеме представителей государственных органов различного уровня. В публикациях А.А. Алексеева, Г.В. Барбашева, Г.А. Герасименко, М.А. Краснова, Н.И. Овчинникова и целого ряда других авторов были рассмотрены вопросы теории и практики самоуправления и их правовые механизмы.
Автор хотела бы обратить внимание на то, что рассмотренные исследования проводились с точки зрения организации действий муниципальных властей. Авторы определяли технологии действий, структуры аппаратов, территориальные притязания, перечни обязанностей, финансовые основы местных структур, их взаимодействие с государством, кадровые и другие вопросы. Многие исследования носили дескриптивный характер поиска соответствия действий властей Конституции РФ и существующим законам. Особое внимание уделялось действующему законодательству по местному самоуправлению.
Необходимо отметить, что проблемам становления и развития института местного самоуправления был посвящен ряд диссертационных исследований. Все упомянутые диссертации, рассматривающие актуальные вопросы деятельности государственных органов по созданию и развитию МСУ в исследуемые годы, имеют непреходящее значение для научной разработки избранной темы.
Взаимоотношениям института муниципальных властей и государственного управления в начале XXI в. были посвящены труды таких ученых, как А.К. Агапонов, А.А. Андриасян, Г.В. Атаманчук, М.А. Васильев, А.В. Воронов, А.П. Глазков, В.И. Жуков, З.М. Зотова, В.Г. Игнатов, Н.А. Калашников, Л.А. Калиниченко, Е.М. Ковешенков, М.И. Либоркина, В.В. Локосов, Г.В. Осипов и др. Данные работы подводят некоторые итоги деятельности государственных органов по созданию, развитию и реформированию местного самоуправления, предлагают определенные модели его функционирования.
Историографический анализ позволил определить те аспекты деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления, которые не рассматривались в должной степени исторической наукой. До сих пор не было исследования на уровне кандидатской диссертации, в котором было бы проведено комплексное историческое исследование данной задачи.
Указанные выше авторы, как правило, рассматривали эти вопросы с точки зрения старых подходов или в комплексе с другими мероприятиями. Таким образом, недостаточная изученность этой проблемы, ее актуальность стали основанием для проведения настоящего исследования.
Исходя из актуальности и степени научной разработанности проблемы, диссертант определил объектом своего исследования систему органов местного самоуправления Российской Федерации в постсоветский период.
Предметом исследования является деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы).
Научная задача исследования состоит в том, что бы на основе новых источников и материалов проанализировать и обобщить деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы); раскрыть ее характерные черты и тенденции; извлечь уроки из этой деятельности, сформулировать выводы и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.
Хронологические рамки исследования охватывают 1998 - 2008 гг., то есть временной промежуток от разработки и принятия в 1998 г. федеральных законов Российской Федерации «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» до конца 2008 г. – периода окончательного внесения поправок и изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ.
В рассматриваемый период назрела необходимость более широкого развития местного самоуправления, которое выступало формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и ее субъектами. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществлялось гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Все вышесказанное позволяет рассматривать промежуток времени с 1998г. по 2008 г. как единый самостоятельный период в деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления.
Географические рамки исследования охватывают территорию Москвы площадью 1 080 км2 с населением 8 533 тыс. человек. Статус Москвы как столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ. Система органов государственной власти определяется уставом г. Москвы. Государственную власть осуществляют Московская городская дума, правительство Москвы во главе с мэром, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с уставом города.
В административном отношении город Москва, статус которого как столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в исследуемые годы делится на 10 административных округов, имеющих в составе 123 района.
Учитывая актуальность и значимость проблемы, ее недостаточную разработанность в исторической науке, автор поставил целью осуществление комплексного анализа деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы), ее влияния на совершенствование управления субъектами Российской Федерации в рассматриваемый период.
В соответствии с целью исследования диссертант определил следующие задачи:
- раскрыть теоретические и организационные основы создания органов местного самоуправления в России;
- показать развитие системы органов местного самоуправления г. Москвы в рассматриваемый период;
- исследовать процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления и его структуры;
- показать формирование полномочий и ответственность московских органов местного самоуправления;
- проанализировать развитие организации экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества;
- на основе результатов исследования сделать научно-обоснованные выводы, извлечь вытекающие из него уроки, сформулировать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.
Методологические основы исследования. При написании диссертации автор руководствовался диалектическим методом. Использование диалектического метода позволило рассматривать деятельность государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления как единый процесс, протекавший во всем многообразии взаимоотношений государственных и общественных интересов, которые и определяли его направленность на конкретных исторических этапах. В методологическую основу данной научной работы входят методологические положения видных представителей отечественной исторической и другой общественной мысли.
Проблема исследуется при помощи таких общенаучных принципов, как объективность и историзм в изучении явлений, процессов, связей и отношений. Под объективностью соискатель подразумевает рассмотрение как источникового, так и реального исторического материала по теме диссертации. Под историзмом диссертант понимает анализ каждого исследуемого факта в его развитии, взаимосвязи, взаимообусловленности, единстве прошлого настоящего и будущего. Поэтому автор анализирует все источники и литературу по проблеме как с точки зрения накопления и систематизации, так и с точки зрения их оценки и интеграции.
Используя методологию не только в качестве учения о методах научного познания, но и как систему методов и определенных подходов к изучению данной научной проблемы, исследователь выделил приоритетные среди них. Общенаучные методы: исторический и логический, классификационный, контент-анализ, обобщения, сравнения, аналогии.
Специально-исторические методы: системный и сопоставительный, проблемно-хронологический, личностно-деятельностный, актуализации и периодизации, метод экстраполяции, компаративный метод и некоторые другие, изложенные и обоснованные в трудах отечественных ученых.
Применяя разнообразные методы исследования, автор сумел выявить и изучить отдельные структурные элементы системы местного самоуправления, установить существовавшие между ними связи.
Источниковая база исследования включает в себя несколько групп.
Первую группу источников составляют законы Российской Федерации и подзаконные нормативно-правовые акты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
В первую очередь к ним относится Конституция РФ, принятая в 1993 г. и представляющая собой Основной Закон. В ст. 7 Конституции установлено, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, в ст. 32 содержатся нормы, закрепляющие конституционные права граждан в области местного самоуправления: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Важными источниками для проведенного исторического исследования являлись законы РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (1998), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1998), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003), «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» (2004). На основании данных законов организовывалась деятельность государственных органов по развитию местного самоуправления.
К этой группе следует отнести и справочные издания, в которых публиковались законодательные акты.
За рассматриваемый период вышел целый ряд указов Президента РФ, непосредственно касающихся развития органов местного самоуправления. Наиболее значимыми из них, по мнению автора, являются: «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»
(вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»)», «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления».
Среди множества постановлений Правительства РФ можем выделить : постановление № 1045 «О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» и постановление № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления».
Второй группой источников являются документы различных органов государственной власти г. Москвы.
К таковым следует отнести:
- законы и постановления правительства г. Москвы;
- распоряжения мэра и префектов г. Москвы.
Третью группу источников составили документальные материалы, хранящиеся в текущих архивах государственных органов г. Москвы.
Автором изучены материалы Текущего архива правительства г. Москвы, Текущего архива Московской городской думы, Текущего архива Зеленоградского административного округа.
Помимо источников при написании диссертации автор опирался на справочно-статистические издания, сборники документов, обширный круг научной литературы, диссертационные работы, социологические исследования, материалы периодической печати.
В общей сложности диссертантом проанализировано более 240 монографий, диссертаций и статей, в той или иной мере касающихся рассматриваемой темы.
II. СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ
