Содержание к диссертации
Введение
Раздел I Исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития местного самоуправления в России 13
Раздел II Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы 47
Раздел III Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации 77
Раздел IV Роль организационно-правовых основ местного самоуправления в Москве в 1991-2005 гг 99
Заключение 123
Примечания 134
Список источников и литературы 140
- Исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития местного самоуправления в России
- Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы
- Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации
- Роль организационно-правовых основ местного самоуправления в Москве в 1991-2005 гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования объясняется тем, что одной из приоритетных проблем современного государственного строительства является развитие системы местного управления, в частности, его правовой основы, которая вызывает у исследователей постоянный интерес и требует глубокого и всестороннего анализа. И проблематика, и фактическая ее сторона, несмотря на имеющиеся работы, еще далеко не исчерпаны. Кроме того, в отечественной историографии история местного самоуправления исследовалась, как правило, в отрыве от ее организационно-правовой основы. В историческом аспекте это серьёзная часть местного самоуправления почти не рассматривалась Подобное обстоятельство значительно актуализирует тему нашего исследования
В тоже время в процессе становления и развития местного самоуправления возникает немало трудностей, значительная часть которых связана с недостаточной изученностью организационно-правовой базы местного самоуправления, что обуславливает необходимость тщательного изучения исторического опыта, накопленного местным самоуправлением на всех этапах его существования, в том числе и в области его правового обеспечения
Актуальность пробіемьі данной диссертации определяется также и тем, что после распада СССР российская историческая наука переживает качественно новый этап своего развития, связанного, прежде всего с концептуальным переосмыслением многих сторон отечественной истории, в которой история становления, развития и практической деятельности местного самоуправления, его организационно-правового обеспечения занимает одно из важных мест. В этом отношении изучение организационно-правовых основ местного самоуправления в условиях Российской Федерации способно не только привести к ликвидации "белых пятен" истории, но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, как историкам, юристам, политологам, так и представителям государственной власти и местного самоуправления с учетом современных реалий российской действительности
Объектом исследования являются организационно-правовые основы, принципы и формы местного самоуправления Российской Федерации, а также исторический анализ развития местного самоуправления, практика и роль его органов, должностных лиц в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами в 1991-2005 годы.
Предметом исследования являются государственно-правовые аспекты становления, развития и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации с учётом новых исторических условий
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы с позиции современных требований российской исторической науки, с учетом степени разработки отдельных аспектов проблемы, провести комплексный анализ и дать обобщенную характеристику определению местного самоуправления, выявить особенности и недостатки законодательства в области местного самоуправления РФ в 1991-2005 годы
Исходя из поставленной цели, автором были определены и решены следующие задачи:
-выявлены исторические и социальные предпосылки формирования и становления местного самоуправления в российском государстве,
-изучены организационно-правовые основы местного самоуправления в пореформенной России, рассмотрены основные направления их реализации в исследуемые годы,
-выявлены особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в современной Российской Федерации, выйдя на проблему "общество и власть",
-проанализированы содержание и результаты организационно-правового обеспечения местного самоуправления в 1991-2005 годы,
-исследованы роль и значение нормативно-правовой базы в развитии московского городского самоуправления в исследуемые годы,
-сформулированы выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования российского местного самоуправления
Хронологические рамки исследования охватывают насыщенный историческими событиями период отечественной истории, охватывающий 1991-2005 годы Выбор нижних хронологических рамок связан с распадом СССР и прекращением деятельности разного уровня советов Именно в это время начинается организационно-правовая работа по возобновлению деятельности местного самоуправления, которое, как известно, было приостановлено после победы Октябрьской революции 1917 года Именно в этот период появляется ряд документов, направленных на восстановление и начало деятельности органов местного самоуправления
Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то есть периодом, когда в большей степени удалось нормализировать работу местного самоуправления, создать его организационно-правовую основу, отрегулировать на основе ряда указов президента и правительственных правовых документов, взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления
Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемую проблему как комплексную систему, анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи В работе нашли применение общеисторические - историко-типологический и историко-системный - методы Основной метод исследования - объективно-исторический анализ и обобщение материалов, опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыта предшествующих исследований
Степень изученности темы В отечественной историоі рафии имеется немало работ по вопросам местного самоуправления Интерес же к нему был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на законодательном уровне Еще с 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе і осударствешюго аппарата власти В результате сложилось несколько концепций
- наиболее значимые из которых общественно-хозяйственная и государственная теории У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А И. Васильчиков' Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами
Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную систему. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а иногда и противопоставляются, поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.
Государственная теория в лице ее сторонников - Безобразова В П., Свешникова М И , Ивановского В.В., Коркунова Н М , Казаревского В Я , Лазаревского Н.И и др признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам2 Доказывалось, что одни и те же задачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления
В этой связи надо отметить, что предметом критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,3 трехразрядная избирательная система, соединение в лице городского головы председательства в думе и управе5 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность6
В целом, в дореволюционной литературе изучение проблем местного самоуправления ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. К авторам этих работ относятся Шрейдер Г И., Данилов Ф А , Волин Б М. и др7 Исключение представляют исследования И И. Дитятина, М П. Щепкина и В А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их
Васильчиков А И О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений -СПб, 1869-1871 T 1-3
Безобразов ВП Государство и общество Управление, самоуправление и судебная власть - СПб, 1882, Свешников МИ Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств -СПб, 1892, 4 1,11, Ивановский В В Русское государственное право - Казань, 1898 T 1, вып 6, Коркунов HM Русское государственное право 5-е итд - СПб, 1904, Казаревский В Л Лекции по русскому государственному праву -СПб, 1910, Лазаревский НИ Лекции по русскому государственному праву -СПб, 1910 Т2идр
3 Готовил К Наше местное управление и местное представительство СПб, 1884 - С 15
4 Головачев АЛ Десять лет реформ 1861-1871 -СПб, 1872-С 228 Приклонский С А Очерки самоуправления
земского, городского и сельского - СПб, 1886, Дитятин ИИ Статьи по истории русского права - СПб, 1895,
Шрейдер Г И Город и Городовое положение 1870 года//История России в XIX веке - СПб, б г Т 4
5 Крымский Е Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки) - Звенигородка, 1886 - С 5,
Джаншиев Г А Городскоесамоуправление//Эпоха великих реформ. Исторические справки 7-е изд -M, 1898 и др
'Демидов В В Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению - СПб, 1884, Гурко АЛ
Наши выборы вообще и московские городские в особенности. - М, 1889
'Шрейдер Г И Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в - СПб, Т 4 - С 1-29, Данилов Ф А Взгляды социалистических партий на общественное управление - М, 1906, Волин Б M Интересы пролетариата в городском самоуправлении - M, 1917 и др
влияния на деятельность местного самоуправления, то они до сих пор разработаны очень слабо
В послереволюционный период российской истории исследование местного самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П Ф, Погосского В В, Каржанского Н С , Степанова А Н , Шеффера А Л, Велихова Л А , Ерошкина Н П , Кручковской В М 8 и др
В 1950-1970-е годы появились исследования Б Б Веселовского, Б В Златоустовского, СП Луппова, М А Горловского, Б Г Корягина и др, которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления С одной стороны, оно рассматривалось ими в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как место городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра II, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование іражданского общества и т д С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления В 1980-е годы появились новые исследования, котрые получили большой научный и общее гвенный резонанс 10
Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л Ф. Писарьковой Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография «Московская городская дума 1863-1917 гг »," в которой проводилась мысль, что реформа 1892 і ода не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум
8Наумов П Ф Что такое демократическое самоуправление7 - М , 1917, Погосский ВВ Демократизация городского общественного управтения - М , 1917, Каржанский И С Как избиралась и работала Московская городская дума -М, 1947, Степанов A H, О Городском самоуправлении в России с 70-х п XIX в до Октябрьской революции - М , 1946, ШефферА Л Органы самоуправления царской России -Куйбышев, 1939, Велихов Л А Основы городского хозяйства - М , 1928, Ерошкин II П Самодержавие накануне краха - М , 1975, Кручкоаская В М Центральная городская дума Петрограда в 1917 г - М , 1986 и др
9 Златоустовский Б В Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг XIX в Автореф дис канд ист наук -М, 1953, Он же Городское самоуправтение//История Москвы - М„ 1954 Т4 -С 461-551, Веселовский Б Б , Шаров С И Городское хозяйство // Там же - С 516-551, Луппов С П 1 ородское управление и городское хозяйство //Очерки истории Ленинграда — М ,Л, 1957, Т 2 4, Горловский МА Из истории городского управления Екатеринбурі а начала 70-х гг XIX в // Вопросы истории Урала Вып 1 -Екатеринбург, 1958 - С 71-81, Корягин Б Г Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг XIX в в Западной Сибири Автореф дис канд ист наук -Томск, 1965 и др
|0Нардова В А Городское самоуправтение в России в 60 - начале 90-х годов XIX в Правительственная политика -Л, 1984, Она же Городское самоуправление в журналистике 70-80 гг XIX в (По страницам "Весгника Европы" и "Отечественных записок")//Труды института истории Ленинское отд Вып 16 -Л, 1986 -С 159-180, Она же Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской ревоіюции 1905-1907 гг II Новое о революции 1905-1907 гг в России -Л, 1989 и др
"Писарькова ЛФ Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР 1989 № 6 - С 152-160, Ее же Московская городская дума 1863 - 1917 - М , 1998 и др
способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей С этим тезисом автор полностью согласен
В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др
Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в конце 1990-х годов 12 В это время было написано значительное количество монографий о местном самоуправлении и его правовой базе.
1990-е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране Одновременно появилось много работ общего характера13
В 1990-е годы активизировалось также изучение истории регионального местного самоуправления14. В этих трудах, хотя и частично, но освещаются вопросы организационно-правовых основ местного самоуправления
"Черкасов А И Сравнительное местное управление теория и практика — М, 1998, Бондарь НС Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная впасть и местное самоуправление эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказскої о региона) - Ростов-на-Дону, 1998, Местное самоуправление проблемы, противоречия, перспективы,- M , 1998, Гильченко Л В Местное самоуправление долгое возвращение - М , 1998, Местное самоуправление в современной России политика, практика, право - М, 1998, Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект) — М, 1998, Игнатов В Г Становление государственного и муниципального управления в современной России - Ростов-на-Дону, 1998, Эффективность государственной власти и управления в современной России -Ростов-на-Дону, 1998, Тарасенко H В , Пономарснко В Ф Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села - Ставрополь, 1998, Правовое государство, личность, законность - М, 1997, Прокофьева ТГ Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века - М, 1997, Ечетьянов Н А Местное самоуправление проблемы, поиски, решения Монография - М , 1997, Власть и управление Сб тезисов, докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г, Государственная власть правовые проблема учреждения и функционирования материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г) - Новосибирск, Граждане и власть - М , 1997, Одинцова А В Местное сачоуправ іение и государство // Федерализм - 1997 - № 4, Судавцев НД Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны - M, 2001, Зачанова ГР Влияние систем надзора и опеки на городское сачоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг) - Казань, 2002 Далина О А Деятельность III Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг)/' Вопросы гуманитарных наук № 2 - М , 2004 и др
13 Аничица ЕГ, Тертьшный А Г Местное самоуправление история и современность - Екатеринбург, 1998, Лаптева Л Г, Шутов А Ю Из истории земского, городского и состовного самоуправления в России - М , 1999 и
1 Алкаримова Е Ю Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века
(лис канд ист наук) - Екатеринбург, 1999, Гусева НБ Городское сачоуправление Самаро-Саратовского
Поволжья в 1892-1917 гг (автореф дис канд ист наук) -Самара, 1996 МерснковаЕЮ Организация, полномочия
и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв (автореф
дис канд ист наук) - Омск, 2000, Писарькова Л Ф Указ соч и др
Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию проблем правового обеспечения местного самоуправления, в том числе и в Российской Федерации
В зарубежной историографии российскому местному самоуправлению также уделено определенное внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа его муниципальной деятельности При этом авторами подчеркивалась важная роль местного самоуправления в общественной жизни России |5 Работу Р Тарстона «Liberal City Conservative State Moscow and Russia's urban crisis1"1 , посвященную деятельности Московской городской думы, отличает научная добросовестность, хотя написана она в популярном изложении
Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ, посвященных организационно-правовому обеспечению местного самоуправления в 1991-2005 годы Меры правительства в этой сфере более или менее изучены лишь до 1917 года
Источниковая основа. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники Прежде всего необходимо отмстить, что основой для изучения настоящего исследования послужили материалы, хранящиеся в архивах РФ Значительная часть архивных сведений вводи гея в научный оборот впервые Особую ценность представляют Указы президента РФ и другие распорядительные правительственные документы, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда и др
Исследование перечисленных источников позволило автору проанализировать исторические предпосылки и особенности организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в 1991-2005 годы
Наряду с обилием документации, главным образом распорядительной и информационной, следует отметить недостаток обобщенных документов о деятельности местного самоуправления и его правового обеспечения в исследуемые годы
Новизна диссертационного исследования определяется прежде всего в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах В этом отношении данная диссертация - одно из первых специальных исследований, посвященного истории создания правового обеспечения системы местного самоуправления в 1991-2005 годы Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития российского местного самоуправления, особенности организационно-правовой деятельности местного самоуправления в исследуемые годы.
" См Sumner В H Survey of Russian History London, 1966, Seton-Watson H The russian empire 1801-1917 Oxford 1967, Пайпс P Россия при старом режиме Кембридж, 1980, Weissman N В Reform in tsarist Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914 New Brunswick, New Jersey, 1981 и др
16 См Thurston R Liberal City Conservative State Moscow and Russia's Urban Crisis 1906-1914 - Oxford University Press 1987
Научная новизна диссертации состоит также в определении нерешенных задач в области организационно-правового обеспечения местного самоуправления 1991-2005 годы, в наличии значительного справочного и библиографического материала, уточняющего ряд положений, вопросов, аспектов, отдельных фактов и событий, связанных с анализом исследуемой проблемы
К научной новизне относятся также сформулированные и обоснованные в работе новые теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для разработки фундаментальных проблем современного местного самоуправления, при написании различных учебников и учебных пособий, чтении лекций и проведения спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления в целом, и его организационно-правовых основ, в частности
Результаты исследования могут также учитываться при разработке и проведении реформ и совершенствовании местного самоуправления в перспективе
Обобщения и выводы диссертации могут способствовать решению современных организационно-правовых основ российского местного самоуправления
Апробация исследования. Научные выводы и практические рекомендации диссертации представлены в виде докладов и сообщений на различных научных конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских, а также в дискуссиях на "круглых столах" Положения и выводы диссертации нашли отражения в публикациях автора, в том числе в "Вестнике РУДН", серии "История России", который входит в перечень реферируемых журналов ВАК России
Обсуждение диссертационной работы состоялось на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов Она была одобрена и рекомендована к защите
Структура диссертации определяется ее содержанием Работа состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка источников и литературы
Исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития местного самоуправления в России
Прежде всего, необходимо исследовать эволюцию становления и развития местного самоуправления в названные периоды истории нашего государства, характер его взаимоотношения с органами государственной власти, начиная с XI века и заканчивая нашими днями. Этот анализ показал, что местное самоуправление было необходимо, оно отражало потребность прогрессивного развития российских регионов-городов, районов, сёл и деревень. Становление местного самоуправления, совершенствование его организационно-правовых основ свидетельствовало о начале формирования новой демократической российской государственности.
При этом необходимо отметить, что в истории местного самоуправления России выделяют периоды ослабления и укрепления его основ, хотя исследователи до сих пор не.имеют единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления. Так, например, некоторые из них ведут отчёт российского местного самоуправления с периода вольнодумства двух русских феодальных республик Новгорода и Пскова. Они считали вече, от славянского «свет» - совет, органом народной власти, народоправства. Другие исследователи видели в народном Вече атрибут феодальной государственности. Так, например, В. Золотов отмечал, что: «Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась из территориально-хозяйственной общности и наличии родственный связей, было характерно ещё для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма его осуществления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении».1 Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В XI-XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города, например, Флоренцию, Гамбург, Бремен и другие. Из всех городов Европы,выделялся «Господин Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей .средневековой истории республика. Следом по могуществу шёл Псков и другие города. Именно эпоху вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития российского местного самоуправления. Об этом свидетельствует тот факт, что в древнерусском государстве местное -самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.
С началом татаро-монгольского нашествия вечевая власть была существенно ослаблена почти на два с лишнем века. К XVI веку образовались новые формы народовластия — крестьянская община и казачье самоуправление. Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие. Особо значимое место в истории развития российского местного самоуправления занимает XVI век, когда, как известно, происходит заменва кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления, губными и земскими учреждениями.
В первой половине XVI века - в уездах появились выборные губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками, которые создавались, во-первых, для преследования разбойников и суда над ними, во-вторых, для решения дел о воровстве, заведования тюрьмами, регистрации приезжих и проезжающих людей. При этом необходимо отметить, что выборы губных органов носили всесословный характер, так как в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. всё население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из, дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек).
Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение - губную избу.3 В марте 1555года указом Ивана Грозного система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. «Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми - целовальниками, именуемыми также земскими судьями. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть».4
Однако, позднее, в XVII веке местное управление начинает бюрократизироваться. Прежде всего устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Обе формы самоуправления - губные учреждения и земские — продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой, экономической и некоторых других сферах деятельности местного самоуправления.
Реформы Петра I, имевшие, как известно, всеобъемлющий характер, затронули и систему местного самоуправления. Именно при нём началось разделение властей на законодательную и исполнительную, хотя в целом при Петре І в России существовали три системы местного управления — бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности практически не отличались от бюрократических.
Первой реформой местного самоуправления при Петре I было учреждение 30 января 1699года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Бурмистрская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления российскими городами, в которых находились земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на всё недворянское, но свободное население, что имело большое общественно-практическое значение. «Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями. Управление делами города, как целого, на них возложено не было.
В 1719 году губернии были разделены на провинции под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительная: воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели. В этой связи надо особо отметить, что все они избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привёл городское хозяйство в полный упадок»5. В связи с таким положением, позднее эти учреждения были заменены магистраіами — выборными сословно-общинными учреждениями местного самоуправления. Они занимались сбором податей, осуществляли руководство полицией, судом, народным образованием. Как видим, компетенция магистратов была довольно широкая, так как раньше все эти учреждения находились во власти губернаторов и воевод.
Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы
Формирование государственной политики в области развития местного самоуправления является важнейшей задачей правительства Российской Федерации. В этой связи, прежде всего, необходимо отменить, что этой проблеме посвящена статья 12 Конституции РФ, в которой подчеркивается, что она заложила фундамент для создания самостоятельного уровня власти, максимально приближенного к населению, защищающего не интересы народа вообще, а конкретные интересы населения каждого отдельного взятого города, села, станицы, аула , а с другой стороны положение статьи 12 Конституции России говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что порождает на практике немало проблем во взаимоотношениях разных уровней власти. Отдельные авторы вообще устраивают в самостоятельности и автономности местного самоуправления опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления3. .
Третья группа авторов отмечают, что с тех пор, как не стало советской власти, кроме наименования местной власти и ее отдельных внешних структурных изменений, все осталось по-прежнему, а 12 статья Конституции РФ звучит резким «диссонансом применительно к фактически сложившимся отношениям4. Как видим, широкий разброс мнений по одному из конституционных положений, касающегося местного самоуправления, свидетельствует о том, что на современном этапе развития общества законодательная база местного самоуправления продолжает оставаться актуальной. В этой связи одной из главных задач государства, по нашему мнению, является создание благоприятных условий для организацииместного самоуправления и координации совместных действий. Наши исследования показали, что концептуальные основы государства, направленные на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной работы местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий, приобрели в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года №1370 особое значение5.
Данным указом было предложено всем органам государственной власти - федеральным и субъектов Федерации - использовать Основные положения при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. В этой связи необходимо отметить, что впервые законодательно дана характеристика конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации и его роли в формировании демократического государства и гражданского общества. Особо важным является, на наш взгляд, положение о необходимости соблюдения баланса государственных и общественных интересов жителей каждого муниципального образования, что является залогом эффективного функционирования государства в целом.
Местное самоуправление, будучи интегрированным в общий государственный механизм не может существовать изолированно от процессов, происходящих в государстве. Разумеется, и государственная власть в современных условиях не вправе игнорировать местное самоуправление, поскольку оно, согласно положениям Европейской Хартии местного самоуправления, является одной из основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам.6 Построение новой государственности в России невозможно без становления гражданского общества. В этом особую роль играет местное самоуправление, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.
В то же время процесс становления местного самоуправления, как уже частично отмечалось, выявил ряд общих проблем, которые возникли как в результате серьезных упущений, просчетов государства, так и недостаточной работы местных органов. К ним, по нашему мнению, относятся:
1. несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления, кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;
2. неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации;
3. несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: во-первых, принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; во-вторых, принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; в-третьих, невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4. бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
5. отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления до сих пор является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения и отдельными государственными полномочиями;
6. недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов, создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие;
7. несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
8. отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9. нехватка квалифицированных муниципальных кадров.
Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.7
Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации
Как уже отмечалось, организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации были закреплены во многих документах, и прежде всего в Конституции Российской Федерации, провозгласившей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и независимость от органов государственной власти. Конкретизирующий эти принципы закон, как известно, был принят в августе 1995 года, а в 1997 году Государственная Дума приняла другой закон « О финансовых основах местного самоуправления». Но этот документ фактически не применялся, поскольку во многих своих положениях противоречил существовавшим тогда Налоговому и Бюджетному кодексам РФ.В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, обобщивший опыт многих европейских государств, которая была принята на Совете Европы в Страсбурге еще в 1985 году. Как международный договор, заключенный Российской Федерацией, он имеет на ее территории высшую юридическую силу. Этот документ определяет понятие «местное самоуправление» как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».1
В Послании президента России Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года тема реформы местного самоуправления прозвучала как один из приоритетов государственной политики. Указом Президента еще в июле 2001 года была создана комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти, которую возглавил заместитель руководителя администрации президента Д.Н. Козак. По словам руководителя Экспертного управления Администрации Президента С.Г. Кордонского, в качестве исходной модели был взят опыт Германии в вопросе организации у себя системы местного самоуправления.2 Предложения по внесению изменений в Федеральный закон готовила рабочая группа Госсовета под руководством губернатора Тюменской области Л.Ю. Рокецкого. В Государственную Думу -новая редакция закона была внесена 31 декабря 2002 года. В первом чтении документ был принят 21 февраля 2003 года, во втором - 11 июня. В окончательной редакции закон был принят Госдумой 16 сентября и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года.
В этой связи необходимо отметить, что с точки зрения территориальной организации местного самоуправления новый закон предполагает распределение всех поселений Российской Федерации по четырем типам муниципальных образований — сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ. Вводилась также двухуровневая система организации местного самоуправления -муниципальный район и городской округ становятся муниципальными образованиями первого уровня, а сельское и городское поселения муниципальными образованиями второго уровня, входящими в состав муниципального района. . Границы муниципалитетов теперь стали определяться по единым правилам.
Устанавливаемые данным законом, он№ как правило, жестко стали привязываться к пешей доступности центра поселения в обоих направлениях для граждан в течение рабочего дня и к аналогичной транспортной доступности районного центра. Села, где проживает более тысячи человек, стали центрами сельских поселений. На территориях с высокой плотностью населения, более чем в три раза выше средней по стране, центрами стали села и поселки более чем с тремя тысячами жителей. Соответственно, там, где плотность была более чем в три раза ниже средней, центрами явились села менее чем с тысячей жителей, а городские поселения, где была «сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения вопросов местного значения», смогут рассчитывать на получение статуса городского округа.
Особое положение по-прежнему стали занимать города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Главы обеих столиц сохраняли статус глав субъектов Федерации , а местное самоуправление стало осуществляться, как и в настоящее время, лишь на уровне муниципальных округов или городских районов. Значительно были расширены формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами. Помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении - таких, как референдум, выборы, сход, правотворческая инициатива территориальное общественное самоуправление - появилось несколько новых, позволяющих гражданам России более активно участвовать в деятельности органов местного самоуправления, в том числе в наиболее важных ее аспектах. В результате, появился аналог схода для крупных населенных пунктов-конференция, участники которой делегируются собраниями граждан, а решения оформляются в виде обращений , правотворческих инициатив и т.д.. Кроме того, по наиболее важным вопросам на территории муниципалитета начали проводиться опросы граждан, имеющих право голоса. Результаты опроса носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. При необходимости принятия или изменения устава муниципального образования, принятия бюджета, планов развития, а также в случае изменения границ или преобразования муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания.
Серьезные изменения были внесены в организационно- правовые основы местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании, за исключением поселений с численностью избирателей менее 100 человек, в обязательном порядке должен иметься определенный набор органов местного самоуправления, включающий представительные орган, главу муниципального образования, а также местную администрацию и др.
Представительный орган в обязательном порядке стал избираться в каждом поселении, в муниципальных районах - на муниципальных выборах и состоять из глав, депутатов-поселений, входящих в район. Была установлена минимальная численность совета: от 7 депутатов для поселений с численностью избирателей от 1 до 10 тыс. человек и до 35 - для поселений с населением свыше 500 тыс.
Совет муниципального района стал состоять как минимум из 15 депутатов. Глава муниципального образования стал избираться на . муниципальных выборах или представительным-органом из своего состава. В первом случае может быть.или главой администрации и депутатом местного совета, или председателем совета депутатов: во втором- только- главой представительного органа. Но, в отличие от действующего закона, в случае; если глава муниципального образования становится, также и председателем местного представительного органа; на пост, главы местной администрации объявляется конкурс, с победителем которого заключается контракт.
Совмещение постов спикера и главы администрации было разрешено лишь для поселений, где живет менее тысячи человек. Для поселений конкурсная комиссия- стала, формироваться местным представительным органом, а для муниципальных районов и городских округов комиссия на две трети назначается местным советом и на одну треть -представительным органом субъекта Федерации. Исключается подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципалитета.
Кроме того, стали создаваться местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также муниципальная избирательная комиссия, на которую легла обязанность проведения местных выборов, референдумов и т.д.Контрольный орган стал избираться отдельно, на муниципальных выборах или представительным органом, в обязанности которого входит контроль за исполнением местного бюджета, за управлением и расположением муниципальной собственностью и т.д.
Роль организационно-правовых основ местного самоуправления в Москве в 1991-2005 гг
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что развитие местного самоуправления в Москве было во многом связано с переходом к рынку, с появлением новой нормативно-правовой базы, частью которой являлись принятые на федеральном уровне законы и указы. Так, Президиум Верховного Совета РСФСР принял 1 июля 1991 года Постановление «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», в котором речь шла об органах власти и органах общественного управления. После этого последовало несколько распоряжений Мэра г. Москвы, одним из них от 5 июля 1991 года был утвержден перечень муниципальных округов, а также определены их границы. Другим распоряжением от 10 июля 1991 года был создан промежуточный территориальный уровень управления административные округа1. По нашему мнению, целью принятия последнего распоряжения было укрепление и децентрализация исполнительной власти в Москве, создание условий для развития самоуправления. Этим же распоряжением было утверждено временное положение об административном округе, префектуре и префекте. Кроме этого административным округам был придан статус юридического лица. ,
Одновременно в Москве был введен институт Мэра, избрание которого должно осуществляться прямым голосованием её жителей. 24 июля 1991 года распоряжением Мэра было утверждено положение о правительстве Москвы, а 30 июля 1991 года был опубликован Указ Президента РСФСР «О полномочиях мэра г. Москвы» за № 22. Следующий Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях исполнительной власти г. Москвы» от 28 августа 1991 года закреплял систему исполнительной власти, которая организуется на муниципальном, административном и городском уровнях2.
Таким образом, все эти и другие нормативные акты в основном завершили оформление новой системы законодательной и исполнительной власти в г. Москве. В этих актах были закреплены новые формы и методы организации власти и управления, вводилась новая система подчинения: во-первых, высшим представительным органом государственной власти в Москве являлся московский городской Совет народных депутатов, в функции которого входило утверждение московского бюджета и контроль за его исполнением; во-вторых, главой исполнительной власти объявлялся Мэр города Москвы, в основную компетенцию которого входило обеспечение выполнения законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также решений Московского городского Совета народных депутатов, принятие распоряжений, обязательных для всех городских и районных, в т.ч. муниципальных органов управления, органов самоуправления населения, предприятий, граждан.
Одновременно в его компетенцию входило руководство социально-экономическим развитием города, обеспечение Москвою столичных функций, представление Москвы в Совете Министров Российской Федерации, обеспечение охраны общественного порядка и т.д. В этой связи государственное и общественное управление в Москве значительно изменилось. Оно заключалось, прежде всего, в приближении органов исполнительной власти к жителям Москвы и децентрализации управления городом.
Позднее, 3 января 1992 года вышло совместное Постановление Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации «Об административно-территориальном делении города Москвы», в котором народных депутатов районных советов ориентировали на работу в Советах муниципальных округов. Для разграничения полномочий между Мэрией и Моссоветом был издан Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «О дополнительных полномочиях органов управления города Москвы на период радикальной экономической реформы»3.
Одновременно, согласно Положению «О правительстве Москвы» от 24 июля 1991 года, Правительство Москвы объявлялось «органом государственного управления», осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, руководствуясь такими законодательными документами как: Конституция СССР, Конституция РСФСР, акты Президентов СССР и РСФСР, Законы и нормативные акты Правительства СССР и РСФСР, а также распоряжения Мэра Москвы, решения Моссовета.
Таким образом, правительство становилось ответственным за разработку общей схемы управления городом и структуры его хозяйства. Главными факторами здесь выступали социально-экономическая целостность, условия проживания и трудовой деятельности городского населения, взаимосвязанность производственной и социальной инфраструктуры. Одновременно московское правительство было призвано совершенствовать структуру хозяйства города и систему органов местного управления, поддерживать предпринимательскую деятельность, создавать рыночные структуры, развивать многоукладность экономики, в т.ч. различные формы собственности в интересах жителей Москвы.
Одновременно ему поручалась разработка и реализация мероприятий, обеспечивающих социальную защищенность населения, регулирование его занятости, повышение общеобразовательного и культурного уровня условий жизни, а также медицинское обслуживание. Правительству вменялось в обязанности вести работу по развитию подведомственных предприятий и организаций, ориентированных на удовлетворение разнообразных потребностей населения, содействие их материально-техническому снабжению. Для достижения результатов своей деятельности оно могло проводить разгосударствление и приватизацию муниципальной собственности, содействуя разгосударствлению и приватизации союзной и республиканской собственности на территории Москвы. Оно должно было содействовать развитию банковской системы, бирж и страховых компаний4.
Кроме того, в новых условиях требовалось обеспечивать поддержание правопорядка, соблюдение конституционных прав граждан на территории города, давать разрешения на проведение митингов, уличных шествий и демонстраций. Одновременно следовало обеспечивать охрану окружающей среды, рациональное использование природных, материальных ресурсов, решать другие задачи управления городом и многое другое5.
Все вышеназванные функции и задачи Московского Правительства требовали больших усилий по их реализации и в этом отношении особое значение имело местное самоуправление, которое было ближе к населению и более конкретно решало их проблемы. В этой связи особое значение имело то обстоятельство, что Правительство Москвы, приобрело статус юридического лица, имеющего свою печать с изображением герба государства и собственное наименование. Правительство Москвы стало правопреемником Мосгорисполкома5, многих направлений общественного управления.
Вновь созданная система власти и управления городом была утверждена одновременно с утверждением Временных Положений об административных округах Москвы от 10 июля 1991 года. При этом в полномочия структур органов исполнительной власти округа был заложен ряд ограничений: во-первых, границы административного округа были строго определены. Устав города подтверждал территорию города, в пределах которой действовали органы исполнительной власти, формировавшиеся Мэром города Москвы. Административные округа образовали промежуточный территориальный уровень управления между управлением города в целом и полномочиями муниципальных округов -городских районов; во-вторых, префектура административного округа становилась органом территориального управления Правительства Москвы, высшим должностным лицом которого являлся префект, входящий в состав Правительства Москвы на правах его члена; в-третьих, в целях организации эффективного и рационального управления округом,. реализации программ развития городского хозяйства префект образовывал при себе аппарат управления округом - префектуру;;, в-четвертых, в состав префектуры вводились супрефекты. муниципальныхокругов, статус которого определялся специальным Положением, в котором определялись общие задачи, управленческие . функции, права и обязанности супрефектов и были определены финансовые ресурсы округа6.
