Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика провинциального городского поселения. 20
1.1 .Краткий обзор особенностей возникновения и формирования липецкого городского социума 20
1.2 Окружной центр Тамбовского наместничества 25
Глава II. Реформа городского самоуправления по Положению 1785 г. и липецкое городское общество 30
2.1. Формирование органов сословного самоуправления по «Грамоте на права и выгоды городам империи» 30
2.2. Хозяйственная деятельность Липецкой городской думы.... 49
Глава III. Становление всесословного городского самоуправления в провинциальном городе по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.. . 58
Глава IV. Эволюция муниципальной деятельности липецкого городского самоуправления 128
4.1. Особенности бюджетной политики Липецкой городской думы 128
4.2. Городское самоуправление и город-курорт: проблемы благоустройства и экологии , .' 162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 182
- .Краткий обзор особенностей возникновения и формирования липецкого городского социума
- Формирование органов сословного самоуправления по «Грамоте на права и выгоды городам империи»
- Становление всесословного городского самоуправления в провинциальном городе по Городовым положениям 1870 и 1892 гг..
Введение к работе
Актуальность исследования. Городское самоуправление в России имеет длительную историю, на протяжении которой оно неоднократно реформировалось, и, в связи с этим, особое значение имеет проблема преемственности и роль традиций в его развитии. Реформы "сверху" без учета местного опыта и региональных особенностей чреваты многими издержками. Поскольку территории России существенно отличаются, особый интерес представляет изучение деятельности городского самоуправления на региональном уровне, прежде всего для адекватного учета достижений и ошибок прошлого в совершенствовании современной системы местного самоуправления. Из-за значительных социально-экономических различий российских регионов, проблемы городского самоуправления нельзя изучать унифицированно, руководствуясь лишь одной среднероссийской статистикой исторических явлений: слишком серьезными могут быть расхождения как между уровнями столичных, губернских и уездных городов, так и в массиве формально однородной группы городов, записанных туда имперской статистикой по административным критериям, зачастую не совпадающим с научной типологией городских поселений. В этом смысле большой интерес представляет изучение развития институтов городского самоуправления в исторически длительном (социально-"низкочастотном") интервале времени в нетипичном уездном городе типичной для Центрального Черноземья Тамбовской губернии. В настоящее время в России идет процесс формирования полноценного местного самоуправления, что закономерно вызывает интерес не только к иностранному, но прежде всего к отечественному опыту.
Историография. Исследования проблемы городского самоуправления в России хронологически можно разделить на несколько периодов: дореволюционный, советский и постсоветский.
4 В 60-е годы XIX в. среди ученых разных научных школ развернулась полемика в связи с подготовкой и проведением реформ земского и городского самоуправления. Результатом дискуссии явилась выработка так называемой общественной теории самоуправления1, которая легла в основу реформы 1870 г. Представители данного направления видели сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу возможность самому ведать своими интересами, без вмешательства правительственных органов. Согласно этой теории самоуправление и государство рассматривались как независящие друг от друга общественные структуры.
Теоретической основой необходимости проведения изменений в системе местного самоуправления в 80-90-е гг. XIX в. послужила государственная теория самоуправления2. Наиболее значительными работами в этой области были исследования А.Д. Градовского - историка государственной школы, либерального публициста, разрабатывавшего проблему соотношения местных учреждений с политическим устройством государства3. В противовес административной централизации он выдвигал идею децентрализации.
В период подготовки и осуществления Городовых положений 1870 и 1892. гг. появляются работы, посвященные непосредственно проблеме городского самоуправления. Их авторы, как правило, подвергали критике современную им организацию городского самоуправления, считая ее несовершенной. Сторонники дальнейшего развития городского самоуправления вначале видели недостатки его организации в трехразрядной избирательной системе, затем (после 11 июня 1892 г.) - в излишнем контроле губернской администрации за
1 Лешков В.П. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. СПб., 1865; Чичерин
Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1866; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный об
зор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871.
2 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Он же. Государство и общество.
Управление, самоуправление и судебная власть. М., 1874; Головин К. Наше местное самоуправление и ме
стное представительство. СПб., 1884; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883.
3 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Т.1. СПб., 1868; Он же. История местного
самоуправления в России. СПб., 1899; Он же. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб.,
1908.
5 деятельностью городских дум1. Другой точки зрения придерживались их оппоненты, признававшие оправданным более консервативную систему органи-зации местного самоуправления .
В период реализации Городового положения 1870 г. вышла монография И.И. Дитятина, где он провел сравнительный анализ систем городского управления в России и в Западной Европе, придя к выводу о прямо противоположных тенденциях развития городского общественного управления в Российской империи и на Западе3.
1 Введение Городового положения 1892 г. оживило дискуссию по пробле-
мам городского самоуправления, которая по времени совпала с нарастанием политизации русского общества, что нашло свое отражение в соответствующей ориентации дореволюционных государствоведов и социологов. Ярко выраженную оппозиционную окраску имели работы Г.И. Шрейдера, впервые применившего термин "контрреформа" к Городовому положению 1892 г. Он противопоставлял общественное управление "на началах самоуправления"
ц "городскому управлению", возникшему после 11 июня 1892 г.4 Такой же по-
зиции придерживались и другие оппозиционно настроенные авторы5.
Д.Д. Семенов, изучив по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г. количественный состав, имущественный и образовательный уровень квартиронанимателей, пришел к выводу о необходимости их включения в состав городских избирателей6.
1 Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872; Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Статьи по
истории русского права. СПб., 1895.
2 Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884; Гур
ко А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М., 1889.
3 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., 1875; Т. 2. Ярославль, 1877.
4 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в ХГХ в. СПб., Т. 4. С. 1-29; Он же.
Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // Там же. Т. 5. С. 181-228; Он же. Наше городское общественное
управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902.
5 Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Каменский Г.А. Реформа местного управления.
Наблюдения и заметки практика. СПб., 1904; Фесенко И.О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие
квартирохозяев в городском самоуправлении. СПб., 1900.
6 Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.
6 Оппоненты вышеназванных авторов, поддерживая политику властей,
считали критерием городского самоуправления его практическую дееспособность, а не соответствие принципам демократии1.
Для работ периода первой русской революции и последовавшей за ней эпохи политической реакции характерна высокая степень политизации и подмена фактологии политическими ярлыками и проектами2.
Историографический интерес представляют работы А.А. Кизеветтера по истории русского города XVIII в.3 В них содержится интересный фактический материал, особенно по Городовому положению 1785 г. Кизеветтер отрицает органичность градообразующих процессов в России.
В целом, дореволюционная историография по городскому самоуправлению представлена относительно небольшим количеством работ, поскольку дореволюционные историки уделяли основное внимание земскому самоуправлению4.
В советской историографии до середины 50-х гг. единственной книгой о городском самоуправлении было учебное пособие по коммунальному хозяйству Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", где автор сделал попытку создать обобщающую работу справочного характера по проблемам само-
1 Дамашке А. Задачи городского хозяйства. Б.М. 1904; Тотомианц В.Ф. Муниципализация промышленных
предприятий. М., 1902.
2 Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Волин Б.М. Интересы проле
тариата в городском самоуправлении. М., 1917; Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий
на общественное управление. М., 1906; Иорданский Н.М. Выборы в городские думы. Новый избирательный
закон. М., 1917; Лукомский М.Я. Городское самоуправление в России. М., 1906; Шипульский Ф.П. Город
для всех. М., 1917; Тихомиров Л.А. Два типа народного представительства / В сб. Христианство и политика.
М., 1999. С. 353; Городское самоуправление вообще и харьковское в особенности. Кн. М. Шаховского //
Мирный труд. 1905. № 4,6.
3 Кизеветтер А.А. Посадская община в России XVIII столетия. М., 1903; Кизеветтер А.А. Городовое положе
ние Екатерины II 1785 г. М., 1909.
4 Гессен В.М. Городское самоуправление: дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912;
Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872; Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г. //
Статьи по истории русского права СПб., 1895; Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Статьи по
истории русского права СПб., 1895; Джаншиев Г.Р. Эпоха великих реформ. СПб., 1907; История России в
XIX в. Стенограф, лекции В.Н. Бочкарева. М., 1912. С. 370-375; Коркунов Н.М. Русское государственное
право. СПб., 1897. Т. 2; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч.
1.; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Нольде Б. Очерки русского
государственного права Б.М., 1911; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913; Сло
божанин П.М. Из истории опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Шрейдер Г.И. История России в
XIX в. СПб., 1911.; Он же. Наше городское общественное управление. СПб., 1902. Т. 1. Т. 5; Щепкин М.П.
Общественное управление в Москве. М., 1906.
7 управления городов России и Западной Европы. В ней впервые в исторической литературе получила тезисное освещение организация самоуправления русских городов за более чем 130-летний период1.
Из специальных исследований особое место занимает монография П.Г. Рындзюнского2, который первый из отечественных историков подчеркнул органическое единство градообразующих процессов в России и Западной Европе, раскрыл противоречивость и неоднозначность политики дворянского государства в первой половине XIX в. по отношению к городам. Эти тенденции периодически усиливались, накладывая отпечаток на государственные акты в отношении городского гражданства и сословного самоуправления. П.Г. Рындзюнский приходит к выводу о существовании двух тенденций в развитии российской городской цивилизации: естественной, обусловленной социально-экономическими процессами, протекавшими в городах, и искусственной, обусловленной правительствен-ными актами.
Это направление получило развитие в другой монографии П.Г. Рындзюнско- * го "Крестьяне и город в капиталистической России второй половины ХГХ в.3
П.А. Зайончковский уделил внимание Городовому положению 1892 г. в контексте политики Александра III4. Однако, несмотря на негативную оценку городской контрреформы, он отмечал противоречивость ее результатов5.
С середины 80-х гг. XX в. наметился поворот к проблемно-историческому способу исследования. В.А. Нардова впервые предприняла попытку системного анализа процессов, лежавших в основе реформ городского самоуправления второй половины XIX в. Ею были введены в научный оборот практически все документы хозяйственного департамента МВД Российской империи, касающиеся подготовки и проведения городовых реформ 1870 и
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928.
2 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М, 1958.
3 Рындзюнский П.Г. Крестьяне и город в капиталистической России второй половины XIX в., 1983. С. 6.
4 Зайончковский П.А. Городовое положение 11 июня 1892 г. М, 1970.
5 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. С. 416-418.
8 1892 гг., включая обширный статистический материал о выборах и составе
городских дум межреформенного периода.
В.А. Нардова выделила два периода в истории становления городского самоуправления. Первый период-десятилетие реализации Городового положения 1870 г., для которого, по мнению автора, было характерным либеральное отношение правительства к городскому общественному управлению. Второй период - городская контрреформа Александра III, для которой было характерным стремление подчинить деятельность городского самоуправления административному контролю1.
Первый опыт регионального исследования избирательного аспекта реализации Городового положения 1870 г. предприняла Л.Ф. Писарькова на материалах Центрального Черноземья, выявившая серьезные противоречия и недостатки применения трехразрядной избирательной системы в малых уездных городах земледельческих губерний2.
В целом, в советской историографии утвердилось критическое отношение ко всем институтам Российской империи, в том числе - к местному самоуправлению.
Литература, вышедшая после 1991 г., посвященная современному состоянию, перспективам развития городского самоуправления, достаточно многочисленна и разнообразна. Исследования идут параллельно с реорганизацией местного, в том числе городского, самоуправления, что обусловило общий интерес к этой проблеме.
Свой взгляд на историю местного самоуправления в России предложили правоведы Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина, рассмотревшие его развитие в России с 1864 по 1917 г. в контексте взаимодействия с реформировавшейся
1 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в.: Правительственная по
литика. Л., 1984.
2 Писарькова Л.Ф. Городовое положение 1870 г. и социальный состав городского общественного управления
в губерниях Центрально-Черноземного региона // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.:
Межвуз. сб. тр. Воронеж, 1988. С. 72-81.
9 российской юстицией1. По мнению авторов эти две ветви власти были институционально-органически близкими друг другу и, в противоположность коронным органам власти, тесно взаимодействовали на уровне самоуправляющихся территорий. Реформированная российская юстиция была важным гарантом прав местного самоуправления, т.к. реформы Александра II установили судебный порядок рассмотрения споров и коллизий между органами местного самоуправления и коронными органами. Исследуя область соприкосновения местного самоуправления и юстиции, авторы детально рассмотрели взаимодействие местного самоуправления с мировыми судьями и институтом присяжных. Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина высказали гипотезу о том, что организация выборов органами местного самоуправления мировых судей и присяжных заседателей, с одной стороны, обеспечивали цивилизованный судебный порядок разрешения споров и коллизий, с другой, создавали эффект взаимопроникновения судебной, земской и городовой реформы, рождая новое качество правовой культуры местных сообществ и органов местного самоуправления и утверждая в них принципы демократии. Этот исторический опыт, по мнению авторов, имеет большое значение, т.к. может помочь избежать многих ошибок на пути становления местного самоуправления в современной России2.
Некоторые российские исследователи пытаются найти в ретроспективном анализе дореволюционного опыта местного самоуправления самобытный российский путь организации муниципальных органов власти, который отвечал бы современным стандартам цивилизованного государства3.
1 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864- 1917) // Государство и
право. 1994. № 3.
2 Ефремова Н.Н., Немытина М.В Местное самоуправление и юстиция в России (1864- 1917) // Государство и
право. 1994. № 3.
3 Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление: состояние,
проблемы, перспективы. М., 1994; Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в Рос
сии // Государство и право. 1996. № 2; Ефремова Н.Н. Из истории становления городского самоуправления в
России // Городское самоуправление и государственная власть. М., 1994; Лаптева Л.Е. Государственное са
моуправление и местное самоуправление в России // Городское самоуправление и государственная власть.
М., 1994; Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995;
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.
10 Процесс деидеологизации исторической науки, происшедший после 1991
г., отражается и на позиции признанных авторитетов в области историогра-фии исследуемой проблемы. В связи с этим определенный интерес представляет эволюция взглядов на Городовую реформу В.А. Нардовой от безусловной оценки Городового положения 1892 г. как городской "контрреформы"1 до признания целесообразности ряда его ограничительных положений с учетом российских социально-экономических реалий того времени2.
Заслуживает внимания работа юристов-государствоведов Н.В. Щербако-
V вой и Е.С. Егоровой "Местное самоуправление в России: теория и практика",
в которой впервые предпринята попытка обобщить историко-юридический материал о местном самоуправлении в России Они поднимают теоретические проблемы местного (в том числе городского самоуправления), дают интересную классификацию теорий самоуправления, их историческую эволюцию под воздействием практики Городовых реформ XIX в.3.
В этот же период появляются диссертации, посвященные исследованию
д], городского самоуправления пореформенной России на региональном и гу-
бернском уровнях. Несмотря на их актуальность, следует отметить узость исторических рамок этих работ, охвативших лишь первую фазу становления городского самоуправления России - период действия Городового положения 1870 г., что представляется явно недостаточным для понимания особенностей эволюции форм и методов деятельности провинциальных городских дум4.
А1 Серьезный вклад в анализ региональных особенностей реализации Горо-
довой реформы последней трети XIX - начала XX вв. внесла Е.Ю. Апкари-мова, исследовавшая с точки зрения урбановедения процессы зарождения и
Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. // Великие реформы в России. 1856-1874: Сб. под ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнела. М, 1992. С. 221-238.
2 Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. СПб., 1994. С. 17.
3 Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.
С. 92.
' ^> А См.: Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период:
Дис... канд. ист. наук. Самара, 1993; 4 Мясников СВ. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х - начале 90-х гг. ХГХ в.: Дис... канд. ист. наук. Казань, 1997.
11 развития структур городского самоуправления в городах губерний Среднего
Урала в контексте обоих Городовых положений. Однако, за рамками исследования остались проблемы взаимодействия городских дум с властью, что делает его также не вполне законченным1.
Новую для современной российской историографии оценку Городового положения 1892 г. дала Л.Ф. Писарькова в монографии, посвященной истории Московской городской думы. По мнению автора, ограничение числа избирателей и усиление контроля за работой городского самоуправления со стороны правительства было вполне адекватным и отражало реальную ситуацию в российском обществе, которое еще не созрело для введения всеобщего и равного избирательного права2.
В последнее время появился ряд работ обзорного характера по истории городского самоуправления ряда крупных городов Тамбовской губернии3, в которых анализируются процессы становления городского самоуправления в губернском центре. Особенности реализации Городовой реформы в малых уездных городах земледельческой губернии авторами не изучались.
Первой диссертацией обобщающего характера явилась работа А.К. Семенова, где был комплексно изучен процесс эволюции городского самоуправления в Тамбовской губернии в контексте двух Городовых положений 1870 и 1892 гг. Автор детально исследовал проблему формирования и деятельности муниципальных образований в городах губернии, впервые сформулировав критерий социально-экономической оценки их готовности к
1 Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX в.:
Автореф. дис... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1999.
2 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917. М., 1998.
3 Зайцева О.М., Стрекалова Н.В. Некоторые аспекты взаимоотношения общества и власти на примере выбо
ров в Тамбове в конце XIX - начале XX в. // Избирательное право и избирательный процесс в России: про
шлое и настоящее (региональный аспект): Матер. науч.-практ. конф., Тамбов, 2000; Семенов А.К. Муници
пальные выборы в городах Тамбовской губернии // Избирательное право и избирательный процесс в России:
прошлое и настоящее (региональный аспект): Матер. науч.-практ. конф., Тамбов, 2000; Туманова А.С. Вы
боры в Тамбовскую городскую думу в 1913 г. // Избирательное право и избирательный процесс в России:
прошлое и настоящее (региональный аспект): Матер, науч.-практ. конф., Тамбов, 2000; Семенов А.К. Город
ское самоуправление в Тамбовской губернии во второй половине XIX в. // Вестник Тамбовского центра
краеведения. 1999. № 2; Семенов А.К. Феномен муниципальной кредитно-финансовой системы замкнутого
типа в России. История и современность // Вестник Тамбовского университета. 1999. Вып. 4.
12 реализации Городовой реформы 1870 г. К сожалению, за рамками исследования остались вопросы формирования городского самоуправления в капитализированных уездных городах, в частности в Липецке1.
Несмотря на серьезный "региональный прорыв" в исследованиях по истории дореволюционного городского самоуправления всем им присущ один и тот же недостаток - повышенное внимание губернским центрам и поверхностный, количественный анализ процессов становления городского самоуправления на уровне подавляющей массы российских городов - уездных и безуездных, которые и должны являться основным массивом исторического анализа. К недостаткам концептуального характера вышеперечисленных работ следует отнести неоправданное сужение временных рамок исторического исследования, что, в известном смысле, является наследием стереотипа исследования дореволюционных либеральных историков-государствоведов конца Х1Х-начала XX вв., сосредотачивавших свое внимание на изучении результатов "Эпохи Великих Реформ" и не замечавших процессов эволюционирования элементов городского сословного самоуправления созданного еще Городовым положением 1785 г. в дореформенную эпоху и его социокультурное влияние на формирование кадровой базы нового самоуправления.
Проблему городского самоуправления в России исследовали зарубежные авторы. Их работы традиционно ориентированы на продолжение европейской исторической школы . Наибольшую известность получили труды американских историков Дж. Брэдли, В. Ханчетта, Т. Пирсона, Р. Тарстона, Д. Бровера, которые тесно связывают проблему городского самоуправления с историей России в целом, рассматривая эту тему через призму соотношения
См.: Семенов А.К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети XIX века (на материалах Тамбовской губернии): Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2001.
2 Вебер М. Город. Пг., 1923; Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993; Sumner В.Н. Suervey of Russia History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian, empire: 1801-1917. Oxford, 1967; Starr S.F. Decentralization and self-government in Russiu, 1830-1870. Princeton (N. V.)., 1972.
13 общества и власти, эволюции сословий и изменения структуры населения пореформенных городов в конце XIX - начале XX вв.1.
Среди вышеназванных работ особого внимания заслуживают книги американских авторов В. Ханчетта "Города в русской истории" и Д. Бровера "Российские города между традицией и модернизацией.1850-1900"3.
Первая представляет собой своеобразный справочник по городскому
законодательству России XIX в. В оценке Городовых положений 1870 и 1892
гг. автор традиционно следует в русле либеральной русской публицистики,
применяя к ним хорошо известные термины "реформа" и "контрреформа".
Вместе с тем следует отметить, что данный взгляд автора на историю город
ского самоуправления в России претерпел известную эволюцию: в своей дис
сертации он высказывал другую точку зрения, считая, что и после 1892 г.
правительство не препятствовало городскому самоуправлению наращивать
активность в развитии муниципального хозяйства, хотя и не стремилось при
этом усилить его независимость от коронных властей4.
д^ В своей работе Д. Бровер русские города как арену постоянного кон-
фликта между прошлым - "традиционализмом" и будущим - "модернизацией". Характеризуя отношение общества к городскому самоуправлению автор отмечает низкую избирательную активность, связывая ее с притоком в города сельского населения. По его мнению, русские реформаторы, включая
л.
'<
1 Bradley J. Muzhik and Muscovite. Urbanisation in Late Imperial Russia. Universiti of California Press. 1985;
Bradley J. Moscow from Big Village to Metropolis II The City in Late Imperial Russia I M.F. Hamm. Indiana ed.
University Press. 1986. P. 24; Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900.
Universiti of California Press. 1990; Hanchett V. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the
Nineteenth Century // "The City in Russian History" I M.F. Hamm. ed. The University Press of Kentucky 11976.
P. 91-113; Person T.S. Russian Offisialdom in Crisis Autocracy and Local Self- Government, 1861-1900.
Cambridge, 1989; Thurston R. Liberal City, Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914.
Oxford University Press. 1987.
2 См.: Hanchett W. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the Nineteenth Century II "The City
in Russian History" I M.F. Hamm. ed. The University Press of Kentucky 11976.
3 См.: Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900. Universiti of California Press.
1990.
4 Hanchett W. Moscow in the Late Nineteenth Century. P. III-IV.
Н.А. Милютина, переоценивали роль самоуправления, когда видели в нем способ вывести из упадка не только города, но и страну в целом1.
"* Британский исследователь Дж. Хоскинг в работе "Россия: народ и импе-
рия" отмечает слабость городских институтов Российской империи на всем протяжении ее развития. В этой связи автор считает, что Городовая реформа 1870 г. опережала уровень развития городов. Положение 1892 г. сократило социальную базу избирателей и усилило надзор за деятельностью городских дум, но вместе с тем "основа для городского самоуправления была заложена".
у Высокий исследовательский уровень зарубежных авторов контрастиру-
ет с известной односторонностью: преимущество в них отдается исследованию столичного городского самоуправления, в котором, в свою очередь, превалирует политологический подход к проблемам взаимодействия либеральной верхушки столичных городских дум с правительственными чиновниками. Таким образом, несмотря на наличие значительного числа интересных работ, многие аспекты становления и развития городского самоуправления в
, России во второй половине XIX в. нуждаются в дальнейшем исследовании, в
*' А.
частности: процесс зарождения и эволюция форм сословного и местного са
моуправления в контексте всех имперских актов о городах, принятых, начи
ная с эпохи "просвещенного абсолютизма" до становления Советской власти;
особенности становления и развития городского самоуправления в уездных
городах аграрных губерний аналогичных Тамбовской в последней трети XIX
и, в.; влияние культурных и экономических факторов формирования городского
социума на традиции и персональный состав органов городского самоуправления.
Цель диссертации - исследование процессов зарождения и развития сословного и всесословного городского самоуправления на основе "Жалованной грамоты на вольности и привилегии городов империи" 1785 г., Горо-
э
*/> ' Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900. Universiti of California Press. 1990.
P. 97. 2 Хоскинг Дж. Россия: народ и империя (1552-1917) / Пер. с англ. Смоленск, 2000. С. 273.
15 довых положений 1870 и 1892 гг. на примере г. Липецка - типичного уездного (окружного) центра земледельческой Тамбовской губернии.
В рамках исследования автор предполагает решение следующих задач:
выяснение роли Городовых положений 1785, 1870 и 1892 гг. в развитии городского самоуправления в уездном (окружном) городе с высоким уровнем капитализации;
изучение особенностей реализации на уровне уездного города типичной земледельческой губернии всех имперских Городовых положений XVIII -XIX вв.;
определение периодизации деятельности городского самоуправления в уездном (окружном) городе;
формулирование критериев оценки деятельности городских дум;
обобщение практического опыта деятельности городского самоуправления с точки зрения его применимости в современных условиях;
выяснение причин невысокой эффективности уездного городского самоуправления в аграрных регионах России, что, в свою очередь, может способствовать разработке такой дискуссионной проблемы, как самодержавная власть и реформы в дореволюционной России. Хронологические рамки работы охватывают последнюю четверть
XVIII - начало XX вв. Это период становления городского самоуправления на основе Городовых положений 1785, 1870 и 1892 гг. В царствование Екатерины II началась работа над документами, призванными преобразовать Россию из отсталой крепостнической страны в державу европейского образца с широкими (для того времени) гражданскими правами подданных. Во второй половине XIX в. по указанию Александра II началась разработка основ местного самоуправления в России, отвечавших потребностям буржуазного развития страны, что нашло воплощение в Городовом положении 1870 г. Его реализация выявила недостатки, которые попытались устранить в Городовом
положении 1892 г. Начало XX в. - это время, когда в России сложилась система городского самоуправления.
Источниковая база работы. Основной источник исследования - архивные и опубликованные документы.
Особое значение имеют материалы госархива Липецкой области. В фонде 14 "Липецкая городская дума" полно и систематично представлены журналы заседаний Липецкой городской думы - протоколы, отражающие повестку дня, порядок ведения заседаний, содержание выступлений городского головы, гласных думы и приглашенных лиц, процедура принятия постановлений, проекты постановлений, их окончательная редакция, ход и итоги обсуждения. В других делах фонда представлены документы о выборах в органы городского самоуправления, о сдаче думой в оброчное содержание земель, городских мельниц, бань, питейных заведений, книга записи приходов и расходов городской думы, указы и предложения думы, списки выборщиков в Думу.
В фонде 181 "Липецкая городская управа" представлены выписки из журналов Липецкой городской думы, наряды городской управы, сметы расходов Липецкой городской думы, делопроизводственные документы столов городской управы, журналы заседаний управы, окладные книги, раскладочные ведомости; дела Липецкой городской управы по выборам: городских гласных, должностных лиц городской думы и управы, различного рода городских депутатов в государственные органы управления, членов попечительских советов, присяжных заседателей и членов сиротских судов; дела управы о выдаче жалованья городским служащим, различного рода вознаграждений и социальных пособий выборным от города лицам и малоимущим горожанам; дела управы, связанные с выполнением городских подрядов и закупок для нужд города, строительством и ремонтом городской недвижимости, ее аренды и продажи. Это позволило воссоздать достаточно полную картину деятельности городской управы уездного города.
Для установления полной достоверности в деятельности Липецкого городского самоуправления привлечены материалы фондов 4 "Канцелярия Тамбовского губернатора" и 24 "Тамбовское губернское по земским и городским делам присутствие", в которых отложились дела городского стола канцелярии губернатора, содержащие переписку Липецкой городской думы с губернатором, губернским по городским делам присутствием и правительственными органами, кассированные постановления Липецкой и других дум Тамбовской губернии, сметы Липецка и других городов губернии, делопроизводственные акты Тамбовского губернского по земским и городским делам присутствия по поводу пересмотра постановлений городских дум, определения губернского по городским делам присутствия о принятых думами постановлениях, переписка губернатора с МВД и правительствующим сенатом по поводу обжалуемых думами определений губернского по городским делам присутствия, отчеты губернатора.
В работе над диссертацией также были использованы документы из других фондов Государственного архива Тамбовской области: ф. 16. Тамбовская городская дума, ф. 17. Тамбовская городская управа, ф. 157. Козловская городская дума, ф. 158. Козловская городская управа, ф. 159. Моршанская городская управа, ф. 237. Кирсановская городская управа, ф. 899. Моршанская городская дума, ф. 1058. Лебедянская городская дума, которые позволили провести сравнительный анализ деятельности органов самоуправления соседних городов.
Значительная часть архивных документов впервые вводится в научный оборот.
Из опубликованных документов наибольший интерес представляют отчетно-статистические материалы: протоколы собраний Тамбовского губернского статистического комитета, статистические обзоры, сборники статистических сведений, отчеты городских общественных банков и обществ взаимного кредита, материалы к оценке промышленных заведений, статистические
V-
4.
18 данные к оценке недвижимых имуществ по губернии, финансовые отчеты городских управ, городские и губернские отчеты по благотворительным учреждениям, городские росписи доходов и расходов, годовые отчеты попечительских обществ и Тамбовского благотворительного общества, отчетные материалы общества по устройству народных чтений, памятные книжки губернии и адрес-календари служащих в Тамбовской губернии лиц.
Автором изучена периодическая печать Тамбовской губернии: журнал "Епархиальные ведомости", газеты "Тамбовские губернские ведомости", "Тамбовская жизнь", "Листок Липецких минеральных вод". В этих изданиях систематически публиковались отчетные доклады городских голов, проекты бюджетов городов Тамбовской губернии и отчеты об их исполнении, обязательные постановления всех городских дум Тамбовской губернии, финансовые отчеты и балансы подчиненных им банков, материалы городской хроники, статьи и заметки горожан о жизни городов губернии, проблемах городского хозяйства, образования и культуры, что позволило воссоздать реалии и колорит эпохи.
Перечисленные группы источников дали возможность при всестороннем и глубоком их изучении с достаточной полнотой, точностью и достоверностью осветить основные аспекты темы и сделать ряд новых выводов. При работе над диссертацией мы стремились выявить документы, которые наиболее обстоятельно и объективно отражают исторический процесс.
Методологическую основу диссертации составили принципы историзма и научной объективности. Наряду с такими методами научного познания, как анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование и моделирование, нами широко применялся сравнительный метод эмпирического изучения, дающий возможность путем широкого сопоставления фактов приходить к тем или иным выводам и особенностям эволюции самоуправления русского провинциального города.
19 Научная новизна. Впервые предпринята попытка комплексного изучения факторов и тенденций развития городского самоуправления в Липецке -уездном (окружном) городе Тамбовской губернии в период реализации имперского городского законодательства, дается системный анализ деятельности городских общественных учреждений, включая бюджетную и кредитно-финансовую сферы. Показано взаимодействие городских дум губернии с государственными органами в контексте всех Городовых положений, выявлены наиболее эффективные формы и методы городского самоуправления, представляющие интерес с точки зрения современных городских проблем.
Практическая значимость работы. Фактический материал, обобщения и выводы работы могут использоваться в научной и педагогической деятельности, в практике современного городского самоуправления, в краеведении и пропаганде исторических знаний среди населения.
Апробация исследования. Основные положения исследования отражены в пяти авторских публикациях, докладывались на региональных научно-практических конференциях (г. Липецк, май 2003 г., июнь 2003 г.) и на заседаниях кафедры Отечественной истории нового и новейшего времени.
.Краткий обзор особенностей возникновения и формирования липецкого городского социума
Как утверждают летописные источники, Липецк, как княжеская резиденция удельных липецких князей - вассалов рязанских князей, уже существовал в начале XIII в. и был сожжен монголами в 1284 г. в отместку за дерзкое нападение липецкого князя Святослава на отряд монгольского баскака Ахмата1. После этого события Липецк в летописных источниках не упоминается: естественное развитие города, как социальной структуры младшего города Курской волости {пригорода), а затем Рязанского княжества прерывается, ввиду чего нельзя считать древний Липецк предтечей более поздних поселений на территории современного Липецка.
История Липецка в исторически зафиксированных границах начинается уже в новое время, в эпоху петровских реформ. Азовское направление политики молодого Петра подкреплялось военно-экономической инфраструктурой: на Сокольских и Воронежских верфях строились корабли, которые оснащали якорями и пушками, отлитыми в мастерских Липских казенных заводов2. Вокруг казенных чугуно-литейных мануфактур в 1703 г., неподалеку от Сокольской крепости (основана в 1647 г. - впоследствии — предместье Липецка), возник поселок казенных работных людей, со временем превратившийся в административный центр окружающего уезда. Такого рода специфический, с точки зрения классической теории городов М. Вебера, социальный "старт" городского социума, начавшийся с административного "первотолчка" государства, с одной стороны, был типичным для возникновения русских городов "засечной" Белгородской полосы южного и юго-восточного Черноземья (Белгород, Борисоглебск, Белоколодск, Козлов, Сокольск, Тамбов и др.), с другой стороны, отличался концептуальным замыслом государя: искусственно возникшее государственное поселение носило мануфактурный, про-тоиндустриальный характер, предполагавший наличие у его жителей навыков промышленной культуры, минимальную грамотность и наличие элементарных естественнонаучных знаний, что было типичным для городов Среднего и Южного Урала, формировавшихся вокруг демидовских заводов, где экономическая инфраструктура (подсобное, нетоварное скотоводство, садоводство, огородничество, продуктовая и мелочная розничная торговля) форми ровалась как придаток градообразующих казенных предприятий. Вместе с тем, нетипичным для демидовских мануфактурных поселений было влияние на Липецк земледельческой округи, крестьянские сообщества которых были заняты товарным земледелием и скотоводством и ориентировались на оптовую торговлю продовольствием и широкий товарообмен с мануфактурным производством в уездном городе. Четвертым важным фактором формирования социальной среды было курортное обслуживание богатых и знатных (столичной элиты) россиян, возникшее в начале XIX в. на базе бальнеологи ческого курорта. Последнее предполагало минимум культуры, отвечавшей культурному уровню жителей Петербурга и Москвы.
Таким образом, городская социальная среда, формировавшая липецкий городской социум, развивалась под влиянием, как минимум, четырех субкультур: провинциальной бюрократически-административной (этатической), промышленно-мануфактурной (протоиндустриальной), столичной (светской), земледельческой (космоцентричной) и индустриальной, взаимодействовавших в рамках единой культуры военно-крепостнического государства эпохи "просвещенного абсолютизма", а затем в условиях реформированной абсолютной монархии и советской империи, основанных на насильственных методах властвования.
Формирование органов сословного самоуправления по «Грамоте на права и выгоды городам империи»
"Грамота на права и выгоды городам Российской империи", введенная в действие Указом Екатерины II в 1785 г., содержала кроме общегражданских норм, распространявшихся на городское население, и собственно Городовое положение - своего рода имперский закон об основах городского самоуправления.
Согласно этому закону, городское управление было трехступенчатым и должно было состоять из "собрания городского общества", возглавляемого избираемым им гражданским старостой, "общей думы", состоящей из избранных городским обществом городского головы и гласных (депутатов) и "шестигласной думы". Гласные "общей думы" избирались приговором участников собрания - городскими обывателями (жителями разных частей города), членами купеческих гильдий, ремесленных цехов, иностранных и иногородних купцов, именитых граждан и посадских (приговор - специфически русская форма вотума тому или иному проекту решения, подготовленному заранее каким-либо органом или должностным лицом, не предусматривающий дебатов (рассуэ/сдепий).
По такому же принципу городское общество приговором утверждало избранного по баллотировке городского голову - высшее должностное лицо городского самоуправления, обеспечивавшее соблюдение выборных процедур и исполнение всех решений представительных и распорядительных органов местного самоуправления. Выборы проводились каждые 3 года в зимнее время. Представительное собрание "общей думы", составленное из гласных, избранных по территориально-сословному принципу, должно было "приговаривать" (избирать) из своего числа распорядительный орган - "шестигласную думу" {распорядительную думу) - по одному гласному от каждой сословной корпорации города. Распорядительная дума работала под руководством городского головы, одновременно бывшего и председателем общей думы, и председателем ее "президиума" - распорядительной думы. Обе думы должны были собираться в городском доме (муниципальном строении). В их распоряжении была городская печать с гербом города1.
Такую структуру органов местного самоуправления правомерно классифицировать как переходную от плебисцитарно-вотирующей, характерной для достигнутого в прошлом уровня эволюционного развития соборно-вечевой формы самоуправления, к сословно-представительной форме муниципальной власти. Причем, концептуальная неопределенность государственных реформ Екатерины II и здесь наложила свой отпечаток: компетенция "собрания" и "общей думы" законодателем не была разграничена, что на практике приводило к фактической подмене на местах "общей думы" "собранием городского общества", в связи с чем Липецк не стал исключением. Этому также способствовало отсутствие четко прописанной процедуры выборов территориальных гласных общей думы в отличие от гласных сословных2.
Законодательство не давало разъяснений о порядке составления распорядительной думы в случае отсутствия в составе городского общества представителей каких-либо сословий. На эти нормативные пробелы накладывались процедурные умолчания законодателя: организация и порядок деятельности этих органов общественного управления были весьма неопределенными3.
Становление всесословного городского самоуправления в провинциальном городе по Городовым положениям 1870 и 1892 гг
Увеличение к середине XIX века численности населения городов, изменение всех социально-экономических структур, возрастание роли городских центров в политической и культурной жизни России - все это усложняло процессы жизнедеятельности городов, вызывало потребность в эффективном системном управлении ими. Основным же законодательным актом, регулировавшим городское общественное управление вплоть до начала 70-х годов прошлого века считалась Екатерининская "Жалованная грамота на вольности и привилегии городов" уже основательно отставшая от реалий городской жизни: городское самоуправление носило скорее декоративный, чем властный характер.
В отличие от петровских ратуш и магистратов, ведавших почти всеми вопросами управления городом, многие функции городского управления остались вне компетенции городского самоуправления: полиция по-прежнему находилась в ведении правительственных органов, податное дело было подчинено казенным палатам, суд зависел от назначаемой правительством администрации.
Ставшее когда-то революционным актом в крепостнической России XVIII в., Городовое положение 1785 г. с развитием городской экономики утратило свое значение: местное самоуправление с неопределенным кругом полномочий и источниками финансирования, но с широким спектром обязанностей, не могло встретить исполнительского энтузиазма у вполне самостоятельного городского населения, которое воспринимало городскую службу как очередную государственную повинность, уклонение от которой не считалось зазорным.
Несмотря на повышающуюся ответственность за состояние городов, городские думы были практически безвластны, не имели право самостоятельно решать даже мелкие хозяйственные вопросы. Так Липецкая дума, приняв решение о переносе торговой площади с целью увеличения торговых мест, полгода ожидала утверждения этого решения губернатором, сносившимся об этом с Правительством1.
Решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Служба на городских выборных должностях была не престижна и вместе с тем крайне обременительна. В представлении министра внутренних дел С.С. Ланского в Государственный Совет от 31 марта 1858 г., отмечалось, что "лица городского общества" всячески уклоняются от городских должностей, даже должности городского головы, не являются на службу по целым годам2.
По сведениям МВД в начале 60-х годов в числе учреждений городского общественного управления в губерниях называются только "собрания городского общества" и "Думы". Первое исполняло роль распорядительного органа, "Дума" была учреждением, ведавшим текущими общественными делами. Выяснялось, что "общей думы нигде не существует". Серьезным отступлением от "Жалованной грамоты" МВД отмечает "трансформацию" шестиглас-ной думы: вместо шестивыборной от шести сословий наблюдаются представители только от сословий купцов и мещан, а иногда одних купцов3.
Феодальные по сути привилегии крупных купцов, законсервированные гильдейской реформой Е.Ф. Канкрина, объективно мешали естественному развитию городского самоуправления, превращая его в инструмент феодального угнетения среднего городского сословия, не говоря уже о "молодых горожанах" - бывших крестьянах, занимающихся торговыми промыслами в городах.
