Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Подготовка условий для введения земства
1. Географические и социально-экономические особенности юго-восточных губерний России С. 37
2. Разработка и принятие закона от 9 июня 1912 г. «О распростране
нии действия Положения о земских учреждениях 1890 г. на Астрахан
скую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии» С. 45
Глава II. Проведение выборов в земские собрания в юго-восточных губерниях России
1. Выборы земских гласных в Ставропольской губернии С. 78
2. Выборы земских собраний
в Оренбургском крае С. 99
3. Земские выборы в Астраханской губернии С. 109
Глава III. Земство в системе государственного и местного управления
1 . Взаимоотношения земств и центральных органов власти на юго-востоке России С. 120
2. Отношение к земству местной администрации С. 133
Заключение С. 140
Список источников и использованной литературы С. 146
- Географические и социально-экономические особенности юго-восточных губерний России
- Выборы земских гласных в Ставропольской губернии
- . Взаимоотношения земств и центральных органов власти на юго-востоке России
Введение к работе
Актуальность. В условиях политической модернизации российского государства и на фоне возрастания интереса к истории местного самоуправления изучение деятельности земского самоуправления представляется важным направлением научных исследований отечественной истории.
Одной из сложных задач постсоветского развития является совершенствование местного самоуправления. Вызвано это прежде всего тем, что последнее десятилетие новейшей истории страны характеризовалось жесткой централизацией органов управления. В современных условиях необходимо создание многоуровневой системы не только исполнительной, но и представительной власти, наделение последней реальными правами. При этом проблема взаимодействия новой системы местного самоуправления с органами исполнительной власти требует первоочередного разрешения и четкой регламентации на законодательном уровне.
Наибольшую актуальность проблема местного самоуправления приобрела в последнее время в условиях, когда в стране выстраивается система взаимоотношений центра и субъектов Федерации. В послании Президента В.В. Путина Федеральному собранию РФ глава государства отметил, что законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления.1 6 октября 2003 г. Президент РФ подписал новый закон «О местном самоуправлении», который вступит в силу с 1 января 2006 г. Вместе с тем в стране продолжает действовать земское движение во главе с Е. Паниной. Оно ставит своей целью
проведение реформы местного самоуправления с учетом земского опыта.
Одновременно в средствах массовой информации идут острые дискуссии по вопросу о том, каким быть местному самоуправлению, какое место в жизни государства оно должно занимать, какие взаимоотношения должны быть между ним и органами местного государственного управления. Дискуссии свидетельствуют о том, что до окончательного решения этих вопросов еще далеко.
Объектом диссертационного исследования является процесс становления земского самоуправления в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях в 1912-1914 гг.
Предметом исследования выступают общественно-
политические, социально-экономические условия складывания системы земского самоуправления в юго-восточных губерниях.
Цель исследования - проанализировать условия складывания предпосылок и особенностей эволюции земского самоуправления на юго-востоке России, выявить место и роль ставропольского, оренбургского и астраханского земств в системе государственного управления. Автор поставил следующие задачи:
выяснить причины более позднего включения Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерний в общероссийскую земскую систему;
проанализировать структуру и полномочия органов земского самоуправления на юго-востоке России согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и закону от 9 июня 1912 г. «О распростране-
нии Положения о земских учреждений на Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии»;
изучить процесс земских выборов, обобщить их результаты;
исследовать принципы и характер взаимоотношений земств и органов государственной власти в политической, экономической сферах на этапе возникновения земств.
Территориальные рамки исследования охватывают три юго-восточные губернии России - Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую. Данный выбор обусловлен тем, что земские учреждения вводились в этих губерниях одновременно, а также нетипичностью этих территорий: удаленностью региона от центра, наличием значительной доли инородческого населения, малочисленностью дворянства и аграрной направленностью экономики этого региона в целом.
Хронологические рамки работы определяются временем организации и становления земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях, т.е. 1912-1914 гг.
Методы исследования. Данное исследование выполнено на основе общеметодологических принципов объективности и историзма. В используемых методах мы выделяем общенаучные (логический, классификационный), специально-исторические (синхронный, хронологический, сравнительно-исторический, метод периодизации, ретроспективный, метод актуализации, структурно-системный) и методы смежных дисциплин (статистический).
Принцип научной объективности требует всестороннего отражения исследуемого явления, находящегося в тесной взаимосвязи с другими категориями исторической действительности. Работа бази-
руется на системе взглядов автора и согласуется с существующими методами исследования.
Принцип историзма позволяет нам рассматривать возникновение системы земских учреждений как закономерный и последовательный этап в развитии российских социальных институтов. Такой подход дает возможность изучать каждую земскую единицу и условия ее взаимодействия как процесс становления и развития общероссийской системы местного самоуправления. Этот же принцип позволяет нам осуществить комплексный анализ функционирования земств как во временной последовательности, так и в условиях региональной обусловленности.
Сравнительно-исторический метод, использованный в данном исследовании, дает возможность произвести компаративный анализ институтов самоуправления в России, существовавших в различных районах. Немаловажным оказалось применение данного методологического подхода к изучению особенностей деятельности «молодого» и «старого» земств. Однако значительная роль, отведенная сравнительно-историческому методу в данной работе, не исключила необходимости максимального использования конкретного анализа.
Комплексный подход и принцип системности существенно повлияли на решение поставленных перед исследованием задач. Ведь именно комплексное изучение широкого спектра мероприятий, проводимых земствами юга России, позволило определить их вклад в развитие региона и страны в целом, а также выяснить причины свертывания проводимой ими политики.
Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление выступило как новая для императорской России реалия. Уже момент его введения привлек внимание общественности: историков, правоведов, экономистов, что и нашло отражение в литературе. Всю массу исследований, посвященных земствам, можно разделить на три группы:
дореволюционную историографию;
советскую историографию;
исследования постсоветского периода (с начала 90-х годов XX в.), включая зарубежную историографию.
Дореволюционная историография. Историография этого периода имела значительные достижения в разработке земской тематики. Дореволюционных историков, юристов и публицистов (В.П. Безобра-зов, А.И. Васильчиков, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, Д.Н. Шипов ) прежде всего интересовал статус земских учреждений. Большинство этих работ носило теоретический и истори-ко-сравнительный характер. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур. При этом достаточно четко обозначились две теории самоуправления — общественная и государственная. Они основательно проанализированы В.В. Гармизой, П.Н. Зыряновым, Л.Е. Лаптевой.3
Кратко говоря, сущность разных подходов к теории земств заключалась в следующем. Сторонники общественной теории местного самоуправления (А.А. Лохвицкий, Б.Н. Чичерин и другие) противопос-
тавляли интересы государства и местности, отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственной власти и местного самоуправления имеют разные функции и должны сосуществовать параллельно и независимо друг от друга. Напротив, сторонники государственной теории (В.П. Безобразов, М.П. Коркунов, М.И. Свешников и другие) считали органы местного самоуправления фундаментом всего государственного устройства, а потому выступали за включение земских органов в систему государственных учреждений. Таким образом, проблема «Земство и государственная власть» сразу же была поставлена в разряд самых значимых и не теряла своей актуальности вплоть до революции 1917 г.
Определенные успехи дореволюционных историков были связаны с изучением хозяйственно - экономической деятельности российского земства. Подробная документация земских управ, доступность земской статистики позволили им создать основательные труды о земском народном образовании, медицине, ветеринарии, продовольственной политике, статистике и других отраслях народного хозяйства. Работы В.В. Григорьева, Е.А. Звягинцева, Г.А. Фальборка, В.И. Чарно-лусского (образование), З.Г. Френкеля (медицина, ветеринария), Г.П. Сазонова (продовольствие), С.Н. Валецкого (статистика), В.Г. Бажае-ва (агрономия)4 носили преимущественно фактологический характер, напоминая местами сводные обзоры статистических данных.
В отличие от них четырехтомное исследование Б.Б. Веселовско-го «История земства за 40 лет»5 претендовало на роль обобщающего труда по истории земства. Подробно проанализировав земские бюд-
жеты, хозяйственно - культурную и политическую жизнь российского земства, историк в последнем томе попытался воссоздать историю отдельных земств. Б.Б. Веселовский обозначил также перспективы дальнейшего изучения земства. Он предложил исследователям темы преимущественно политологического характера, многие из которых до сегодняшнего дня не нашли отражения в отечественной историографии. К ним относятся вопросы о роли Сената в земской жизни, практике губернских по земским делам присутствий , о губернаторских протестах и т.д.6
Бурный рост либерального движения на рубеже веков стимулировал появление целого ряда работ о политической истории земства, написанных в основном сторонниками или непосредственными участниками этого движения (И.П. Белоконский, B.C. Голубев, Н.И. Иорданский и др.)-? В целом эти авторы, на наш взгляд, преувеличивали оппозиционность земских гласных и представляли государственную бюрократию прежде всего как реакционный лагерь по отношению к земству. B.C. Голубев, Г.Е. Львов, Т.И. Полнер, Д.Н. Шипов,8 будучи земским деятелями, хорошо знали тяготы повседневной земской практики. Вместе с тем они недостаточно критично оценивали хозяйственно-культурные достижения земств. Б.Б. Веселовский, на тот момент считавший себя по убеждениям социал-демократом, добавил несколько критический строк в апологетический хор либеральных историков и публицистов. Он попытался выявить классовые интересы в земстве, проанализировав состав земств не по сословному, а по классовому признаку, однако сделал он это весьма прямолинейно, что несколько снижает значимость его исследования.
Работы, специально посвященные проблеме взаимоотношения земских и государственных структур, малочисленны и слабо фундированы. Последнее замечание касается исследований Н.А. Карышевым земских ходатайств, И.П. Брюхатовым - роли «третьего элемента» в земстве, С. Заком - демократизации земства.9 Монографии, посвященные взаимоотношению губернских и уездных земских управ, вызвали в тот период некоторую дискуссию (Н.К. Авинов, В.М. Гессен, Д.Д. Лобанов, К.А. Пажитнов, Д.Н. Шипов).10 Однако большинство актуальных социально-политических проблем, связанных с историей земского самоуправления, остались за рамками дореволюционной историографии.
Что касается литературы о юго-восточных земствах, она представлена, в основном, сочинениями непосредственных участников земского самоуправления. В их работах анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджеты земств и т.д.11
Представителями революционно-демократических взглядов серьезных исследований земства, за исключением работ сочувствовавшего им Б.Б. Веселовского, не было создано. Среди них выделяется также статья В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма». Она стала методологической основой для советской историографии земства. В.И. Ленин считал, что при самодержавии земство было неспособно к полноценному функционированию, «земство - кусочек конституции, - писал он, но это именно такой кусочек, посредством которого «общество» отманивали от конституции».12
Советская историография. Поначалу земской теме в советской историографии «не повезло». Высказывание о земской реформе перво-
го советского историка-марксиста М.Н. Покровского можно оценить лишь как историографический казус: «Самоуправление реформой 1864 г. не было расширено, а сужено, причем чрезвычайно существенно».13 Насильственный слом земской системы в годы революции и гражданской войны и замена земств советами привел к смещению акцентов на советы, и в годы сталинского режима история земств была предана забвению.
В первой советской монографии о земстве В.В. Гармиза исследовал историю подготовки земской реформы 1864 г. Вывод о сущности земского самоуправления был сделан историком в марксистском духе: «Земство - всесословное общественное учреждение, помещичье по своей социальной сущности, буржуазное по своей практической принадлежности, конституционное по своему политическому характе-
ру».
Следующей вехой в изучении земского самоуправления стала монография Л.Г. Захаровой о контрреформе 1890 г.15 Автор изучила атмосферу, сложившуюся вокруг земства к концу 80-х годов XIX в., рассмотрела процесс подготовки контрреформы в правительственных кругах и проанализировала ее содержание. В отдельной главе была прослежена динамика социального состава земских собраний и управ и сделан вывод о том, что изменение системы выборов в 1890 г. было связано, прежде всего, с тем, что формировавшаяся буржуазия постепенно вытесняла поместное дворянство из землевладельческой курии. Л.Г. Захарова на общероссийском уровне, а Т.Н. Львова на региональном (Московское земство) применили методику не сословного, а классового анализа состава гласных. б По сути дела историки причислили
крестьян-собственников, ставших гласными земских собраний, к буржуазии. Представляется, что такой анализ состава гласных уместен, но все же не дает точной картины социально-политического облика земств.
Проблема, связанная с взаимоотношениями между земствами и государственной власти затрагивалась в работах ведущих советских историков. В.Г. Чернуха обращалась к истории земского самоуправления при анализе внутренней политики самодержавия в 50-80-е гг. XX в.17 А.П. Корелин и Ю.Б.Соловьев коснулись некоторых сторон земской жизни при изучении состава российского дворянства и политики властей в отношении «первенствующего сословия».18 П.А. Зай-ончковский проанализировал политический кризис 70-80-х годов XIX в. и обратил внимание на поведение земств в тот период.19 B.C. Дя-кин исследовал взаимоотношения земских учреждений и самодержавия в период третьиюнской монархии.20 Авторы обобщающего труда «Кризис самодержавия в России» уделили особое внимание политике государственной власти по отношению к земствам в 1896-1917 гг.21
Л.Е. Лаптева проанализировала «Положение о земских учреждениях 1864 г.» и последующее законодательство с позиции права. Автор справедливо заметила, что «в нашей литературе принято оценивать чрезмерно сурово и меры центрального правительства в отношении земств».22 Она оценила положение земств как «действительно неудобное ... в условиях жесткой государственной бюрократии»,23 а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только «ограничительное» .24
Большое значение для изучения проблемы «земство и государственная власть» представляют работы новгородского историка М.М. Шумилова о местной администрации России 50-80-х годов XIX в.25 Автор проанализировал статусы губернаторов и вице-губернаторов, уровень их власти и компетенции, взаимоотношения с министерствами, главным образом с министерством внутренних дел. В его работах имеются ценные наблюдения о взаимоотношениях губернаторов с земскими органами самоуправления, о степени эффективности губернаторского контроля над органами самоуправления, о роли личности самого губернатора в проведении государственной линии на местах. На конкретных примерах историк показал мелочную регламентацию российского законодательства, действенность тех или иных законодательных норм. М.М. Шумилов пришел к важному выводу о том, что «и в XX век Россия вступила лишь с подновленным, но не реформированным кардинально аппаратом местного управления, хотя потребность и в этом ощущалась давно».26
На общероссийском уровне наиболее полно изучена история либерального земского движения, хотя поначалу эта проблема с трудом входила в научный оборот.
После дискуссии 1966 г. (выступлений З.С. Виленской, Б.С. Итенберга, Ю.З. Полевого) либеральное движение стало расцениваться советской историографией как освободительное. Историки обратились к изучению проблем русского, и, в частности, земского либерализма, отношения правительства к политическим претензиям земств (B.C. Дякин, Л.Я. Лаверычев, Н.М. Пирумова, К.Ф. Шацилло, П.И. Шлемин и др-)- Наиболее острый характер приняли споры по вопро-
су о социальной базе либерализма, месте и роли земства в этом движении, этапах развития, преемственности «старого» и «нового» либерализма, эволюции программных установок, характере взаимоотношений с демократическими движениями и правительственным лагерем.
Интерес советской историографии к народничеству побудил некоторых исследователей взглянуть на это явление через призму зем-ства (Е.Г. Корнилов, Н.М. Пирумова и др.). Н.М. Пирумова по специальной выборке сумела обработать статистические данные 1902 г., собранные по требованию МВД, о происхождении, образовании, возрасте, чине, должности, заработной плате и производственном стаже земских служащих России и сравнить их с отрывочной статистикой земского персонала 60-80-х годов. Ею была затронута проблема взаимоотношений земской интеллигенции с земскими управами, собраниями, правительственным лагерем.
В 1960-90-е гг. значительно возросло количество региональных исследований истории земства. На сегодняшний день подробно рассмотрены вопросы введения земских учреждений, их деятельности и роли в политическом строе России практически во всех губерниях, где они были созданы.30 Авторы региональных исследований уделяют преимущественное внимание практической деятельности земств в области народного образования, здравоохранения, экономики. Большая их часть обращается к начальному этапу существования земств. Однако деятельность земских учреждений после первой российской революции остается исследованной мало.
Первой попыткой после Б.Б. Веселовского создать комплексное исследование стала работа Г.А. Герасименко «Земское самоуправление
в России».31 Автор попытался свести воедино результаты исследования земств за весь предшествующий период. Используя обширный фактический материал, он сумел обстоятельно показать роль и место земств в общественно-политической жизни России. Особый интерес представляет та часть монографии, где речь идет о деятельности земств начиная с 1890 г., когда они более активно стали принимать участие в разрешении социальных и хозяйственных проблем, вставших перед населением в связи с ростом капитализма в стране. Положительно оценивая деятельность земств: «по сравнению с феодальной со-словно-бюрократической системой управления, земство было шагом вперед», историк противопоставлял их работе советов и сделал акцент на развитие событий между двумя революциями 1917 г.
К настоящему времени исследователи привлекли широкий круг источников и подробно рассмотрели основные стороны земской деятельности. Предметом их анализа стали преимущественно экономическая деятельность земств, мероприятия по развитию медицины, ветеринарии, народного образования и т.д.
В середине 90-х гг. в свет вышла монография В.Ф. Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура». В этой книге была рассмотрена финансово-экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижение земств в развитии культуры российской провинции. Необходимо отметить, что Абрамов В.Ф. дал упрощенную схему действий земского самоуправления, совершенно проигнорировав конфликтную линию их взаимодействий с коронной администрацией.
В конце 90-х гг. XX в. историография вопроса пополнилась новыми исследованиями по проблеме местного самоуправления - монографиями Л.А. Жуковой, 34 А.Ю. Шутова,35 учебным пособием В.В. Еремяна и М.В. Федорова.36
Монография Л.А. Жуковой представляет собой очерк истории общественной мысли пореформенной России по вопросам, касающимся самоуправления и бюрократии. Автор подробно остановилась на вопросах подготовки и проведения земской реформы 1864 г. и периоде пересмотра законодательства, который завершился принятием положением 1890 г. Анализ основного законодательства и нормативных актов, принятых с 1865 г. по начало XX в., позволил автору сделать вывод о том, что основной акцент в них делался на сдерживании деятельности земств и усилении контроля за земской интеллигенцией, пресечении попыток создания общеземских органов и выхода деятельности земств за рамки одной губернии, а также сдерживании темпов роста земского налога.
Рассматривая различные направления деятельности земских учреждений в 1864-1917 гг., их взаимоотношения с губернской и центральной администрацией, Л.А. Жукова отметила, что, несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничества земств с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоречий со временем затягивался все больше.
В монографии А.Ю. Шутова на основе большого количества источников проведен комплексный анализ зарождения земского избирательного процесса в России второй половины XIX- начала XX в. Книга интересна и тем, что в ней в качестве методологической основы
автор использует концептуальные подходы, относящиеся к смежным научным дисциплинам, прежде всего, политологии.
В книге В.В. Еремяна и М.Ф. Федорова прослеживается историческая преемственность традиций местного самоуправления, начиная и Киевской Руси кончая 1917 г. Широкие хронологические рамки позволили В.В. Еремяну и М.В. Федорову лишь эскизно затронуть основные проблемы местного самоуправления в стране.
Между тем при наличии большого количества работ, посвященных истории земств, вопрос о введении земств в юго-восточных губерниях разработан недостаточно. Исключением являются статьи В.В. Комина, в которых раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. В.В. Комин пытался доказать положение о том, что антиземское движение на Ставрополье указывало на созревающие силы революции на окраинах России. Автор привлек сравнительно мало архивных источников и совершенно не использовал материалы о деятельности земских учреждений, отложившихся в государственном архиве Ставропольского края.37 Такой же характер носят работы Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова. Они отличаются кратким перечислением фактов выступления кресть-ян против земства в Ставропольской губернии, но совершенно не касаются самого процесса подготовки и выборов земств в Ставропольской губернии. Указанные авторы дают сравнительно полную характеристику экономического положения губернии, но практически не касаются вопроса о влиянии аграрной реформы на дифференциацию ставропольского крестьянства. Это важно отметить, так как процесс подготовки аграрной реформы на Ставрополье, рост кулачества - вла-
делыдев многотысячных отар овец, мельниц и паровых машин является своеобразной подготовкой социальной прослойки, способной возглавить создаваемые земские учреждения.
Несмотря на большой интерес исследователей к земской тематике, до последнего времени история земств в годы Первой мировой войны была освещена недостаточно.39 К такому выводу пришел историограф В.А. Горнов. В приложении к диссертации «Карта исследований по земской тематике», автор изобразил Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии белым пятном - регионом, по которому исследования почти не были проведены. Исключение составили диссертационные исследования А.С. Калмыкова, М.С. Нагорной и Н.К. Сметанниковой. 40
В работе А.С. Калмыкова, написанной с позиций классовой борьбы, основное внимание уделяется социально-экономическому положению Ставропольской губернии накануне и во время введения земских учреждений, а также тому обстоятельству, что крестьяне этой губернии ожесточенно сопротивлялись распространению земских учреждений.
М.С. Нагорная на основе обширного фактического материала доказывает тезис о том, что в силу своего позднего создания Оренбургское земство обладало рядом отличий от старых земств, что достаточно четко прослеживается по протоколам земских собраний. «За счет самостоятельного налогообложения, - утверждает М.С. Нагорная, - земства сохранили относительную самостоятельность от государственных органов и проводили собственную прогрессивную политику на местах».41 Автор приходит к выводу, что, несмотря на «... экстре-
мальность ситуации, земства не только выдержали проверку на жизнеспособность, но и развили активную общественную деятельность, проявив необходимую инициативу. За время войны органы земского самоуправления показали себя с самой лучшей стороны: сказывалось знание местных условий, опыт работы и желание внести свой вклад в развитие края».42 В диссертационном исследовании Н.К. Сметаннико-ва в отдельном параграфе рассмотрена деятельность земских учреждений в Оренбургской губернии. Автор отмечает, что Оренбургскому земству удалось внести определенный вклад в сельскохозяйственную деятельность края, в народное образование, но не все намеченные преобразования удалось реализовать в полной мере - помешала мировая
воина.
В настоящее время история земства России вообще, и история земства юго-восточных губерний в частности, пополнилась фундаментальным исследованием Н.Д. Судавцова «Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны».44 В монографии комплексно рассматриваются место и роль земского и городского самоуправления в один из драматичных периодов Российского государства - Первой мировой войны и революций 1917 г. На основе архивных материалов, значительная часть которых впервые введена в научный оборот, исследовательской литературы и периодической печати в монографии освещается деятельность городского и земского самоуправления, связанная с участием в решении вопросов, вставших перед государством с началом войны. Большое внимание в ней уделяется периоду борьбы местного самоуправления с советской властью и процессу его упразднения.
Зарубежная историография. К истории земства проявили интерес и зарубежные историки. Сферой научных интересов англоамериканской русистики стал земский либерализм: его становление и эволюция, роль земских учреждений в возникновении оппозиции, причины кризиса реформистского направления в общественном движении. При этом каких-либо оригинальных идей ими высказано не было, в целом западные исследователи фактически повторяли выводы советских историков о глобальном кризисе политической системы накануне Февральской революции, об «ограниченности» земского либерализма, о невозможности раскрытия потенциала земств в условиях самодержа-
вия.
Такие же принципы исповедуют французские и японские историки. Японский исследователь К. Мацузато полагает, что активная поддержка земствами правительства в период войны, привела к милитаризации земских финансов и отчуждению их от основной своей обязанности: поддержки благосостояния населения.46 Некоторые из зарубежных исследователей, рассматривая реформы Александра II, в том числе введение земского самоуправления, пытаются проводить параллели с объективными потребностями развивающихся стран. Так, Д. Эшфорд утверждает, что русское правительство, как и правительство других развивающихся стран, пошло на реформы местного самоуправления из-за нехватки государственных средств для обеспечения потребностей общества в таких важных сферах как начальное народное образование, медицинское обеспечение, строительство дорог и т.д.47
По мнению ряда американских исследователей, введение земского самоуправления в России диктовалось объективными потребно-
стями, с которыми столкнулась Российская империя к середине XIX в. Особо стоит остановиться на работе Скотта Серегни - специалиста по народному образованию в дореволюционной России. Любой историк царской России знает, что в Ставропольской губернии накануне Первой мировой войны возникли крестьянские волнения против. Для левых историков это представлялось доказательством изоляции земств от народа, а для либеральных историков - доказательством темноты российских (в частности, периферийных) крестьян. Однако в статье «Ставка на крестьянство: анти - земские восстания и внешкольное образование в Ставропольской губернии, 1913-1916», которая была опубликована в журнале «Slavonic and East European Review» в январе 2001 г., 48 Серегни доказывает, что именно в деревнях, где сожгли земские школы, изгнали учителей и отказались от прививки оспы в 1914 г., начали с радостью принимать земских лекторов и платить земские налоги в 1916 г.
Подводя итоги анализу литературы по проблеме, следует отметить, что дореволюционных авторов интересовал, прежде всего, статус земских учреждений, пределы их власти и компетенции, а также повседневная и практическая деятельность земств. В советской историографии внимание на земскую проблематику было обращено только в послевоенные годы. Историкам этого периода был присущ классовый подход в оценке земств. Отечественные и зарубежные исследователи ввели в научный оборот широкий круг новых источников, подробно рассмотрев основные стороны земской деятельности. Автор считает, что ученые проделали большую работу, но не исчерпали тему.
Источниковая база. При написании диссертации автор широко использовал различные архивные источники. Прежде всего нами были проанализированы фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного исторического архива (РГИА), местных государственных архивов: Ставропольского (ГАСК), Оренбургского (ГАОО), Астраханского (ГААО).
Важные для настоящего исследования материалы содержатся в ГАРФ, в Фонде Полицейского департамента МВД (Ф. 102), в котором содержится переписка губернаторов с министром внутренних дел, в том числе по вопросам компетенции земств, земские ходатайства, справки о политической благонадежности отдельных гласных и служащих земств.
Много ценных документов по истории земства содержатся в РГИА, где имеются фонды высших и центральных органов власти, департаментов и министерств (1263 - фонд Комитета министров, 1276-фонд Совета министров, 1278 - фонд Государственной Думы, 1282 -фонд Канцелярии министра внутренних дел, 1288-фонд Главного управления по делам местного хозяйства при МВД, 1291-фонд Земского отдела МВД и др.). В указанных фондах обнаружены документы о решении в центральных учреждениях вопроса о распространении земства на юго-восточные губернии, в фондах также хранятся ведомости о выборах губернских гласных в 1913 г., сведения о личном составе губернских и уездных управ, именные списки лиц, обложенных земским сбором, донесения губернаторов о ходе работы первых земских собраний и др.
Ценные документы отложились также в местных архивах. В фонде канцелярии ставропольского губернатора Государственного архива Ставропольского края хранятся списки лиц, избранных в губернские и уездные собрания, рапорта и донесения уездных исправников о взыскании недоимок земских сборов и проч. (ф. 101).
В фонде Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 67) сохранились документы, характеризующие состояние губернии с момента введения земств и до их ликвидации в 1918 г. Информация о деятельности земских учреждений содержится в документах земских собраний, журналах губернского присутствия, Ставропольской городской Думы.
В фонде Ставропольской уездной земской управы (ф. 314) собраны журналы Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия, докладные записки председателей уездных управ, правила о порядке введения в действие Положения о земских учреждениях в губернии, доклады и журналы чрезвычайных и очередных земских собраний.
В фонде Ставропольской губернской земской управы (ф. 311) содержатся сведения об образовании и деятельности земских губернских учреждений, о взимании земских сборов, состоянии медицинского, ветеринарного и агрономического дела, а также сведения, свидетельствующие о положении губернии во время Первой мировой войны.
Говоря о составе фондов Государственного архива Оренбургской области (ГАОО), следует отметить, что в них, в основном, хранятся уже опубликованные самими земствами материалы: журналы за-
седаний уездных и губернских земских собраний, сметы и отчеты по их исполнению и т.д.
В ГАОО сформировались фонды канцелярии Оренбургского генерал-губернатора (ф. 6), Оренбургского по земским и городским делам присутствия (ф. 15), Оренбургской губернской земской управы (ф. 43) и Оренбургской уездной земской управы (ф. 44).
Весь комплекс источников, касающихся земства, можно разделить на следующие группы:
законодательные документы, регламентирующие деятельность земских учреждений: императорские указы, постановления правительствующего сената;
делопроизводство земских учреждений, сосредоточенное, главным образом, в опубликованных журналах заседаний и постановлений губернских и уездных земских собраний чрезвычайных и очередных сессий и доклады управ к ним;
документы статистического характера, сосредоточенные в статистических сборниках;
периодическая печать;
мемуары.
Исходной группой источниковой базы являются законодательные акты и официальные правительственные документы, прежде всего Положения о земских учреждениях 1864 и 1890 гг. Кроме того, с нашей точки зрения, плодотворным для раскрытия правовой компетенции земств является анализ толкований Сената, циркуляров министерства внутренних дел и законов, касающихся введения земств в юго-восточных губерниях, которые не только трактовали Положения 1864
и 1890 гг., но и изменяли первоначальное содержание некоторых законодательных актов.
Однако массовой группой источников по теме исследования являются документы, исходящие непосредственно от земских учреждений. Данные материалы разноплановы и неоднозначны. Журналы, близкие по форме к стенографическим отчетам, содержат статистические данные об организационном устройстве земских учреждений: они позволяют произвести подсчеты посещаемости гласными земских учреждений, выявить длительность сессий и сменяемость составов в собраниях и управах, определить наиболее приоритетные сферы практической деятельности земств. Эти документы ярко иллюстрируют взаимоотношения органов самоуправления с центральной и местной администрацией (имеются в виду император, Сенат, министерства, губернаторы и пр.), распределение полномочий между губернскими и уездными земствами, распорядительными и исполнительными органами. Журналы отражают также отношение населения к органам местного самоуправления, которое проявилось в потоке просьб, жалоб, заявлений, ходатайств, адресованных земствам.
Ежегодно к журналам заседаний выпускалось приложение -сборники докладов управ земскому собранию. Они позволяют выяснить результаты практической деятельности земств и определить перспективы развития той или оной отрасли хозяйства.
Вторая группа источников отражает важнейший принцип деятельности земств - принцип гласности.
Третья группа источников представлена финансовой и статистической документацией. Анализируя эти материалы, мы можем
выяснить приоритетные направления финансирования отдельных отраслей, получить наглядное представление о динамике культурно-хозяйственной деятельности земств.
Следующая группа источников представлена статистическими сборниками, ежегодными обзорами по губерниям, сметами доходов и расходов земских управ губерний и уездов. Однако по самому статистическому отделу губернских земских управ трех исследуемых губерний подобного материала отложилось очень мало, так как за годы Первой мировой войны статистические обзоры почти не проводили.
В диссертации широко использовалась периодическая печать. В публикациях центральных изданий деятели земств, ученые, писатели, публицисты затрагивали вопросы, касавшиеся преимущественно недостатков земской системы управления, роли местных представительных органов в общественно-политической жизни страны, а также освещались различные стороны жизни и деятельности земств.
Помимо общероссийских газет и журналов «Земское дело», «Календарь-справочник земского деятеля» при написании диссертации использовались материалы местной печати, в которых содержится конкретная информация по этому региону. Это, прежде всего, «Губернские ведомости», «Астраханский листок», «Астраханский вестник», «Голос Ставрополя», «Оренбургская жизнь», «Оренбургская газета». На страницах этих изданий можно найти ценные сведения о земских учреждениях рассматриваемых губерний. В силу того, что земские учреждения действовали открыто, их деятельность детально отражалась в местной прессе, что, в свою очередь, было способом контроля земств со стороны населения губернии. Многие земства
России имели свои печатные органы, были они и у Оренбургского земства - «Оренбургское земское дело». Это еженедельное издание Оренбургской губернской земской управы является богатым источником по истории земских учреждений. На его страницах публиковались официальные правительственные документы, касавшиеся деятельности земских органов, отчеты управ о текущей работе, материалы земской статистики, новости губернии. К сожалению, не все номера вышеуказанного издания сохранились.
Самостоятельной группой источников выступают специальные работы и мемуары государственных и земских деятелей.49 Несмотря на налет субъективизма, эти работы помогают понять психологию земских служащих того времени, выяснить степень востребованности системы земского самоуправления в обществе, определить, чем являлось земство для деятелей той эпохи: «пятым колесом в телеге российского самодержавия», как об этом писал М.Е. Салтыков - Щедрин, 50 элементом хозяйственного управления или средством политической модернизации существующего строя. Острота таких публикаций усиливалась многочисленными рассуждениями по вопросу о необходимости введения института волостного земства и оформления единого всероссийского земского органа.
К сожалению, имеющаяся источниковая база не позволяет получить ответ на вопросы, каковы были политические пристрастия гласных и служащих земств, о взаимоотношениях земских учреждений и церкви. К тому же в связи с войной земства значительно сократили статистические и обобщающие исследования, поэтому в источнико-вой базе по теме исследования существуют значительные пробелы.
Научная новизна. В диссертации комплексно рассмотрена проблема введения земских учреждений в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Избранная тема по существу впервые рассматривается в плане исторического исследования. В работе анализируются особенности разработки и принятия закона от 9 июня 1912 г. «О распространении Положения о земских учреждений на Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии». В диссертации изучена процедура земских выборов, обобщены итоги выборов, рассмотрена деятельность первых земских собраний в юго-восточных губерниях России. Анализ источников позволил соискателю более глубоко показать специфику процесса становления системы земского самоуправления, раскрыть принципы и характер взаимоотношений земств и органов государственной власти в политической, экономической и культурных сферах. Собранный и систематизированный в диссертации конкретно - исторический материал о становлении земских учреждений на юго-востоке России в значительной части введен в научный оборот впервые.
Практическая значимость исследования определяется потребностями формирования и деятельности органов местного самоуправления в России. Опыт становления земств может быть использован в работе современных местных органов власти. Материалы диссертации могут быть полезными при создании обобщающих трудов по истории земства России и чтении соответствующих базовых курсов и спецкурсов по истории края, в высших учебных заведениях - при повышении квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании проблемной группы кафедры истории российской государственности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в авторских публикациях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Послание Президента России В.В. Путина Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2002. 19 февраля.
См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 2 т. СПб., 1870; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Градов-ский А.Д. История местного самоуправления. Собр. соч.: в 4 т. М., 1964-1966. Т. 2; Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. СПб., 1903; Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903; Шипов Д.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. М., 1899.
См.: Гармиза В.В. Земская реформа и земства в исторической литературе // История СССР. 1960. № 5; Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьиюнской монархии в области местного управления (1905-1907). Дис. ... канд. ист. наук. М., 1972; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М, 1993.
См.: Григорьев В.В. Исторический очерк русской школы. М., 1910; Звягинцев Е.А. Народное образование в земствах. М., 1914; Фальборк Г.А., Чарнолусский В.И. Земство и народное образование. СПб., 1910-1911; Френкель З.Г. Очерки земского врачебно-санитарного дела. СПб., 1913; Сазонов Г.П. Обзор деятельности земств по народному продовольствию (1865-1892 гг.). СПб., 1893.; Валецкий С.Н. Земская статистика. М. 1899; Бажаев В.Г. О правительственной и земской агрономии. М., 1897.
См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4 т. СПб., 1909-
1911.
6. Там же. Т. 3. С. VIII. 363.
7. См.: Белоконский И.П. Земство и конституция. М., 1910; Он же. Земское движение. М., 1914; Голубев B.C. По земским вопросам. 1901-1911. В 2 томах. СПб., 1913-1914; Иорданский Н.И. Земский либерализм. М., 1905.
8. См.: Львов Г.Е., Полнер Т.Н. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Шипов Д.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. М., 1899; Голубев B.C. По земским вопросам. В 2-х тт. СПб., 1913-1914.
9. См.: Карышев Н.А. Земские ходатайства по материалам Каханов-
ской комиссии. М., 1890; Брюхатов И.П. Значение «третьего элемен
та» в жизни земства // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Зак С.
Демократизация земства. М., 1906.
См.: Авинов Н.К. К вопросу о взаимных отношениях губернских уездных земств. Саратов, 1904; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Лобанов Д.Д. Губернии и уезд как единицы местного самоуправления. Калуга, 1900; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление // Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб., 1913; Шипов Д.Н. Указ. соч.
См.: Голубев П. Что такое земство? По поводу введения земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губернии. Ставрополь, 1912; Он же. Положение о губернских и земских учреждениях. Ставрополь, 1913; Апанасенко О.И. Два слова о земской работе. Ставрополь, 1913; Колычев А.А. С кого и как взимаются земские сборы? Ставрополь, 1914.
Ленин В.И. Поли. Собр. соч. Т. 5. С. 35, 64.
Покровский Н.М. Русская история с древнейших времен. Избранные произведения. В 4 т. М., 1965. Т. 2. С. 397.
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1956. С. 12.
См.: Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.
См.: Захарова Л.Г. Указ. соч.; Львова Т.Н. Московское земство в 1865-1890 гг. (социальный состав и практическая деятельность). Авто-реф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1968.
См.: Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978.
См.: Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904. Состав, численность, организация. М., 1979; Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. Л., 1981.
См.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М., 1964.
Дякин B.C. Земство и самодержавие в третьиюнской монархии // Вопросы истории России XIX-XX века. Л., 1983.
См.: Кризис самодержавия в России. 1896-1917. Л., 1984.
Лаптева Л.Е. Земские учреждения. М., 1993. С. 3.
Там же.
Там же. С. 59.
25. См.: Шумилов М.М. Губернская администрация и органы цен
трального управления России во второй половине XIX века. Л., 1988;
Он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-
начале 80-х гг. XIX века. М., 1991.
Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX века. С. 85.
Троицкий Н.А. Историография второй революционной ситуации в России. Саратов, 1984. С. 84-85.
См.: Дякин B.C. Указ. соч.; Лаверычев В.Я. Общая тенденция развития буржуазно-либерального движения в России в конце XIX - начале XX века // История СССР. 1976. № 3; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977; Шацилло К.Ф. Тактика и организация земского либерализма накануне первой русской революции // Исторические записки. Т. 101. М., 1978; Шлемин П.И. Земское движение и либеральная интеллигенция на рубеже 80-х-90-х годов XIX в. // Вопросы истории СССР. М., 1972.
См.: Корнилов Е.Г. Земская демократическая интеллигенция и ее участие в революционном движении 70-х гг. XIX в. // Вопросы общественного и социально-экономического развития России в XVIII-XIX вв. Рязань, 1974; Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. М., 1986.
См.: Морозова Е.Н. Саратовское земство, 1866-1890. Дисс... канд. ист. наук. М., 1988; Коротаева Т.В. Земства Среднего Поволжья в начале XX в. (1900- февраль 1917 гг.). Дисс... канд. ист. наук. Самара, 1994; Глазунов СР. Владимирское земство в 1866-1890 гг. (земство и власть). Дисс... канд. ист. наук. Владимир, 1998; Галкин А.В. Московское земство. 1905-1916. Дисс... канд. ист. наук. М., 1998; Чирков М.С. Земство и власть в России. 1890- февраль 1917 гг. (на примере Самарской губернии). Дисс... канд. ист. наук. Самара, 2000.
См.: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
Там же. С. 44.
33. См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и
культура. М., 1996.
См.: Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг. М., 1998.
См.: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917). М„ 1999.
См.: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII- середина XX вв.). Учебное пособие. М, 1998.
См.: Комин В.В. Борьба крестьян Ставропольской губернии с земством в 1913-1915 гг. // Сборник научных трудов Пятигорского Государственного педагогического института. Пятигорск, 1949. Вып. 4.
См.: Иванько Н.И. За власть Советов. Ставрополь, 1957; Краснов Г.Д. Крестьяне Ставрополья накануне и в период борьбы за власть Советов // Материалы по изучению Ставропольского края. Вып. 8. Ставрополь, 1957; Беликов Т.И. Борьба за установление советской власти на Ставрополье // Сборник трудов СГПИ. Вып. 12. Ставрополь, 1957.
Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - начала XX века и ее отражение в отечественной исторической науке (1946-1995). Дисс... канд. ист. наук. Рязань, 1996. С. 89.
См.: Калмыков А.С. Введение земских учреждений в Ставропольской губернии и борьба крестьян против земства. Дисс... канд. ист. наук. Ростов-на-Дону, 1970; Нагорная М.С. Земское самоуправление на Южном Урале накануне и в годы Первой мировой войны (1913 - февраль 1917 гг.). Дисс... канд. ист. наук. Челябинск, 1999; Сметанникова Н.К. Деятельность и взаимодействие органов местного самоуправления Южного Урала (во второй половине ХІХ-ХХ вв.). Автореф. дисс...канд. ист. наук. М., 2002.
Нагорная М.С. Земское самоуправление на Южном Урале в годы Первой мировой войны. (1913 - февраль 1917 гг.). Дисс... канд. ист. наук. С. 180.
Там же. С. 185.
Сметанникова Н.К. Деятельность и взаимодействие органов местного самоуправления Южного Урала (во второй половине XIX-XX вв.). С. 20.
См.: Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. М. - Ставрополь, 2001; Его же. Земское и городское самоуправление в годы первой мировой войны. Дисс... доктора ист. наук. Москва, 2002.
См.: Ashford D. National development and Local reform. Princeton, 1967; Field D. End of Selfdom. Cambridge, 1976; The Zemstvo in Russia: An experiment in local selfgoverment. Cambridge, 1982.
Мацузато К. Почему умерли земства? // Родина. 1994. № 7. С. 39.
47. Ashford D. National development and Local reform. P. 12-14.
См.: Seregny S. A Wager on the Peasantry: Anti-Zemstvo Riots and Adult Education in Stavropol Province. 1913-1916 II «Slavonic and East European Review». 2001. № 1.
См.: Васильчиков A.M. О самоуправлении. В 3-х тт. СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4-х тт. СПб., 1909-1911; Витте СЮ. Воспоминания. М., 1960. Т. 1; По поводу непреложности законов государственной жизни. СПб., 1914; Самодержавие и земство. Изд. 2-е. СПб., 1908; Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864; Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и пятьдесят лет его работы; Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1989; Дневник Валуева П.А. М., 1961. Т. 2 и др.
50. Салтыков - Щедрин М.Е. Собр. соч. в 22 тт. М., 1967-1974. Т. 14. С. 231,460.
Географические и социально-экономические особенности юго-восточных губерний России
Направленность и эффективность работы земств во многом зависели не только от законодательных норм, но и специфики юго-восточного региона. Сущность местного самоуправления в данном регионе представляет особый интерес в силу того, что особенности его географического положения, производственных отношений и национального состава населения привели к тому, что политический процесс на его территории пошел по пути, имевшие значительные отличия от губерний центральной части страны.
В Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях действовали на местах органы управления, созданные еще в первой половине XIX в.; они почти не претерпели изменений к началу XX в. Местная бюрократия целиком и полностью зависела от губернаторской власти и губернского распорядительного комитета. Развитие капиталистических отношений в конце XIX- начале XX вв. требовали изменения структуры местного самоуправления, приспособления к новым условиям органов власти на местах.
Рассматривая географические и социально-экономические особенности губерний юга-востока России, автор приходит к выводу о том, что данные губернии обладали чертами, отличавшими их от губерний центральной части России, что, прежде всего, и сказалось на развитии местного самоуправления в рассматриваемом регионе. В тоже время в изучаемых губерниях четко выявляются как общие особенности края в целом, так и специфические черты, присущие каждой из этих из губерний.
Мы выделяем такие географические и социально-экономические особенности региона: большая территория, удаленность от центра страны, почти полное отсутствие дворянского землевладения, сельскохозяйственная направленность экономики края, пестрый национальный состав, низкая плотность населения, преобладание сельского населения. Отличительные особенности Астраханской и Оренбургской губерний состояли также в наличие на их территории самоуправляющихся казачьих войск. Постараемся рассмотреть подробно эти и другие особенности юго-восточных губерний, повлиявшие на позднее включение этого края в систему земского самоуправления.
Первая особенность региона, оказавшая влияние на позднее введение земских учреждений в целом, заключалась в огромных территориях губерний. Например, Астраханская губерния была четвертой по величине в России. Ее общая площадь составляла 202 940 кв. км. (что сопоставимо с размерами современной Франции).1 Оренбургская губерния была самой крупной среди юго-восточных губерний, она состояла из 5 уездов и занимала территорию в 1 783 380 кв. км. Через губернию проходил известный Сибирский тракт, а вся площадь губернии была изрезана во всех направлениях сетью больших и малых дорог. Ни одна земская губерния юго-востока не имела такой протяженности почтовых и коммерческих трактов, которые использовались также для передвижения большой массы переселенцев. Ставропольская губерния также делилась на 5 уездов, ее площадь в 1912 г. равнялась 50 587 кв. км.2
Выборы земских гласных в Ставропольской губернии
Согласно закону от 9 июня 1912 г. «О распространении действия Положения о земских учреждениях на Ставропольскую губернию» общее руководство по введению земства возлагалось на губернатора, на губернское по земским и городским делам присутствие и на особые временные уездные комиссии. 2 января 1913 г. министр внутренних дел Н.Б. Маклаков утвердил Правила о порядке введения в действие Положения о земских учреждениях 1890 г. в Ставропольской губернии.1 По ст. 2 Правил временные уездные комиссии возглавляли предводитель дворянства или председатель уездного съезда. В них входили следующие лица: один от земских начальников, уездный исправник, один из податных инспекторов, городской голова или городской староста уездного города и, по приглашению губернатора, один или два местных жителя, владевших в уезде имуществом, дававшим право участвовать в земских выборах. Временные уездные комиссии должны были начать свою работу не позднее 15 января 1913 г. и прекратить ее после образования уездных земских управ.
Сразу после открытия временных уездных комиссий их председатели должны были телеграфировать ставропольскому губернатору о начале своей работы. Так, 15 и 16 января 1913 г. от председателей Медвеженской и Благодаринской комиссий были получены отчеты о составе и начале их работы. Временным комиссиям предстояло выполнить значительный объем работы - составление, исправление и опубликование избирательных списков; созыв избирательных собраний, избирательных съездов и съездов кандидатов в земские гласные от сельских обществ, проведенных выборов в них, а также открытии первых земских собраний и земских управ. О ходе работы по составлению избирательных списков уездные комиссии каждые две недели обязаны были доносить губернатору, а губернатор сообщать эти сведения министру внутренних дел.
Для участия в избирательных собраниях по выборам уездных гласных были установлены в Ставропольской губернии следующие земельные цензы: в Ставропольском уезде - 320 десятин, в Александровском - 510 десятин, в Благодаринском- 650 десятин, в Медвежен-ском - 340 десятин, в Святокрестовском - 650 десятин.
В соответствии с Правилами о введении земских учреждений в Ставропольской губернии было установлено следующее количество гласных в земских учреждениях.4
. Взаимоотношения земств и центральных органов власти на юго-востоке России
Земская реформа являлась необходимым и, в значительной степени, вынужденным шагом императорской власти, направленным на упорядочение и правовое регулирование начал гражданской жизни после отмены крепостного права.
Введение новых земских институтов означало перегруппировку социальных сил во властных структурах, а именно: сокращение полномочий царской бюрократии, которая традиционно чувствовала себя реальным «хозяином» положения. Таким образом, местное самоуправление выступило в качестве фактора ограничения всесилия бюрократической машины, в чем и состоит его политическое значение. Более того, его следует также рассматривать и как низовое звено грядущей системы «народного представительства», необходимость которого все отчетливее давала о себе знать.
Центральная власть усматривала предназначение местного самоуправления вовсе не в этом. Ей было важно, чтобы эти структуры выполняли административно-хозяйственные функции, и при этом не вмешивались в «большую политику». Такая трактовка была бы более или менее адекватна только в том случае, если бы «большая политика» реализовывала себя уже в сформировавшемся гражданском обществе с его демократическими институтами. Вот и получалось, что в конкретных условиях той эпохи местное самоуправление было «больше», чем просто местное самоуправление, оно выступало еще и в качестве общезначимого политического института, находившегося на острие социально-политических событий.
С начала деятельности органов местного самоуправления стала складываться практика их взаимоотношений с исполнительной властью. Если раньше государственные органы должны были контролировать деятельность земств лишь в отношении соблюдения ими законности и непротиворечия «общим государственным пользам», а в определении местных интересов земству была предоставлена полная самостоятельность, то, согласно ст. 87 Положения 1890 г.,1 от правительственных органов требовалось уже следить за тем, чтобы постановления земского собрания не нарушали интересов местного населения.2
Отсутствие четко обозначенной компетенции органов самоуправления на практике порождало напряженный характер взаимодействия земств с административным аппаратом и по хозяйственным вопросам. Сложность этого вопроса состояла еще и в том, что земские учреждения могли приносить жалобы на действия губернатора в Сенат, который выносил решения в пользу местного самоуправления достаточно редко. Источником конфликтов было нечеткое разграничение полномочий исполнительной и представительной власти в Положении 1890 г. Еще одной причиной споров и столкновений власти и земства был недостаток финансирования для выполнения земскими учреждениями разработанных хозяйственных программ.
