Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт мировых посредников (1861 - 1874 гг.).
1 Положение об учреждениях по крестьянским делам 1861 года: его разработка и введение в действие в северо-западных губерниях России 33
2. Личный состав мировых посредников 47
3. Деятельность мировых посредников Новгородской, Псковской и Санкт-Петербургской губерний в 1861 - 1874 годах 65
4. Помещики, крестьяне и мировые посредники: особенности взаимоотношений 91
5. Институт мировых посредников в системе органов власти 106
Глава 2. Непременные члены уездных по крестьянским делам присутствий (1874 - 1889 гг.).
1. Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам 1874 года и его введение в действие в северозападных губерниях России 120
2. Личный состав и деятельность непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий 128
3. Непременные члены уездных по крестьянским делам присутствий: взаимоотношения с властью и обществом 143
Глава 3. Земские участковые начальники (1889 - 1904 гг.).
1. Закон о земских участковых начальниках 1889 г. и его введение в действие в северо-западных губерниях России 153
2. Личный состав земских начальников Новгородской, Псковской и Санкт-Петербургской губерний 165
3. Административная и судебная деятельность земских начальников 176
4. Земские участковые начальники: особенности взаимоотношений с властью и обществом 200
Заключение 210
Список источников и литературы 217
Приложения 228
- Положение об учреждениях по крестьянским делам 1861 года: его разработка и введение в действие в северо-западных губерниях России
- Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам 1874 года и его введение в действие в северозападных губерниях России
- Закон о земских участковых начальниках 1889 г. и его введение в действие в северо-западных губерниях России
Введение к работе
История русской государственности, прежде всего опыт крупнейших реформ прошлого и современности, общие тенденции этих социальных процессов, их развитие и ключевые параметры, отношения общества и государства в периоды крупных социальных преобразований принадлежат к числу наиболее актуальных проблем отечественной исторической науки. В настоящее время происходит пересмотр традиционных точек зрения на многие события российской истории второй половины XIX - начала XX века. Если в дореволюционной историографии приоритетным направлением являлось изучение политической истории, особенно истории государственных учреждений, то советские историки, в первую очередь, занимались разработкой аграрных проблем. Проблема деятельности чиновников по крестьянским делам находится на стыке этих двух направлений. С одной стороны, учреждения по крестьянским делам являлись одним из основных звеньев в системе местных органов власти, с другой - их деятельность была неразрывно связана с аграрной историей пореформенной России.
Отмена крепостного права стала одним из важнейших событий в истории России XIX века. Она повлекла за собой коренные изменения во всех сферах жизни российского общества. Институт чиновников по крестьянским делам возник как результат реформы 19 февраля 1861 года. Новые должностные лица были призваны осуществить на практике основные положения крестьянской реформы, привить крестьянам навыки самоуправления, подготовить их к самостоятельному ведению хозяйства и полноценному участию в общественной жизни. Несмотря на то, что учреждения по крестьянским делам задумывались как временное явление, они действовали более полувека, вплоть до падения Российской империи. За
время своего существования органы управления крестьянством неоднократно реформировались, но оставалась неизменной их основная функция -управление и контроль над сельским населением.
История деятельности чиновников по крестьянским делам содержит богатейший материал по истории русского крестьянства второй половины XIX - начала XX веков. Являясь низшим звеном в системе управления крестьянством, они были непосредственно связаны со всеми более или менее важными процессами, протекающими в русской деревне. Если мировые посредники в значительной степени определяли будущее поземельное устройство крестьян, составляя уставные грамоты и оформляя выкупные сделки, то уездные по крестьянским делам присутствия и, особенно, земские участковые начальники фактически определяли административную, хозяйственную и другие сферы жизни крестьянства. В связи с этим, изучение деятельности чиновников по крестьянским делам приобретает особую важность.
В центре исследуемого географического пространства находится
территория Северо-Запада России. Согласно сложившейся в отечественной
исторической науке традиции под Северо-Западом подразумевается регион,
включавший в себя три губернии: Новгородскую, Псковскую и Санкт-
Петербургскую в их административных границах второй половины XIX -
начала XX веков. Деятельность чиновников по крестьянским делам в северо
западных губерниях имела определённую специфику, обусловленную
природно-климатическими, демографическими и историческими
особенностями данного региона.
Хронологические рамки исследования охватывают временной промежуток с 1861 года по 1904 годы. Первая крайняя дата связана с созданием института чиновников по крестьянским делам в лице мировых посредников. Вторая крайняя дата обусловлена тем, что после 1904 года система учреждений по крестьянским делам подверглась существенной
перестройке. 19 апреля 1904 года был принят закон, изменивший принципы формирования личного состава земских участковых начальников. Революционные события 1905 - 1907 годов, повлекшие за собой существенные изменения в государственном, политическом и общественном строе России, также способствовали реформированию института чиновников по крестьянским делам. Деятельность земских участковых начальников в 1905 - 1917 годах - это большая тема, требующая отдельного изучения.
Исследователи не раз обращались к истории учреждений по крестьянским делам, изучая отдельные аспекты их деятельности. Однако комплексный подход к исследованию данной проблемы не применялся. Исключение составляет работа дореволюционного автора М.М. Катаева «Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов». Автор впервые рассмотрел институт чиновников по крестьянским делам как единое целое. Основное внимание М.М. Катаев уделил изучению законодательства о чиновниках по крестьянским делам, а также особенностям их правового положения. Несмотря на то, что работа Катаева, чиновника министерства внутренних дел, носит скорее описательный, чем исследовательский характер, она представляет интерес для историков. Заслугой автора является подробное описание процесса разработки и принятия законов о крестьянских учреждениях, а также детальный анализ их содержания.
Следует отметить, что большинство исследователей данного периода, при рассмотрении указанной проблемы уделяли основное внимание анализу законодательства о чиновниках по крестьянским делам и особенностям их правового положения. Это связано с тем, что ведущее положение в историографии пореформенного периода занимали представители «государственной школы», уделявшие основное внимание истории русского права. Наиболее часто авторы обращались к проблеме чиновников по
1 Катаев М.М. Местные крестьянские учреждения 1861, 1874 и 1889 годов.-СПб., 1911 - 1912.-Ч. 1 -2.
крестьянским делам, в связи с изучением правового положения крестьян в пореформенной России. К числу таких работ относится исследование крупного дореволюционного историка Н.М. Дружинина.1 Как и работа М.М. Катаева, монография Н.М. Дружинина являлась историко-юридическим исследованием. Автор подробно проанализировал движение законодательства в отношении института чиновников по крестьянским делам. Он отметил слабую разработанность и неподготовленность законов 1861, 1874 и 1889 годов, наличие в них многочисленных противоречий и неясностей. Проблема деятельности чиновников по крестьянским делам интересовала Н.М. Дружинина с точки зрения правового положения крестьян. Дружинин полагал, что система правительственной опеки оказала негативное воздействие на крестьянское самоуправление, не только не выполнив своей задачи по подготовке крестьян к полноценному участию в жизни страны, но и приведя к деградации сельского населения. Наиболее серьёзной критике автора подвергся институт земских участковых начальников, в основе которого лежал отвергаемый всеми либералами принцип смешения властей. Соединение административных и судебных полномочий в руках земских начальников, по мнению Дружинина, сыграло роковую роль в судьбе всего института, превратив его в административно-полицейское учреждение.
Изучением правового положения крестьянства после отмены крепостного права и органов крестьянского самоуправления во второй половине XIX - начале XX веков занимались и другие историки.2 А.А. Леонтьев также провел детальный анализ законов о крестьянских учреждениях 1861, 1874 и 1889 годов. Его исследование выгодно отличается от аналогичных работ, в том числе монографии М.М. Катаева, тем, что автор
1 Дружинин Н.М. Юридическое положение крестьян. - СПб., 1897.
2 Леонтьев А.А. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о
крестьянах. - СПб., 1914; Тенишев В.В. Административное положение русского крестьянина. - СПб., 1908.
не ограничился простым комментированием статей законов, а уделил особое внимание анализу причин создания крестьянских учреждений, изучению особенностей их функционирования и недостатков, свойственных каждой из реформ. Особый интерес представляет работа члена Государственной Думы, князя В.В. Тенишева. Его исследование основано на материалах (опросах крестьян), собранных в 1898 году в рамках этнографической экспедиции. В работе приведены свидетельства крестьян о деятельности земских начальников Новгородской губернии, их личностные характеристики.
Историко-юридические исследования дореволюционных авторов внесли большой вклад в изучение проблемы чиновников по крестьянским делам. Были детально изучены процессы подготовки и разработки законов о крестьянских учреждениях, а также особенности правового положения чиновников по крестьянским делам, проведён постатейный анализ самих законов 1861, 1874 и 1889 годов. Общим недостатком дореволюционной историографии являлось то, что многие исследования были написаны непрофессиональными историками, носили описательный и оценочный характер и отличались крайним субъективизмом. Большинство авторов, в той или иной степени затрагивающих проблему существования института чиновников по крестьянским делам, стремились отразить, прежде всего, свой взгляд на данное явление. Дореволюционная историография исследуемой проблемы представлена в основном журнальными и газетными публикациями с оценочными откликами на реформу, то есть носит публицистический характер. В связи с чем, крайне сложно провести четкую грань между источниками и литературой того времени.
Несмотря на явный уклон в сторону историко-юридических исследований, дореволюционные историки освещали и другие аспекты проблемы, в том числе анализировали личный состав и деятельность чиновников по крестьянским делам. Наиболее полное освещение в дореволюционной историографии получила деятельность мировых
посредников, являвшаяся составной частью реформы 19 февраля 1861 года, В частности, одна из глав юбилейного издания, посвященного 50-летию отмены крепостного права, была написана известным историком А.А. Корниловым. В ней автор охарактеризовал деятельность мировых посредников первого призыва.1 Для работы Корнилова характерен апологетический взгляд на деятельность первых мировых посредников, что в значительной степени определялось общим характером всего издания, прославляющего реформу, а также личными взглядами историка - либерала.
В подавляющем большинстве дореволюционных публикаций дана положительная оценка деятельности мировых посредников, их вклад в реформу и воздействие на крестьянство оценивалось крайне высоко. Особенно это касалось посредников так называемого первого призыва, действовавших в 1861 - 1863 годах. Большинство историков того времени также полагали, что к постепенному вырождению мирового института и замене его более консервативными учреждениями, привела правительственная политика.2
Деятельность непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий, сменивших мировых посредников и действовавших с 1874 по 1889 годы, практически не исследована в отечественной исторической науке. Дореволюционные историки обратились к проблеме деятельности крестьянских присутствий и их непременных членов в связи с широко обсуждавшимся в 80-е годы XIX века вопросом об общей реорганизации местного управления. О местных учреждениях по крестьянским делам, действовавших по Положению 1874 года, писали также многие исследователи земского движения, так как предметы ведомства земских органов и крестьянских учреждений зачастую переплетались и их связывали
1 Корнилов А.А. Деятельность мировых посредников//Великая реформа. - М., 1911. - Т. 5; Он же. Курс
2 Головачёв А.А. Десять лет реформ. 1861 - 1871 гг. - СПб., 1872; Дружинин Н.М. Юридическое положение
крестьян. - СПб., 1897
тесные, но сложные отношения. В большинстве дореволюционных публикаций деятельность уездных по крестьянским делам присутствий оценивалась негативно.1 Авторы констатировали, что реформа 1874 года была крайне неудачной и привела к росту злоупотреблений в крестьянской среде. На протяжении пятнадцати лет сельское население было предоставлено само себе, одновременно находясь под мелочным контролем со стороны полиции и администрации. Исследователи сходились в том, что сами принципы, положенные в основу закона 1874 года, были неверны, и деятельность крестьянских учреждений была обречена на провал.
Наибольший интерес представляет статья об уездных по крестьянским делам присутствиях Н. Колюпанова. Автор проанализировал основные недостатки реформы 1874 года и поставил под вопрос необходимость существования учреждений по крестьянским делам вообще. Он предложил собственный взгляд на организацию подобных учреждений, в основе которых должны лежать принципы бессословности и отсутствие каких-либо цензовых условий.2 Также интересна монография бывшего мирового посредника и общественного деятеля Санкт-Петербургской губернии П.Л. Корфа.3 Он также высказался против существования особых учреждений по крестьянским делам. П.Л. Корф полагал, что вместо непременного члена уездного по крестьянским делам присутствия следовало учредить должность ещё одного мирового судьи, действовавшего строго по закону и не вмешивавшегося в хозяйственные дела крестьян. По мнению автора,
1 Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. - СПб., 1884; Евреинов Г.А.
Заметки о местной реформе. - СПб., 1888; Корф П.Л. Ближайшие нужды местного управления. - СПб., 1888;
Кошелев А.И. О крестьянском самоуправлении и о присутствиях по крестьянским делам. - М, 1881;
Колюпанов Н. Уездные крестьянские присутствия// Русская мысль. - 1880. - Кн. 12; Нотович O.K. Основы
реформ местного и центрального управления. - СПб, 1882; Панов Ф.Н. Местное управление. - СПб., 1886;
Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. - СПб., 1884; Приклонский С.А. Очерки самоуправления
земского, городского и сельского. - СПб., 1886.
2 Колюпанов Н. Уездные крестьянские присутствия//Русская мысль. - 1880. - Кн. 12.
3 Корф П.Л. Ближайшие нужды местного управления. - СПб., 1888.
мировые судьи должны были осуществлять судебные функции, а также один раз в два года ревизовать счетоводство и кассу в каждом сельском обществе. Административного вмешательства в дела крестьян, по мнению Корфа, не должно было быть. Следует отметить, что большинство работ именно по данной теме были не столько исследованиями, сколько публицистикой. В основе их лежал не анализ источников, а изложение собственной позиции автора.
Выгодно отличается от большинства подобных публикаций, работа крупного исследователя российского земства В.Ю. Скалона, в которой были охарактеризованы взаимоотношения учреждений по крестьянским делам и земств. В работе приведена интересная статистика по теме исследования. Основное внимание автор уделил изучению реакции земств на правительственный циркуляр от 22 декабря 1880 года, согласно которому земствам предлагалось обсудить необходимость внесения изменений в Положение об учреждениях по крестьянским делам 1874 года. Следует отметить, что указанный циркуляр вызвал большое общественный интерес. В 1880 - 1882 годах в центральной прессе было опубликовано множество газетных и журнальных статей, посвященных проблеме существования крестьянских учреждений и деятельности самих чиновников по крестьянским делам. Подавляющее большинство авторов данных публикаций выступили с критикой крестьянских учреждений, ратуя за их немедленное упразднение. 2
Исследователи конца XIX - начала XX веков оценивали деятельность земских начальников в зависимости от своих политических взглядов. В связи с этим, можно выделить консервативное и либеральное направления дореволюционной историографии. Сторонники курса Александра III положительно оценили введение института земских участковых
1 Скалой В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. - М., 1884.
2Порядок. - 1881.-1 декабря; Новости и биржевая газета.- 1882.-31 января; Минута.- 1882.-20 августа.
начальников. Примером подобных идей может служить статья Я.Я. Литвинова в журнале «Русское обозрение».1 Главную заслугу закона 1889 года автор видел в наведении порядка в крестьянской среде, которая, по его мнению, после освобождения погрузилась в пьянство, мотовство, взяточничество. Я.Я. Литвинов считал, что земские начальники, благодаря своим судебным и административным полномочиям, оказали самое благотворное влияние на крестьян. Волна критики в адрес новых учреждений по крестьянским делам, по мнению автора, была вызвана крахом конституционных ожиданий либералов, поэтому все права и обязанности земских начальников следовало оставить без изменений. Аналогичными идеями пестрели заголовки ряда консервативных газет. Особенно активно защищали новые учреждения газеты «Гражданин» и «Московские ведомости». Совершено противоположную позицию занимали представители либеральной публицистики. Ярким примером данного направления служит серия статей об институте земских начальников В.Я. Кожухара, давшего крайне негативную характеристику деятельности реформированных учреждений по крестьянским делам. По мнению автора, обширная власть земских начальников над органами крестьянского самоуправления на практике приняла «самые уродливые формы личного господства», не обеспечив того порядка в крестьянской среде, ради которого была предпринята реформа 1889 года. Более того, Кожухар полагал, что земские начальники оказали самое негативное воздействие на органы крестьянского самоуправления, которые были совершенно лишены самостоятельности.
Осуждению в либеральной дореволюционной историографии в первую очередь подверглось нарушение в законе 1889 года принципа разделения властей. Юристы, анализировавшие закон о земских начальниках, указывали
1 Литвинов Я.Я. Земские начальники, их административная и судебная деятельность// Русское обозрение. -
1895.-Т. 36.-С. 186-200.
2 Кожухар В.Я. Земские начальники//Вестник права. - 1905. - Кн. 5, 8, 9.
на то, что после реформы произошло усложнение судопроизводства. Вместо того, чтобы создать скорое, дешёвое и согласное с обычаями народа разрешение возникших в сельском быту споров и имущественных недоразумений, закон 1889 года сделал судебную процедуру дольше и запутаннее. Авторы историко-юридических исследований указывали также на широту и бесконтрольность власти земских начальников, неразработанность и запутанность закона 1889 года, который закрепил крестьян в их сословности, ограничив свободу частной жизни.
В исторической литературе советского периода институт чиновников по крестьянским делам не стал предметом специального изучения. Это связано с тем, что уже к 30-м годам XX века складывается определенный подход в изучении пореформенной истории России. В первую очередь советских исследователей интересовали проблемы революционного движения, социально-политической мысли и социально-экономического развития. В рамках последнего направления историки разрабатывали такие вопросы как положение крестьян после отмены крепостного права, развитие крестьянского движения, землевладения и землепользования в пореформенной России. В связи с этим, в сферу внимания исторической науки попал институт мировых посредников, как составная часть крестьянской реформы 1861, а также институт земских участковых начальников, как одно из наиболее ярких проявлений политики контрреформ Александра III. Деятельность крестьянских учреждений в 1874 - 1889 году прошла для советских историков незамеченной. Не были изучены особенности положения чиновников по крестьянским делам в рамках
1 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.,1904; Леонтьев А.А. Крестьянское право. - СПб., 1914; Тенишев В.В. Административное положение русского крестьянина. - СПб., 1908; Шимановский М.В. Закон о преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в империи. - Одесса, 1890; Каменский А. Реформа местного управления. Наблюдения и заметки практика. - СПб., 1904; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. - СПБ., 1892. - 4.2; Страховский И.М. Крестьянские права и учреждения. - СПб.,1903.
системы местного управления. Из обобщающих работ, посвященных истории государственных учреждений и чиновничества, можно отметить лишь работы Н.П. Ерошкина и П.А. Зайончковского.1 Работа Н.П. Ерошкина представляет собой справочное издание, где основное внимание уделено характеристике структуры местных государственных учреждений, и отсутствует анализ их конкретной деятельности. В исследовании П.А. Зайончковского основное внимание уделено анализу личного состава высшей бюрократии и губернской администрации.
Наиболее часто советские историки обращались к проблеме мировых посредников как неотъемлемой части крестьянской реформы 1861 года. В рамках данного подхода преобладало резко негативное отношение к деятельности мировых посредников, которых историки считали защитниками интересов помещиков в борьбе с крестьянством. Н.М. Дружинин и П.А. Зайончковский - крупнейшие советские исследователи крестьянской реформы - критически оценили действия чиновников по крестьянским делам в рамках реформы, подчеркнули сословный характер данного института и указали на многочисленные нарушения, допускавшиеся мировыми посредниками при составлении уставных грамот.
В конце 60 -х годов появляются первые работы, в которых институт мировых посредников рассматривается как самостоятельное явление, как орган власти, являвшийся составной частью системы местного управления России. Работа В.Г. Чернуха была посвящена изучению взаимоотношений
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М, 1968;
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. - М.,1978.
2 Найдёнов М.Е. Классовая борьба в пореформенной деревне (1861-1863 гг.). - М., 1955; Зайончковский
П.А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. - М., 1958; Дружинин Н.М. Мировые посредники
1860 - 1870 - годов (к вопросу о реализации реформы 1861 г.)//Труды института экономики и права. -
Тбилиси, 1968 - Вып. 15; Дружинин Н.М. Русская деревня на переломе. 1861 - 1880 гг. - М.,1978; Корелин
А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861 - 1904 гг. - М.,1979.
3 Чернуха В.Г. Правительственная политика и институт мировых посредников//Внутренняя политика
царизма (середина XVI - начало XX веков). - Л., 1967; Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в
правительственной политике России. - Л., 1972
крестьянских учреждений, созданных по Положению 1861 года, с
центральной властью. Автор проанализировала правительственную
политику по отношению к институту мировых посредников. Для
исследования В.Г. Чернуха характерен более взвешенный и сдержанный
подход в оценке деятельности мировых посредников. Автор, как и
большинство советских историков, полагала, что особые учреждения по
крестьянским делам создавались правительством ради отстаивания интересов
помещиков в новых экономических условиях, а также должны были служить
инструментом правительства в деле подавления крестьянского движения. В
то же время исследовательница указала на наличие значительной
либеральной прослойки в составе мировых посредников, которая вызвала
неожиданный для правительства острый конфликт между помещиками и
мировыми учреждениями по крестьянским делам. Как отмечала Чернуха,
смена правительственного курса в лице П.А. Валуева, а также открытые
протесты помещиков способствовали стремлению власти ограничить
полномочия мировых посредников, а впоследствии полностью
ликвидировать институт. Следует также отметить, что, по мнению автора, изменение правительственной политики было вызвано не столько либеральными действиями посредников, сколько растущим недовольством помещиков.
В последнее время в отечественной исторической науке утвердился иной взгляд на институт мировых посредников как на принципиально новое учреждение, чей личный состав отличался особым либерализмом и независимостью. Специально занимавшаяся изучением института мировых
Розов E.K. Крестьяне и крестьянское хозяйство Новгородской губернии накануне реформы 1861 года и в период её реализации. - Новгород, 1998; Устьянцева Н.Ф. Институт мировых посредников в периодической печати России 1861-1863 годов//ХХУ1 съезд КПСС и проблемы аграрной истории. - Уфа, 1984; Устьянцева Н.Ф. Институт мировых посредников в системе государственного строя России// Государственный строй и политико-правовые идеи России второй половины XIX века. - Воронеж, 1987; Устьянцева .Н.Ф. Институт мировых посредников в крестьянской реформе//Великие реформы. - СПб., 1992.
посредников Н.Ф. Устьянцева дала в своих статьях крайне высокую оценку деятельности чиновников по крестьянским делам. Она абсолютизировала независимость мировых посредников, а также либерализм и беспристрастность лиц, занявших свои должности в 1861 году. На практике независимость, несменяемость, гласность, беспристрастность мировых учреждений по крестьянским делам были весьма относительны. Основное внимание в своих исследованиях Н.Ф. Устьянцева уделила положению института мировых посредников в системе государственного строя России, а не их практической деятельности на местах, непосредственный анализ которой и не позволяет согласиться со многими из выводов автора.
Если дореволюционные исследователи изучали особенности правового положения земских начальников, а также их взаимоотношения с крестьянством и органами крестьянского самоуправления, то советские историки рассматривали закон 1889 года как неотъемлемую часть контрреформ Александра III. Закон о земских участковых начальников оценивался советской исторической наукой как одно из наиболее ярких проявлений реакции. Основное внимание в новейшей историографии уделялось разработке закона 1889 года, особенностям правового положения земских начальников. По данной тематике защищен ряд кандидатских диссертаций.1
К изучению института земских начальников обращался известный советский историк П.А. Зайончковский. Он подробно рассмотрел закон 1889 года, как в стадии его подготовки, так и реализации. Историк полагал, что закон 1889 года способствовал увеличению правительственной опеки над крестьянством, а также усилению роли поместного дворянства в местном
1 Никольская Н.П. Закон о земских участковых начальниках. Автореф. дис. ...канд. ист. наук. - Пенза, 1946;
Либерман А.А. Институт земских начальников. 1889 - 1905 гг. Автореф. дис. ...канд. ист. наук. -М., 1976.
2 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. - М.,1970.
управлении, тем самым, вызвав консервацию феодально-крепостнических пережитков в российской деревне.
Изучение личного состава земских начальников связано с именем А.А. Либермана, защитившего по данной проблеме кандидатскую диссертацию. В статье «Состав института земских начальников» автор дал характеристику личному составу земских начальников в целом по стране по данным на 1903 год.1 Но автор не использовал данных за более ранний период, а также ограничился лишь перечислением статистических данных, отказавшись от их анализа. По-прежнему в отечественной исторической науке остро ощущается отсутствие исследований о непосредственной деятельности земских участковых начальников, как в масштабах всей страны, так и на примере отдельных губерний.
Общим недостатком отечественной историографии является нехватка региональных исследований о чиновниках по крестьянским делам, действовавших в губерниях, тем боле, что их состав и деятельность существенно отличались. Указанные выше работы дают лишь общую характеристику данных учреждений, характеризуют их взаимоотношения с властью, место и роль которую они занимали в системе государственного строя России. В отношении института мировых посредников данный пробел частично восполняется наличием значительного количества региональных исследований о ходе проведения крестьянской реформы 1861 года в той или иной губернии, в которых неизменно упоминается институт мировых посредников и характеризуется деятельность местных чиновников по крестьянским делам.2 Существует ряд исследований об отмене крепостного права в северо-западных губерниях, в которых содержатся отдельные
1 Либерман А.А. Состав института земских начальников//Вопросы истории. - 1976. - №8.
2 Койстинен С.Г. Проведение крестьянской реформы в Петербургской губернии. Автореф. дис. ...канд. ист.
наук. - Махачкала, 1953; Дегтярев А.Я. и др. Новгородская деревня в реформе 1861 г. - Л., 1989; Кащенко
С.Г. 19 февраля 1861 г. в Санкт-Петербургской губернии. - Л., 1990; Кащенко С.Г. Реформа 19 февраля 1861
г. на Северо-Западе России. - М., 1995; Розов Е.К. Крестьяне и крестьянское хозяйство Новгородской
губернии накануне реформы 1861 года и в период её реализации. - Новгород, 1998; Ярцев А.А. и др.
сведения о деятельности местных крестьянских учреждений. Что касается института земских начальников, то здесь проблема остаётся открытой. В связи с этим особую роль в понимании проблемы приобретают работы общего характера.1
Таким образом, в отечественной исторической науке наиболее изученным является законодательство о чиновниках по крестьянским делам, их правовое положение и взаимоотношения с властью. Личный состав и деятельность чиновников по крестьянским делам остаются малоизученными. В то же время невозможно оценить историческое значение крестьянских учреждений, не изучив их непосредственной деятельности. Также необходимо предпринять целостное рассмотрение института чиновников по крестьянским делам, которые, несмотря на разные названия и полномочия, имели одну обязанность - осуществлять управление и контроль над крестьянством. Настоящее исследование призвано частично восполнить данные пробелы.
Источниковая база исследования чрезвычайно разнообразна. Наиболее полное отражение в источниках получили правовое положение, а также деятельность мировых посредников и земских участковых начальников. Ограниченность источниковой базы о непременных членах уездных по крестьянским делам присутствий создала дополнительные сложности для глубокого изучения данной проблемы. Дабы избежать складывания одностороннего взгляда на сущность института чиновников по крестьянским
1 Анфимов A.M. Экономическая политика и классовая борьба крестьян Европейской России. 1881 -1904. - М.,1984; Он же. Кризис помещичьего хозяйства Европейской России (кон. XIX - нач. XX в. - М., 1969;Дубровский СМ. Сельское хозяйство и крестьянство в России в период империализма. - М.,1975; Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856 - 1861. - М.,1984; Ешгиазарова Н.А. Аграрный кризис конца XIX в. в России. - М.,1959;Литвак Б.Г. Русская деревня в реформе 1861 г. Черноземный центр. 1861 - 1895;Сидельников СМ. Аграрная политика самодержавия в период империализма. - М., 1980; Никулин В.Н. Дворянское землевладение в Новгородской губернии в пореформенный период//Северо-Запад в аграрной истории России. - Калининград, 1990. - С. 19 - 27; Фёдоров В.А. Падение крепостного права в России. - М., 1868. - Вып. 3 ;Рындзюнский П.Г. Утверждений капитализма в России. 1880- 1885.-М., 1972.
делам, мы стремились использовать максимальное количество источников разного происхождения. Такой способ отбора материала позволяет избежать различного рода искажений исторической действительности, которые неизменно возникают при изучении прошлого. Тем более, что собранный материал достаточно сложно поддавался анализу и систематизации, из-за своей фрагментарности и разноплановости.
Для написания диссертации привлекались практически все виды источников, причём как опубликованные, так и неопубликованные. Но основой для написания диссертации стали архивные материалы. Тематическая и хронологическая принадлежность собранных источников, их распределением по архивам и фондам неравномерны. В работе были использованы документы, хранящиеся в трёх российских архивах. Наиболее полно деятельность чиновников по крестьянским делам отражена в фондах Российского государственного исторического архива. Основной массив документов извлечён из фонда № 1291 - фонда Земского отдела Министерства внутренних дел, специально созданного для контроля над деятельностью крестьянских чиновников. В нём содержатся различные материалы по крестьянскому делу, поступавшие в МВД от частных лиц, губернаторов, губернских по крестьянским делам присутствий и губернских присутствий. В первую очередь это жалобы крестьян и помещиков на действия чиновников по крестьянским делам, донесения губернаторов, журналы губернских по крестьянским делам присутствий, материалы ревизий делопроизводства земских начальников и их уездных съездов. В фонде № 1284 - фонде департамента общих дел Министерства внутренних дел хранятся всеподданнейшие отчёты губернаторов о состоянии интересующих нас губерний за 90-е годы XIX века. Ценная информация по теме исследования содержится в фондах Центрального государственного исторического архива города Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб.). В данном архиве хранятся материалы о чиновниках по крестьянским делам,
действовавших в Санкт-Петербургской губернии. Наиболее
содержательными являются фонды № 190 - фонд Петербургского губернского по крестьянским делам присутствия, в котором хранятся документы с 1861 по 1891 годы и №258 - фонд Петербургского губернского присутствия (1891 - 1917 гг.). В данных фондах содержатся отчёты губернаторов и чиновников по крестьянским делам, наградные дела, жалобы частных лиц, материалы ревизий. В архиве имеются фонды некоторых уездных мировых посредников (Ф.896, Ф.907, Ф.795). Однако, они небольшие по объему и зачастую содержат лишь несколько единиц хранения. Кроме того, материалы данных фондов представляют собой канцелярию мирового посредника, то есть малосодержательную официальную переписку чиновников с волостными правлениями и сельскими обществами участков. Фонды Лужского, Новоладожского, Петербургского и Петергофского уездных по крестьянским делам присутствий также представлены малоинтересной циркулярной межведомственной и внутриведомственной перепиской крестьянских присутствий и непременных членов.
Небольшие фонды ряда земских участковых начальников Санкт-Петербургской губернии (Ф. 725, Ф. 981, Ф. 493) более интересны. Они содержат разнообразные отчёты, составлявшиеся земскими начальниками для вышестоящих организаций.
При подготовке диссертационного исследования были использованы материалы других региональных архивов. В фондах Государственного архива Псковской области (ГАПО) и Государственного архива Новгородской области (ГАНО) содержится сравнительно небольшой объём документов по теме исследования. Это связано с тем, что основной массив документов направлялся местными учреждениями по крестьянским делам в министерство внутренних дел и оседал впоследствии в фондах РГИА. В фондах ГАПО практически не сохранились сведения о деятельности
псковских мировых посредников. Основным фондом архива, содержащим информацию по теме исследования, является фонд Псковского губернского присутствия (Ф. 78), значительное количество дел которого характеризует деятельность местных земских участковых начальников. Материалы, хранящиеся в фондах ГАПО, аналогичны материалам петербургского архива - это жалобы на действия земских начальников, материалы ревизий их делопроизводства, формулярные списки о службе, отчёты должностных лиц, сведения о преступлениях по должности.
Видовая принадлежность собранных источников крайне разнообразна. Среди законодательных актов следует выделить законы, определяющие правовое положение чиновников по крестьянским делам. К ним относятся «Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» 1861 года, «Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам» 1874 года, «Положение о земских участковых начальниках» 1889 года, опубликованные во втором и третьем изданиях Полного свода законов Российской империи. «Положения» регулировали деятельность учреждений по крестьянским делам, их организацию, состав и компетенцию. Данный вид источников, отличавшийся высокой степенью достоверности и объективности, интересен, прежде всего, тем, что позволяет выяснить намерения власти по отношению к учреждаемому институту, определить характер нового учреждения, его сильные и слабые стороны.
Наиболее обширной группой источников, активно использовавшейся при написании работы, является делопроизводственная документация. Прежде всего, это межведомственная и внутриведомственная переписка; организационно-распорядительная документация; отчёты должностных лиц и органов власти; просительные документы, а именно жалобы и ходатайства частных лиц, письма и обращения. Ценную информацию содержат отчёты губернаторов. Всеподданнейшие отчёты губернаторов содержали характеристику личного состава чиновников по крестьянским делам, общую
оценку их деятельности и взаимоотношений с населением. Составной частью ежегодных отчётов о ходе крестьянского дела в губерниях, составлявшихся для министерства внутренних дел, были отчёты губернских по крестьянским делам присутствий и самих чиновников по крестьянским делам. Отчёты -одни их немногих документов, содержавших подробную и достоверную статистическую информацию о должностных лицах крестьянских учреждений.
Огромный фактический материал по теме исследования содержат журналы губернских по крестьянским делам присутствий. В журналах указывались обсуждавшиеся вопросы, отдельные мнения, постановления присутствия по жалобам помещиков и крестьян на действия чиновников по крестьянским делам с изложением обстоятельств рассматриваемых дел, объяснениями сторон. Имеются статистические сведения о составлении уставных грамот, ежегодные отчеты о работе присутствий, оценки деятельности отдельных мировых посредников. Журналы губернских присутствий существенно различались по степени подробности фиксации обсуждения. Наиболее содержательными были журналы Псковского губернского по крестьянским делам присутствия. Первые несколько лет они в полном объёме публиковались в местных губернских ведомостях. Журналы Петербургского присутствия также содержат подробные сведения, характеризующие деятельность крестьянских чиновников, в связи, с чем данные документы не публиковались в печати, и их можно найти лишь в архивах. Достоинством данного вида документации является высокая степень достоверности. Протоколы заседаний губернских присутствий содержат отчеты членов от правительства о проведённых ими проверках, расследованиях и выявленных случаях злоупотреблений, объяснения мировых посредников по жалобам.
Самой многочисленной группой делопроизводственной документации являются жалобы частных лиц на действия чиновников по крестьянским
делам. Жалобы содержат интереснейшую информацию, характеризующую непосредственную деятельность должностных лиц крестьянскихучреждений, их образ действий и взаимоотношения с населением. Но в большинстве случаев просительные документы весьма далеки от объективности и требуют строгого анализа. Использование фактов, содержащихся в жалобах, возможно лишь при сопоставлении их с другими источниками. Одним из таких источников являются постановления губернских присутствий, принимавшиеся по результатам проверки сведений, содержавшихся в данных жалобах.
Важным источником, освещающим деятельность крестьянских учреждений, действовавших по Положению 1874 года, является официальный трёхтомный труд «Материалы по преобразованию местного управления в губерниях, доставленные губернаторами, земством и присутствиями по крестьянским делам» В данном издании опубликованы предложения местных органов управления и самоуправления о внесении изменений в Положение 1874 года. В связи с этим подробно характеризуется деятельность существующих местных учреждений по крестьянским делам. Также в работе использованы материалы, собранные различными правительственными комиссиями и комитетами, в том числе труды комиссии по преобразованию волостных судов, местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности и ряда других. В целом, материалы делопроизводства являются одним из наиболее информативных источников для изучения проблемы чиновников по крестьянским делам.
Данные о личном составе чиновников по крестьянским делам содержатся в материалах справочных изданий и учётной документации. Среди справочных изданий наибольшую роль играют Памятные книжки губерний, в которых с 1861 года стали публиковаться списки лиц, служащих по крестьянским делам, с указанием чина, других занимаемых должностей, в ряде случаев наград. Анализ этих данных позволяет проследить соотношение
гражданских и военных чинов в составе чиновников по крестьянским делам, преемственность кадров в крестьянских учреждениях, продолжительность нахождения чиновников на службе.
Подробнейшие сведения о личном составе земских участковых начальников содержат ежегодно публиковавшиеся «Списки лиц, служащих по ведомству МВД в губерниях, областях и градоначальствах». С 1899 года в «Списках» стали публиковаться данные о личном составе земских участковых начальников с указанием должности, чина, почётных и других званий, наличия орденов и других знаков отличия, вероисповедания, семейного положения, образования, а также содержания по должности. Анализ данных материалов позволяет выявить образовательный уровень земских участковых начальников, их возраст и положение в обществе. Данные об имущественном положении чиновников на 1903 год содержатся в «Списке должностных лиц крестьянских учреждений в местностях, в коих введено в действие Положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 г.».
Среди материалов административного учёта следует выделить формулярные или послужные списки, составлявшиеся с целью контроля над чинопроизводством. С 1849 года формулярный список состоял из 15 граф, в которых указывались имя, чин, должность, вероисповедание, содержание, сословное происхождение, имущественное положение, образование, семейное положение и ряд других сведений. Однако в фондах РГИА сохранилась лишь небольшая часть формулярных списков земских начальников северо-западных губерний, что не позволяет использовать эти данные для общей характеристике личного состава чиновников по крестьянским делам исследуемых губерний. К сожалению, послужные списки мировых посредников Санкт-Петербургской губернии, хранящиеся в фондах ЦГИА, в настоящее время недоступны для исследователей.
Деятельность мировых посредников, непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий и земских участковых начальников имела большой общественный резонанс, что обусловило особый интерес со стороны прессы. Все ведущие газеты и журналы освещали историю создания и деятельность учреждений по крестьянским делам. Во многих центральных газетах и журналах была учреждена специальная рубрика «Крестьянское дело». Периодическая печать второй половины XIX - начала XX веков содержит богатый и разноплановый материал по исследуемой проблеме. Отношение периодических изданий к институту чиновников по крестьянским делам зависело от их общественно - политической ориентации, взглядов издателей, источников финансирования. Издания, носившие промонархический характер («Весть», «Русский листок», «Гражданин», «Московские ведомости») интересны для понимания позиции реакционного дворянства по отношению к крестьянской реформе, крестьянству и самим чиновникам по крестьянским делам. Среди либеральных изданий следует выделить газету «Мировой посредник» и сменивший её «Вестник мировых учреждений». Редактор Е. Карнович в первом номере газеты заявил, что цель издания стать беспристрастным посредником между всеми лицами, участвующими в помещичье-крестьянском деле. В связи с этим в газете публиковались заметки и статьи, как сторонников, так и противников реформы, письма помещиков, крестьян и самих мировых посредников. Сведения о деятельности крестьянских учреждений, поступавшие из губерний, публиковались в таких либеральных изданиях, как «День», «Современная летопись», «Век». С 15 октября 1861 года под редакцией И.С. Аксакова издавалась политическая и общественная газета «День», где была учреждена специальная рубрика «Областной отдел». Редакция объявила, что будет публиковать письма от мировых посредников, а также сведения о деятельности мировых учреждений в разных губерниях. В ряде писем, помещённых на страницах газеты, содержатся пространные характеристики
мировых посредников Устюжского уезда Новгородской губернии и Торопецкого уезда Псковской губернии. Большой интерес представляют письма деятелей крестьянских учреждений, публиковавшихся в журнале «Век». Данный журнал выходил в 1861-1862 году и издавался под редакцией К.Д. Кавелина, и В.П. Безобразова. В 80 - 90 -е годы XIX века данную традицию продолжили такие либеральные издания как «Новое время», «Русские ведомости», «Вестник Европы».
Ценный фактический материал о деятельности крестьянских учреждений Сверо-Запада содержат губернские и городские газеты. Среди региональных изданий важное место занимали губернские ведомости, в которых публиковались списки чиновников по крестьянским делам, материалы об их практической деятельности. Наиболее информативными являются Псковские губернские ведомости, в которых с марта месяца 1861 года публиковались постановления и журналы заседаний местного губернского по крестьянским делам присутствия. Наиболее полно журналы публиковались первые несколько лет, но с 1865 года количество публикаций начинает резко сокращаться, чему способствовало снижение интереса к деятельности мировых учреждений, а также ряд скандалов, связанных с ростом злоупотреблений в среде мировых посредников.
Любопытную информацию содержат немногочисленные местные газеты, издававшиеся частными лицами, в частности «Псковский городской листок», «Новгородский листок», «Гдовско-Ямбургский листок», «Еженедельник». Редактор «Новгородского листка» Я. Елишевич, издававший свою газету в весьма либеральном ключе, поместил ряд критических статей о деятельности уездных крестьянских присутствий Новгородской губернии.
Следует отметить, что между периодической печатью и
публицистикой того времени существовала тесная связь. Такие известные общественно-политические деятели второй половины XIX века как К.Д.
Кавелин, К.К. Арсеньев, И.А. Кошелев, Н.П. Колюпанов, В.П. Безобразов, В.М. Гессен неоднократно использовали периодическую печать для обсуждения проблемы существования особых крестьянских учреждений и деятельности чиновников по крестьянским делам. Всплеск интереса к данной теме произошёл в 80-е годы, когда на страницах периодики развернулась активная дискуссия о необходимости реформирования системы местного управления в целом и крестьянских учреждений в частности. Подавляющее большинство газетных и журнальных публикаций того времени проводило мысль о необходимости коренного изменения в системе местных по крестьянским делам учреждений. Это относится как к либеральным изданиям, так и к изданиям охранительного толка. Подобное единодушие позволяет судить об ошибочности реформы 27 июня 1874 года и как следствие общем ухудшении положении крестьянства. Нужно отметить, что материалы по данной проблеме, опубликованные в прессе, заинтересовали МВД. Правительственной комиссией, занимавшейся составлением проекта об устройстве местного управления, был составлен специальный «Указатель статей печати, относящихся к преобразованию местного управления». Таким образом, можно утверждать, что материалы, содержащиеся в периодической печати, были использованы при разработке нового положения о крестьянских учреждениях. Наряду с архивными источниками, разноплановые и неоднозначные материалы периодической печати, явились незаменимым источником, позволившим раскрыть сущность института чиновников по крестьянским делам.
Источники личного происхождения, содержащие наиболее ценные свидетельства о должностных лицах, служивших по крестьянским делам, представлены дневниками и мемуарами. Воспоминания современников, а также лиц, принимавших непосредственное участие в деятельности мировых учреждений, содержат огромный фактический материал, рисуют картину повседневной деятельности чиновников по крестьянским делам. В журнале
«Русская старина» за 1914 год был напечатан дневник мирового посредника Лужского уезда А.А. Половцова. Автор дал пространную характеристику своим коллегам по уезду, выделил трудности, с которыми пришлось столкнуться на первых порах мировым посредникам, описал работу мирового съезда. «Историческое обозрение» в 1899 году напечатало «Записки» СИ. Носовича о проведении крестьянской реформы в Новгородской губернии в 1861-1863 гг. «Записки» С.А. Носовича интересны, прежде всего, яркими личностными характеристиками местных мировых посредников. Источники личного происхождения интересны, прежде всего, для характеристики мировоззрения чиновников по крестьянским делам, создания более полной картины их деятельности. Таким образом, общее состояние источниковой базы предоставляет исследователю широкие возможности для всестороннего изучения поставленной проблемы.
Объектом исследования в настоящей работе является институт чиновников по крестьянским делам. Особые должностные лица, ведению которых было вверено управление крестьянами, а именно мировые посредники, непременные члены уездных по крестьянским делам присутствий и земские участковые начальники объединены нами под общим названием «чиновники по крестьянским делам» в силу ряда причин. Во-первых, термин «чиновники по крестьянским делам» активно использовался в российской законодательной практике второй половины XIX века. В 1881 году в Архангельской губернии, а в 1882 году — в Вологодской губернии вместо упраздненных мировых посредников были введены особые «чиновники по крестьянским делам». В 1883 году для надзора за крестьянским самоуправлением чиновники по крестьянским делам были введены в Томской и Тобольской губерниях1.
1 Крестьянские учреждения/УЭнциклопедический словарь. Ф.И. Брокгауз, И.А. Ефрон. - СПб., 1895. - Т. 32. -С. 730-731.
Во-вторых, должностные лица учреждений по крестьянским делам, являлись чиновниками по своему статусу. Они находились в ведении министерства внутренних дел, с 1874 года назначались и увольнялись по распоряжению министра внутренних дел, имели право на пенсию и ношение форменного мундира МВД, получали жалованье и классный чин согласно Табели о рангах.
Кроме того, термин «чиновники по крестьянским делам» наиболее точно отражает сущность самого института. Деятельность мировых посредников, непременных членов крестьянских присутствий, земских участковых начальников являлась одним из проявлений процесса огосударствления управления деревней. Государство рассматривало институт чиновников по крестьянским делам как средство для установления контроля над пореформенной деревней. Успех на этом поприще обусловил жизнеспособность института.
Предмет исследования - правовое положение, состав и деятельность чиновников по крестьянским делам северо-западных губерний России.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в том, чтобы на примере северо-западных губерний проследить эволюцию института чиновников по крестьянским делам и выявить качественные изменения, произошедшие в правовом положении, составе и характере деятельности должностных лиц, служивших в учреждениях по крестьянским делам. Данная цель достигается путём решения ряда конкретных исследовательских задач:
проанализировать законодательство о чиновниках по крестьянским делам и проследить его эволюцию; выявить особенности введения в действие «Положений об учреждениях по крестьянским делам» на территории северозападных губерний;
проанализировать личный состав чиновников по крестьянским
делам;
рассмотреть деятельность мировых посредников, непременных
членов уездных крестьянских присутствий и земских
участковых начальников;
проанализировать взаимоотношения чиновников по
крестьянским делам с органами власти и местным населением;
оценить влияние учреждений по крестьянским делам на быт и
нравы сельского населения;
выявить специфику положения чиновников по крестьянским
делам в северо-западных губерниях России. В качестве методологической основы исследования нами используются общенаучные принципы объективности и системности, а также частно-научные методы сравнительно-исторического и структурно-функционального анализа. Для решения поставленных исследовательских задач наиболее часто применялся историко-сравнительный подход, основным методологическим принципом которого является аналогия. Реализация этого принципа стала возможной благодаря качественной однотипности сравниваемых объектов, их структурному и функциональному родству и наличию стадиальных различий в их развитии. В качестве одного из основных методов изложения материала исследования используется метод дедукции. В качестве теоретической его основы вполне применима теория модернизации.
При изучении административных реформ основное внимание следует обращать на изменения, проводившиеся в системе государственных учреждений, состав чиновников, перемены в характере отношений органов власти к обществу вообще и различным социальным группам в частности. Для историков ключевым в изучении реформ администрации второй половины XIX - начала XX веков является вопрос о причинах, характере и
следствиях изменения всей системы государственных учреждений. Данную проблему лучше всего рассматривать с позиций теории модернизации.
Большинство исследователей, занимавшихся изучением
административных реформ второй половины XIX века, пришли к выводу, что основной причиной этих преобразований был процесс модернизации России, которая в силу некоторых особенностей ее исторического развития была вынуждена избрать путь «догоняющего» развития. Серия радикальных реформ, предпринятых правительством во второй половине XIX века, была направлена на модернизацию социальных отношений, органов управления, армии и вообще образа жизни по европейскому типу.
Модернизация всегда порождает ряд изменений в обществе и может стать причиной острого социального конфликта. Под её воздействием возникает разрыв между традиционными социальными слоями и институтами и теми новыми функциями, которые им приходится выполнять, чтобы соответствовать изменившимся условиям. В связи с этим, государство сталкивается с необходимостью реформирования прежних социальных структур и институтов. Данная концепция создает возможность для иного понимания причин и характера административных реформ в пореформенной России. Для проведения коренных изменений в социально-экономической сфере, правительство не могло опираться на традиционную систему учреждений, которые не только не могли служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становились их тормозом. С этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений в ходе административных реформ. Модернизация государственного аппарата способствовала формированию новых принципов его построения, повышению эффективности, то есть рационализации, однако, неизбежно приводила к бюрократизации — процессу, который является во многом одновременно причиной и следствием реформ.
Кроме того, в данном исследовании активно применялся и историко-социологический подход, суть которого заключается в комбинированном изучении законодательных актов, государственных учреждений и социальных структур. Целью данного подхода, получившего широкое распространение в отечественной исторической науке, является изучение отношений административной системы как таковой и учреждений её составляющих к обществу, к входящим в его состав сословиям и социальным группам. Стабильность той или иной административно-политической системы определяется, согласно данной концепции, именно тем, насколько она способна в экстремальных условиях реформ избежать конфликта, организовать консенсус или даже добиться сотрудничества с обществом в лице его просвещенных слоев. В конечном счете, это во многом определяет успех или неуспех проводимых преобразований. Данную теорию как нельзя лучше подтверждает деятельность особых учреждений по крестьянским делам.1
Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав основной части, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, а также приложений. Структура работы строится по тематико-хронологическому принципу. В главах освещается история деятельности учреждений по крестьянским делам 1861, 1874 и 1889 годов. Изложение материала внутри глав построено по тематическому принципу.
1 В. И. Буганов, А. Н. Медушевский. Административные реформы в России и проблемы их изучения в современной западной историографии/Ютечественная история. - 1992. - №3. - С. 203 — 210; Демократические реформы 60-х годов XIX в. и становление русского конституционализма/АГословно-представительные учреждения России (XVIII - начало XX в.).Сб. обзоров. - М., 1993.
Положение об учреждениях по крестьянским делам 1861 года: его разработка и введение в действие в северо-западных губерниях России
В период подготовки крестьянской реформы 1861 года правительство Александра II пришло к выводу о необходимости создания специальных органов власти, которые бы способствовали проведению реформы на местах. Вопрос о создании особых учреждений по крестьянским делам обсуждался не только в Главном комитете по крестьянскому делу и Редакционных комиссиях, но и в губерниях. Специально созданные губернские дворянские комитеты в своих проектах об устройстве помещичьих крестьян после отмены крепостного права решали этот вопрос по-разному. Большинство Новгородского и Санкт-Петербургский губернские комитеты по устройству быта помещичьих крестьян полагали, что следует сохранить сильное и непосредственное влияние помещика на общественное управление крестьян. Помещик в качестве вотчинного начальника должен был наблюдать за порядком в сельских обществах и исправным отправлением повинностей. Согласно проекту, представленному Петербургским комитетом, он получал право утверждать приговоры мирского схода и сельской расправы, а также контролировать действия сельских должностных лиц. Н.Я. Ростовцев отмечал, что данный проект отражал ярко выраженное стремление дворянства удержать в виде вотчинного права помещика остатки крепостничества.1
В отличие от консервативно настроенного Петербургского комитета, новгородские дворяне не достигли единства по ряду принципиальных вопросов, в том числе по проблеме управления крестьянами после отмены крепостного права. Меньшинство Новгородского губернского комитета полагало, что необходимо устранить помещика от любого участия в управлении крестьянами, только тогда оно могло быть прочным и справедливым. В этом случае за помещиком сохранялось право только на избрание в распорядительные, полицейские и судебные власти его прихода, причём это право являлось одновременно и его обязанностью. Для разбора жалоб помещиков и крестьян, обнародования распоряжений правительства и наблюдения за их исполнением планировалось учредить должность приходского судьи, избиравшегося каждые три года на общем собрании дворян и утверждавшегося начальником губернии. В числе членов комитета, подписавших этот проект, были будущие новгородские мировые посредники П. Пущин и А. Фон - Фрикен.!
В работе губернского комитета принимал участие ещё один будущий мировой посредник, представитель Валдайского уезда П.И. Щукин. В особом мнении, принятом к сведению губернским комитетом, он заявил о несовместимости звания вотчинного начальника для помещика со свободным состоянием поселённых на его землях крестьян. В связи с этим он предложил учредить должность волостного начальника, обладавшего распорядительной, судебной и полицейской властью. Волостной начальник должен был избираться на три года уездным дворянским собранием из числа потомственных дворян, проживающих в волости и имеющих там недвижимость
Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам 1874 года и его введение в действие в северозападных губерниях России
К концу 60-х годов XIX века институт мировых посредников вызывал всеобщее неудовольствие. В отчётах за 1868 год 25 из 28 губернаторов почти единогласно заявили, что «это почётное по своему прошлому учреждение отжило своё время», а большинство мировых посредников отличались бездействием и равнодушием к своим обязанностям. Резкое недовольство губернаторов вызывала все ещё сохранявшаяся независимость чиновников по крестьянским делам от администрации. Многие земские собрания неоднократно заявляли о крайней обременительности для земства двойных издержек на содержание мировых судей и мировых посредников. В то же время напряжённая ситуация, сложившаяся в деревне, вызванная частыми неурожаями второй половины 60-х годов, накопление недоимки по оброчным и выкупным платежам вызывали у правительства серьёзную обеспокоенность. Новый глава министерства внутренних дел А.Е. Тимашев считал, что справиться с напряженностью в деревне позволит реформа крестьянских учреждений, в ходе которой институт мировых посредников будет ликвидирован и заменён учреждением, состоящим из надёжных исполнителей распоряжений правительства. В специальном докладе на имя императора он заявил, что большая часть обязанностей мировых посредников выполнена, и их следует упразднить. Однако, вопрос о полной ликвидации учреждений по крестьянским делам А. Тимашевым не ставился. Правительство полагало, что административные полномочия мировых посредников по надзору за общественным управлением крестьян и взысканием податей следует передать вновь создававшимся крестьянским учреждениям.1
С 1869 года в МВД началась разработка нового проекта об устройстве учреждений по крестьянским делам. А.Е. Тимашев настаивал на том, чтобы чиновники по крестьянским делам стали составной частью общего бюрократического аппарата страны и находились в непосредственном ведении министерства. Изначально возникла идея о неудобном характере единоличной власти посредников и необходимости создать коллегиальное учреждение. По замыслу правительства в участию в управлении крестьянами следовало привлечь не только административный, но и общественный элементы. Было решено пригласить к участию в крестьянских учреждениях не только дворянство, но и представителей местных властей, а именно земства, полиции и суда. Подобная мера должна была упрочить позиции учреждений по крестьянским делам на местах.2
А.Е. Тимашев планировал провести реформу крестьянских учреждений к 1870 году, однако из-за разногласий между различными ведомствами, решение вопроса затягивалось. Наиболее активно дискутировался вопрос о том, следует ли создавать новые учреждения по крестьянским делам или сосредоточить все полномочия по управлению крестьянами в губернском по крестьянским делам присутствии. Таким образом, несмотря на всеобщее недовольство деятельностью мировых посредников, они продолжали действовать вплоть до 1874 года. Лишь 27 июня 1874 года было издано Высочайше утверждённое «Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам». Согласно новому закону губернское по крестьянским делам присутствие сохранило статус главного контролирующего органа, хотя в его составе произошли изменения.
Закон о земских участковых начальниках 1889 г. и его введение в действие в северо-западных губерниях России
Неудачный характер реформы 1874 года, ухудшение ситуации в деревне, растущее недовольство дворянства способствовали тому, что Министерство внутренних дел приступило к разработке нового положения об учреждениях по крестьянским делам. Местное дворянство неоднократно высказывало надежду, что предпринятые правительством преобразования дадут ему возможность спокойно жить в своих деревнях, создав ту власть, отсутствие которой заставляло страдать и дворянина, и крестьянина. В ответ на это дворянству было объявлено, что "достижение указываемой ими цели будет служить основанием предпринимаемых министром внутренних дел работ по образованию местных учреждений". ]
В 1881 году под председательством статс-секретаря М. С. Каханова была учреждена особая комиссия для составления проектов местного управления. Комиссия должна была выработать законопроекты о преобразовании губернских и уездных административных учреждений. Целью предполагаемой реформы являлось уменьшение числа отдельных учреждений и присутствий, а также точное разграничение их прав и обязанностей. Власть стремилась к сокращению стеснительных формальностей; усилению разрешающей на месте власти, а также установлению живой связи между администрацией и общественным управлением. Члены комиссии в основном высказались за установление над крестьянским населением "властной руки". Они сходились в отрицании бессословности на низших ступенях управления, в стремлении к созданию сильной, местной, ближайшей к населению власти, но расходились в способах организации этой власти. Комиссия была закрыта еще до окончания своей работы.
В 1885 году Министерство внутренних дел взяло разработку реформы в свои руки и, отказавшись от общего преобразования всего местного управления, стало разрабатывать законопроекты, послужившие основой для Положения о земских участковых начальниках. Министерство внутренних дел пришло к выводу о необходимости соединения в руках одного чиновника административных и судебных обязанностей, с тем, чтобы восстановить дисциплину среди крестьян, а землевладельцам доставить ту специальную охрану, которой они не находили в прежних судебных и административных учреждениях. По смыслу первоначального проекта министерства, земский начальник должен был олицетворять собою «бытовой», свободный от формальностей суд. Центром тяжести судебных функций нового крестьянского начальника должен был служить разбор так называемых аграрных дел (о лесных порубках, потравах, найме сельских рабочих, аренде земельных угодий и т. п.). Для упрощения судопроизводства предполагалось совершенное устранение, в делах, подсудных земским начальникам, профессиональной адвокатуры. По уголовным делам предлагалось ввести "распорядительное производство", допускавшее "приказы" об исполнении наказания, по сообщениям должностных лиц, без выслушивания обвиняемого. Этот законопроект встретил серьезные возражения, в особенности со стороны министерства юстиции, вследствие чего весною 1888 г. составлена была другая редакция проекта.2
