Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной исторической науке важное место занимает разработка всего комплекса проблем, связанных с историей становления и развития местного самоуправления в России, в том числе, и земского. Изучение истории введения земств в середине 60-х годов XIX века и извлечение исторического опыта имеет большую значимость не только с научной точки зрения, но и в свете проводимой в России реформы местного самоуправления, для которой проблема организации органов местного самоуправления в регионах является чрезвычайно актуальной. Не менее актуальным представляется и опыт проведения избирательных кампаний в земские учреждения России.
Несомненный интерес вызывает первая избирательная кампания в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии. Особое отношение к петербургскому земству вызвано его статусом столичного земства и особенностями формирования земских учреждений, которые были определены законодательством для этой губернии. Кроме того, петербургское земство уже в начале своей деятельности выступило с ходатайствами о расширении избирательных прав некоторых категорий избирателей, изменении представительства от уездов и др. Это первое земство, которое выдвинуло идею о создании центрального земского собрания и из-за несогласия с законодательством в области местного самоуправления было временно закрыто в первые годы своей деятельности до истечения трехлетнего срока. Все это выделяет петербургское земство из общего ряда земств и повышает интерес к истории подготовки и организации первых выборов в земские учреждения в губернии.
Территориальные рамки исследования. В 60-х годах XIX века в Санкт-Петербургскую губернию входили столица и восемь уездов: Гдовский, Лужский, Новоладожский, Петергофский, Санкт-Петербургский, Царскосельский, Шлиссельбургский и Ямбургский. Общая площадь Санкт-Петербургской губернии с островом Котлин составляла в 1864 году 812,03 кв.мили. Население губернии насчитывало в то время 638 902 городских жителя и 535 272 сельских жителя.
Хронологические рамки исследования охватывают период времени, отведенный законом на осуществление подготовки и проведения первых выборов в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии, - с введения 8 июня 1864 года в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» в Санкт-Петербургской губернии до начала первой сессии Санкт-Петербургского губернского земского собрания в ноябре-декабре 1865 года. Однако диссертант, в случае необходимости, несколько выходил за пределы данных хронологических рамок. С одной стороны, это связано с тем, что введение земского самоуправления стало обсуждаться в столичной прессе еще во время подготовки Положения о земских учреждениях, вызывая большой интерес у общественности к данному вопросу. А с другой стороны, важно было проследить реакцию общества на результаты земских выборов и отношение к новым органам местного самоуправления.
Степень изученности проблемы. В историографии можно выделить два основных направления, близко соприкасающихся с темой исследования. Во-первых, это обобщающие труды по истории введения земского самоуправления в ходе реформы 1 января 1864 года в России. Во-вторых, это работы, отражающие реализацию земской реформы в отдельных губерниях, в том числе, исследования, посвященные введению земских учреждений в Санкт-Петербургской губернии.
Историография земского самоуправления зародилась в 60-70-ые годы XIX века уже в процессе введения земских учреждений в России. Это были преимущественно работы публицистического и теоретического характера: 1) исследования и обобщения зарубежных концепций местного самоуправления начала-середины XIX века и 2) изучение нормативно-правовой базы и практики местных учреждений, образованных в результате реформы 1864 года. Исследователи этого периода смогли оценить практическую эффективность Закона 1 января 1864 года и выработать предложения по совершенствованию системы земского самоуправления.
В связи с подъемом общественных настроений, оформлением земского либерализма и изменением политики правительства к земским органам управления, направленной на сотрудничество, с 80-годов XIX века наметился новый этап в земской историографии. Усилилась полемика в публицистике между представителями различных направлений по основным проблемам совершенствования земского самоуправления: по пересмотру некоторых статей Положения 1 января 1864 года, созданию всесословной более мелкой земской единицы, созыву центрального земского съезда и другим. Появились труды, посвященные политико-правовым и статистическим аспектам избирательного процесса. В них давался анализ основ земской избирательной системы, динамики социального состава земских гласных, ходатайств, направленных на расширение избирательных прав, увеличение числа гласных от уездов и др. Проведение новой реформы местного самоуправления в 1890 году способствовало написанию трудов и публицистических статей, в которых сопоставлялись Положение 1 января 1864 года и Положение 12 июня 1890 года, их правовые основы, особенности разработки. В них в целом высоко оценивалась реформа земского самоуправления 1864 года. Важное место в историографии о земском представительстве этого периода заняли работы В.Ю. Скалона «Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов» и Н.А. Карышева «Земские ходатайства 1865-1884 гг.» с обзором и анализом земских ходатайств и обращений по вопросам совершенствования избирательной системы, расширения «выборного начала» в местных органах власти и др.
В начале XX века в российской историографии продолжала активно развиваться земская тематика. Историки, правоведы и публицисты этого периода, обращаясь к рассмотрению опыта земских учреждения 60-70-х годов XIX века, отражали актуальные проблемы деятельности органов земского самоуправления и вырабатывали предложения по совершенствованию существовавшей системы местного самоуправления. Итоги работы историков в этом направлении были даны в ряде юбилейных сборников, изданных к 50-летию введения земских учреждений в России. В числе их редакторов был видный исследователь земств и земской реформы Б.Б. Веселовский, с начала XX века напечатавший большое количество статей и работ по истории, теории и практике земского самоуправления. Одним из его наиболее серьезных и основательных трудов является «История земства за сорок лет», изданная в 4-х томах в 1909-1911 годах. В этом фундаментальном труде Б.Б. Веселовский дал довольно полную картину истории развития земского дела в России за период с 1865 по 1910 год и сделал исторические обзоры деятельности земств по губерниям и уездам, наполненные богатым статистическим материалом, остающимся актуальным и для современных историков. Автор отразил не только социально-экономическую сторону развития земств, но и эволюцию земских идей, значение земств в культурно-политической жизни страны и участие их в политических движениях. В своих работах 1913-1914 годов Б.Б. Веселовский определил круг задач, стоявших перед земством и наметил возможные способы ликвидации недостатков в системе местного самоуправления. В 1917 году он принимал участие в комиссии по земской реформе Временного правительства и работал над собственной теорией земства.
После октября 1917 года в отечественной исторической науке практически не обсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В связи с этим длительное время не было работ, в которых бы предметно рассматривались проблемы земского самоуправления и земской реформы 1864 года. Только в 1926 году В.Н. Григорьевым был издан «Предметный указатель материалов в земско-статистических трудах с 1860-х гг. по 1917 г.», а в 1939 году вышла работа А.Л. Шефера, в которой шла речь о формировании земских и городских «органов» с точки зрения участия в местном самоуправлении «трудящихся классов». Лишь с середины 50-х годов XX века начали появляться специальные работы, посвященные земской тематике. Так, видный советский историк П.А. Зайончковский сделал анализ результатов выборов, прошедших в 29 губерниях в 1865-1867 годах. Историк отмечал, что преобладающую роль в земствах принадлежала дворянству, а сами земские органы были поставлены под контроль правительственных органов в лице губернатора и не имели административной власти. Социальный состав земских учреждений за период с 1865 по 1886 годов по 24 губерниям охарактеризовала Л.Г. Захарова. Историк отразила атмосферу, сложившуюся в то время в земских учреждениях, взаимоотношения земств и правительственных учреждений. Относительно же северо-западных и западных губерний в 1865-1866 годах было отмечено, что они «не представляют сколько-нибудь яркой картины, отличающейся от средних итоговых данных» по 24 губерниям, исключение составила только Новгородская губерния.
В 50-70 годы XX века появились также первые серьезные труды, касавшиеся историографии земских учреждений отдельных губерний. Но если первоначально в них изучались преимущественно социально-экономический, хозяйственный и культурный аспекты, то, начиная с 70-80-х годов, у исследователей проявился интерес к проблеме реализации земской избирательной системы, статистике результатов выборов, формированию «земских» партий в отдельной губернии. С середины 1980-х годов и по настоящее время также не ослабевает интерес к исследованию социального состава земских учреждений и их динамике, взаимодействия земских учреждений с местной администрацией и правительством. Здесь можно выделить работы О.Н. Богатыревой, С.В. Вайровской, А.А. Волвенко, С.А.Севастьянова, Е.Н. Морозовой, А.А. Ярцева и др..
В свою очередь, региональные комплексные исследования истории земских учреждений (второй половины 1980-х – начала 1990-х годов) стали основанием для осмысления всего комплекса вопросов истории земства историками второй половины 1990-х - начала XXI века. Обобщающие работы, затрагивающие социально-политический и правовой аспекты формирования земских учреждений, были написаны Л.А. Жуковой, Л.Е. Лаптевой, Е.Н. Морозовой, И.А. Чичеровой, А.Ю. Шутовым, А.А. Ярцевым и др.. В них представлен анализ нормативно-правовых актов, регулировавших земские выборы, рассматривались представительная система и избирательный процесс, взаимодействие между «коронной» бюрократией и новыми органами местного самоуправления и др.
Одной из первых попыток комплексного изучения теории и практики местного самоуправления в историческом аспекте стала диссертационная работа И.А. Чичеровой. Исследователь провела анализ законодательства о местном самоуправлении, представила сравнительную характеристику Положений 1 января 1864 года и 12 июня 1890 года. В работе отражено становление и развитие концепций местного самоуправления в Российской империи, дан анализ практики местных учреждений в сфере организации местного самоуправления.
Круг проблем, связанных с историей формирования и функционирования земской избирательной системы 1864 года и ее последовавшей эволюцией, рассматривается А.Ю. Шутовым. В его монографии представлены историография по данной проблематике и сравнительный анализ избирательного процесса по Положению 1 января 1864 года и по Положению 12 июня 1890 года. Комментируя данные документы, он сделал вывод, что «это был первый позитивный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия, что позволило разработать достаточно эффективную избирательную систему». При этом историком не ставилась задача отражения региональной специфики проведения избирательных кампаний.
Обзор земской историографии, предметно данный в работах В.В. Гармизы, В.А. Горнова, Л.Г. Захаровой, Н.С. Новиковой, Е.В. Чернышевой, М.М. Шумилова, А.А. Ярцева и ряде других вышеназванных работ, избавляет от необходимости подробного рассмотрения вопроса и позволяет остановиться на работах, непосредственно затрагивавших Санкт-Петербургское земство.
Первый опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в Санкт-Петербургской губернии был предпринят Б.Б. Веселовским. Особый интерес представляет его труд, написанный по поручению Петроградской губернской земской управы. Б.Б. Веселовский был первым, кто затронул проблему введения земских учреждений в Санкт-Петербургской губернии согласно Положению 1 января 1864 года и представил анализ сословного состава гласных 1865 года. На основании анализа состава гласных за 1865-1889 годы он пришел к выводу о том, что руководящая роль в земствах Санкт-Петербургской губернии принадлежала как до 1892 года, так и после, более или менее устойчивой группе дворян. Историк подчеркивал и давал конкретный исторический материал, подтверждавший устойчивость состава гласных в губернском земстве и в большинстве уездных земств. На основании исследованных материалов Б.Б. Веселовский сделал заключение, что система представительства, установленная Положением 1 января 1864 года, не встретила серьезных возражений со стороны петербургского земства, и оно лишь несколько раз изъявляло желание внести частичные изменения в систему земского представительства.
После Б.Б. Веселовского предметным изучением проблемы развития земских учреждений в Санкт-Петербургской губернии стал заниматься современный историк А.А. Ярцев. Его диссертационная работа стала первым в постсоветской историографии исследованием, направленным на глубокое и всестороннее изучение истории земств Северо-Запада (Новгородской, Псковской и Петербургской губерний). В своей диссертации А.А. Ярцев отмечает, что «как в дореволюционной, так и в современной историографии земства вопросы организации и проведения выборов гласных земских собраний изучены слабо». Он впервые провел сплошной анализ списков цензовых избирателей в рамках трех губерний по выборам 1865 и 1889 годов, представил данные в процентах по каждой курии. Им было классифицировано по сословному и имущественному признакам более 20 000 избирателей и гласных. На основании анализа списков избирателей и личностей, избранных гласными, Ярцев сделал выводы об активности населения в трех северо-западных губерниях за 1864-1889 годы. Как и Б.Б.Веселовским, им подчеркивалась «пассивность» избирателей Санкт-Петербургской губернии, однако, отмечались годы наибольшей активности проявления интереса населения к земским учреждениям. Кроме того, автор дал свою оценку отношения той или иной категории населения к выборам в земские учреждения, представил анализ причин подобного отношения. Следует отметить, что исследователь не ставил своей задачей освещение работы Временного губернского комитета и временных уездных комиссий, бюджета выборных компаний, открытия земских учреждений и др. Однако, он отразил структуру и функционирование земских учреждений Северо-Запада, процесс их бюрократизации и проанализировал деятельность этих учреждений через призму их взаимоотношений с органами государственной власти и местной администрацией. После кандидатской диссертации А.А. Ярцевым была продолжена работа по исследованию земских учреждений Северо-Западных губерний и опубликован ряд статей, отражавших политологический и правовой аспекты этой проблемы.
Таким образом, обзор литературы о земствах в России свидетельствует о том, что до сих пор в историографии не было специального исследования по истории подготовки и организации первой избирательной кампании в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии, затрагивающей вопросы реализации избирательного процесса.
Объектом исследования является введение земских учреждений в Санкт-Петербургской губернии, а предметом исследования – первая избирательная кампания в земские учреждения в Санкт-Петербургской губернии.
Стремление автора к исследованию данной, практически неизученной проблемы, определило цель и задачи диссертационной работы.
Цель диссертационной работы - исследовать сущность и особенности подготовки и проведения первой избирательной кампании в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии.
Для достижения этой цели исследователь стремился решить следующие задачи:
-
дать анализ нормативно-правовой базы, составлявшей основу проведения избирательной кампании в земские учреждения;
-
раскрыть роль и задачи Временного губернского комитета и временных уездных комиссий в деле подготовки и проведения избирательных съездов в Санкт-Петербургской губернии, выявить особенности, трудности и проблемы в деятельности этих учреждений;
-
определить этапы в деятельности Временного губернского комитета и временных уездных комиссий по подготовке и проведению выборов в уездные земские собрания;
-
осветить процесс открытия первых уездных земских собраний, проведения выборов в уездные земские управы и открытия губернского земского собрания в Санкт-Петербургской губернии;
-
проанализировать петербургскую газетную периодическую печать того времени и показать, как отражалась на страницах столичных газетных изданий первая избирательная кампания в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии.
Методологическую основу диссертации составили принципы историзма и научной объективности, что, в свою очередь, определило систему методов. Заметную роль в исследовании сыграли сравнительно-исторический и статистический методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит:
-
в представлении автором детальной характеристики общей нормативно-правовой базы проведения избирательных кампаний в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии;
-
во впервые осуществленном анализе деятельности Временного губернского комитета и временных уездных комиссий по формированию земских учреждений в Санкт-Петербургской губернии, в определении и характеристике основных стадий этого процесса;
-
в выявлении особенностей и проблем в деятельности Временного губернского комитета и временных уездных комиссий и обобщении опыта по их разрешению;
-
в введении исследователем в научный оборот новых источников по теме диссертации, отражающих работу Временного губернского комитета и временных уездных комиссий по проведению первой избирательной кампании в земские учреждения в Санкт-Петербургской губернии;
-
в анализе материалов о первой избирательной кампании в земские учреждения Санкт-Петербургской губернии, опубликованных в периодической газетной печати за 1864-1867 годы.
Источники. Для научного исследования проблемы имеется достаточная источниковая база, состоящая из различных групп источников. Часть документов впервые вводится в научный оборот.
На первое место следует поставить государственные законодательно-нормативные акты, содержащие материалы по земскому общественному устройству. Эту группу составили сборники законов, приказов и циркуляры высших органов власти и управления. Перечисленные документы, содержащиеся, в частности, в Своде законов Российской империи и сборниках материалов по земскому устройству, представляют правовую основу деятельности земств и являются регламентирующими документами для проведения земских избирательных кампаний.
Особую группу представляют материалы делопроизводства уездных земских собраний и уездных земских управ, губернского земского собрания и губернской земской управы. Эти документы, для удобства их характеристики, следует разделить на ряд направлений: 1) журналы заседаний уездных земских собраний и губернского земского собрания ; 2) отчеты о деятельности земских учреждений; 3) краткие обзоры, 4) сборники и своды постановлений уездных и губернского земских собраний.
Существенным дополнением к перечисленным источникам стали многочисленные публикации в столичной газетной печати за 1864-1867 годы. В то время в газетных изданиях отражалось введение земских учреждений по губерниям, давалась оценка избирательным кампаниям и отслеживались результаты выборов и отношение населения к земскому делу. Газетная пресса отразила широкий спектр направлений введения земских учреждений в губернии – от публикаций правительственных постановлений и объявлений Временного губернского комитета и временных уездных комиссий до стенографических отчетов заседаний уездных земских собраний и губернского земского собрания. Эти и другие материалы были взяты исследователем из шести столичных общественно-политических газетных изданий: «Северная почта», «Санкт-Петербургские губернские ведомости», «Санкт-Петербургские ведомости», «Весть», «Голос», «Гласный суд».
Замечательно передает настроения исследуемого периода и подчеркивает детали земской практики в Санкт-Петербургской губернии немногочисленная мемуарная литература.
Разнообразный и ценный материал по исследуемой теме содержат архивные источники. В процессе подготовки диссертации были использованы фонды Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб) и Российского государственного исторического архива (РГИА). Группу неопубликованных источников составили документы, извлеченные из 10 фондов этих двух государственных архивов.
В основу исследования легли материалы 7 фондов ЦГИА СПб. Документы Санкт-Петербургского Временного губернского комитета по введению в действие Положения о земских учреждениях 1 января 1864 года хранятся в фонде 971. По первым выборам в земские учреждения 1864-1865 годов здесь представлены журналы первых четырех заседаний Комитета, переписка об открытии временных уездных комиссий между Комитетом и уездными предводителями дворянства, генерал-губернатором, циркуляры Министерства государственных имуществ, журналы входящих и исходящих документов Комитета. В фондах 224, 253, 536, 881 хранится переписка гражданского губернатора и генерал-губернатора, уездных предводителей дворянства, временных уездных комиссий по вопросам, касавшимся введения земских учреждений в уездах. В этих фондах были обнаружены документы о финансировании временных уездных комиссий, часть переписки между Временным губернским комитетом и временными уездными комиссиями о сроках проведения избирательных съездов, списки избирателей нескольких уездов. Документы о введении земских учреждений в столице собраны в фонде 792. О земских деятелях документы частично представлены в фондах 190, 536. Так в фонде 536 обнаружены краткие материалы биографий некоторых дворян-земцев: А.И. Апраксина, А.П. Платонова и др.
В фондах РГИА исследователем были изучены материалы, хранящиеся в фондах 775, 776 и 777. Это фонды, в которых содержатся документы Главного управления по делам печати и Санкт-Петербургского цензурного комитета. Изучение материалов этих фондов позволило получить представление о газетной периодической печати и цензуре того времени. Исследователем были изучены также доклады членов Совета Главного управления по делам печати о просмотренных ими изданиях, секретные инструкции столичным цензорам, ежегодные отчеты Главного управления по делам печати, в которых отражалось количество изданий, их краткие характеристики и тираж.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов по истории государственного управления и местного самоуправления в России и спецкурсов по истории местного самоуправления Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Апробация результатов исследования состоялась на 3-х международных и российских научных конференциях 2005-2006 гг. и на заседании кафедры истории Северо-Западной академии государственной службы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
