Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Сущность, особенности и функции местного самоуправления в исследуемые годы 19
Раздел II. Состав гласных муниципальных организаций и их характеристика 50
Раздел III. Финансово-бюджетная основа местного самоуправления 68
Раздел IV. Хозяйственная деятельность муниципалитетов России 91
Раздел V. Роль органов местного самоуправленияв решении социальных и коммунальных проблем 129
Заключение 158
Приложения 165
Список источников и литературы 181
- Сущность, особенности и функции местного самоуправления в исследуемые годы
- Состав гласных муниципальных организаций и их характеристика
- Финансово-бюджетная основа местного самоуправления
- Хозяйственная деятельность муниципалитетов России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена целым рядом обстоятельств, два из которых представляются наиболее значимыми. Во-первых, в советский период проблемы, связанные с дореволюционным местным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел. Во-вторых, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием системы местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства. И не случайно в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 ода «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» особо подчеркивается, что одной из основных задач является «проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».1
Наш выбор для исследования управленческого, социально-экономического и хозяйственного аспектов местного самоуправления во второй половине XIX - начала XX веков более всего связан с тем, что становление рыночных отношений в экономике является не только ведущей линией сегодняшнего местного самоуправления, но и представляет оіромньїй научный и общественный интерес. Исследование пооавленных в диссертации задач позволит глубже понять смогло ли царское правительство оценить деятельность местное самоуправления в исследуемые годы, в какой мере его реформы и положения о местном самоуправлении изменили российское общество и что из опыта прошлых лет можно взять для устройства современной России.
В этой связи нам представляется исключительно ценным исторический опыт развития местного самоуправления Российской империи во второй половине XIX - начала XX веков. И хотя он в целом изучен не плохо, время диктует необходимость более конкретного и комплексного исследования, чтобы уяснить, как традиции прошлого могут быть адаптированы к современным российским реалиям.
Объект исследования - местное самоуправление центральных регионов России во второй половине XIX - начала XX вв.
Предмет исследования - управленческий, экономический и хозяйственный аспекты местного самоуправления Калужской, Смоленской, Тверской, Тульской и Рязанской губерний в период от реформ Александра ТІ до победы Октябрьской революции.
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург ОЭ 200 GktGoG
Хронологические рамки охватывают 1864-1918 годы, что позволяет выявить сущность, особенность, развитие местного самоуправления в течение всего пореформенного периода Российской империи.
1 Российская газета, 1999 21 октября
Степень научной разработки темы. Историки, правоведы, экономисты, публицисты, общественные деятели стали писать о местном самоуправлении сразу, как только оно появилось, ведь местное самоуправление так или иначе затрагивало интересы как социальных слоев, так и властных структур. Исследователями создано значительное количество работ, в которых анализируются различные аспекты дореволюционного местного самоуправления, и в частности земства. Однако, исследуемые нами вопросы рассматриваются в основном в трудах более общего характера. Тем не менее историография темы довольно обширна. Так, например, по земской проблематике писали такие авторы, как Б.Б. Веселовский, В.Н. Григорьев, В.Ф. Караваев, П.И. Куркин и др.2
Поскольку все многообразие работ по истории местного самоуправления систематизировано современной отечественной историографией, нет необходимости обращаться к подробному их анализу. Однако, выделим те исследования, которые имеют непосредственное отношение к теме диссертации. Наш анализ показал, что литература дооктябрьского периода, написанная, как правило, гласными и служащими, носит преимущественно практический, а не исследовательский характер. Если во второй половине XIX в. преобладали работы теоретического плана3, то на рубеже XIX-XX вв. в связи с развитием культурно-хозяйственной деятельности земств появились труды, освещающие конкретные проблемы общественного самоуправления. Особое внимание авторы обращали на вопросы земского обложения и кредита, взаимоотношения земств с правительством в осуществлении хозяйственных мероприятий, роли земства в кооперативном движении и развитии промыслов. Кроме того, отмечалось несовершенство земского законодательства, и обсуждался вопрос о мелкой земской единице. 4
Все это свидетельствует о том, что во второй половине XIX - начале XX века был накоплен довольно большой фактический материал по истории местного самоуправления на селе. Однако, наш анализ показал, что дореволюционные авторы сильно преувеличивали размах этой деятельности, переоценивали значение общественного самоуправления в России, как в области политической, так и в экономической, просветительской, хозяйственной и т.д.
2 Веселовский Б Б История земства за 40 лет ТІ СПб, 1909, Григорьев ВН Предметный указатель
материалов в земско-статистических трудах с I860 годов до 1917 г, вып 1-2 М, 1926-1927, Караваев В Ф
Издания земств 34-х губерний по общей экономической и оценочной статистике, вышедшей за время с 1864
по 1 января 1911 г СПб, 1911, Куркин ПИ Земская санитарная статистика (опыт систематической
библиографии) М , 1904, Библиографический указатель земской оценочно-экономической литературы, вып
1-5 СПб 1899-1904
' Васильчиков А И О самоуправлении сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений Т 1-3 СПб, 1869-1871, Безобразов ВП Земские учреждения и
самоуправление М, 1874 и др
4 См например Мелкая земская единица Сборник статей СПб, 1903
Определённый интерес общественности к проблемам самоуправления проявился в годы празднования 50-летнего юбилея земств. К этому событию был приурочен выпуск монографий, в которых рассматривались успехи и недостатки практической деятельности земств за весь период их существования. Многие авторы юбилейных изданий не жалели хвалебных слов, однако подчеркивали, что по сравнению с европейскими странами российское дореволюционное управление было ничтожным. Большинство авторов были единодушны в том, что «всё сделанное земством, по сравнению с тем, что должно быть сделано, представляется величиной чрезвычайно скромной».5 Причины таких результатов объяснялись ими в несовершенстве законодательства и в ограничительной политике правительства по отношению к местному самоуправлению.
Так, например, в книге К.А. Пажитнова «Городское и земское самоуправление» подчёркивалось отрицательное влияние на деятельность общественного самоуправления Положение о земствах 1890 года, которое давало губернаторам право приостанавливать исполнение постановлений земских собраний, если они не соответствуют «общим государственным пользам». В коллективной монографии «Юбилейный земский сборник» главным недостатком «Положения» называлось неравенство сословного представительства. Наряду с этим отмечалось, что теоретикам» контрреформ не удалось ввести земство «в круг государственных установлений», и «все ограничилось лишь некоторой бюрократизацией исполнительного механизма». 7 Анализ М.Д. Загряцковым понятия «земская исполнительная власть» позволил подтвердить общий вывод о несовершенстве норм, положенных в основание компетенции земских учреждений, и высказать предположение о том, что именно этим объясняется расширение полномочий земских служащих в начале XX в.8
В.В. Хижняков в статье «Земство и кооперация» 9 выделил два этапа в развитии кооперативного движения в стране и во взаимоотношениях земств и кооперативов. Автор показывал, что в 60-70 гг. XIX в. усилия земства по «насаждению» кооперативов закончились крахом; затем оно отошло от дела, и кооперативы ушли вперед, «развившись как народное движение». Закон 1904 года предоставил местному самоуправлению возможность вернуться к кооперативной жизни и существенно влиять на ее организацию. По мнению В.В. Хижнякова, общественные инициативы по поддержке кооперации имели успех лишь в том случае, если опирались на прочную законодательную базу.
Критические выводы по экономической деятельности местного самоуправления
5 Чарнолусский В И Земство и народное образование в 2 ч Ч 2 СПб, 1911 С 325
6 Пажитнов К А Городское и земское самоуправление СПб, 1913 С 98
7 Юбилейный земский сборник, 1864-1914 / Под ред Б Б Веселовского и 3 Г Френкеля СПб, 1914 С 45-46
8 Загряцков М Д Земская служба и третий элемент ПГ, 1914 С 17
9 Хижняков В В Земство и кооперация//Юбилейный земский сборник -СПб, 1914 С 342-358
дополняли общую картину негативного отношения публицистов к его «достижениям». Эта «работа далеко не везде и не всегда в достаточной мере отвечала запросам жизни, -писал Д.И. Шаховской, - нигде и никогда не стояла она в уровень с действительным размером потребностей населения».10
В наиболее сжатом виде главную проблему земства начала XX в. сформулировал Б Б. Веселовский: «До сих пор земство работало в лучшем смысле для населения, но не с населением, даже передовые земские деятели в большинстве случаев не могли отрешиться от взгляда на крестьянскую массу, как на объект воздействия» " Естественно, что «обновлённое», «реформированное» земство мыслилось публицистами как всесословная мелкая единица, освобождённая от «бюрократических пут» и обладающая финансовой самостоятельностью Выдвигались также идеи «увенчания» органов самоуправления через создание «свободного общеземского объединения». '2
Значение дореволюционной литературы велико. Она зафиксировала богатый опыт общественного самоуправления в России, показала, как и в каком направлении оно развивалось, его успехи и недостатки. Отметим в то же время, что не все работы дореволюционных авторов следует относить к серьезным аналитическим трудам Многие из ни были произведениями публицистики.
После 1918 года, когда дореволюционное местное самоуправления перестало существовать, проблемы его истории, потеряв актуальность, отступают на задний план. Первые работы советских историков были посвящены, в первую очередь, изучению истории освободительного движения и классовой борьбы. Единичные работы по истории местного и городского самоуправления носили, в основном, критический характер его деятельности.13
Большой интерес отечественные исследователи проявили к истории общественного самоуправления в период Первой мировой войны. Так, в статье А.П. Погребинского «К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны» даётся описание принципов организации и деятельности Земгора. 4 Статья А.Б. Асташова представляет собой первую попытку обобщения опыта самоуправления в деле организации медицинской помощи больным и раненым воинам.15 В диссертации А.А. Майорова исследуется практическая работа Земгора по созданию инженерно-строительных дружин
10 Очерки экономической деятельности земства к 50-летию земства, 1864-1914 сбет -М,1914 С 4 " Веселовский Б Б История земства за сорок лет Т4 СПб, 1911 С 222
12 Чарнолусский В И Указсоч С 341
13 Шефер А Л Органы «самоуправления» царской России Куйбышев, 1939
14 Погребинский АПК истории союзов земств в годы империалистической войны// Исторические записки
Т 12 М.1941 С 39-60
15 Асташов А Б Союзы земств и городов и помощь раненым в первую мировую войну // Отечественная
история -1992-№6 С 171
и автомобильных колонн. В работе говорится о неполном использовании потенциала Земгора для решения государственных задач. Причина этого явления усматривается в противодействии бюрократии.'6 Проблемы взаимоотношений государства и общественных организаций в деле снабжения русской армии рассматриваются в диссертации Н.А. Шубина 17
Таким образом, можно отметить, что к середине 90-х годов сложилась довольно обширная литература по местному самоуправлению. Изучение его идет в двух направлениях: часть авторов изучает общие проблемы, другая прослеживает историю региональных самоуправлений.
В последние годы вышли обобщающие работы по истории самоуправления. Это, прежде всего, монографии Г.А Герасименко, Л.Е Лаптевой и Н.Г. Королевой.18 Авторы дают обзор его деятельности в 1864-1918 гт и подробно раскрывает политическую роль местного самоуправления в 1917 - начале 1918 гг. Они исследует процесс демократизации общественного самоуправления весной 1917 г., проведение его реформы Временным правительством, причины конфронтации с Советами и ликвидации местного самоуправления с победой советской власти.19
Изучением истории Российского местного самоуправления занимаются ученые США, Германии, Франции, Японии. Абсолютное большинство их работ посвящено самоуправлению с момента его возникновения до революции 1917 года.
Таким образом, современные исследователи истории местного самоуправления России в исследуемые годы располагают большим фактическим материалом и опираются на результаты и опыт научных исследований своих предшественников как дореволюционного, так и послереволюционного периода. Так, значительный вклад в исследование экономической деятельности органов городского самоуправления России в исследуемый период внес В.Ю. Виноградов. Автор в своей докторской диссертации, монографиях и статьях рассмотрел различные аспекты финансовой и хозяйственной
Майоров А А Деятельность Земгора по оказанию помощи русской армии в годы первой мировой войны (организация инженерно-строительных дружин и автомобильных колонн) Автореферат канд ист наук Орел, 1997 С 24
17 Шубин Н А Проблема снабжения русской армии в условиях Первой мировой войны (опыт
взаимодействия государства и общественных организаций, 1914-1917) Дис канд ист наук М , 1997
18 Герасименко ГА Земское самоуправление в России М, 1990, Лаптева Л F Земские учреждения в
России М, 1993, Королева Н Г Земство на переломе (1905-1907 гт) М,1995
" Королева Н Г Указ соч С 205-206,210
20 The Zemstvo га Russia. An expenment in local selfgovemment Cambridge University Press 1982, Philippot R Societe civile et etat bureaucratique dans la Russie tsanste Les Zemstvos P, 1991, Камитаки Матцузато Роль земств в системе государственного управления царской России военного времени и крушении См Абрамов ВФ Земства в России (1905 -февраль 1917 гт) опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности Автореф лис докт ист наук М , 1998 С 9, Камитаки Матцузато Почему умерли земства // Родина 1994 №7 С 38-40
политики городских муниципалитетов в пореформенной России.'
В 1950-1990 гг. велась научная разработка истории самоуправления отдельных губерний. Наиболее полное освещение в книге М И. Черныша получила работа Пермского земства.22 Он рассмотрел мероприятия его деятельность в области сельского хозяйства и кустарной промышленности Эти вопросы нашли свое отражение практически во всех работах по истории местного самоуправления различных губерний России: анализ проводившихся экономических мероприятий и их результаты позволяют понять характер общественной деятельности в исследуемый период.
На сегодняшний день, по нашим подсчетам, исследованы отдельные периоды истории земств более 20 губерний. Больше всего работ написано по периоду 1864-1905
Все указанные исследования раскрывают, в основном, состав и общественно-политическую деятельность гласных и служащих, уделяя мало внимания экономическим мероприятиям земств и описывая лишь некоторые направления земской практической работы - народное образование, медицина, агрономия.
Комплексных исследований экономической деятельности земских учреждений в начале XX века практически нет. Исключение составляют монография и диссертационное исследование В.Ф. Абрамова.
Монография Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура» охватывает весь период существования земских учреждений. В ней подробно рассматриваются земский бюджет, хозяйственно-экономическая и культурно-просветительская деятельность земств. Отдельная глава посвящена земской статистике. Автор делает вывод: «Земские учреждения сыграли огромную роль в развитии духовной,
21 Виноградов В Ю Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период
Российской Империи (1870-1914 гг) Дис докт ист наук М, 2005 Его же Московское городское
самоуправление генезис, развитие, основные черты М, 2005 и др)
22 Черныш М И Развитие капитализма на Урале и Пермское земство Пермь, 1959
21 Абрамов В Ф Казанское земство в пореформенный период (1865-1890 гг) Автореф дис канд ист наук Л, 1989, Белановская Ю Е Особенности развития системы городского самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века М, 2006г , Богатырева О Н Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период (60-90-е гг XIX в) Автореф дис канд ист наук Екатеринбург, 1996, Будаева ОД Смоленское земство в конце XIX - начале XX в 1890-1904 Автореф дис канд ист наук Калинин, 1981, Меренкова ЕЮ Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв Автореф дис канд ист наук Омск, 2000 , Новикова Н С Тверское земство в 1865-1890 гт Автореф дис канд ист наук Калинин, 1984,Питерова АЮ Пензенская губернская печать о деятельности земства в период с 1864 по 1917 гг На примере «Пензенских губернских новостей» и «Вестника Пензенского земства» Дис канд ист наук Пенза, 2005 , Попов П А Городское самоуправление Воронежа 1870-1918 гг Дис канд ист наук Воронеж,2005 , Сафронкина Е И Казачье и земское самоуправление в Области войска Донского 1870-е - 1880-е гг Дис канд ист наук Новочеркасск, 2005, Тарабарин ЕГ Рязанское земство в 1865-1890 гт Автореф дис канд ист наук Ярославль, 1986
24 Абрамов В Ф Российское земство экономика, финансы и культура М , 1996 , Он же Земства в России (1905 - февраль 1917 гг) опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности Автореф дис докт ист наук М, 1998
материальной, правовой и политической культуры российской провинции.. земства, основываясь на принципе самофинансирования, за короткий срок создали основу своего хозяйства в целом и по отдельным отраслям».25
В его же диссертации «Земства в России (1905 - февраль 1917 гг.): опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности» раскрыты те же вопросы, но применительно к началу XX в. В.Ф. Абрамов указывает, что именно в этот период бурно развиваются все сферы практической деятельности земств Автор отмечает, что в 1905-1917гг. идет укрепление позиций земств именно как органов местного самоуправления. Земства развивали в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и вели к развитию общественных сил Они создавали возможность равномерного распределения по стране культурно-хозяйственных мероприятий, не давая стягивать их искусственно к центру. Земства были подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий и школой демократии для народа Практической работе земств посвящен также ряд статей В Ф. Абрамова,26 в которых он в качестве примера часто указывает на Московское земство, как на лидера в развитии многих отраслей хозяйственной деятельности.
Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ по исследуемым нами проблемам данного региона в период второй половины XIX - начала XX вв В целом, как показывает историографический обзор, исследователями много сделано для понимания сущности, явлений, фактологических данных, относящихся к истории местного самоуправления Российской империи Но этого явно недостаточно для раскрытия интересующей нас темы.
Источниковую базу диссертации составили следующие группы источников' архивные материалы, законодательные акты, земская делопроизводственная документация, материалы съездов и обобщающие работы представителей «третьего элемента», периодическая печать, мемуары.
Основной документальный материал по местному самоуправлению России сосредоточен в Государственном архиве Российской Федерации. Из ГАРФа были привлечены фонды кадетской партии (ф. 523) и «Союза 17 октября» (ф. 115), а также
Абрамов В Ф Российское земство С 152 26 Абрамов ВФ Земский бюджет // Банковские услуги 1996 №№ 3-4, Он же Земская статистика -национальное достояние // Социолої ические исследования 1996 №2, Он же Агрономические мероприятия российских земств //Земледелие 1991 № 6, Он же Земская ветеринария //Ветеринария 1992 № 7-8, Он же Роль российского земства в развитии почтового дела // Российская почта 1996 № 3, Он же Земство и кустарь //Былое 1996 №8, Он же В круге земских забот пути и средства сообщения //Былое 1996 Х»3-4 идр
личные фонды А.И. Гучкова (ф. 555), П Н. Милюкова (ф. 579) и Н.И. Астрова (ф. 5913).
Из Российского государственного военно-исторического архива был привлечен фонд 12564, содержащий резолюции четвертого Всероссийского съезда Союза городов (1916 г.) по вопросу о реформе Городового положения и материалы, характеризующие взаимоотношения ВСГ с правительством.
Автор диссертации работал также в государственных архивах Калужской, Смоленской, Тверской. Тульской и Рязанской областях. Прежде всего, это документы делопроизводства губернского и уездных земств, канцелярии губернатора, отдела по делам местного самоуправления.
Что касается опубликованных источников, то их мы разделили на пять групп. Первую группу источников составляют высшие законодательные и нормативные акты, декларирующие расширение местного самоуправления, высочайше утвержденные положения Совета министров, касающиеся местного самоуправления, постановления Временного правительства по вопросам местного самоуправления.
Вторая группа представлена опубликованными рабочими материалами правительства: «Особые журналы Совета министров, 1906-1917 гг.» 28. По ним можно проследить ход обсуждения в Совете министров проекта о преобразовании управления городов, проекта об устройстве кредита для земств и городов и некоторых других проектов.
Третья группа - различные издания Государственной думы стенографические отчеты заседаний с приложениями, обзоры деятельности комиссий и отделов 29 Сюда же могут быть отнесены опубликованные отчеты различных партийных фракций о работе в Государственной думе30.
Четвертая группа включает мемуары Их авторы приводят уникальные сведения, которые не всегда содержатся в других материалах. В воспоминаниях П Н. Милюкова,
37 Законодательные акты переходного времени Сборник законов, манифестов, указов Правительствующему
Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного
строя России, с приложением алфавитного предметного указателя 1904-1906 гг СПб, 1906 Сборник указов
и постановлений Временного правительства Вып 1 27 февраля - 5 мая 1917 г Пг, 1917, Сборник указов и
постановлений Временного правительства Вып 2 5мая-24 июня 1917 г 4 1 Пг,1918
28 Особые журналы Совета министров 1909 год М, 2000, Особые журналы Совета министров 1910 год
М, 2001, Особые журналы Совета министров 1911 год М,2002 идр
и Государственная дума Третий созыв Стенографические отчеты 1908 г Сессия первая Ч III СПб, 1908,
Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы Третий созыв Сессия первая 1907-1908
гг Т II СПб, 1908, Государственная дума Третий созыв Обзор деятельности комиссий и отделов В 3-х ч
СПб, 1912, Государственная дума Четвертый созыв Стенографические отчеты 1912-1913 гг Сессия
первая Ч I СПб, 1913 идр
w Александров Н Социал-демократическая фракция в третьей Государственной думе Б М, 1910, Фракция
народной свободы в период 15 октября 1913 - 14 июня 1914 гг в 2-х чч СПб, 1914, Трудовая группа в
четвертой Государственной думе обзор деятельности за годы 1912-1913 В2-хтт СПб,1913идр
А.И. Гучкова, В.А. Маклакова 31 и других политических деятелей частично отражены отдельные этапы подготовки муниципальной реформы, некоторые моменты обсуждения вопросов местного самоуправления в Государственной думе, конфликты власти со столичными думами и политика правительства по утверждению городских голов.
В пятую группу входят материалы периодической печати. К ним относятся статьи, опубликованные в газетах: в кадетских «Речи» и «Русских ведомостях», в либеральных «Биржевых ведомостях», в правых «Новом времени и «Московских ведомостях» и в официальном органе «Правительственном вестнике». Использовались также газеты большевиков, меньшевиков и эсеров: «Правда», Рабочая газета» и «Дело народа» соответственно; а также «Вестник Временного правительства» и «Вестник городского самоуправления», пришедший в 1917 г на смену «Ведомостям Петроградского градоначальства». Важным источником являлась местная периодическая печать тех лет
Методологической основой диссертации является совокупность общенаучных и конкретно-исторических принципов. При решении поставленных в работе целей и задач автор использовал, прежде всего, основные принципы исторического исследования: принцип историзма, системный подход, научный анализ фактических данных, методы сравнительно-исторического анализа, комплексность подхода к объекту исследования.
Целью настоящей диссертации является комплексное изучение финансовой, экономической и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления центральной России во второй половине XIX - начале XX века.
Данная цель реализуется путем решения следующих задач:
Проанализировать состав земских избирателей, гласных и членов управ, позволяющий определить интересы каких социальных групп были представлены выборными.
Воссоздать структуру управления и проследить механизмы функционирования земских учреждений, непосредственно обуславливающие эффективность практической работы.
Определить источники доходов и статьи расходов земского бюджета, соотношение в нем местных и государственных средств.
Рассмотреть приоритетные направления хозяйственной деятельности и установить соответствие итогов работы муниципальных образований запросам общества.
Показать роль муниципалитетов в решении социальных и коммунальных проблем.
31 Милюков ПН Воспоминания (1859-1917) В2-хтт М , 1990, Маклаков В А Власть и общественность на закате старой России Париж, 1939 и др
Научная новизна и теоретическая значимость заключается в том, что впервые в отечественной историографии проведена работа, посвященная комплексному исследованию экономической деятельности органов местного самоуправления данного региона во второй половине XIX в. - начале XX в.
В процессе работы над диссертацией был сделан ряд наблюдений об изменении структуры местного самоуправления в исследуемые годы. В ходе изучения был также выявлен, систематизирован и впервые введен в научный оборот обширный источниковый материал.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при создании обобщающих трудов по истории местного самоуправления России, политической и экономической истории России XIX - XX веков, подготовке курсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления в современной Российской Федерации.
Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научном семинаре кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства, научно-теоретических конференциях, в том числе на научной конференции «Ломоносов-2004», проводившейся в Московском Государственном университете им. М В. Ломоносова Работа обсуждалась, одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти разделов, заключения, источников и литературы, приложений.
Сущность, особенности и функции местного самоуправления в исследуемые годы
Современное местное самоуправление развитых демократических государств сложилось, в основном, в результате муниципальных реформ середины XIX века. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождающейся буржуазии являлись города, требующие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться общинным имуществом.
С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Данный подход отражал определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческой раздробленности на местах. Каждый город, село занимались исключительно своими проблемами, их, по существу, не интересовали другие поселения. Такая ситуация нашла отражение в получивших значительное распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного управления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как «продукт либерально-демократического государства XIX века». В основе данного подхода лежали взгляды английского философа Дж. Локка, одного из основателей либерализма и естественно-правовой школы, обосновавшего в своих работах идею прав и свобод человека в догосударственном состоянии. Согласно Дж Локку, государство создано, прежде всего, для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е. оно должно осуществлять в основном лишь охранительные функции. Позднее его теория естественных и неотчуждаемых прав человека активно использовались Т. Джефферсоном и другими деятелями американской революции.
В первой половине XIX века либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах А. Де Токвиля и Дж. С. Милля . Исходя во многом из американского опыта, они считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе своих неотчуждаемых прав. При этом на данные права не может посягать ни одно правительство, действующее в рамках закона. Правительство рассматривалось ими как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой можно прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива бессильна.
Подобные взгляды легли в основу так называемой «общественной» теории самоуправления, получившей распространение в Европе в первой половине -середине XIX века (в том числе и в России). Данная теория базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов - политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание - местные интересы, с одной стороны, и общенациональные с другой. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами».3
Во второй половине XIX века «общественная» теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и «явной недооценкой консерватизма простых людей», определенной «иррациональности коллективных социальных сил» 4 постепенно уступила место так называемой «государственной» теории самоуправления. Основоположниками этой концепции считаются германские юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Грановский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой, прежде всего одну из норм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как подчеркивал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого». 5 Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть. В связи с этим категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.
Распространение «государственной» теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX века. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации начала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Промышленная специализация, внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие внутренней и внешней торговли сделали положение дел в отдельных местных сообществах более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах.
Состав гласных муниципальных организаций и их характеристика
Финансово-бюджетная основа местного самоуправления определяла всю его практическую деятельность в исследуемые годы и складывалась из тех сборов, которыми оно облагало население. Обратимся к анализу земского бюджета, источникам и размерам земских доходов, размерам и характеру расходов. По вопросу о бюджете, особенно об источниках и размерах его доходной части, земства чаще всего расходились с правительством. Это был один из основных пунктов, питавших оппозиционность земских деятелей. Так, например, по данным Н.А. Карышева, Тверское губернское земство по числу поданных ходатайств впервые 20 лет своей деятельности находилось на втором месте после Новгородского (этих ходатайств было
Новгородского - 76). Анализируя «Сборник материалов для истории Тверского губернского земства», мы можем представить характер этих ходатайств. Уже в первые годы своей деятельности губернское земство возбудило несколько ходатайств о расширении источников земских доходов. Например, в 1867 г., по инициативе Ржевского уездного собрания, оно ходатайствовало о разрешении облагать гурты скота, проходящие в пределах Тверской губернии. Затем оно просило о том, чтобы сбор со всех обязательств и договоров, совершаемых нотариусами в пользу городов, посадов, местечек и волостей, был включен в общие уездные и губернские капиталы. Наконец, в том же 1867 г. губернское собрание высказывалось за обложение земель, которые считаются неудобными, но приносящими доход. Все эти ходатайства, за исключением последнего, министерство оставило без последствий. Пытаясь расширить источники доходной части, в 1868 г. губернское земство выступило с ходатайством о разрешении облагать те лица и общества, которые отдают земли или помещения под устройство питейных домов. По предложению гласного Новоторжского уезда П.А.Бакунина, собрание приняло решение перевести деньги, полученные с этого сбора на нужды народного образования. В 1879 г., по инициативе Весьегонского уездного собрания, Тверское губернское собрание предлагало повысить процентный сбор с гильдейских свидетельств и патентов до 35% и с прочих торговых документов до 15%.
Потеряв надежду на удовлетворение ходатайств, земства Тверской губернии вплоть до середины 90-х годов почти не выступали с подобными просьбами. Еще в первые годы своей деятельности Тверское земство высказывалось за изменение податной системы в стране, считая, что в основу этой системы должны быть положены принципы бессословности. На очередном губернском собрании в 1869 г. Новоторжский гласный крестьянин Н.Ф.Курбатов поднял вопрос о различиях во взыскании земского ссора для всех сословий. Он предлагал найти такой способ взыскания земского сбора, который был бы одинаков для всех сословий. Собрание, поддержав его предложение, решило ходатайствовать перед правительством об установлении мер нового взыскания земского сбора с землевладельцев, а также просить губернатора распорядиться о взыскании полицией земского сбора с городов. В ответ на ходатайство Министерство внутренних дел уведомило управу, что этот вопрос будет решен в законодательном порядке.
В 1885 году, с целью пересмотра системы земских финансов, правительством была учреждена "Комиссия по пересмотру узаконения о земском обложении". Эта комиссия подняла ряд существенных вопросов -например, о дотациях из казны, об обложении полезных дорог, денежных # капиталов и т.д. Эта же комиссия указала на необходимость установления в законодательном порядке трех оснований для оценки земель. Единственным практическим результатом работы комиссии было лишь издание закона 8 июня 1893 г. о производстве оценочных работ. Правительство было глухо к земским требованиям. И все же анализ земских смет показывает, что бюджеты их росли, а, следовательно, расширялась и их практическая деятельность. Благодаря сохранившимся сметам доходов и расходов Тверского земства, мы можем сопоставить данные за каждые четыре года: 1868, 1872, 1876, 1880, 1884, 1890 гг., что достаточно показательно для характеристики состояния и развития бюджета.
Если доходы уездных земств в 1868 г. принять за 100%, то в 1890 г. они составляли: в Тверском уезде - 243,5%, в Корчевском-188,7%,в Кашинском -185,8%, Бежецком - 191,7%, Вышневолоцком -201,9%), Осташковском -195,9%, Ржевском -223,8%, Зубцовском-246,2%, Старицком - 198,0%», Новоторжском -277,6%. Наивысшее увеличение доходов в Вышневолоцком, Новоторжском, Тверском уездах объясняется их более высоким экономическим развитием. Это были значительные торгово-промышленные центры. Самый большой рост доходов был в Весьегонском уезде-318,6%. Это был район с развитым животноводством, преобладающую роль играли в земском бюджете этого района сборы с земель, достигшие в 1890 г. 84,4% всех сборов. Если мы сопоставим доходную часть всех уездных земств по губернии в целом, то в сравнении с 1868г., принятым за 100%, получим рост доходов в 1890 г. - 217,9%, т.е. доходы уездных земств за двадцать лет выросли в 2,1 раза. Доходы Тверского губернского земства увеличились со 155,0 тыс. руб. до 319,3 тыс. руб., т.е. тоже в 2,1 раза. Следовательно, доходы губернского земства росли приблизительно одинаково с доходами уездных земств. Темпы роста земского бюджета в тверской губернии были средними по стране.
Смоленское земство в 90-х годах, в связи с обсуждением нужд сельского хозяйства и мер их удовлетворения Смоленское земство на первый план выдвинуло тарифный, продовольственный и податный вопросы. «До надлежащего их разрешения, - заявляло оно, - всякие другие меры, направленные к поднятию земледелия, а с ним и экономического благосостояния страны, окажутся паллиативными» . Что касается податной системы, то она должна быть изменена «в смысле введения прогрессивного подоходного налога, с исключением из обложения минимальной нормы доходности имущества»87. XXVIII очередное губернское земское собрание, состоявшееся в январе 1893 года, решило возобновить ходатайство перед правительством об изменении действующей податной системы и введением подоходного налога, а очередное собрание 1894 года возбудило ходатайство о снижении «железнодорожных тарифов на серые хлеба».89
Смоленское земство, как и многие другие, добивалось повышения допускаемого процента обложения промыслов, предоставления земству права участия во всех видах промыслового налога, обложении железных дорог, денежных капиталов, разрешения облагать прибыли торговых и промышленных предприятий, в том числе казенной монополии.90
Все эти предложения были направлены на расширение компетенции земств, предоставление им более широких прав (достижение «нормального положения земств в ряду государственных установлений»), больших финансовых возможностей для осуществления программы местных дел, вызванных развитие капитализма.
Финансово-бюджетная основа местного самоуправления
В этой связи можно отметить, что в начале XX века в связи с усилением земской деятельности земства столкнулись с невозможностью увеличивать свои текущие капиталы без изменения системы обложения недвижимых имуществ или предоставления земству новых источников доходов. «Если такое положение продлится еще несколько лет, земская жизнь замрет, и все земское хозяйство будет влачить жалкое существование» - констатировало 46 очередное губернское земское собрание."
В начале XX века «вопрос об улучшении земских финансов» был одной из главных тем земской литературы и широко обсуждался в земских собраниях. Последовали многочисленные ходатайства со стороны земств, которые А.И. Шингарев объединил в семь групп, отметив, что Смоленское губернское земство дважды, в 1908 г. и 1912 г., ходатайствовало об отмене закона 12 июня 1900 г. о предельности роста обложения.100 В 1911г. 46 очередное губернское собрание заявило о «неотложной необходимости возможно скорого реформирования всего строя земских финансов» и ходатайствовало «об освобождении земства от расходов по исполнению подворной, аресто-этапной и других, имеющих общегосударственное значение, повинностей»; 2) «об отмене государственного поземельного налога» и закона 12 июня 1890 г.; 3) о выдаче земствам казенных субсидий «на удовлетворение местных нужд». Таким образом, не будет ошибкой сказать, что в данном вопросе смоленское земство стояло на радикальных позициях, требуя, как и в XIX веке, изменить «весь строй земских финансов».
Государственная власть в ответ на ходатайства земств пошла на «частичное улучшение» земских финансов. Эти изменения носили в основном характер государственных вливаний в бюджет земств в виде прямых пособий и кредитов и не затронули основ земского обложения. Правда, по закону 1913 г., земства получили дополнительный источник обложения: «часть государственного налога с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, расположенных вне городской черты, но действительно занятых городским населением» передавались уездным земствам.102 В Смоленской губернии таких мест, расположенных вне городской черты, было предположено 15, среди них Климов-завод Юхновского уезда и Ярцево Духовщинского уезда.103
В целом, финансовая помощь земствам со стороны правительства осуществлялась по трем направлениям. Во-первых, правительство взяло на себя ряд земских расходов на государственные повинности, продолжив таким образом линию, намеченную законами И июня 1895 года и 12 июня 1900, когда земства были освобождены от расходов по содержанию по воинской повинности присутствий и расходов на квартирные судебным следователям и чинам полиции. Теперь же по закону 5 декабря 1912 года «Об улучшении земских и городских финансов» земствам возмещались расходы по подводной повинности (по содержанию подвод и на разъездные судебным следователям, полицейским и нижним жандармским чинам, суточные чиновникам, командируемым внутри губернии по земским делам), по этапной повинности и части расходов на содержание умалишенных. Согласно закону 1 марта 1911г. и по продолжению 1912 г. с 1 января 1914 г. правительство брало на себя все расходы по образованию ополчений и по отводу помещений для сборных пунктов. И по закону 25 июня 1912 г. расходы на призрение нижних воинских чинов и их семейств. В 1914 г. Смоленское губернское земство впервые получило в текущий капитал значительные ассигнования от казны - 47,0 тыс. руб., что составляло 5, 5 % губернской сметы.104
Во-вторых, как было показано выше, уездные земства получали большие суммы на народное образование и агрономические мероприятия. В 1914г. доходы всех земств Смоленской губернии без переходящих сумм составили 5704.2 тыс. руб., из них 1600,3 тыс. руб.,105 или 28,1 %, приходилось на поступления от казны.
Третьим направлением правительственной политики можно считать организацию специального земского и городского кредита в государственном банке. По закону 26 июня 1912 г. земства получили право кредитоваться в кассе городского и земского кредита, открывшей свои действия 1 января 1913 г. Касса выдавала долгосрочные ссуды от 10 до 66 лет и 2 месяцев под 5 % годовых «на капитальные затраты по приобретению, устройству или расширению недвижимых имуществ» и краткосрочные ссуды от 6 месяцев до 5 лет на усиление оборотных средств.106 По данным Ю.А. Райского за первые два года кредитом воспользовались 105 земств, которые получили к своим бюджетам в 5-6 %%. Такая финансовая политика государства в отношении земств вызывала тревогу в земских кругах.
В целом, земские расходы делились на обязательные и необязательные. В число обязательных входили: содержание уездных по крестьянским делам учреждений, содержание по воинским делам присутствий, дорожная, квартирная и подводная повинности, содержание тюрем, земских управ. Вознаграждение казначейств за хранение земских сумм. Расходы на народное образование, здравоохранение, почтовые, на поднятие экономического благосостояния назывались необязательными.
Рассмотрим изменение расходной части смет уездных земств. Как видно из таблицы № 5 часть земских финансов расходовалась на мероприятия, непосредственно не связанные с деятельностью земских учреждений, хотя Устав о земских повинностях гласит: «Денежные земские повинности предназначаются на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области, или нескольких губерний или областей». Тем не менее, в 1867 году 9,3 % расходов всех уездных земств падало на участие земств в расходах правительственных учреждений. Это участие заключалось в отчислениях на содержание по воинской повинности присутствий, содержание лошадей и станционных пунктов, выплате квартирных и разъездных чинам полиции и судебным следователям.
Хозяйственная деятельность муниципалитетов России
Другое направление деятельности Смоленского губернского земства по распространению сельскохозяйственных знаний участие в постоянных сельскохозяйственных выставках. Само губернское земство выставок не устраивало, а только финансировало устроителей. Порядок субсидирования выставок был установлен 35 очередным губернским собранием в 1899 г. и состоял в том, что губернское земство ассигновало только крупные выставки, а местным выдавало медали. Центрами агрономической помощи населению были уездные земства. Ближе, чем губернское, стоявшие к нуждам деревни и совершенно самостоятельные от него в финансовом отношении при решении агрономических задач.
В результате объединения правительственных и уездных организаций, экономическая помощь населению велась в трех направлениях: через участковую агрономию, сельскохозяйственные склады, содействие кооперативам и другим учреждениям, работавшим в области сельского хозяйства. При уездных управах функционировали ежемесячные щ агрономические семинарские совещания и экономические советы, созывавшиеся «по мере надобности», но, как правило,2-4 раза в год. Уездное агрономическое совещание состояло из агрономического персонала уезда. Его задача заключалась в составлении на основе поуездного плана агрономических мероприятий, передававшегося затем на рассмотрение экономического совета, участниками которого были члены земской управы «земские гласные по выбору земского собрания, представители Главного управления землеустройства и земледелия» и в некоторых уездах представители сельских кооперативов. Утверждались поуездные планы в уездных собраниях, а в вяземском уезде в особом заседании землеустроительной комиссии с участием уездной земской управы и агрономов.
В целом, агрономическая помощь населению в значительной степени зависела от численности агрономического персонала в уездах, его профессионализма и энергичности. Объединение агрономических организаций привело к резкому увеличению числа агрономического персонала в губерниях. По данным Смоленской губернской землеустроительной комиссии в 1914 г. при 11 уездных земствах и землеустроительных комиссиях работали 107 человек агрономического персонала, из них 54 человека получали содержание от правительства, а 53 - от земства. Из общего числа 107 лиц агрономического персонала 48 являлись агрономами с образованием не ниже среднего, как того требовали условия объединения, 37 человек - агрономическими старостами, работавшими под руководством агрономов, остальные - специалистами по различным отраслям хозяйства.
Агрономический персонал, независимо за счет каких средств он содержался, обслуживал население «без различия рода владения». Хозяйства крестьян, вышедших из общины к 1915 г. располагались крайне неравномерно, хотя районы землеустройства охватывали всю губернию и колебались от 600 хозяйств в Юхновском уезде до 6 400 в Поречском. На некоторых участках, например в 4-ом Ельнинского уезда и 3-м и 5-ом Дорогобужского уезда, единоличных хозяйств почти не было, а агрономический персонал обслуживал «почти и исключительно» общинников. Вместе с тем, были целые участки с преобладанием хуторского населения, такие как третий участок Поречского и третий участок Вельского уезда, здесь агрономическую помощь получали, в первую очередь, единоличники.
Но в целом по губернии участковая агрономия больше обслуживала хуторян и отрубников, чем общинников, что соответствовало целям правительства и земства. На это указывают следующие факты. Больше всего участков было в уездах, где процесс распада общины и закрепления земли в частную собственность шел интенсивнее, чем в других уездах: Вельском, Поречском, Гжатском, Сычевском. В 1914 г. из 107 лиц агрономического персонала, работавших в уездах, или 64, 5%, проживали в центре крупных районов землеустройства. В отчете губернской землеустроительной комиссии за 1914 г. прямо указывается на это обстоятельство: «в крупных районах землеустройства вся работа агрономического персонала... сосредоточена в единоличных хозяйствах». Агрономы должны были выезжать в хозяйства по вызовам крестьян, не требуя при этом никакой платы за услуги. При таких равных условиях для зажиточных и бедных наибольший «спрос» на агрономов предъявляли хуторяне. Общегубернских данных числу выездов агрономов к хуторянам или общинникам не удалось найти, тем более, что не во всех уездах велся учет такого рода. Но из того же отчета землеустроительной комиссии видно, что, например, в Гжатском уезде треть выездов падала на хуторян, тогда как они составляли 7 % от общего числа в этом уезде; а в Поречском уезде агрономами было сделано по 80 выездов землеустройства, что, как правило, соответствовало количеству выездов агронома в течение года.
Агрономы руководили всей агрономической работой на участках и были первыми ее исполнителями: они заведовали сельскохозяйственными складами, устраивали зерноочистительные и прокатные пункты, показательные мероприятия, выступали организаторами всевозможных лекций и курсов, оказывали помощь в организации предметного кредита и кооперативов, составляли планы и вели отчеты, участвовали в совещаниях и съездах, руководили агрономическими старостами и помощниками.
Похожие диссертации на Местное самоуправление центральных губерний России в 1864-1918 годы: организационно-финансовые и экономические аспекты
