Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1.1. Предпосылки возникновения идей земской реформы и сущность концепций земского самоуправления в конце 50-х - 60-е гг. XIX в. в российском обществе 27
1.2. Земская реформа 1 января 1864 года и ее значение для развития института земского самоуправления в России конца XIX - начала XX веков 57
ГЛАВА II. ОБРАЗОВАНИЕ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В УФИМСКОЙ ГУБЕРНИИ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО МЕХАНИЗМА
2.1. Формирование земских единиц в Уфимской губернии 94
2.2. Организационно-правовая основа Уфимского земства 108
ГЛАВА III. АНАЛИЗ ФУНКЦИЙ УФИМСКОГО ЗЕМСТВА
3.1. Экономическая деятельность Уфимского земства 144
3.2. Мероприятия земств Уфимской губернии в социальной сфере 158
3.3. Усилия Уфимских земств в деле создания правового государства 180
3.4. Совершенствование деятельности муниципальных учреждений в контексте использования земского опыта 198
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 208
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 213
- Предпосылки возникновения идей земской реформы и сущность концепций земского самоуправления в конце 50-х - 60-е гг. XIX в. в российском обществе
- Формирование земских единиц в Уфимской губернии
- Экономическая деятельность Уфимского земства
Введение к работе
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена тем, что в период становления гражданского общества и формирования правового государства изучение истории деятельности земских учреждений в конце ХГХ - начале XX вв. в России имеет большое значение для укрепления традиций управления, раскрывает закономерности развития отечественной государственности.
Актуальность исследования связана также с потребностью выявления механизмов и принципов управления, обеспечивающих эффективную деятельность органов представительной власти на местном уровне; с установлением надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, адекватного историческим условиям страны и задачам, выполнение которых должно осуществить местное самоуправление; с созданием слаженного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; действенного реагирования на непредвиденные ситуации; с вьывлением всех видов потенциальных ресурсов и усилением ресурсообмена на местном уровне; с совершенствованием системы самоуправления как неотъемлемого института народовластия.
Местное самоуправление представляет собой специфическое управляющее воздействие власти населения, которое на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно выражает интересы самого населения. «Под местным самоуправлением, - отмечается в ст. 3, ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, - понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».1
Конституция Российской Федерации, впервые рассматривая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, посвятила ему главу 8 «Местное самоуправление». Статья 3 часть 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».1 Именно такая институционализация, конституционно-правовое и организационное закрепление местных самоуправленческих отношений свидетельствуют о возрождении и развитии демократической основы государственности России.
На Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении отмечалось, что «структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления... Значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное самоуправление. Государственная власть в этом случае получила бы возможность сосредоточиться на качественном решении действительно об-щефедеральных или региональных вопросов».
Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания, объединяя людей для решения вопросов местного значения, что является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления - необходимая предпосылка сохранения исторических и местных традиций, неповторимых региональных социально-культурных комплексов. Это было подчеркнуто в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Чтобы стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего изобретать. И наш собственный, и мировой опыт уже доказали продуктивность целого ряда подходов».1
Необходимость исторического анализа земского самоуправления в России, особенно на материалах Уфимской губернии, как одного из регионов страны, где была реализована концепция земского самоуправления объясняется тем, что, во-первых, она учитывала исторические традиции, этнокультуру, и многомерность российского общества в целом, а во-вторых, данная концепция содержала позитивные элементы западных моделей социального управления.
Актуальность настоящего исследования диктуется недостаточностью научных работ, направленных на выявление всего комплекса фактов, влияющих на формирование института земского самоуправления в Уфимской губернии. На данном этапе развития историко-правовой науки не исследованы механизм формирования органов земского самоуправления Уфимской губернии и направления их деятельности в указанный период; существует настоятельная потребность в анализе состава губернских и уездных органов земского самоуправления и создания целостной картины правового статуса земских органов и условий их функционирования.
Таким образом, Уфимское земство до сих пор не являлось объектом обширного исторического исследования, поэтому данная работа восполняет пробелы в изучении регионального земства и выявляет диалектику историко-правовых параллелей органов общественного управления России.
Степень научной разработанности проблемы.
Органам местного самоуправления и земским учреждениям в частности посвящена обширная литература, которую условно можно разделить на две части: работы по теории земского самоуправления и по его истории.
В теоретических работах о местном самоуправлении и земской реформе обоснованы противоположные идеи так называемых общественно озяйственной и государственной теории самоуправления, центром которых являлась проблема определения юридического статуса земств. Сторонники общественно-хозяйственной теории профессор юридического факультета Московского университета В.Н. Лешков1 и экономист князь А.И. Васильчиков2 считали, что земства не являлись органами государственной власти, а были учреждениями общественного самоуправления, что определялось их выборностью и независимостью в установленных законом пределах. Правильное развитие земской организации, по их мнению, должно было привести к мирному разрешению всех социальных, аграрных и политических вопросов. Проанализировав системы самоуправления, А.И. Васильчиков утверждал, что ни одна из этих систем на российскую почву перенесена быть не может.
В конце XIX - начале XX веков большинство исследователей встало на защиту государственной теории, которая доказывала, что единственным путем к процветанию земства является объединение последнего с государственным управлением. Эта концепция наиболее полно изложена в трудах Б.Н. Чичерина3, А.Д. Градовского4, Н.М. Коркунова5, М.И. Свешникова6, Н.Н. Лазаревского . Ими были подготовлены исследования по проблемам местного управления в России и странах Европы, вопросам о пределах власти и ответственности губернаторов, о всесословной волости, о земском обложении, об отношении земства к народному образованию.
Так, например, наиболее глубокое обоснование государственной теории самоуправления дал в конце XIX века Н.М. Коркунов. Основанием для его выводов послужило не просто наблюдение за практической деятельностью земских учреждений и взаимоотношениями последних с государственными органами, а более всестороннее, теоретическое понимание государства. Он утверждал, что государство - «общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной властью». Государственная власть как сила полностью обусловливается сознанием гражданами своей зависимости от государства. Эта зависимость носит ограниченный характер и не является результатом принуждения. Государство есть общественный союз, имеющий единственный источник легитимности - сознание подвластных ему граждан. Исходя из этого, интересы субъектов, составляющих государство, не могут быть отделены от него, четко разграничены и признаны противоположными государственным. По мнению Н.М. Коркунова, местные общества становятся субъектами самоуправления только в той степени, в какой государство возлагает на них осуществление функций государственного управления. Взгляды Н.М. Коркунова внесли весомый вклад в формирование законодательной деятельности правительства в конце XIX - начале XX веков.
В этом же ключе определял понятие самоуправление Н.И. Лазаревский. Он считал, что это «заведывание государством через государственных должностных лиц делами местного государственного управления».2
Сущность земских учреждений, их место и роль в структуре государст-венного управления нашло свое отражение трудах СЮ. Витте и П.Б. Струве .
Таким образом, теоретические труды касались в основном проблем определения сущности земских учреждений.
Необходимо отметить, что интерес к истории земских учреждений не иссякал с момента их введения и до наших дней. Первый подъем интереса общественности к истории земств имел место в конце XIX - начале XX вв. в связи с надеждами либеральной интеллигенции на демократизацию политического строя. В этот период появилось большое количество работ, среди которых вы-деляются труды И.П. Белоконского , Б.Б. Веселовского , B.C. Голубева , Г.А. Джаншиева4, Г.Е. Львова, Т.И. Полнера5, К.А. Пажитнова6, Т.И. Тихонова7, В.К. Трутовского8, СИ Шидловского9, А.А. Кизеветтера10, М.Л. Слобожанина11, В.В. Леонтовича12.
В 1917 г. в условиях практически полного отсутствия цензуры А.А. Кизеветтер попытался дать целостное представление о развитии местного самоуправления в России с IX до конца XIX в. Его исследование представляет несомненный интерес для понимания взглядов представителей российского либерализма по земской тематике, однако в них почти отсутствует объективный анализ перемен, происходивших с 60-х годов XIX в. Такого же плана является и работа Г.Е. Львова и Т.И. Полнера, вышедшая к пятидесятилетнему юбилею земской реформы. Авторы противопоставили земства государственным учреждениям и явно преувеличили их реальное значение: «Почти всю жизнь при шлось ему (земству - Н.М.) бороться за свое существование, и тем не менее оно выросло до государственной высоты. Оно переросло закон, создавший его».1
Наиболее полным, фундаментальным исследованием земства явилась монография Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет», изобилующая конкретными сведениями о различных прогрессивных сторонах деятельности земских учреждений. Однако автор отказывает в праве земству быть частью публично-правовых установлений и уделяет чрезмерное внимание к каждому факту противостояния земства и власти. Он утверждает, что «вся история земских учреждений - это история борьбы, более или менее решительной, - местной самодеятельности против бюрократии». Автором ряда работ по истории земского движения является И.П. Белоконский, который (а это отмечали даже советские историки)3 переоценивал земское политическое движение. Большой вклад в исследование истории земств внес М. Слобожанин, который первым из ученых попытался дать оценку представительству крестьянства в земских органах и его влиянию на работу земств. Значительное место уделил в своей работе законопроектной деятельности правительства К.А Пажитнов. Сложности становления местного самоуправления в России подметил Г.А Джаншиев: «История Положения о земских учреждениях 1 января 1864 г. может служить наглядным доказательством тому, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и к продолжительным крупным недоразумениям, благодаря отсутствию национального плана у руководителя реформы и стремлению его сочетать противоположные принципы, совместить исключающие друг друга системы и тенденции».4
Особое место в историографии проблемы занимает труд В.В. Леонтовича «История либерализма в России». «Строго выдержанный правовой метод», по утверждению А.И. Солженицына5, позволил автору отойти от традиционного историко-политического взгляда на либерализм, включая и проблему местного самоуправления: «... В основу начавших свою деятельность в 1864 году органов земского самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета или, иными словами, разделения власти, а концепция, которая резко противополагает общество государству. Из этой концепции вытекало заключение, что вмешательство государства в общественную сферу представляет собой весьма нездоровое явление».1 Считая земство зародышем конституционного строя, В.В. Леонтович, в то же время, считал наиболее важной для судьбы России либеральную правительственную программу П.А. Столыпина. Заслуга В.В. Леонтовича состоит в историко-правовом анализе явлений российского либерализма.
На основе циркуляра Наркомата Внутренних Дел от 6 февраля 1918 г. земства были упразднены. Произошел резкий спад публикаций по этой тематике. Марксистская историография крайне критически относилась как к самому институту земского самоуправления, так и к правительственной политике по отношению к нему. В этом плане влияние оказали позиции первых российских историков-марксистов М.Н. Покровского и С.Я. Цейтлина, отрицавших пози-тивное значение земской реформы. Определяющим на выработку точки зрения на земскую организацию стало ленинское видение данной проблемы. В.И. Ленин сравнил земство с «пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством».3
В 40-60-е годы XX в. в советской историографии определился более позитивный взгляд на значение земских учреждений. Лишь в конце 50-х гг. аргу ментированный обзор трудов по данной теме был сделан исследователем земской истории В.В. Гармизой, где помимо детального описания хода работ по составлению проекта земской реформы, автором было уделено внимание теоретическим вопросам становления самоуправления. Земская реформа оценивается им как «уступка правительства, направленная на укрепление самодержавия».1 Главным достоинством монографии является привлечение большого количества архивного материала.
В отечественной историографии широко дебатировались вопросы кризиса самодержавия и в связи с этим, давалась оценка земской реформе 1864 г. и контрреформе 1890 г.2
Новая волна интереса к истории земства, связанная с эпохой становления демократической России, относится ко второй половине 80-х - 90-м гг. XX в. Это в значительной степени вызвано стремлением изучения земского опыта в связи с поиском более эффективных форм и методов местного самоуправления. За этот период опубликованы работы Н.М. Пирумовой , Г.А. Герасименко , Л.Е. Лаптевой5, П.И. Шлемина6, И.И. Овчинникова7, В.Ф. Абрамова8, Н.Г. Королевой1, А.Ю. Шутова2, В.А. Нардовой3, В.В. Еремяна, М.В. Федорова4, Л.И. Футорянского .
И.И. Овчинников, например, затронул в своей монографии проблемы исторической преемственности в развитии самоуправления, рассматривая деятельность земства как сугубо положительную по своему содержанию, причем в эту деятельность постоянно вмешивалось правительство: «Их история (земских учреждений — Н.М.) чрезвычайно богата различными распоряжениями, циркулярами, принятыми властями в связи с теми или иными действиями земств. Все эти акты преследовали цель стеснить их самостоятельность, усилить зависимость от административных органов».6
Многие научные публикации, появившиеся на рубеже XX-XXI вв., сохраняют в своем большинстве традиционные подходы к оценке многочисленных сторон земского самоуправления. Неизменно подчеркивалось стремление государства сохранить контроль за земским самоуправлением. Однако при таком рассмотрении проблемы все рассуждения о роли и месте земства в государстве и обществе утрачивают ценностный смысл. Такие же проблемы, как развитие законодательства по земскому самоуправлению, деятельность властей по совершенствованию его системы, настроения различных политических группировок в отношении перспектив развития местного самоуправления в России, в основном, не рассматривались.
Современный этап изучения истории земского самоуправления связан с переломной эпохой в нашей стране, относящейся ко второй половине 90-х гг. Уход от идеологического единообразия позволил увеличить круг изучаемых проблем, привлечь ранее недоступные источники, значительно расширить методологическую базу. Заметно усилилась практическая значимость исследований земских учреждений, что связано с произошедшими изменениями политической системы российского государства, в том числе и в организации местного самоуправления.
В современной отечественной историографии по земской тематике выделяются работы Л.Е. Лаптевой. Автор скрупулезно провел юридическое исследование проблем функционирования земских учреждений в России, проанализировал особенности правового положения земств, их статус в системе государственных учреждений и основные направления деятельности. Автор видит отличие российской модели самоуправления от западной в целях деятельности. В западной модели это поддержание «автономии индивида», в российской -поддержание «системы». Анализируя различные подходы к проблеме самоуправления, Л.Е. Лаптева справедливо отмечает, что «только с позиции теории отчуждения можно противопоставлять государственное управление общественному самоуправлению, поскольку речь, в сущности, идет о явлениях однородных».2
Активизировалось изучение земской истории в отдельных регионах страны. Расширению географии исследований по истории земств способствовали научные конференции и совещания.
Задачами современной историографии являются преодоление точки зрения, низводящей земство лишь до роли элемента в политическом движении конца XIX - начала XX вв. и включение в научный оборот новых юридических источников, а также прочтение под другим углом зрения источников уже известных.
Наряду с изучением истории института земства, исследователи все больше обращаются к проблемам формирования местного самоуправления в условиях демократической России. В работах авторов Г.В. Барабашева1, А.Г. Гла-дышева2, Н.А. Емельянова3, М.А. Краснова4, В.А. Кирпичникова5, О.Е. Кута-фина, В.И. Фадеева6, М.Ф. Маликова7, Т.Н. Михеевой , Е.Е. Некрасова9, Ф.М. Раянова10, В.К. Саммигуллина11, В.Е. Чиркина12, К.Ф. Шеремета13, Е.С. Шугри-на14 местное самоуправление рассматривается как сложный комплексный социально-правовой и демократический институт гражданского общества, включающий в себя многообразные по содержанию общественные отношения. Среди них авторы выделяют следующие группы:
возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры и формирования органов местного самоуправления;
связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах.
Зарубежная историография традиционно представляет земскую реформу как стремление самодержавия подражать западным образцам. Такие англоамериканские ученые, как В. Рубол1, Р. Мэннинг2, Т. Эммонс3, Д. Орловски4, С.Ф. Старр5, Г. Эббот6, Р. Роббинс,7 и Б. Линкольн,8 А. Валиски9 много внимания в своих исследованиях уделяют последствиям земской реформы, влиянию либеральной оппозиции, кризису самодержавия, в то же время справедливо отмечая недостатки научных работ по истории государственного управления в пореформенной России: «Во всех этих прекрасных книгах и статьях внимание концентрируется на тех аспектах реформ, которые в первую очередь связаны с землей и соответственно не имеют прямого отношения к истории государст венных учреждении и права».
История земских учреждений в Уфимской губернии, материалы по которой используются в диссертации, до сих пор не получила должного освещения. В дореволюционный период можно отметить ряд работ о практической деятельности земства. Это, например, исследования П.Ф. Гиневского11, М.И. Обу хова1, М.А. Рыбалкина2, В.Ф. Герасимова3, A.M. Ксенжопольского4, П.Н. Григорьева , М.П. Красильникова6. Различные фактические и статистические сведения содержатся в юбилейных сборниках. По несколько страниц посвящено уфимскому земству в работах И.П. Белоконского. Все авторы отмечают в целом достаточно высокий уровень постановки земского дела в губернии. В советский период к истории уфимского земства обращаются вновь лишь в 90-е годы. Сре-ди нескольких публикаций следует выделить монографии Ф.АИшкулова и о Н.И. Леонова , посвященные буржуазным реформам на территории Башкортостана. Необходимо отметить, что Ф.А. Ишкулов освещает работу земства лишь в контексте судебной реформы, а Н.И. Леоновым она рассматривается, как одна из цепочки «великих реформ», изменивших жизнь Уфимской губернии и в экономическом, и в социальном политическом плане.
По истории Уфимской губернии есть обобщающие исследования,9 но, к сожалению, именно в силу их обзорного характера деятельность органов местного самоуправления в них не подвергается глубокому анализу, недаром в приложении к своей диссертации В.А. Горнов в «Карте исследований по земской тематике» изобразил Уфимскую губернию белым пятном - «неизученным регионом».10
В последние годы появился ряд публикаций, посвященных земству Уфимской губернии, таких авторов, как О.А. Курсеева, Л.Н. Маркелова, Р.И. Кантимирова, К.К. Каримов, М.Н. Фархшатов, Л.А. Ямаева, Н. Хафизова, И. Аламов, А. Биккузина1.
Таким образом, обзор исследований по избранной нами теме свидетельствует об огромном интересе к данной проблеме. Именно этим объясняется тема нашего исследования, посвященная развитию местного самоуправления в России третьей четверти XIX в. до 1914 г. на материалах Уфимской губернии, тем более, как уже указывалось выше, специального изучения по этому региону России в данном направлении не велось. Такое положение делает актуальным вопрос о привлечении внимания современных исследователей к этой крупной и многогранной теме, широкое освещение которой требует коллективного участия на ближайшую историческую перспективу.
Однако, несмотря на многообразие существующих подходов к исследованию местного самоуправления в Уфимской губернии, в настоящее время недостаточно полно осмыслен вопрос формирования земских единиц в Уфимской губернии, их организационная структура. Требуются поиски новых контекстов в исследовании реализации функций Уфимского земства.
Учитывая все вышесказанное, объектом диссертационного исследования являются формирование земской системы самоуправления в России и деятельность земств во второй половине XIX - начале XX вв.
Предметом исследования выступают особенности становления органов земства и реализации проводимых ими преобразований в Уфимской губернии.
Цель диссертационной работы состоит в осуществлении исторического анализа земского самоуправления в России и выявления закономерностей этого процесса в условиях одного из регионов Российской империи - Уфимской губернии.
С учетом поставленной цели решались следующие задачи:
Определить содержание основных законодательных актов Российской империи по вопросам земского самоуправления с учетом региональных особенностей;
Конкретизировать общую картину экономического, социального и культурного развития Башкортостана в посткрепостническую эпоху.
Выявить сущность и своеобразие действий государственной власти по формированию института земского самоуправления в Уфимской губернии;
Охарактеризовать на основе изучения архивных материалов структурный механизм земских единиц в Уфимской губернии в соответствии с реформой 1864 г.;
Проанализировать функции местного самоуправления Уфимского земства в соответствии с его законодательной базой;
Установить историческую роль деятельности Уфимского земства, внесшего определенный вклад в развитие буржуазных отношений на территории Уфимской губернии;
Выявить практику, способствующую совершенствованию современного законодательства по местному самоуправлению исходя из земского опыта.
Специфика исследования.
Особенность работы состоит в том, что она находится на стыке истории и юриспруденции. Исследование, проведенное на региональном уровне, дополнит и расширит сведения о деятельности земских учреждений России.
Хронологические и территориальные рамки.
Исследование охватывает почти весь период деятельности земских учреждений в Уфимской губернии: начиная со времени основания (с 1875 г.) и до периода первой мировой войны (до 1914 г.). Война вызвала серьезные изменения в деятельности земств, поэтому земское самоуправление в годы первой ми ровой войны должно, с нашей точки зрения, стать объектом самостоятельного научного исследования. Обозначенный хронологический период дает возможность шире и полнее проследить развитие института земского самоуправления в пределах одной из административно-территориальных единиц Российской империи - Уфимской губернии, выявить общие и специфические черты и особенности этого процесса.
Методологическая основа исследования.
Работа написана в общих рамках всемирно-исторической теории в пространстве историко-либеральной концепции. Методологической основой исследования является диалектический подход, выступающий ориентиром определения и структурирования многообразных связей экономических, политических и правовых явлений. Данный принцип отражает диалектику бытия, вскрывает обусловленность нового состояния предыдущим, выявляет основные закономерности появления нового.
В исследовании были использованы историко-правовой, историко-сравнительный, историко-системный методы. Обоснованность применения ис-торико-правового метода обусловлена тем, что он позволяет установить взаимосвязь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства, выявить активную роль права в процессе исторического развития общества. Сравнительный метод исследования дал возможность актуализировать исторический опыт развития земского самоуправления, установить общность большого числа проблем становления местного самоуправления в прошлом и настоящем. Историко-системный метод использовался при анализе роли и места местного самоуправления в системе общегосударственного управления. Также в работе использованы документально-иллюстративный, описательный методы и метод научного обобщения.
Данные принципы и методы позволяют с наибольшей полнотой и эффективностью распорядиться многообразным комплексом источников, используемых в работе.
Источниковая база.
В диссертационном исследовании были использованы архивные материалы, нормативные документы, официальная и земская статистика, материалы периодической печати, а также дневники и воспоминания.
Основной нормативный материал почерпнут из Полного собрания законов Российской империи. Важный законодательный материал собран из издававшихся в разное время сборников. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 гг. и «Положения о земских участковых начальниках» 1889 г. определили правовой статус местного самоуправления, его структуру и порядок образования. Юридический анализ этих документов весьма важен для характеристики значения земского самоуправления в России.
К материалам официального делопроизводства относятся всевозможные законопроекты, связанные с земскими учреждениями, записки и замечания министров на эти законопроекты, статистические материалы, циркуляры и переписка Канцелярии министерства внутренних дел с губернаторами о земствах. Частично эти материалы были опубликованы, другая их часть находится в архивах.
Большинство материалов, характеризующих конкретные направления деятельности земских учреждений, их взаимоотношения между собой и с администрацией, содержатся в Российском государственном историческом архи-ве в Санкт-Петербурге (РГИА), где имеются многочисленные фонды различных департаментов, отделений и Канцелярии Министерства внутренних дел.
Из фонда Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282) извлечен разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории земского самоуправления. Фонд содержит ряд документов, относя щихся к принятию первого земского Положения; донесения губернаторов о ходе занятий губернских земских собраний и выборов в губернские земские управы; текущие дела по деятельности земств. Нами использовались документы из фондов структурных подразделений данного Министерства. Это фонд департамента Общих дел (1284) и фонд Хозяйственного департамента (1287).
Богатый материал для научного анализа составили также фонды Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан ШГИА РБ\ несмотря на то, что в годы гражданской войны фонды земских учреждений значительно пострадали. Большая часть документальных материалов, относящихся к земским учреждениям Уфимской губернии, хорошо сохранилась и находится в отделе редких книг Национальной библиотеки имени Ахмед-Заки Валиди Министерства культуры Республики Башкортостан.
Главной целью привлечения местных архивных фондов являлось изучение механизма деятельности Уфимской губернской земской управы. Анализ дел, находившихся в производстве управы, помогает преодолеть стереотипные представлении о бюрократической опеке земств и степени профессионализма в деятельности самих земских учреждений. Эти документы, характеризующие текущую деятельность земских исполнительных органов, их взаимодействие с земскими собраниями, содержатся в фонде губернской земской управы и в четырех фондах уездных земских управ (Ф. 132, 135, 151, 133, 400). Всего они заключают 3337 дел, которые распределяются по следующим разделам: а) дела о службе членов земских управ, б) Циркуляры учреждений МВД, присланные к сведению, в) доклады губернской управы земским собраниям, г) основные направления деятельности земств (народное образование, медицина, дорожное сообщение, агрономия, санитарно-гигиенический отдел). Уместно добавить, что кроме документов губернской земской управы, включающих в себя дела за 1875-1918 гг., лишь архив Бирской уездной земской управы сохранился полностью, т.е. за 1875-1918 гг.
Документы Уфимского губернского по земским и городским делам присутствия находятся в фонде И-303 и, к большому сожалению, имеют только четыре единицы хранения. В основном, это описи дел губернского присутствия по годам и переписка с уфимским гражданским губернатором, казенной палатой и другими учреждениями. Часть материалов, используемых в исследовании, в частности переписка губернатора с министром внутренних дел, с другими высшими и центральными государственными учреждениями; дела об утверждении на земские должности; жалобы юридических и физических лиц на постановления и действия органов земского самоуправления были обнаружены в фонде Канцелярии уфимского гражданского губернатора (Ф. И-11). Практическое отсутствие в фондах ЦГИА РБ документов земских собраний предопределило использование материалов, находящихся в фондах национальной библиотеки им. А.З. Валиди: журналы очередных и чрезвычайных сессий губернского земского собрания и сборники их постановлений. Изучение местных архивных материалов в совокупности с анализом нормативно-правовых актов действующего законодательства способствовало формированию целостного представления о месте и роли земских учреждений в местном управлении исследуемого хронологического периода.
Источниковая база исследования была определенным образом расширена за счет привлечения материалов трех архивных фондов Научного архива Уфимского научного центра Российской Академии Наук (НА УНЦ РАН) в Уфе. Из них личный фонд надворного советника Д.С. Волкова (ф. 23), известного городского общественного деятеля пореформенного времени, является наиболее крупным в архивохранилище. Материалы его фонда содержат некоторые фрагментарные сведения по отдельным фактам истории Уфы и Уфимской губернии XIX века. Хотя архивные материалы тематически далеки от исследуемой темы, одно из дел (оп. 1, д. 4) содержит весьма ценные в социально-экономическом отношении сведения относительно того, что представляла из себя та часть Оренбургского генерал-губернаторства, которая впоследствии вошла в состав Уфимской губернии. Выявленные фонды дали нам возможность внести ясность в то, что учитывало земство при производстве смет и раскладок. Из двух фондов №№22 и 49 (личных) в ходе работы были востребованы отдельные факты. Сосредоточенный в этих делах архивный материал дополняет наши представления по некоторым специфичным проблемам, в частности, попытки борьбы против многоступенчатых выборов в уездные и губернское собрания, а также против сословного деления.
В процессе исследования использовались различные статистические издания. Необходимость привлечения статистических данных мы считаем закономерным. При составлении статистических таблиц стали использоваться более совершенные методики (групповые, комбинационные и др.). Сначала земская статистика основной упор делала на крестьянском хозяйстве. Это объяснялось прежде всего профессиональными задачами - сбором статистического материала для расклада земских повинностей.
Уфимским губернским земством в этом плане была проделана огромная работа. Во второй половине 90-х гг. XIX в. были опубликованы «Сборники статистических сведений по Уфимской губернии». 6 томов сборников содержали сведения о социально-экономическом положении населения и экономике по всем шести уездам губернии. С 1900 г. ежегодно стали издаваться «Уфимские земские календари», содержащие сведения о численности населения, его распределении по роду занятий и по другим важным аспектам.
Источниками для данного исследования послужили также дневники и воспоминания государственных и земских деятелей. Содержащиеся в них сведения позволяют глубже осмыслить историческую обстановку в стране в период подготовки и проведения земской реформы и контрреформы. В работе использованы материалы дневников П.А. Валуева, Д.А. Милютина, воспоминания Б.Н. Чичерина, И.С. Аксакова, СЮ Витте.1 В ходе проведения исследова ния изучались публицистика и ведомственная печать, так как еще Б.Н. Чичерин указывал: «Государственные вопросы развиваются только основательной работой..., а у нас даже чисто теоретическое изучение этих вопросов составляет величайшую редкость. Масса русских людей все свои сведения черпают из газет».1
Оценку Положения 1864 г. давали газеты различных направлений, от революционно-демократического «Колокола» до реакционной «Вести». Вопросы земской деятельности освещались на страницах «Недели», «Московских ведомостей», «Русских ведомостей», «Земства», «Земского дела». Официальная точка зрения по проблемам земства высказывалась на страницах печатного органа Министерства внутренних дел - «Правительственного вестника». Юридическая газета «Право» также отражала на своих страницах вопросы теории и практики земского самоуправления.
Важным источником для нашего исследования стал единственный орган периодической печати Уфимской губернии во второй половине XIX в. -«Уфимские губернские ведомости». Его публикации в значительной степени компенсировали отсутствующие в архивах материалы о повседневной практической деятельности уфимского земства. Например, в них публиковались списки лиц, баллотировавшихся в участковые или почетные мировые судьи; списки лиц, имеющих право непосредственного голоса (или через уполномоченных) в избирательных съездах по уездам и покуриально.
Предпосылки возникновения идей земской реформы и сущность концепций земского самоуправления в конце 50-х - 60-е гг. XIX в. в российском обществе
В своих попытках понять настоящее и найти путь к лучшему будущему люди всегда обращались и будут обращаться к прошлому, к исторически апробированным положениям, принципам, ценностям. И это не дань прошлому, не слепая вера в традиции и авторитеты, а необходимый способ человеческой ориентации в историческом времени и пространстве, естественная потребность каждого поколения найти себя, свое место и назначение между прошлым и будущим.
Идея утверждения права в общественной жизни своими корнями восходит к глубокой древности - к тому периоду в истории человечества, когда возникли первые государства. Ведь для того, чтобы упорядочить социальные отношения с помощью права, государство должно было определить правовые основы государственной власти.
Ряд идей правовой государственности появился уже в античном мире, а теоретически развитые концепции и доктрины правового государства были сформулированы в условиях перехода от феодализма к капитализму и возникновения нового социально-политического строя.
В России истоки этого процесса относятся к первому пореформенному двадцатилетию, которое занимает важное место в истории России. Великие реформы 60-х годов XIX в. стали тем рубежом, который ознаменовал переход России от дореформенных патриархальных порядков к более динамичным экономическим, социальным и политическим структурам обновляющегося общества. По ряду причин эта трансформация не была завершена, а проведенные реформы носили печать компромисса со старым порядком. Отношение к реформам разделило представителей общественного движения и общественной мысли на консерваторов, либералов и радикалов.
Если консерваторы, вроде князя В.П. Мещерского уже в начале 70-х гг. предлагали «поставить точку» реформам, а радикально-демократическое крыло делало ставку на развертывание крестьянской революции, то либералы стремились сделать процесс модернизации России необратимым, закрепить преобразования 60-х гг., обеспечить эволюцию страны к демократическому правовому государству, которое бы ограничило права государственной власти и защитило от произвола с ее стороны каждую отдельно взятую личность.
Процесс становления либерализма, составившего основу теории правового государства, носил сложный характер. Это во многом обуславливалось особенностями исторического развития страны. В силу ряда причин ведущую роль во всех сферах русской жизни играло государство, в то время как общественные институты находились в зачаточном состоянии. В России не сложилось аристократии, отстаивающей свои сословные права. До середины XVIII в. даже дворянская собственность не была гарантирована от возможности произвольных конфискаций. Крепостническая система являлась мощным препятствием для формирования гражданского равноправия. В связи с этим вплоть до середины XIX в. можно говорить лишь о предпосылках российского либерализма.
Ситуация изменилась с началом царствования Александра II, когда были проведены реформы, давшие толчок процессам ускоренной модернизации России. Либералы активно включились в процесс подготовки реформ, сотрудничая с реформаторами из правительственного лагеря (так называемой либеральной бюрократией) и осваивая поприще земской деятельности.
Формирование земских единиц в Уфимской губернии
Сила экономического развития, заставившая Россию встать на путь капитализма, оказала определяющее влияние не только на общественно-политическую жизнь центральных районов страны, но и на ее национальные регионы.
Социально-экономические процессы, последовавшие после 60-70-х гг. XIX в., не обошли стороной и Башкирию.
В рассматриваемый период территория Оренбургского генерал-губернаторства, состоявшая в основном из башкирских земель, располагалась «...от Чусовой до соединения Уфы и Белой. Она содержит в себе земли песчаные и глинистые, покрытые глубоким слоем чернозёма и оттого плодородные. На этих землях растут обширные леса еловые, пихтовые и сосновые, дающие хорошую пищу пчёлам, от этого пчеловодство... вместе с хлебопашеством весьма распространённые занятия людей, но главное богатство этого края есть добывание металлов и минералов. От реки Белой на восток... в горах хребта Уральского главное богатство составляет горная промышленность на заводах Златоустовском, Миасском и др.».1 Согласно Указу Его Императорского Величества от 17 мая 1865 г., данная территория «... разделяется, по хребту Уральских гор, на две, из коих одна, на западной стороне сих гор, получает название Уфимской, а другая, на восточной стороне гор, Оренбургской. ...Уфимская губерния составляется из шести уездов: Уфимского, Стерлитамакского, Белебеев-ского, Бирского, Мензелинского и Златоустовского. Губернским городом Уфимской губернии назначается город Уфа».
Ранее Положением от 14 мая 1863 г., а затем и указом Государственного Совета от 2 июля 1865 г.1 была окончательно упразднена кантонная система управления в Башкирии. Башкиры, мишари, тептяри и бобыли были переведены в податное сословие и уравнивались в гражданских правах с «прочими свободными сельскими обывателями». Правительство подчинило их общим гражданским властям - мировым посредникам, губернским и уездным по крестьянским делам присутствиям.2 Аналогично управлению в других губерниях России в крае вводилось сельское (деревенское) и волостное (юртовое) общественное управление. К 70-м годам XIX в. площадь Уфимской губернии составляла 104.296 квадратных вёрст, или 10.864.167 десятин. Губерния делилась на 168 волостей, на территории которых находилось 1623 сельских общества.
Башкирия населялась представителями разных народов страны. Так, в 1871 г. в крае проживало 1.395.392 человека. Из них 492.645 человек составляли русские, затем шли башкиры - 669.485, татары - 96.911, черемисы - 55.280, чуваши - 37.049, вотяки - 21.598, мордва - 20.147, поляки, немцы, евреи и прочие - 2277 человек.
Экономическая деятельность Уфимского земства
Управленческое назначение Уфимского земства реализовывалось в его функциях, которые можно определить как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах направления деятельности этого органа. Они наиболее полно отражали роль земства в различных сферах общественных отношений и выражали его сущность и реальную роль, которые оно играло в решении основных вопросов жизнедеятельности губернии.
Органически связанные между собой, функции входили в крупные комплексы, соответствующие различным участкам общегосударственного управления: в области экономики, в социальной сфере, в деле охраны порядка и устоев государства. Расширение экономической и социальной деятельности государства, потребность в службах инфраструктуры и подготовленных кадрах, рост переселенческого движения вызвали к жизни множество новых общественных служб, подняли роль санитарного и ветеринарного дела, землеустройства и агрономии, просвещения, обусловили перестройку работы земских органов управления, превращение их в важное звено государственного хозяйствования и управления. Но у отмеченной тенденции были известные пределы -это, прежде всего, боязнь зайти слишком далеко в развитии этих органов самоуправления, недоверие к ним. «Крупный капитал стремился лимитировать сферу земского управления поддержанием за общественный счет...минимума условий, необходимых для развития частного предпринимательства и общества», - отмечал Г.В. Барабашев.1
Другим камнем преткновения было свойственное государству усиление централизма в государственной жизни, все больше передававшее вышестоящим властям число важных местных дел.
Анализ комплекса источников, находящихся в нашем распоряжении, позволяет выделить следующие функции Уфимского земства по сферам деятельности:
1) экономические, которые подразумевали обеспечение нормального функционирования и развития экономики территории Уфимской губернии;
2) социально-культурные, заключающие в себе осуществление мер по удовлетворению социальных и культурных потребностей населения;
3) политические, дающие определение главных направлений и содержания земской деятельности.
«Едва ли найдется, - отмечал автор фундаментальных трудов по истории земства Б.Б. Веселовский, - какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с тем страдавшая до последнего времени такой поразительной бессистемностью, как область экономических мероприятий».1
Анализ документов свидетельствует, что участие земства в хозяйственной жизни губернии реализовывалось по двум основным направлениям. Во-первых, этот орган непосредственно вел хозяйственную деятельность, осуществлял эксплуатацию принадлежавших ему предприятий и служб, управлял своим имуществом.
Во-вторых, он оказывал регулирующее воздействие на частное предпринимательство. Первому направлению соответствовал корпоративный статус земских органов, институт земской собственности, договорная форма хозяйственных связей земств с частными контрагентами. Для другого было характерно преимущественное использование административных и финансовых средств, стимулирующих или сдерживающих экономическую активность в тех или иных отраслях частного сектора на местах.
Будучи юридическими лицами, земские органы располагали полномочиями приобретать имущество, владеть, распоряжаться им, выступать в гражданском обороте и нести гражданско-правовую ответственность.
