Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие происходят значительные и быстрые перемены в государственном устройстве России. Развиваются демократические начала в организации всех структур власти и управления. Одной из важнейших проблем современного политического реформирования является создание эффективной системы местного самоуправления.
Местное самоуправление г это необходимый элемент лтобого государственного устройства, так как именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения. От его нормального функционирования зависит социально-экономическая и политическая, стабильность всего государства.
Особую актуальность данной теме исследования придает тот факт, что начатая реформа местного самоуправления еще далека от завершения. Первые результаты показали, что на практике существует множество неясных, противоречивых, несогласованных вопросов, не всеми правильно понимается суть местного самоуправления и роль этого института в жизни страны. Серьезным препятствием в практическом внедрении данного политического института является недостаточная теоретическая разработка концепции местного самоуправления. Необходимо научное изучение и обобщение исторического опыта реформ.
Актуальность избранной темы обусловлена также тем, что в условиях экономической и политической децентрализации на первый план вышла проблема учета региональных интересов. Каждый регион имеет свою специфику социально-экономического и политического развития, свои традиции и особые проблемы. Выявление и обоснование региональных интересов позволит вести более продуманную региональную политику, в том числе и в осуществлении реформы местного самоуправления.
Историография проблемы. Становление и развитие современной системы местного самоуправления недостаточно разработанно в отечественной исторической науке. Гораздо полнее изучен опыт самоуправления в России, особенно земства. Дореволюционная историография большое внимание уделяла теории самоуправления и сопоставлению ее с земским опытом. В центре внимания находился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, были сформулированы принципы общественной (А.И.Василь-чиков) и государственной (В.П.Безобразов, А.Д.Градовский) теории
самоуправления1, однако в то время понятия "местное управление" и "местное самоуправление" не имели четкого разграничения. До 1917 года историками был собран огромный фактический материал, дан детальный анализ состава и хозяйственно-культурной деятельности земств2. В целом земства оценивались как прогрессивный институт, с их развитием связывалось реформирование российского государства.
Первые десятилетия после октября 1917 года история земства в нашей стране практически не изучалась, отдельные работы были выдержаны в духе разоблачения земств3. В дальнейшем советские историки (В.В.Гармиза, Л.Г.Захарова) сосредоточили внимание на детальном исследовании земской реформы конца XIX века4. Опираясь на марксистскую методологию, авторы критично оценивали "помещичье-буржуазную" сущность земств, а их положительное влияние связывали исключительно с развитием капитализма в стране. Большое внимание советская историография уделяла политическому аспекту земской деятельности: либеральному движению, демократической интеллигенции5', правда их изучение страдало известной идеологизацией.
В 1990 году вышла, пожалуй, наиболее основательная работа по истории земства за последние десятилетия - монография Г.А. Герасименко. Особой заслугой автора является детальный анализ земств периода 1917-1918 годов. Высоко оценивая их деятельность, он объясняет жизнеспособность земств "подлинным самоуправлением и самофинансированием"6. Современные исследователи рассматривают земства с позиции их прогрессивности и актуальности для сегодняшней Рос-
1 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и
иностранных земских учреждений. СПб., 1869-1871; Безобразов В.П. Зем
ские учреждения и самоуправление. М.,1874; Градовский А.Л. История
местного управления в России //Собр. соч. Т.2. СПб., 1899.
2 Авилов Н.Н. Местное самоуправление. М.,1913; Белоконский И.П.
Земское движение. СПб.,1914; Веселовский Б.Б. Какое местное само
управление нужно народу? СПб., 1906; Он же. История земства за 40 лет.
СПб., 1909-1911 ; Он же. Земство и его новое устройство.Пг., 1917.
3 Шефер А. Органы "самоуправления" царской России. Куйбышев,1939.
4 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864г. М., 1957; Захарова
Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.
5 Пирумова Н.М.Земское либеральное движение Социальные корни и
эволюция до нач. XX в. М., 1977.
6 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.,1990.
сии, обращая особое внимание на решение в прошлом проблем финансирования, соподчинения властей, эффективной деятельности местного самоуправления1.
Изучением земств занимаются многие ученые на местах, вводя в оборот богатый архивный материал, выявляя местные особенности создания и деятельности земств2. Однако материалы касающиеся Чувашии носят фрагментарный характер, не отражая общерегиональную картину и ее отличительные черты.
Достаточно подробно в отечественной исторической науке изучен и опыт деятельности Советов депутатов трудящихся с 1917 по 1985 г., которые сменили земства в сфере управления на местах. Историография Советов чрезвычайно обширна, но страдает тенденциозностью. Основное внимание советские ученые уделяли анализу ленинского учения о Советах, принципам советского самоуправления, пропаганде Советов как высшей формы власти народа3. Ограничиваясь, провозглашением и расшифровкой громких лозунгов, эти работы практически не содержат ценных фактических данных.
Собственно исторические исследования становления и развития советской власти на местах появились в конце 1960-х годов4. Особенно выделяются своей фундаментальностью монографии А.И.Лепешки-на5, обобщившего богатый фактический материал. Примером регионального исследования по истории Советов Чувашии того периода можно считать книгу М.В.Зайцева6. Данные исследования были край-
1 Абрамов В.Ф. Земства в России: история и современность //Проблемы
взаимоотношений общефедеральных и местных органов власти в отече
ственной истории. М., 1994; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России.
М., 1993.
2 Гаврилова Л.М.Земская интеллигенция Чувашии во второй половине
XIX - начале XX в. //Вопросы истории Чувашии XIX - начала XX в. Че
боксары, 1988; История Чувашской АССР. Чебоксары, 1983; Коротаева
Т.В. Земства Среднего Поволжья в начале ХХв.: Дис... канд. ист. наук.
Самара, 1994.
3 Банков П.И. Ленин о Советах. М., 1926; Крыленко Н.В. Советы депу
татов трудящихся - политическая основа СССР. М.,1937; Трайнин И.П.
Местные органы государственной власти в СССР и "самоуправление" в
капиталистических странах. М., 1947.
4 Советы за 50 лет. М., 1967.
5 Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. М.,1966.
6 Зайцев М.В. Советы - органы власти, оргаштаторы масс. Чебоксары, 1974.
не политизированы и основное внимание сосредоточивали на выявлении положительных сторон в деятельности аппарата управления. С 1970-х годов широкое распространение получают юридические исследования, основанные на изложении и комментировании текущего законодательства о Советах1. Работы отражали характерное для эпохи неопределенное положение местных Советов в политической системе, где они являлись и органами государственной власти и органами самоуправления трудящихся.
Пропагандистский характер работ по истории Советов сохранялся до начавшегося в 1990-х годах общего пересмотра истории советского периода, когда возобладал критический взгляд на самоуправленческие возможности Советов в строго централизованном государстве2. В целом, в современных исследованиях российский исторический опыт местного самоуправления получает более глубокую и разностороннюю оценку.
Сложнее обстоит дело с изучением периода с середины 1980-х годов. С 1985 года, в связи с новым политическим курсом, наблюдается массовое обращение исследователей к понятию "социалистическое самоуправление", которое характеризовалось как высшая форма демократии3. Наиболее развернутое определение этому термину дали в своих работах Б.М.Лазарев и Ю.И.Скуратов4. В литературе активно разрабатывались вопросы, связанные с обоснованием и пропагандой идей "перестройки": критика командно-административной системы управления, суть реформы Советов и т.д. Например, А.В. Москалев5, характеризуя Советы как ядро представительной системы, обосновы-
1 Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1968.
2 Прасад Л. Из истории советской государственно-политической систе
мы: 1917-1928 гг.: Дис... канд. ист. наук. М., 1992.
3 Бутенко А.П.Власть народа посредством самого народа: О социали
стическом самоуправлении. М., 1988; Ильинский И.П. Социалистическое
самоуправление народа. М., 1987.
4 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.,
1988; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления совет
ского народа. Свердловск, 1987.
5 Москалев А.В. Проблемы перестройки местных Советов на современ
ном этапе. Пермь, 1989; Он же. Теоретические проблемы совершенство
вания местных Советов народных депутатов (организационно-правовые
аспекты): Дис... доктора юрид. наук. М., 1990.
вает необходимость повышения их роли, определяет основные принципы их организации и деятельности.
Отдавая предпочтение теории, исследователи обычно останавливались на показателях демократизации Советов: сокращение аппарата, расширение альтернативности, гласности в работе1, то есть глубокого исторического исследования проблемы не было. Значительную часть исследований по-прежнему составляли работы юридического и политологического характера. Их авторы (Н.С.Бондарь, И.Л.Бочило, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет)2, не ограничиваясь констатацией существующих норм, высказывали конкретные предложения по улучшению деятельности местных Советов, особенно в плане изменения их структуры, расширения прав и полномочий. В целом, исследования 1985-1991 гг., поднимая множество новых вопросов, сохраняли теоретический и социально-классовый подход к проблеме.
Разработки, касающиеся собственно местного самоуправления как особого, сложного и многообразного явления, появились после 1991 года, в связи с развитием законодательства о самоуправлении. В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н.В.Постового3, в которой авг тор анализирует институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций. Новой отрасли законодательства - муниципальному праву - посвящены работы В.И.Фадеева4, разъясняющие современные законы о местном самоуправлении и процесс их реализации на практике.
В последние годы основной блок исследований по проблеме составляют сборники аналитических фактосодержащих статей, затраги-
1 Самоуправление: От теории к практике /Под. ред. Ю.А.Тихомирова.
М., 1988; Авакьян С.А. Принципиальный шаг вперед //Советы народных
депутатов. 1989. №2. С.22-28.
2 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986;
Местные Советы в условиях политических и экономических реформ. М.,
1991.
3 Постовой Н.В. Местное самоуправление :История, теория, практика.
М., 1995.
4 Фадеев В.И.Гарантии прав местного самоуправления в Российской Фе
дерации. М., 1994; Он же. Муниципальное право России. М., 1994; Он
же. Представительные и исполнительные органы власти в системе мест
ного самоуправления РФ. М., 1994.
вающих самые разные аспекты самоуправления1. Среди авторов преобладает критический подход к осуществляемым реформам (В.А. Кирпичников, М.И.Пискотин), большинство их них высказывают свои предложения по совершенствованию существующей практики путем ориентации на европейский опыт (Ф.М.Бородкин), опоры на традиции государственности (С.А.Авакьян) или общинности (Е.И.Колюшин). Современных исследователей занимают вопросы теории самоуправления, опыт его деятельности, законодательное и материальное обеспечение, вопросы политических традиций и политической культуры населения. Несмотря на различие подходов, авторов объединяет идея значимости скорейшего создания современной концепции местного самоуправления.
Внимание ученых все более привлекает проблема региональных интересов и региональной политики. Однако в Чувашской Республике, история которой со второй половины 1980-х гг. изучается в основном в социально-экономическом плане, вопросы управления только начинают разрабатываться. Из подобных исследований можно выделить работу М.В.Демидова2, посвященную анализу состава и деятельности депутатского корпуса местных Советов, конкретным рекомендациям по их совершенствованию. Вопросы самоуправления в республике начала 1990-х годов пока не стали предметом изучения.
Необходимо отметить, что хотя в научной литературе накоплен значительный материал, до сих пор не предпринималось попыток обобщить опыт местного самоуправления в России как целостного явления, проанализировать историю реформ последнего десятилетия в данной сфере.
В связи с этим цель настоящей диссертации - исследовать процесс складывания, развития и функционирования института местного самоуправления России в период осуществления политических реформ с середины 1980-х до середины 1990-х годов.
Поставленная цель обусловила конкретные задачи исследования:
1. Обобщить исторический опыт самоуправления в России, и на
1 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспекти
вы. М., 1994; Местное самоуправление. Политологический подход. Са
ратов, 1994; Местное самоуправление: проблемы и решения. М.,1996.
2 Демидов М.В.Роль депутатов местных Советов в осуществлении мест
ного самоуправления. (На материалах Чувашской Республики): Дис...
канд. юрид. наук. М., 1992.
примере регионального материала выявить его характерные черты.
-
Проследить динамику процесса реформирования органов местного самоуправления в исследуемый период, проанализировав его основные этапы. Выявить главные особенности осуществляемых реформ.
-
Рассмотреть конкретные шаги реализации реформ на примере деятельности органов местного самоуправления Чувашской Республики. Показать региональный характер новейших реформ в области самоуправления.
Предметом исследования выступают фактические процессы складывания концепции реформы местного самоуправления в России и реализации ее на практике.
Хронологические и территориальные рамки определяются спецификой развития политических реформ в стране. Начало демократизации общественно-политической жизни, обращение к местному самоуправлению приходится на середину 3980-х годов. К середине 1990-х годов основные идеи новой концепции самоуправления были внедрены в политическую практику, что дает возможность подвести определенные итоги проводимых реформ. Выбор региона обусловлен тем, что Чувашия - типичная для России многонациональная, аграрно-промышленная республика, на примере которой можно проанализировать сущностные черты реформирования, общие для страны в целом, и выявить местные, региональные особенности реформ. Кроме того, Чувашская Республика всегда шла в авангарде преобразований, касающихся организации местного самоуправления.
Источниковая база исследования включает широкий круг различных материалов, прежде всего имеющиеся в ГАРФ, ЦХСД, государственных архивах Чувашской Республики документы фондов: Верховного Совета РСФСР1, коллекции рассекреченных документов2, Чебоксарской уездной земской управы и городской думы3, ЦИК Советов ЧАССР, Совета Министров ЧАССР, Президиума Верховного Совета ЧАССР4, Чувашского обкома КПСС5, Государст-
1 ГАРФ, ф.385.
2ЦХСД,ф.89.
3ЦГАЧР,ф.15,ф.81.
4 ЦГАЧР, ф.202, ф.203, ф.1041.
5ЦГАООЧР,ф.1.
венного Совета Чувашской Республики. Всего просмотрено около 300 дел. Многочисленные и разнообразные архивные источники отражают решения центральных и местных органов государственной власти по вопросам самоуправления, а также разнообразные аспекты деятельности самих местных органов самоуправления. Вместе с тем большинство документов не отличаются оригинальностью, идеологизированы, содержат лишь статистику достижений либо общедопустимую критику.
В качестве базовых источников использованы:
нормативные акты центральных органов власти и управления СССР, РСФСР и Чувашской Республики в области местного самоуправления;
материалы конференций, произведения и речи политических деятелей,
газетно-журнальные публикации.
Методологическая основа исследования. Поскольку диссертация основана на разнообразных по происхождению и содержанию источниках, их анализ был осуществлен с использованием общих для всех социальных наук методологических принципов: историзма, научности, объективности, системного подхода. Основные методы исследования, используемые в работе: сравнительно-исторический метод, метод системного анализа, проблемно-хронологический метод.
Научная новизна исследования заключается: в соединении исторического, политологического, правового, социологического подходов к проблеме местного самоуправления; в попытке сочетания анализа исторического опыта России и современной концепции самоуправления; в обобщении опыта реформы местного самоуправления периода "перестройки"; в систематизации данных региональной истории Чувашской Республики.
Практическая значимость. Материалы и выводы диссертации могут оказать помощь в дальнейшей работе по теоретическому и практическому совершенствованию системы местного самоуправления, при выработке конкретных рекомендаций по улучшению работы региональных структур управления. Собранные фактические данные могут быть использованы при написании очерков по истории Чувашской Республики, в преподавании специальных курсов отечественной истории и краеведения.
Апробация результатов исследования проходила при обсуждении материалов диссертации на кафедре истории МПГУ. Основные положения и выводы диссертации изложены в трех научных публикациях, докладывались на сессии по итогам научно-исследовательской работы МПГУ и на республиканской научно-практической конференции в Иваново.
