Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Либеральные проекты переустройства местного самоуправления и государственных учреждений в России во II половине XIX в 31
Глава 2. Реорганизация местного самоуправления в 60 - 90-е годы XIX в .. 79
Глава 3. Роль идеолога и практика земского либерализма В.Ю. Скалона в развитии местного самоуправления 112
Заключение 139
Список источников и литературы.. 146
Либеральные проекты переустройства местного самоуправления и государственных учреждений в России во II половине XIX в
- Либеральные проекты переустройства местного самоуправления и государственных учреждений в России во II половине XIX в
- Реорганизация местного самоуправления в 60 - 90-е годы XIX в
- Роль идеолога и практика земского либерализма В.Ю. Скалона в развитии местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования. На рубеже XX-XXI вв. происходит радикальная и достаточно болезненная ломка во всех сферах жизни российского общества, переосмысление важнейших исторических событий, явлений, периодов и ведутся споры о дальнейших путях развития страны. В этой связи особенно актуальным является исследование тех исторических проблем, которые имеют современное звучание. К их числу, бесспорно, относится история земского движения в России.
До сих пор не завершен процесс реформирования государственного, правового и общественного устройства страны, недостаточно четко определены взаимоотношения центра и субъектов Российской Федерации. В 90-е гг. был сделан крен в пользу политической и административной самостоятельности территорий и местных властей, что вело к потере рычагов управления центральным правительством и грозило развалом страны. Но эффективная система местного самоуправления, которая бы обеспечивала стабильное осуществление мероприятий социально-экономического, экологического и культурного характера, а также гарантировала бы истинное, а не формальное участие населения в местных делах, так и не была создана. Остаются дискуссионными и до конца не решенными такие вопросы, как правовой и общественно-политический статус органов местного самоуправления.
Сложившаяся ситуация требует ретроспективного осмысления и использования имеющегося в России опыта организации местного самоуправления в форме земских учреждений. Исторический опыт помогает понять протекающие, в наше время процессы и, через их осознание определить надежный курс государственного корабля. В этом отношении изучение собственного исторического опыта организации самоуправления имеет огромное значение, как в научно-теоретическом, так и в практическом плане. Земское движение в целом, эволюция взглядов и практическая деятельность земских либералов во второй половине XIX века, в частности, не единожды
становились предметом исторических исследований. Особый интерес для нас представляет изучение деятельности практиков земского либерализма, таких как И.П. Белоконский, В.П. Безобразов, В.Ю. Скалой, М.А. Корф и др. Состояние научной разработки темы (историография).
Получив признание в России в качестве одного из идеологических ориентиров верховной власти, «либерализм на русской почве»1 претерпел за XIX столетие существенные изменения. Однако этот идеал так и не был воплощен в политическую систему, хотя во второй половине XIX века в России на общественно-политическом поприще действовала значительная группа людей, исповедовавших либеральные ценности.
Наиболее ярко российский либерализм проявился в земском движении в пореформенный период. По мнению большинства исследователей, практический опыт земств оказался ценнейшим политическим приобретением России. Однако в дальнейшем он не получил своего развития и обсуждался лишь в рамках научных исследований.
В целях научной систематизации историографию проблемы целесообразно разделить на три оснозных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский.
Проблематика земского либерализма достаточно широко представлена в литературе по истории общественной мысли и освободительного движения в России второй половины XIX в. Разработанные теоретиками «государственной школы» критерии самоуправления, выявленные способы взаимодействия органов земств и центральной власти стали значительным вкладом в разработку заявленной проблемы. Неотъемлемую составляющую системы местного самоуправления — контроль за. деятельностью земств, исследователи подразделяли на три категории:
общественный контроль;
контроль вышестоящих органов самоуправления над нижестоящими;
контроль со стороны правительства.
1 Леонтович В.В. - История либерализма в России. 1762 - 1914. - М., 1995. - С.317.
Государственная власть рассматривалась учеными в качестве верховного распорядителя всей государственной жизни, обладающего правом надзора за всеми учреждениями самоуправления. При этом «государственники» постоянно делали акцент на контролирующую, а не опекающую роль правительственной администрации по отношению к земству.2
Первой серьезной работой, вызвавшей большой интерес у современников, стала трехтомная монография либерального публициста князя А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — обывателями».3 В Высочайше утвержденном Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года А.И. Васильчиков видел лишь фундамент самоуправления. Существенной недоработкой он считал отсутствие в законе четкого перечня предоставленный земству прав и обязанностей.
Отдельным проблемам эволюции земского либерализма посвящены труды дореволюционных историков: А.А. Головачева, Г.А. Джаншиева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова.4
Так, А.А. Головачев с либеральных позиций критиковал консервативную печать в лице «Московских- ведомостей» за негативное отношение к земству.5 А.А. Кизеветтер в своей книге анализировал сущность общественной и государственной теории самоуправления, не касаясь, однако, взглядов ее известных теоретиков.
Ценный историографический обзор содержится в монографии М.И. Свешникова, где автор разбирает и анализирует научную литературу о земстве,
Сватиков С.Г. Общественное движение в России. - Ростов -на - Дону, 1905 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных
земских общественных учреждений. - СПб., 1871. - Т.З. - С.1,4-6.
4 Головачев А.А. — Десять лет реформ. - СПб., 1872; Джаншиев Г.А. - Эпоха великих
реформ. - СПб., 1907; Кизеветтер А.А. - История России в XIX в. - М., 1916; Корнилов А.А.
- Из истории вопроса об избирательном праве. - СПб., 1906 и др.
5 Головачев А.А. - Десять лет реформ. - СПб., 1872.
6 Кизеветтер А. А. - История России в ХГХ в. - М., 1916.
и, в первую очередь, то, как в ней развивалась идея самоуправления.7 Ученый, хотя и кратко, дает анализ взглядов ведущих исследователей органов самоуправления в России. Основное внимание он уделяет представителям либерального направления. Автором выделены основные аспекты, по которым шла разработка истории земских учреждений в России. Особо он останавливался на книге А.И. Васильчикова, который, первый показал историю возникновения и развития органов самоуправления в России и на Западе и ввел понятие «самоуправление».8
Значительно больше историографических оценок содержится в монографии Б.Б. Глинского «Революционный период русской истории. 1861-1881 гг.» Главное место здесь занимает изложение мнений современников на важнейшие события 60-80-х гг. XIX в., в том числе, и на земские учреждения.9
К концу XIX в. либеральное направление в историографии пополнилось трудами К.К. Арсеньева, Г.А. Евреинова, И.М. Страховского.10 В них в качестве одной из центральных тем ставилась проблема создания мелкой земской единицы земского самоуправления в виде всесословной волости, приходского или участкового земства, а также введение земских учреждений в Сибири и на Дальнем Востоке.
Б.Б. Веселовский оставил исследователям крупнейший в мировой исторической литературе труд о земстве - четырехтомное исследование «История земства за сорок лет». Исследование Б.Б. Веселовского - это подробная энциклопедия земской деятельности за 1864-1904 годы. Автор на основе широкого круга разрозненных источников создал обобщающую статистику земского бюджета и его структурных частей, показал практическую деятельность земских организаций в области народного образования,
Свешников М.И. — Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892. Васильчиков А.И. - О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. - СПб., 1869-1873. - Т.З -С. 28-29.
9 Глинский Б.Б. Революционный период русской истории. 1861-1881 гг. Исторические
очерки в 2-х частях. - СПб., 1913.
10 Арсеньев К.К. За четверть века (1871-1894)// Сборник статей. - Пг., 1915; Евреинов Г.А.
Заметки о местной реформе. - СПб., 1888; Страховский И.М. Губернское устройство//
Журнал министерства юстиции - СПб, 1913. - №7 - С. 28-92.
продовольственного дела, медицины, общественного призрения, ветеринарии, дорожного строительства. Б.Б. Веселовский взялся за столь гигантский труд с одной основной научно-практический целью - привлечь внимание правительства, бюрократии, либеральной общественности к острейшим проблемам земского строительства, к необходимости углубления земской реформы и отхода от сословного принципа построения земств. Поэтому в своем исследовании он не выделяет особо проблемы подготовки и проведения земской реформы, а также вопросы, связанные с юридическим статусом земств, их взаимоотношениями с центральной властью.
Для консервативного направления в отечественной историографии при освещении вопросов взаимодействия властных структур и земств характерно противопоставление поместного дворянства, имевшего сильные позиции в земских органах, бюрократии, являвшейся, по мнению консерваторов, носительницей либеральных идей. Наиболее ярко взгляды консерваторов на эту проблему выразил в 70-х гг. XIX в. князь В.П. Мещерский. В своих «Политических письмах» он ставит вопрос о том, что «чиновничий либеральный дух... наносит удары тем живым основам, на которых держится искони наша государственная власть». Он считал, что опорой трона является «землевла-дельческое дворянство». Развитием взглядов В.П. Мещерского стала концепция «земщины» как местного союза сословий и тезис о борьбе между «земщиной» и бюрократией, который отстаивался представителями монархического направления в отечественной публицистике.
В начале XX в. значительное количество работ либерального направления начинают рассматривать земские вопросы под углом участия земских органов в общественно-политическом движении. Представители земского либерализма И.П. Белоконский, Н.И. Йорданов, М.П. Драгоманов полагали, что главная роль земских органов состоит не в самостоятельном управлении местным
11 Мещерский В.П. Речи консерватора. - Вып. I. - СПб., 1876. - С. 98-99.
12 Головин К.Ф. Мои воспоминания. - СПб., 1909; Катков М.Н. Роль уездных предводителей
дворянства в государственном управлении России. К вопросу о реформе местного
управления. - М., 1914; Он же. Собрание передовых статей «Московских ведомостей» - М.,
хозяйством, а в политическом движении за конституционные реформы.
Несомненный интерес вызывает монография С.Г. Сватикова, посвященная общественному движению в России XVHI-XIX вв.14 Исследователь, придерживаясь либерально - демократических позиций, стремился доказать, что в России, начиная со второй половины 70-х XIX в, формируется в земствах сильное конституционное движение. При этом он пытается опереться на периодику и научно-популярную литературу. По его мнению, либеральные круги с самого начала правильно оценили земские учреждения как основу будущего конституционного строя; однако, в науке развивались теории о совместимости местного самоуправления с любой формой правления. С.Г. Сватиков пишет о резком изменении общественных настроений в начале 80-х гг. по отношению к власти и самоуправлению. Даже такие либералы, как А.Д. Градовский и Б.Н. Чичерин обратились с записками к правительству, выступая за укрепление самодержавия, развитие земских учреждений и против конституционных намерений.15
Важное место в исследовании проблемы эволюции земского либерализма занимают труды профессора А.Д. Градовского, в частности его работа «Начала русского государственного права». Он первым из отечественных исследователей разграничил понятия «самоуправление» от понятий «централизация и децентрализация». Децентрализация рассматривалась им как перемещение « различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», а самоуправление как система, в рамках которой исполнение «разных административных обязанностей возлагается на местных жителей»16. А. Д. Градовский считал, что
1897-1898.
13 Белоконский И.П. Земское движение. — М., 1914; Драгоманов М.П. Восемнадцать лет
борьбы чиновников с земством. - Женева, 1883; Иорданский Н.М. Земский либерализм. -
М., 1905.
14 Сватиков С.Г. Общественное движение в России. - Ростов -на - Дону, 1905.
15 Градовский А.Д История местного управления в России// Собрание сочинений. - СПб.,
1908.
16 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России// Собрание сочинений. -
СПб., 1908-Т.9.-С.5.
«самоуправление есть государственное явление», так как не существует таких местных дел, в решении которых не было бы заинтерессвано государство. Соответственно, органы самоуправления должны быть включены в общую систему государственных учреждений.17 Местная полиция, дорожное ведомство, раскладка казенных и установленных местных налогов - это, по мнению автора, вопросы государственного значения.
Профессор Петербургского университета Н.М. Коркунов наряду с признанием государственной природы органов местного самоуправления стремился вычленить их либеральные признаки, которые автор усматривал в особой корпоративной самостоятельности самоуправляющихся союзов. Следовательно, взаимоотношения государства и местных сообществ должны были, по мнению Коркунова, рассматриваться как юридические отношения.
Как общественная теория 60-70-х гг., так и «государственная» 80-90-х гг. отражали разные общественные направления. Последняя обосновывала как стремление земства к расширению круга своих полномочий, необходимость делегирования земским учреждениям прав государственных органов, так и желание правительства подчинить себе земства, превратить их в элемент административной системы. Поэтому «государственная» теория была весьма популярна в научных кругах, в среде общественных и государственных деятелей.
Известный историк и политический деятель П.Н. Милюков в своих исследованиях показал обратный порядок формирования государственных и общественных структур в России. Он считал, что в России «...государство имело огромное влияние на общественную организацию, тогда как на Западе общественная организация обусловила государственный строй. Европейское общество строилось, так сказать, изнутри, органически, от низких этажей к высшим... Русское государство оказалось сильнее общества потому, что развитие материальных интересов не успело еще сплотить общество в прочные
17 Там же. - С.30.
общественные группы, какие давно сложились на Западе под влиянием ожесточенной экономической борьбы».19
В работах В.И. Ленина основной упор делался на классовое содержание политики правительственной бюрократии, выделялась тесная связь высших и средних чиновников с дворянством и буржуазией. В работе «Услышишь суд глупца...(из заметок социал-демократического публициста)», 1907 г. он писал: «Русский чиновник (в 20 лет радикал, в 30 - либерал, в 40 - просто чиновник) привык либеральничать в четырех стенах и показывать кукиш в кармане». Определяя бюрократическую машину как всевластную, В.И. Ленин просто не мог считать земскую деятельность эффективной в условиях самодержавия. В работе «Гонители земства и Аннибалы либерализма», В.И. Ленин писал, что бюрократические путы душили земство с момента его создания: «Земства не имели своих исполнительных органов, они должны были действовать через полицию, земства не были' связаны друг с другом, земства сразу же были поставлены под контроль администрации».21 Вместе с тем, В.И. Ленин не мог не признать, что сама идея земства, земского собора имеет давние исторические корни, поэтому в работе «Аграрная программа либералов» он назвал будущее Учредительное собрание Земским собором: «Социал-демократическая партия требует созыва Земского собора из представителей всех граждан для выработки конституции». 2
После Октябрьской революции проблема эволюции земского либерализма в отечественной исторической литературе, потеряв практическую актуальность, отступила на задний план. Период до 50-х гг. отмечен появлением лишь единичных работ, рассматривающих вопросы истории земства и земской реформы.23
Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. - Т.1. - С.290-296.
19 Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. -М.,1992. -С.23.
20 Там же. - Т.Н. - М, 1960. - С.279.
21 Тамже.-Т.5.-С35.
22 Там же. - Т.2. -М, 1958. - С.85.
23 Никольская Н.П. Закон о земских начальниках. -Дисс. канд. ист. наук. - Пенза, 1946;
Шефер А.Л. Органы «самоуправления» царской России. - Куйбышев, 1939.
Положение меняется в 50-х — 60-х годах, что связано с известной либерализацией советской исторической науки после XX съезда КПСС. Именно в этот период появились работы В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой.24 Благодаря монографиям этих авторов была заложена современная научная концепция эпохи Великих реформ в России и дана оценка роли земской реформы 1864 г. в рамках этих преобразований.25
В монографии В.В. Гармизы прослеживается предыстория земства -социально-экономические и политические предпосылки земской реформы, общественная мысль в поисках механизма выработки реформы, дискуссии в периодической печати о ее основных принципах, проекты земской реформы и ее разработка ,в правительственных кругах. Исследователь поставил вопрос о необходимости проведения земской реформы в связи с отменой крепостного права, давшей возможность быстрому развитию капиталистических отношений. Вместе с тем, в работе отмечается половинчатый характер преобразований, связанный с сохранением самодержавия в России.26
Л.Г. Захарова в ряде публикаций более позднего периода выдвигает ряд новых причин, побудивших Александра II провести комплексное реформирование страны. В качестве побудительных мотивов историк отмечает соображения престижа России и угрозу финансового кризиса.
Вместе с тем именно инициативная роль монархии явилась причиной половинчатости и незавершенности реформ. «Главным препятствием на пути буржуазного развития страны оказалось именно самодержавие», - утверждает Л.Г. Захарова. В своих исследованиях она убедительно показала, что политика консервативного реформирования Александра III, долгое время оцениваемая
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М., 1957; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М., 1968.
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. — М., 1957; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М, 1968 и др. 26 Гармиза В.В. Указ. соч. - С.247 - 248.
Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов XIX в.// Вопросы истории. -М., 1989.-№10.-С. 22.
как «контрреформы 80-х - начала 90-х гг.» дала самодержавию мощную законодательную поддержку.
Со второй половины 1960-х годов в связи с появившимися стремлением к стабильности и сбалансированности в функционировании государственных структур была проведена реорганизация системы управления, предпринята попытка ее частичной модернизации на основе утверждения технократических ценностей (приоритета компетентности, знаний) и частичной деидеологизации. В тоже время, отказ от мифа о скором переходе к коммунизму и отмирании государства сопровождался стремлением к формально-юридическому упорядочению функционирования государственно-политических институтов, их юридической и конституционной легитимации, приведших к принятию в 1977 году новой Конституции.
Одним из следствий этих процессов второй половины 1960-х — начала 1970-х годов стало повышение интереса к системе управления дореволюционной России, истории ее государственно-политических институтов. В 1968 - 1972 гг. в советской исторической науке прошла дискуссия по проблематике абсолютизма, констатировавшая слабую изученность многих проблем государственно-политической истории России XVI - начала XX веков, в том числе государственно-правовых институтов, и предлагавшая историкам обратить особое внимание на эти проблемы.28
С 1970-х годов не только увеличивается число публикаций по вопросам государственно-политической истории, выходят обобщающие работы, расширяется тематика исследований, но и углубляется специализация отдельных направлений изучения государственного аппарата: появляются работы, посвященные низшему и среднему звеньям управления, политике правительства в области местного самоуправления.29
70-80-е годы XX в. явились важным рубежом в историографии о земствах.
28 К дискуссии об абсолютизме в "России// История СССР. - М., 1972. №4. - С.79.
29 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг.
XIX века. - М., 1991; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления
капиталистической России (1861-1914).// Исторические записки . - М., 1982. - С.226 - 302.
Появились работы, показывающие определенные аспекты истории земства в контексте российского самодержавия и его генезиса, реформаторства в России, и изучения проблемы интеллигенции, ее роли в общественной жизни страны.30 Анализ исследований отечественных ученых по истории земского либерального движения, позволяет утверждать, что проделанная ими в этот период работа существенно расширила и обогатила новыми фактами наши представления как о природе и сущности земского либерализма, так и о конкретных формах земской оппозиционной деятельности в последней четверти XIX в.
С конца 60-х годов появились первые региональные исследования по истории земских учреждений. Изучение земской деятельности в отдельных губерниях, выявило многообразие направлений работы земств в провинции, позволило ввести в научный оборот новые комплексы источников местных архивов. 1
В последующие годы региональное направление в изучении деятельности земств получило дальнейшее развитие.32 В результате диссертационных исследований деятельности Воронежского, Московского, Орловского, Рязанского, Саратовского, Смоленского, Тверского, Тульского и других земств "земская" проблематика получила мощный импульс творческого развития, обогатив источниковую базу отечественной историографии земского либерализма. Историки подробно рассмотрели социальный состав земских учреждений, роль "третьего элемента" в земствах, основные направления их деятельности (народное образование, здравоохранение, сельское хозяйство), Вместе с тем, на работах 70-х-80-х годов негативно сказалась жесткая идеологизация советской исторической науки, которая и побуждала
30 Карелин А.П. Дворянство в пореформенной России (1861-1904). - М., 1979.
Хайкина Н.Л. Земские учреждения Самарской губернии в 1864-1881 гг. - Куйбышев, 1961; Львова Т.Н. Московское земство в 1865-1890 гг. - М, 1968; Стефанова И.И. Вятское земство в пореформенный период. - Л., 1974.
32 Арнольдов НА. Самарское земство в конце ХГХ - начале XX века. - Куйбышев, 1990; Богатырева О.Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период. - Екатеринбург, 1996; Глазунов СР. Владимирское земство в 1866-1890 гг. - Владимир, 1998 и др.
исследователей в качестве центральных проблем выделять классовую расстановку сил в земствах и политические взгляды земской интеллигенции. При этом созидательная деятельность земств в социально-экономическом и культурном развитии губерний и уездов часто отходила на второй план или недооценивалась.
Поворотным рубежом в изучении истории местного самоуправления и земского либерализма стал постперестроечный (новейший) период историографии, начавшийся с конца 80-х годов. В это время в связи с осознанием необходимости проведения крупномасштабных реформ в управлении начинается период переосмысления сущности, статуса, функций и ресурсов местной власти, делается попытка ответить на вопрос - каким же должно быть местное самоуправление в стране в его принципиальном и модельных выражениях.
В числе наиболее значимых работ, в которых поднимались данные вопросы, следует, на наш взгляд, назвать публикации специалистов в области административного и местного управления Г.В. Атаманчука, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, АЛ. Сливы, а также юристов Л.Е. Лаптевой, Н.Н. Ефремовой и
ттг,33
Др.
В 1990 г. вышло в свет монографическое исследование Г.А. Герасименко, базирующееся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале.34 По мнению автора, основным результатом, достигнутым земствами за полвека их существования, явились их аппарат и кадры, которыми Временное правительство сумело воспользоваться, введя институт своих комиссаров в провинции. Г.А Герасименко показывает, какими сложными и про-
1-і .
Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика// Свободная мысль. -М, 1991. - №18; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. - М., 1990. - №10; Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению// Народный депутат. — М, 1992. -№2; Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право. - М., 1993. -№8. - С.122-130; Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция России (1864-1917)// Государство и право. - М, 1994. №3. - С.126-133. 34 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990.
тиворечивыми процессами сопровождалось становление земского самоуправления в стране. Вынужденная под влиянием Великих реформ 60-70-х годов согласиться с появлением земских органов, бюрократия попыталась приспособить их к своим потребностям, что привело к деформации принципов местного самоуправления. Автор монографии считает, что, скованные бюрократическими путами, земства не смогли полностью реализовать свои возможности. Основное внимание в монографии Г.А. Герасименко уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г.
В 1995г. появилось исследование И.Г. Королевой,35 посвященная земскому либеральному движению в-период первой русской революции 1905-1907гг. Автор монографии широко использовала почти не изученный ранее комплекс документов - отчеты земских собраний, подняла большой пласт документов, отложившихся в процессе деятельности земских собраний - журналы и стенограммы очередных и чрезвычайных земских сессий.
В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл - практический. К этому периоду следует отнести публикации Г.Г. Герасименко, Л.В. Гильченко, Л.Г. Гладышева,' И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, Н.В. Постового и др.36 Во многом под влиянием указанных исследований в научном понимании сущности местного самоуправления сложилась некая общая позиция, уже принявшая нормативно-правовой характер, а именно: местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления
35 Королева Н.Г. Земство на переломе (1905 -1907). - М., 1995.
36 Герасименко Г.А. Опыт земского самоуправления// Земский вестник. - М., 1994. - №1. - С.
19-22.; Гильченко Л.В. Становление самоуправления в России// Городское управление. - М.,
1996. - №1; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М, 1996;
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. -М., 1997; Постовой
Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.,1995.
вопросов местного значения.
Огромную роль в исследовании проблемы эволюции земского либерализма сыграла работа В.В. Леонтовича «История либерализма в России»37, изданная в России в 1995 г. Автор подробно рассматривает процесс эволюции либеральных направлений -в развитии российского общества с момента зарождения до 1914 года. Особое внимание уделяется терминологическому аспекту, в частности, соотношению понятий «суверенитет», «децентрализация», / «самоуправление» в рамках либеральной доктрины общественного развития. Следует отметить, что В.В. Леонтович сделал очень много для исследования темы в целом, но в очень незначительной степени коснулся работы земств во второй половине XIX в.
К середине 90-х годов вышли в свет монографии о земстве: Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» и В.Ф. Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура». В последней работе рассматривается финансово-экономическая основа земского самоуправления.
В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по, проблеме земского самоуправления - работами В.А. Титаренко и А.Ю. Шутова.39 В монографии А.Ю. Шутова на основе большого спектра источников проведен комплексный анализ развития земского избирательного законодательства в России второй половины XIX - начала XX в. Работа В.А. Титаренко посвящена исследованию концепций местного самоуправления в пореформенной России. Особое внимание автор уделяет либеральному направлению в деятельности органов земского самоуправления.40
В целом, подводя итоги степени изученности темы, следует подчеркнуть,
Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762- 1914 гг. М., 1995.
38 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993; Абрамов В,Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. — М.,1996.
Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество 1864 - 1917гг. - М., 1998; Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России П8б4-1917).-М, 1997.
0 Титаренко В.А. Эволюция концепций местного управления в России. - Саратов, 2001. -С.37-44.
что указанные труды, бесспорно, представляют большой интерес для исследования, но вместе с тем в рамках заявленной темы носят половинчатый характер. Изучение процесса эволюции либерализма в пореформенной России неразрывно связано с деятельностью земства. В большей степени на сегодня разработаны концепции дореволюционных исследователей по теории самоуправления, рассмотрена периодика в качестве источника для изучения истории земских учреждений, выяснено отношение к земским Законам 1864 и 1890 гг., к вопросу о создании мелкой земской единицы. И, тем не менее, из богатейшего наследия дореволюционных и современных исследователей проблемы земского самоуправления и истории российского либерализма, весьма сложно выделить систематизированный труд, сочетающий в себе как идейную, так и практическую стороны земского либерализма. В этой связи очевидна необходимость создания полномасштабного исследования в рамках заявленной темы. Что же касается практической стороны земского либерализма, оказавшего значительное влияние на становление и развитие всей системы органов местного самоуправления в пореформенной России, то она до настоящего времени не получила должного освещения и объективной оценки.
Слабо изучены или совсем не затрагивались такие вопросы, как практическая реализация либеральной идеологии в органах земского самоуправления, степень трансформации принципов либерализма применительно к проблемам местного управления пореформенной России, последствия привнесения либерализма на «российскую почву»41. Особую значимость в этой связи представляет исследование деятельности идеологов и практиков земского либерализма, в частности, председателя Московской земской управы, издателя и публициста В.Ю. Скалой
Таким образом, анализ 'научной разработки проблемы показывает, что история развития земского либерализма во второй половине XIX в. требует специального исследования. Источниковая база исследования.
41 Леонтович В.В. - История либерализма в России. 1762 - 1914. - М, 1995. - С.317.
Основу исследования составили опубликованные и неопубликованные (архивные) источники, которые целесообразно разделить на шесть групп:
законодательные акты, касающиеся земств, изданные правительством в 1864 —1890 гг.;
материалы официального делопроизводства Министерства внутренних дел, (рената и других ведомств;
справочные и статистические материалы;
периодическая печать;
документы личного характера (мемуары, дневники, переписка);
проекты переустройства земств.
Законодательные и ведомственные материалы составляли формально-юридическую основу возникновения и развития земского либерального движения. Ими определялись система местного управления, сфера компетенции земских органов, порядок проведения выборов в органы местного самоуправления. ,
Законодательные материалы, касающиеся процесса эволюции земского либерализма и развития местного управления, содержатся в Своде законов Российской империи разных лет издания и во втором и третьем собраниях Полного собрания законов. Кроме того, отдельные ведомства издавали сборники, где в систематизированном виде излагались отдельные положения законов, касающихся деятельности земств и их взаимоотношений с центральной администрацией. Поскольку эти сборники представляли собой, по существу, пересказ или дословное цитирование законодательных актов с указанием соответствующих статей закона, их можно отнести к законодательным источникам. Российское законодательство по ряду вопросов страдало противоречивостью, мелочной регламентацией и, в то же время,
42 ПСЗ. Собрание второе. - Тома ХХХГХ, LIX; ПСЗ. Собрание третье. - Т. X, XXVI; Мыш Н.И. Положение о земских учреждениях со всеми, относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. — Изд.3-е, испр. и доп. - СПб., 1886; Он же. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 года со всеми, относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. - Изд.5-е, испр. и доп. - Т. 1-2.-СПб., 1910-1914 и др.
нечеткостью и двусмысленностью некоторых статей, создающих богатую почву для их игнорирования и разного рода злоупотреблений. Потому при написании исследования помимо постатейного анализа земского законодательства, рассматривался процесс его практической реализации.
Обширный пласт источников в. исследовании процесса развития системы местного самоуправления содержат материалы второй группы - документы официального делопроизводства. В нее входят разъяснения Сената, распоряжения и циркуляры Министерства внутренних дел, различного рода доклады, отчеты, / рапорты, донесения, записки, материалы ревизий деятельности земских учреждений, официальная переписка, жалобы на действия чиновников от земских органов и частных лиц, материалы ведомственных расследований, сенатских ревизий, журналы заседаний губернских земских присутствий и т.п.43
В частности, особый интерес для исследования проблемы, на наш взгляд, представляет записка министра финансов СЮ. Витте «Самодержавие и земство», в которой он утверждал, что все искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно искони присущей Московскому государству, форме управления, к службе государевой и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации».44 СЮ. Витте подчеркивал, что в стране с самодержавным правлением централизованная бюрократическая система управления и органы земского самоуправления как носители децентрализаторских тенденций плохо совместимы. Он полагал, что царь, если он хочет остаться самодержавным монархом, не должен допускать органы земского самоуправления к участию в государственных делах, т. к. этот путь
43 Кузнецов Н.Н. Систематический свод указов Правительствующего Сената по земским
делам. 1866 - 1900 гг. - В 12 томах. - СПб., 1902 - 1916; Сборник циркуляров и инструкций
МВД по делам земства за 1864 - 1890 гг. - СПб., 1865 — 1905.; Указания, сделанные МВД
относительно применения некоторых статей Положения о земских учреждениях 12 июня
1890 г. - Спб.,1892.; Отчет по ревизии земских учреждений Московской губернии. - Т.1. -
М., 1904 и др.
44 Витте СЮ. Самодержавие и земство: конфиденциальная записка министра финансов
статс-секретаря СЮ. Витте (1899) - Штутгард, 1903 - С. 203.
неизбежно приведет страну к народному представительству и парламентскому государству.
Из справочных и статистических материалов наибольший интерес представляли данные первой всероссийской переписи населения, материалы земской статистики (сборники статистических сведений по отраслям земской деятельности, статистические ежегодники), статистические данные, содержащиеся в губернаторских отчетах, и статистические сведения (как правило, черновики таблиц и расчетов), представляемые различными учреждениями своим вышестоящим ведомственным инстанциями. Сопоставление статистических данных различного происхождения выявило часто встречающуюся разницу в показателях, что, скорее всего, являлось следствием не сознательного искажения, а общего невысокого уровня сбора статистической информации, особенно в уездах. Следует отметить, что часть документов плохо сохранилась.
Ценнейшим источником являются труды профессора юридического факультета Московского университета В.Н. Пешкова, который в ряде статей, опубликованных в 1865 г. в газете «День» развивал идею независимости местного самоуправления от государства: «земские учреждения — суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают пред одним народом, только под контролем государства».4 По мнению профессора Лешкова, права, предоставленные земских учреждениям, составляли особую категорию прав, отличавшуюся от права гражданского, частного или государственного, а основной смысл «Положения» 1864 г. состоял в признании законности этих прав. Критерием отличия органов самоуправления от государственных Пешков считал специфически понимаемую им категорию власти, «которая в семье имеет значение природной, в государстве — необходимой, а в земстве — всегда
Народное образование в Московской губернии.// Сборник статистических сведений по Московской губернии: Отдел хозяйственной статистики крестьянского хозяйства. — Т.1. — М., 1892; Крандиевский В.А. Обзор земских мероприятий в области сельского хозяйства. — М„ 1894.
46 Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года, января первого// День - М., 1865. - №42 (6 ноября).
выборной».
Общественно-хозяйственная теория местного самоуправления получила широкое распространение в литературе, посвященной проблемам земства в период с 1865 по 1880 гг. Впоследствии она была вытеснена государственной теорией, которая отрицала противопоставление царской администрации и органов земского ' самоуправления. При этом земские учреждения рассматривались как прообразы государственных органов на губернском и уездном уровнях. Сторонники данного направления (В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин, В.В. Ивановский, Н.И. Лазаревский) считали, что государство должно обладать правом руководства в функционировании органов местного самоуправления.48
Основные положения «государственной» теории самоуправления были четко сформулированы академиком В.П. Безобразовым в работе «Земские учреждения и самоуправление». Создание земских учреждении он считал одним из важных мероприятий правительства, но практические результаты их деятельности автору виделись лишь в перспективе. Положительно оценивая базовые положения земского законодательства (всесословность, политическое воспитание всех слоев населения, судебный контроль в лице Сената и т.п.), Безобразов считал такую систему самоуправления в целом неудачной. По его мнению, в основу деятельности земских учреждений было положено два противоположных начала: право взимания налоговых платежей, являющееся прерогативой государства, и весь объем полномочий юридического лица как налогоплательщика. В соответствии с законодательством земства были лишены административной исполнительной власти. «Им дано много воли и никакой
47 Там же.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1897; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М.. 1874; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892; Ивановский В.В. Русское государственное право. — Т.1. -Казань, 1896; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. -М., 1866.
50 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М.. 1874.
власти. Эти земское учреждения не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы... Земские учреждения не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой, а без этих связей они не могут продолжать развиваться здоровым образом»50. Выход из сложившейся ситуации В. П. Безобразов видел в объединении их с государственным управлением, в создании на базе земств системы административных органов государственной власти, взяв за образец прусскую систему. «Земские учреждения есть только орган одной и той же государственной власти и от нее получают свои права и полномочия... нам предстоит создать административные органы государственной власти на почве земской. Только на этом пути объединения с государственным управлением земские учреждения могут быть освобождены от недоразумений, их окружающих со всех сторон в настоящее время»51.
Важнейшим источником для исследования процесса эволюции земского либерализма является периодическая печать. В пореформенный период появилось большое число публикаций, в которых высказывались смелые идеи, шли дискуссии, выдвигались проекты реформ. Этому в значительной мере способствовали благоприятные условия, связанные с ослаблением цензуры. В печати разрешалось обсуждать вопросы политики и вести критику правительственных мероприятий.
Появился ряд новых изданий, в большинстве либерального направления. С 1880 г. стали выходить журналы «Русская мысль» под редакцией С.А. Юрьева и «Русское богатство» Л. Оболенского; газеты «Русь» И.О. Аксакова, «Земство» В.Ю. Скалона и с 1881 г. - «Порядок» М.М. Стасюлевича и «Страна» Л.А. Полонского.
Редактором «Земства» был председатель московской уездной управы В.Ю.
Там же. - С.37 - 38.
Скалой, а издателем - А.И. Кошелев. Газета выходила еженедельно с 1880 по 1882 гг. и была первым общеземским печатным органом. Деятельными сотрудниками ее были многие земцы - С.А. Муромцев, Н.А. Мельников, А.В. Скульский, М.В. Неручев, Д.Н. Жбанков, С.А. Приклонский, Н.А. Каблуков, П.Н. Ротаст и др.
Своей задачей «Земство» ставило «способствовать обмену идей и результатов деятельности различных земств и тем помогать объединению и сплочению земских сил». Редакция газеты пыталась сформулировать политическую программу земской либеральной оппозиции, которая, по ее мнению, должна была помочь в обеспечении эффективной работы органов местного самоуправления в новых условиях. Суть ее состояла в следующем: пересмотр земского^ Положения в сторону расширения самоуправления и самостоятельности земских учреждений; созыв в ближайшие время общеземского съезда для решения» экономических и политических вопросов Однако редакция высказывалась против расширения представительства крестьянства в земских учреждениях.
Аналогичную точку зрения с «Земством» занимал «Порядок», который выходил в течение 1881-1882 гг. Он писал: «наше общество желает и ищет «правового порядка» и видит в нем действительно «насущный хлеб».53
С конца 70-х гг. значительно активизировался «Вестник Европы», на страницах которого также формировалась либеральная программа и намечалась тактика земской оппозиции.
Известный либерал, председатель Московской губернской земской управы
Д.Н. Шипов отводил земству роль своего рода местной школы самоуправления:
«Земство является общественным союзом всего населения данной местности и
в правильном развитии земской деятельности заинтересовано все населения».54
Огромный интерес для исследования проблемы представляют
51Тамже.-С.44-51.
52 Там же.
53 Пределы и цели местной реформы// Порядок. - 1881. - №308.
54 Там же. - С.28.
появившиеся в 80-е годы работы либеральной направленности, авторы которых указывали на главные, по их мнению, недостатки земских учреждений в системе управления и предлагали меры по ее усовершенствованию (O.K. Нотович, В.Ю. Скалой).55
К концу XIX в. проблема эволюции земского либерализма и развития местного самоуправления стала предметом острой полемики в научных трудах и общественной публицистике. В рамках данной полемики можно выделить два основных направления: либеральное и консервативное.
В русском либерализме 60-70-х гг. также существовало два типа взглядов на проблему земского самоуправления. Сторонники первого, классики российского либерализма К.Д. Кавелин и Б.Н. Чичерин, ратовали за ограничение полномочий земств, считая их местными органами дворянского представительства. По мнению авторов, провести успешные реформы могла только сильная центральная власть. «Правильное развитие свободы обеспечивается только сильным развитием власти, - отмечал Б.Н. Чичерин в своей работе «О народном представительстве» .
Представители второго направления А.Д. Градовский и В.П. Безобразов выступали за придание земству политического значения, что позволило бы идти по пути формирования в России гражданского общества без ограничения самодержавия конституцией.
Позиция либералов по отношению к земскому самоуправлению наиболее ярко обозначена в трудах Б.Н. Чичерина. В своей книге «Россия накануне двадцатого столетия» он пишет, что «для всякого мыслящего наблюдателя современной русской жизни очевидно, что главное зло, нас разъедающее, заключается в том безграничном произволе, который царствует всюду, в той сети лжи, которое сверху до низу, опутано русское общество. Корень того и другого лежит в бюрократическом управлении, которое, не встречая сдержки,
55 Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. - СПб., 1882; Скалой
В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов.
- М, 1884.
56 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - С. 518.
подавляет все независимые силы и, более и более захватывая власть в свои руки, растлевает всю русскую жизнь».57
Консерваторы, в лице М.Н. Каткова, ратовали за жесткие меры, ограничение прав земств и подчинение их администрации.
Спор о юридическом статусе земских учреждений продолжался в начале XX века. Разные точки зрения'по этой проблеме были высказаны на страницах «Юбилейного земского сборника» в статьях Н.Н. Авинова и Б.Б. Веселовского.
Н.Н. Авинов, анализируя в своей статье «Главные черты в истории законодательства о земских/ учреждениях» земское законодательство, высказывает мысль, что «Положение» 1864г. вырабатывалось в борьбе двух теорий самоуправления - государственной и общественной, и на него нельзя смотреть вопреки весьма распространенному воззрению, как на чистый продукт общественной теории самоуправления».59 По мнению Б.Б. Веселовского, борьба общественного и бюрократического начал составляет основное содержание развития земских учреждений. «Земство может развиваться лишь на основе общественной самодеятельности; вне этого оно не может существовать».
Исследование проблем эволюции земского либерализма и развития местного управления также базируется на материалах мемуарной литературы, в которой преобладала субъективная точка зрения автора. Важным источником для исследования заявленной проблематики являются дневники представителей высшей бюрократии России — министра внутренних дел П.А. Валуева, военного министра Д.А. Милютина. Большое значение имеют мемуары представителей губернской администрации, позволяющие проследить реализацию земского законодательства в провинции, и воспоминания земских деятелей и
Чичерин Б.Н. Россия накануне двадцатого столетия. 3-е изд. - Берлин, 1901. - С.77-78.
58 Катков М.Н. Губернское земство желает убить истинную общественную
самодеятельность// Московские ведомости. - М., 1896. - №359.
59 Авинов Н.Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях//
Юбилейный земский сборник. - СПб., 1914. - С. 14.
60 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. - в 4-х томах. - СПб., 1909 - 1911.
61 Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. - В 2-х томах. - Т. II. 1865 — 1876. - М.,
1961; Дневники Д.А. Милютина-Т. 4.1881 - 1882.-м., 1950 и др.
представителей земской интеллигенции.
Среди других групп источников личного происхождения, широко использованных при написании диссертации, выделяются проекты реорганизации земских органов.63
При написании диссертационного исследования были использованы архивные источники трех государственных архивов: Государственного Архива Российской Федерации, Центрального исторического архива Москвы, Российского государственного архива древних актов.
Основная масса источников находится в Государственном Архиве Российской Федерации (ГАРФ). Среди фондов ГАРФ наибольший интерес представляют:
Фонд 63, хранящий материалы деятельности Отделения по охранению общественной безопасности и общественного порядка в Москве при московском градоначальнике. В большинстве своем это различного рода судебные дела в отношении действительных и потенциальных врагов самодержавия;
- Фонд 102, содержащий политические обзоры по губерниям за период с 1880 по 1917 гг. Особый интерес представляют документы, включающие сведения о преобразованиях в области местного управления: журналы заседаний разного рода комиссии по решению вопросов местного значения, письма и официальные записки, касающиеся реорганизации ряда земских и государственных органов;
- Фонд 575, где сосредоточены материалы личного архива С.А. Муромцева, юриста, публициста и политического деятеля. Ценные сведения в рамках проблемы развития местного управления и эволюции земского либерализма содержатся в Записке Муромцева С.А. о первом и втором общеземских съездах.
Новиков А.И. Записки земского начальника. - СПб., 1899; Родичев Ф.И. Воспоминания и очерки о русском либерализме. - Newtonwille, 1893; Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. - Пг., 1916; Чичерин Б.Н. Воспиминания: Земство и Московская дума. - М., 1934; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. - М., 1918 и др.
63 Предложения Новгородскому уездному земскому собранию гласного Петра Гурьева. — СПб., 1865;Дерунов С Л.'Мнения земца о крестьянском самоуправлении (По поводу реформы уездных по крестьянским делам присутствий). - Ярославль, 1881 и др.
При написании диссертации широко использованы документа Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ): фонды Московской губернской земской управы (фонд 184) и канцелярии московского губернатора (фонд 17), а также фонд 1647 Российского государственного архива древних актов (РГАДА), содержащий материалы монастырских фондов.
Таким образом, t источниковая база исследования проблем эволюции земского либерализма и системы местного управления во второй половине XIX века обширна и разнообразна. Она являет собой значительную основу для исследования вопросов, оставшихся вне поле зрения уже существующих работ по данной тематике, - проблем соотношения теоретического и практического аспектов земского либерализма, роли деятелей земского либерального движения в становлении и развитии системы местного управления в России в второй половине XIX века.
Объектом исследования является идейно-теоретическая и практическая стороны процесса эволюции земского либерализма.
В качестве предмета исследования диссертант определил основные концепции развития местного самоуправления во второй половине XIX в., формы и методы практической деятельности российских либералов в области земского управления.
Целью диссертационного исследования является изучение и анализ процесса эволюции земского либерализма во второй половине XIX века.
Реализация этой цели осуществлена посредством решения следующих задач:
выявить исторические условия возникновения и развития земского либерализма в России;
проанализировать основные этапы эволюции земского либерализма в России во второй половине XIX в.;
определить особенности правовой базы формирования местного самоуправления в России;
выявить степень воздействия практики земского либерализма на развитие местного управления в России во второй половине XIX века;
исследовать периодическую печать как источник истории развития местного управления и земского либерализма в России, осветить взгляды и позиции выразителей различных течений общественно-политической и исторической мысли, нашедшие отражение в публицистике;
рассмотреть деятельность председателя Московской земской управы В. Ю. Скалона с точки зрения теории и практики земского либерализма. Хронологические рамки определяются, во-первых, временем поиска
российской «модели» местного самоуправления в стране в период подготовки и проведения Великих реформ (1850 - 1863 гг.); во-вторых, рамками действия земского «Положения» 1864 г.; в-третьих, изменениями в процессе эволюции земского либерализма в период контрреформ 1890-х гг.
Методологическая основа исследования. Соискателем использовались общенаучные методы исследования и научные методы исторической науки. В основу исследования легли принципы историзма, объективности, всестороннего анализа фактов и событий в системе присущих им внутренних связей и взаимосвязей, в их логической и хронологической последовательности и соответствующем конкретно-историческом контексте.
Изучение эволюции земского либерализма представляет собой целую проблемную область, расположенную на стыке многих обществоведческих наук: истории, социологии, политологии, юриспруденции. Эта характерная особенность исследования, реализация обозначенных цели и задач, специфика источниковой базы потребовали привлечения параллельно с общенаучными (логическим, методом, классификации и систематизации) и специальными историческими методами (сравнительно-историческим, проблемно-хронологическим) элементов и методов других наук (социологического, политического и правового анализа).
Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, отсутствием комплексного подхода к изучению проблемы эволюции земского либерализма во второй половине XIX в. и необходимости такого комплексного исследования. В работе на базе широкого круга источников исследованы
причины и особенности развития земского либерализма в России, как в теоретическом, так и в практическом плане. Конкретные элементы новизны состоят: в систематизации основных дореволюционных концепций преобразования системы местного самоуправления; в научной периодизации земской историографии; рассмотрении публицистики и периодики как источника, отражающего общественное мнение по проблеме земского либерализма; в рассмотрении внешних и внутренних детерминант эволюции земского либерализма; выявлении роли известных земских деятелей, прежде всего, В.Ю. Скалона, в процессе становления и развития системы местного самоуправления в России; в определении закономерностей при проведении реформ местного самоуправления в дореволюционной и современной России; выявлении повторяющихся трудностей и противоречий, определении порождающих их ключевых причин; в выявлении взаимосвязи развития системы местного управления и становления гражданского общества, как важнейшей предпосылки утверждения стабильной политической системы в России, основанной на принципах либерализма.
Автор вводит в научный оборот ряд ранее не использовавшихся источников. Конкретно-исторический материал по проблеме эволюции земского либерализма рассматривается в контексте: законотворческой деятельности правительства; социально-политических изменений, происходивших в России во второй половине XIX в.; соотношения правовых норм земского законодательства с их практическим, воплощением, что позволяет сделать вывод о степени соответствия земского законодательства уровню социально-политического развития общества; возникновения либеральных тенденций в России, роли и места деятелей земского движения в противоречивом процессе формирования гражданского общества в стране.
Практическая значимость работы. Большинство положений диссертации позволяет осмыслить в новом ракурсе проблему эволюции земского либерализма во второй половине XIX в, определить роль деятелей
земского движения, в утверждении либерализма на «российской почве». Материалы исследования могут быть использованы при написании новых обобщающих трудов по вопросам земского самоуправления и истории российского либерализма периода Великих реформ и контрреформ 1890-х гг. Обобщения и выводы диссертационного сочинения представляют практический интерес для руководителей районных и сельских администраций, депутатов всех уровней, государственных и муниципальных служащих.
Апробация исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение в процессе преподавания истории России студентам Московской Государственной академии приборостроения и информатики. Использованы в создании учебного пособия по истории управления в России, подготовленного авторским коллективом профессорско-преподавательского состава кафедры истории МГАПИ. По теме диссертации опубликован ряд научных статей.
Структура диссертации. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (списка использованных источников и литературы).
Либеральные проекты переустройства местного самоуправления и государственных учреждений в России во II половине XIX в
В процессе исследования нами были проанализированы западные теории, на базе которых и начинали формироваться большинство отечественных концепций, развиваясь в дальнейшем под воздействием своего собственного опыта самоорганизации на местном уровне.
Первоначальным итогом научных исследований о природе самоуправления стала теория «свободной общины» («свободной пашни») Основным ее разработчиком выступил немецкий юрист и философ ПАренс (1808 — 1874). Центральным положением этой концепции было следующее: общины, по самой природе своей, не созданы государством и исторически предшествуют ему. Поэтому общины (местные территориальные союзы) являются носителями неотчуждаемых правомочий по обычному праву, а государство лишь подтверждает эти права. Впоследствии критики данных представлений показали, что самоуправление своим источником имело не обычное, а позитивное право, которое для лиц всегда есть условное (делегированное) право и исключает какие-либо неотчуждаемые правомочия. Тем не менее, идеи данной концепции нашли свое развитие в учениях историков Э.Мейера (1805 - 1887), О. Ресслера, других немецких ученых и оказали определенное влияние на дальнейшее развитие концепций местного самоуправления.
Основные элементы теории «свободной общины» (Р.Аренс, Э. Мейер, О. Ресслер) привели к созданию «хозяйственной теории самоуправления», основоположниками которой стали немецкие политики Р. Моль и О. Гирке (1841-1921). Сторонники этой концепции считали, что самоуправление реализует функцию хозяйственного обеспечения членов местного сообщества и не выполняет функции государственного управления.
Тем не менее, на наш взгляд, существенной заслугой «хозяйственной теории» стал анализ и разграничение предметов ведения государства и системы местного самоуправления, а также вопросов компетенции публично-правового и частноправового характера муниципальных органов. Рассмотрение этих вопросов было продолжено в рамках других концепций и не утратило своей актуальности и по сегодняшний день. На основе разработок «хозяйственной теории» в науке закрепилось понимание двуединой природы самоуправления - государственной и общественной одновременно: муниципальные органы выступают и как органы территориального государственного управления, и как самодеятельная общественная организация. Это утверждение стало важнейшим детерминантом, в значительной степени определившим направленность дивергенции конвергенции в развитии российских концепций местного самоуправления.
На основе данной теории возникает «общественная теория самоуправления», исходившая из принципа противопоставления государства и местного самоуправления, признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Авторы данной концепции попытались обосновать и выдвинуть на первый план основной признак местного самоуправления, его сугубо хозяйственную направленность. Самоуправление согласно общественной теории характеризовалось, прежде всего, как заведование делами местного хозяйства.
Особое значение для развития отечественной политической мысли в этой области стала «государственная теория самоуправления» (основатели германские ученые Р. Гнейст (1816 - 1895) и Л. Штейн (1815 - 1890)).2 Данная теория исходила из того, что различие предметов ведения государственных и муниципальных органов носит не материальный,. а формальный характер. Они усматривали сущность местного самоуправления в обеспечении государственных интересов. Органы местного самоуправления являются носителями делегированных им прав и обязанностей.
Реорганизация местного самоуправления в 60 - 90-е годы XIX в
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 года, ставшее правовой основой крестьянского самоуправления, земская реформа 1864 г. явились необходимым следствием освобождения крестьян от крепостной зависимости и «дарования» им гражданских прав. Центральная власть, инициируя экономические и политические преобразования в России, породила мощное стремление на местах к самостоятельности, но сама в то же время несла на себе огромный бюрократический аппарат, не заинтересованный в изменении системы и структуры управления. Мудрость же государственной власти, как отмечали разработчики местного самоуправления в России, должна состоять в способности учитывать конкретно сложившиеся условия, в обеспечении оптимального распределения сил в системе властных отношений, в устранении тормозящих общественное развитие властных диспропорций.1
Как отмечалось в первой главе, многие исследователи (А.Градовский, А.Васильчиков, В.Скалон, В.Веселовский и др.) считали, что местное самоуправление не может быть декретировано сверху. В России, в условиях сверхцентрализованного государства, по сути, отсутствовали возможности для формирования предпосылок естественного роста этого института снизу, поэтому проведение крупных преобразований государственного масштаба возможно было только по инициативе самодержавной власти, путем властного вмешательства государства. Однако преобразования сверху на всех этапах реализации нуждаются в многообразной поддержке снизу, в активном участии и содействии всего общества.2
Ход реформ местного самоуправления 60-х годов, - контрреформ 90-х годов XIX столетия объективно показал, что процесс становления и развития местного самоуправления - это процесс борьбы за децентрализацию управления, за негосударственный статус земств, оптимальное перераспределение властных полномочий.
Крестьянская реформа 1861 г., Земская реформа 1864 г. должны были оптимизировать местное хозяйственное управление, дать выход «свободным стремлениям общества».3 Основными задачами этих преобразований являлись децентрализация управления и развитие начал местного самоуправления в России. Этот процесс был инициирован Положением о крестьянах 1861 г., ставшим правовой основой крестьянского самоуправления. Чрезвычайно распространено было мнение, что перед 1861 годом у многих разрядов крестьян существовало общественное самоуправление (государственных и удельных), которое послужило образцом для составления Положения о крестьянах 1861 г. По мнению земского деятеля и публициста В.Ю. Скал она, общественное управление удельных крестьян не отличалось по существу от государственных. Крестьянская же община и самоуправление постоянно противостояли местной и центральной бюрократии.4
При разработке крестьянского самоуправления предполагалось ввести следующую градацию крестьянских общественных учреждений: 1.Сельские общества (как публично-правововые союзы), учреждаемые повсеместно и заведующие крестьянским управлением, судом, местными «пользами и нуждами» крестьян.
Поземельная община (как частно-хозяйственная организация), сохраняемая в местностях, где существует общинное землевладение (поземельная община в дальнейшем была переименована в «сельское общество», а затем «волостное»).
Роль идеолога и практика земского либерализма В.Ю. Скалона в развитии местного самоуправления
Ценнейшим источником для исследования практической стороны земского либерализма является научно-публицистическая деятельность В.Ю. Скалона1, который совмещал пост председателя Московской земской управы (1874-1883 гт.) с должностью главного редактора газеты "Земство" (1880 — 1882 гг.). Работы В.Ю. Скалона - ряд фундаментальных исследований, в которых теоретические аспекты русского либерализма рассматривались с точки зрения их практического воплощения.
Бессословный демократический характер земского управления способствовал активизации либеральных элементов в соответствующих
1 Скалой Василий Юрьевич - общественный деятель и публицист, родился в 1846 г. В Московском университете слушал лекции на историко-филологическом факультете, но курса не окончил. В 1868 г. поступил на службу в московский архив министерства юстиции, где участвовал в составлении I тома "Описания документов и бумаг, хранящихся в архиве". С 1871 г. был три года членом и девять лет председателем московской уездной земской управы. Позже был членом совета крестьянского поземельного банка. С 1870 г. участвовал в газете "Русская Летопись", затем в "Русских Ведомостях". В 1880 - 1882 гг. издавал еженедельную газету "Земство". В 1886 - 1888 гг. редактировал "Труды Императорского Вольно-Экономического Общества". Отдельно изданы Скалоном: "Земские вопросы. Очерки и обозрения" (Москва, Д 882), "Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов" (Москва, 1884) и "Мнения земских собраний о современном положении России" (Берлин, 1882). Более значительные журнальные статьи: в "Вестнике Европы" - "Крестьянские кредитные учреждения Московской губернии" (1876); в "Русских Ведомостях" - "Накануне реформы" (1888), "Земские учреждения и их критики" (1889), "Земский вопрос" (1899). С 1883 г. Скалой состоял членом товарищества, издающего "Русские Ведомости", а с конца 1899 г. принимал ближайшее участие в редактировании этой газеты. органах. Вопреки предписаниям центральной власти земские комиссии стали давать оценку практике осуществления реформы местного управления, а также внесли на обсуждение собственные законопроекты. В.Ю. Скалой всесторонне и объективно исследовал ряд таких проектов. Особое внимание автор уделял следующим вопросам:
- крестьянское самоуправление;
- создание мелкой земской единицы - всесословной волости;
- городское самоуправление.
В.Ю. Скалон как практик земского либерализма в целом отмечал позитивный характер предложенных проектов, однако, критиковал их авторов за поспешность в выполнении столь ответственного задания, а также за нечеткость и слабую структурированность. Но подобные замечания скорее относятся к форме, нежели к содержанию самих проектов, так как, по мнению автора, "если этим работам не суждено было оказать влияние на предпринятую правительством реформу, то они, во всяком случае, сохранят значение как исторический материал, указывающий на стремления, которыми в переходную эпоху было проникнуто русское общество".
Неопределенность программы и пределов, предоставленных земским комиссиям полномочий, искажали земскую инициативу, порою низводя ее до уровня прямого подчинения. В. Ю. Скалон отмечал, что подобная размытость границ, за пределы которых не должны были выходить комиссии в своей деятельности, наоборот, способствовала активизации либеральных очагов земства. В частности, автором были затронуты не обозначенные в Положении проблемы, такие как:
- реформы податной системы;
- малоземелье;
- преобразование системы местного самоуправления в целом.
Наряду с этим некоторые земские комиссии, опасаясь неблагоприятных последствий, давали, заключения строго в рамках требований центральной власти. Так, пермская губернская управа в своей деятельности руководствовалась исключительно предписаниями Положения, высказываясь "только по вопросам, касающимся местных по крестьянским делам учреждений".4 Аналогичная реакция на запрос центра имела место в калужском губернском собрании. Столь низкая политическая активность, по мнению В. Ю. Скалона, была вызвана стремлением членов этих комиссий действовать в четком соответствии с указаниями центра, придерживаясь принципа: лучше "недо-", чем "пере-". Подобная позиция была продиктована скорее осторожностью и стремлением и избежать конфронтации, нежели полной политической апатией.
