Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование городского самоуправления в Тамбовской губернии на рубеже XIX-XX вв С. 29-110
1. Модернизационные процессы и самоуправление в городах Тамбовской губернии С. 29-59
2. Избирательные кампании в органы городского самоуправления С. 60-83
3 . Взаимодействие городских дум с органами власти и земским самоуправлением С. 84-110
Глава II. Основные направления деятельности городского самоуправления в Тамбовской губернии С. 111-180
1 . Формирование и структура городских бюджетов С. 111-137
2. Разработка и реализация муниципальной политики С. 138-180
Заключение С. 181-185
Приложения С. 186-213
Список использованных источников и литературы С. 214-248
- Избирательные кампании в органы городского самоуправления
- . Взаимодействие городских дум с органами власти и земским самоуправлением
- . Формирование и структура городских бюджетов
- Разработка и реализация муниципальной политики
Введение к работе
Актуальность исследования. Одной из актуальных проблем формирования постсоветской государственности в России является формирование местного, в частности городского самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления, к которой присоединилась Россия, трактует местное самоуправление как «право и способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения». По существу полноценное местное самоуправление - важнейший принцип федерализма, положенный Конституцией Российской Федерации в основу государственности: «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».
Традиционные для Западной Европы широкие полномочия местного самоуправления не имеют в нашей стране глубокой исторической традиции. Поэтому конституирование адекватной современным условиям системы местного самоуправления невозможно без всестороннего изучения отечественного и зарубежного опыта.
Реформа городского самоуправления в России на основе Городовых положений 1870 и 1892 гг. заложила основы внесословного самоуправления, но не была последовательно реализована. Полноценное самоуправление, обладающее всей полнотой полномочий в пределах компетенции, не сложилось, не отвечало требованиям модернизационных процессов в городах, но тем не менее немало сделало для их развития.
Поскольку различные регионы России существенно различаются, особый интерес представляет изучение деятельности городского самоуправления на региональном уровне. С учетом значительных социально- экономических различий российских регионов проблемы городского самоуправления необходимо изучать дифференцированно: в столицах, промышленных центрах, губернских городах, на уездном уровне. Большой интерес в этом плане представляет типичная для Центрального Черноземья Тамбовская губерния.
Без изучения достоинств и недостатков городского самоуправления в различных регионах страны невозможно осмысление проблемы в целом, формирование современных управленческих структур.
Объект исследования: Тамбовская губерния - типичная для Центрального Черноземья, аграрная, с небольшими и небогатыми городами, слаборазвитыми коммуникациями, невысоким образовательным и культурным уровнем населения. Городское самоуправление развивалось здесь в сложных и противоречивых условиях.
Предмет исследования: формирование и деятельность городского самоуправления на фоне модернизационных процессов, соответствие форм и методов городского самоуправления социально-экономическим реалиям различного типа городов Тамбовской губернии по принятой в исследуемый период классификации.
Хронологические рамки исследования: 1890-е гг. - 1914 г. К середине 1890-х гг. завершилась перестройка городского самоуправления на основе Городового положения 1892 г. как в губернском, так и в уездных центрах, в безуездных городах. В 1914 г. развитие городского самоуправления было прервано Первой мировой войной, его структуры и деятельность были переориентированы на запросы военного времени.
Степень изученности темы. В историографии исследуемой проблемы можно выделить три этапа: дореволюционный, советский, постсоветский.
Острые дискуссии по поводу городского самоуправления начались в 60-е гг. XIX в. в связи с подготовкой и проведением городской реформы. Российской историко-правовой наукой были сформированы теоретические. основы местного самоуправления. Обобщая взгляды государствоведов, можно сказать, что по отношению к степени самостоятельности и независимости органов местного самоуправления от государственной власти, они разделились на сторонников общественной теории самоуправления и приверженцев государственной теории. В российской юридической науке общественная теория самоуправления получила широкое распространение в 60-е гг. XIX в.
Представители данного направления видели «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними государственными делами. Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои общественные интересы» . Поэтому самоуправление и государство рассматривалось как независящие друг от друга общественные структуры, с различными интересами, целями и задачами. Слабым местом этой теории, по мнению одного из ее сторонников А.О. Васильчикова, было то, что она не делала особых различий между территориальными (местными) управлениями и самоуправлением (представленными губерниями, уездами, городами) и корпоративными общественными структурами.
Теоретической основой необходимости проведения изменений в земском и городском самоуправлении в 80-90-е гг. XIX в. послужила государственная теория самоуправления, разработанная в трудах А. Градовского, В. Безобразова, Н. Лазаревского и Б. Нольде Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным обществом их собственными делами, а как элемент общей системы государственного управления. Само самоуправление сводилось лишь к возложению на местное общество, на его выборные органы функций по реализации государственных целей, задач и интересов. В.П. Безобразов, наиболее полно изложивший основные положения государственной теории, писал по этому поводу: «... учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного механизма, различные формы одной и той же власти».
Развивая эту мысль, Н.И. Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализация государственного управления, где самостоятельность местных органов обеспечена такого рода юридическими гарантиями, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного самоуправления с данной местностью и ее населением».
Профессор А.Д. Градовский первым из русских ученых провел четкую грань между «децентрализацией» и «самоуправлением», выделяя самоуправление из общего понятия децентрализации. По определению А.Д. Гра- довского, «самоуправление прежде всего государственное явление, т.е. предполагает существование сильной и единой государственной власти», которая является главным условием для сохранения политической и национальной целости страны . Именно государственная теория самоуправления была положена в основу реформирования института местной власти.
В период подготовки и проведения городовых реформ 1870 и 1892 гг. появляются работы, посвященные непосредственно проблеме городского самоуправления. Авторы этих работ, как правило, критиковали современную им организацию городского самоуправления и доказывали необходимость ее реформирования. Сторонники дальнейшего развития самоуправления видели недостатки его организации в трехразрядной избирательной системе и контроле администрации за деятельностью общественных организаций. Другой точки зрения придерживались их оппоненты, которые признавали справедливым деление избирателей на три имущественные курии, и считали, что города получили излишнюю самостоятельность.
Кроме того, во второй половине 70-х гг. вышел фундаментальный труд И.И. Дитятина о системе управления российских городов. Автор, проведя сравнительный анализ городского управления в России и на Западе, пришел к выводу, что если в Западной Европе городское общество подталкивало правительство на преобразования в области городского управления, то в России инициатива в этом вопросе исходила от правительства. В этом заключалась «характерная черта исторического развития нашей общественно- государственной жизни в отличие от западно-европейской». Отсюда вытекали и различия во взаимоотношениях общества и государства, определявшие характер правительственной опеки над городским самоуправлением. По мнению И.И. Дитятина, в России это - «опека над малолетним, ничего не смыслящим, ни к чему не способным ... в котором нужно возбуждать силы, энергию, даже способности», в то время как на Западе это - «опека сторожа, иногда тюремщика ... над взрослым, сильным существом, которому опасно давать волю не потому, что оно воспользовавшись ею, натворит бед, как существо неразумное, неумелое, а потому, что оно может натворить бед неме- ренно, сознательно и тем причинить вред самому государству»3.
С введением Городового положения 1892 г. споры вокруг сущности и полномочий городского самоуправления усилились. Многочисленные противники Городового положения 1892 г. обвиняли его в ограничении демократии: отстранении от участия в выборах гласных городских дум значительной части горожан, усилении административного контроля за думами.
Так, Г.И. Шрейдер проводит черту между городским общественным управлением до и после 1892 г., противопоставляя общественное управление «на началах самоуправления» «городскому управлению», созданному Положением 1892 г. Он и ввел в оборот термин «городовая контрреформа». Д.Д. Семенов по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г. изучал. количественный, имущественный, образовательный уровень квартиронанимателей и пришел к выводу о необходимости их включения в состав избирателей.
Их оппоненты исходили из необходимости считать критерием городского самоуправления его практическую деятельность, а не соответствие демократическим канонам. С этой точки зрения они утверждали, что Городо- вое положение 1892 г. способствует улучшению работ городских дум. Профессор экономики И.Х. Озеров обвинял критиков закона 1892 г. в идеализации Городового положения 1870 г. Он писал: «Разве дело шло тогда лучше, чем теперь, хотя избирательные права были шире, а зависимость от администрации слабее».
Для работ, написанных под влиянием первой русской революции, характерна высокая степень политизации. Политические партии выдвигали программы организации городского самоуправления. Представители левых партий - Ф. Данилов, Б.М. Волин, Н.М. Иорданский, Б.Б. Веселовский, Е.А. Звягинцев, М.Я. Лукомский, Ф.П. Шипульский связывали будущее городского самоуправления с введением всеобщего избирательного права, требовали полной независимости общественных учреждений от администрации.
Отношение либералов к городскому самоуправлению отражено в работах A.A. Богданова, И.А. Вернера, Д.И. Илимского, А.Г. Михайловского, М.П. Щепкина и публициста под псевдонимом A.C." Они предлагали включить в число избирателей квартиронанимателей, расширить самостоятельность городских дум.
Правые не отрицали в принципе самоуправления как разновидности народного представительства, но трактовали его не как ограничителя, а как помощника государственной власти, обеспечивающего его непосредственную связь с народом. Л.А. Тихомиров писал: «все, о чем можно и должно заботиться, - это поддержание или создание условий, при которых бы монарх не разъединялся с народом и мог не в одной теории, а на практике являться представителем всей нации. Такая функция и лежит на народном представительстве»1.
К.П. Победоносцев предупреждал, что демократические методы формирования управленческих структур превратят их в инструмент реализации корыстных корпоративных интересов.
Союз Русского Народа осуждал бюрократический строй, который: «привел отечество наше к тяжким бедствиям и потому подлежит коренному изменению», но подчеркивал, что «развитие самоуправления предполагает не ограничение власти, а обеспечение ее связи с народом» .
Правые уделили внимание и практической реализации Городового положения 1892 г. в различных регионах Российской империи. В 1904 г. в журнале «Известия Русского собрания» был напечатан доклад В.В. Комарова С.Петербургской городской думе по поводу введения в столице в 1903 г. нового Городового положения. Приветствуя расширение избирательной базы горожан (с включением в их состав квартиронанимателей), автор одновременно с этим обратил внимание на необходимость увеличения количественного состава городской думы в связи с экономическим ростом города и усложнением муниципального хозяйства.
Один из видных деятелей правого движения - кн. М. Шаховской в статье «Городское самоуправление вообще и харьковское в особенности», опубликованной в нескольких номерах журнала «Мирный труд», рассмотрел влияние закона 1892 г. на жизнь Харькова, обозначив тем самым проблему реализации Городового положения в регионах. Рассуждая о сущности и сфере компетенции городского самоуправления автор пишет: «городские самоуправления должны иметь характер местных для общей пользы в них жителей существующих учреждений. Из их прав и обязанностей должно быть исключено все то, что могло бы преобразить их в политические машины». Исходя из практики формирования и деятельности Харьковской городской думы, кн. М. Шаховской приходит к мнению о необходимости внесения изменений в Городовое положение 1892 г.: «первой реформой Положения 1892 г. должно быть предоставление всем владельцам городских недвижимых иму- ществ, независимо от той или иной оценки их домовладений, участия в избирательных собраниях».
Несмотря на активные дискуссии, единой точки зрения на сущность и задачи местного самоуправления вообще и городского в частности, перспективы его развития до 1917 г. сформулировать не удалось.
В советской историографии утвердилось критическое отношение ко всем институтам Российской империи, в том числе к местному самоуправлению. Официальная позиция нашла отражение в советских учебниках, авторы которых хотя и отмечали прогрессивный характер реформ 60-70-х гг. в целом, однако при конкретном рассмотрении акцент смещался на ограниченность, непоследовательность и незавершенность преобразований . С течением времени эти оценки не менялись, но внимание к городскому самоуправлению уменьшилось, по сравнению с земским. Официальной точки зрения придерживались и исследователи реформ. В условиях административно- командной системы вопросы, связанные с деятельностью городского самоуправления в дореволюционной России, не считались актуальными и до 1970-х гг. практически не исследовались
В то же время, следует выделить интересную работу Л.А. Велихова, бывшего до революции редактором журнала «Городское дело», «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства». Автор уделил большое внимание развитию городского хозяйства, отношениям городского самоуправления с земством, органами власти. Л. А. Велихов высказывает непопулярную до 1917 г. точку зрения о необходимости и целесообразности правительственного надзора за деятельностью общественных учреждений.
В 70-80-х гг. в связи с назревшей необходимостью модернизации местного самоуправления интерес к истории городского самоуправления возрастает. Эта проблема рассматривалась в работах общего характера, посвященных политической истории России, ее государственных учреждений. Особо следует отметить монографии Н.П. Ерошкина и П. А. Зайонсковского.
Н.П. Ерошкин в работе «История государственных учреждений дореволюционной России» приходит к выводу, что реформы 60-70-х гг. ввели в государственный строй некоторые элементы буржуазной государственности - создали выборные представительные учреждения местного административно-хозяйственного управления - земские и городские органы, но к ним лишь условно применим термин «самоуправление». Городовое положение 1892 г., по мнению исследователя, «явилось городской контрреформой» . Аналогичной точки зрения придерживался П.А. Зайончковский, который считал Закон 1892 г. составляющим звеном общей политики контрреформ, ликвидировавших наиболее последовательные буржуазные преобразования .
Историки, исследующие роль отдельных социальных слоев в общественно-политической жизни России обращались к сословному составу органов городского самоуправления.
В 1984 г. вышла монография В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-е - начале 90-х гг. XIX в.», которая стала первой обобщающей работой о городском самоуправлении, созданном Городовым положением 1870 г. Автор подробно освещает отношение городских дум с администрацией, но не касается их хозяйственной деятельности. В.А. Нардова обстоятельно изучила сословно-имущественную принадлежность гласных и городских голов сорока губернских городов Европейской России, подготовку Городовых положений 1870 и 1892 гг.
Первой в советской историографии опыт регионального исследования избирательного аспекта реализации Городового положения 1870 г. предприняла Л.Ф. Писарькова на материалах Центрального Черноземья. Она выявила серьезные противоречия и недостатки трехразрядной избирательной системы в уездных городах земледельческих губерний, в частности, приводившей в руководящие органы городского самоуправления малообразованных и равнодушных к городским делам торговцев и мещан.
В постсоветский период исследование проблем городского самоуправления активизировалось в связи с началом перестройки общественно- политической системы.
Свидетельством возросшего научного интереса стал выход в свет ряда тематических сборников, публикаций материалов круглых столов . Авторы рассматривают, главным образом, предпосылки становления и эволюции общественного самоуправления в России, его взаимоотношения с государственной властью. Сравнивая эти процессы с зарубежными аналогами, они приходят к выводу, что пути развития самоуправления в России принципиально отличались от стран Западной Европы.
В ходе дискуссий определились основные точки зрения: заимствовать . западные образцы, формировать городское самоуправление в традиционном духе, сочетать западный и российский опыт. Необходимость всестороннего обоснования этих позиций стало стимулом дальнейших научных исследований.
Весомый вклад в изучение правовой организации местного самоуправления, его специфики внесли работы Л.Е. Лаптевой. В монографии «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)» впервые обобщен обширный материал, посвященный практике управления отдельными территориями Российской империи, в том числе городами. Самоуправление рассматривается автором как неотъемлемая часть системы управления обществом. Основной тезис Л.Е. Лаптевой: «В условиях противостояния государства и общества, характерного для российской истории на всем ее протяжении, государственное управление оказывалось более эффективным, когда опиралось на элементы или институты общественного самоуправления».
Значительным шагом вперед в исследовании городского самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX вв. стали последние работы В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой . В 1994 г. вышла монография В.А. Нардовой «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX -на чале XX вв.», которая стала логическим продолжением ее предыдущей работы. Автор рассматривает финансовую деятельность городского самоуправления, попытки частичной реформы городового положения в конце 90-х гг. XIX в., а также политизацию органов самоуправления. Исследовав динамику социального состава городских дум, она обосновывает вывод, что он принципиально не изменился.
Л.Ф. Писарькова в своем исследовании, посвященном Московской городской думе, приходит к выводу, что ограничение числа избирателей и усиление контроля за работой городского самоуправления были вызваны жизнью, а их введение внесло позитивные изменения в состав думы и в «немалой степени способствовало развитию городского хозяйства столицы». Го- родовое положение 1892 г. ограничило демократию, но «закон 1892 г. был необходим и являлся вполне закономерным звеном в развитии городского самоуправления, а связанные с ним изменения еще не дают основания для определения этого закона как «контрреформа».
Появились монографии и статьи по истории городского самоуправления различных регионов России. О.М. Зайцева, Н.В. Стрекалова, A.C. Туманова, А.К. Семенов обратились к различным аспектам городского самоуправления Тамбовской губернии.
Проблемы становления и развития городского самоуправления в различных регионах стали предметами диссертационных исследований. Г.Ю. Бурдина и Н.Б. Гусева исследовали процесс становления городского самоуправления в губернских городах Среднего Поволжья в период действия городовых положений 1870 и 1892 гг. Авторы приводят интересный обобщающий материал по выборам и муниципальной деятельности городских дум. Однако, особенности реализации городовых положений в уездных городах остались за рамками исследований. A.B. Литягина изучала процесс функционирования органов городского самоуправления в городах Томской губернии в конце XIX - начале XX вв. В качестве объектов исследования она взяла все 8 городов губернии. Автор дает характеристику различных типов городов, отмечает особенности избирательных кампаний, рассматривает сословный состав дум и управ, деятельность органов самоуправления в различных сферах.
А.К. Семенов исследовал становление и развитие всесословного городского самоуправления в Тамбовской губернии. Автор в основном ограничился периодом действия Городового положения 1870 г.. В диссертации анализируется механизмы формирования органов городского самоуправления, рассматривается количественный и качественный состав избирательного корпуса и городских дум, дается характеристика взаимодействия городского самоуправления с органами государственной власти.
Пристальное внимание А.К. Семенов уделил финансовой деятельности городских дум, в частности, в бюджетной и кредитно-финансовой сферах. Автор убедительно показывает, что несмотря на скудость финансовой базы, городское самоуправление Тамбовской губернии внесло заметный вклад в развитие городского хозяйства, образования и культуры.
И.Г. Пирожкова исследовала вопросы деятельности Тамбовской городской думы в области градостроительства.
К истории городского самоуправления России обращались и зарубежные ученые. М. Вебер, критически анализируя градообразующие процессы Московской Руси, подчеркивает принципиальное различие между исторической ролью города в Западной Европе и «восточном мире», к которому он относит Россию. Аналогичной точки зрения придерживаются Б. Самнер, X. Сетон-Ватсон, Р. Пайпс, отрицающие коренное единство городской цивили- зации России и Западной Европы .
Собственно история самоуправления русских городов получила отражение в работах американских авторов. Историки США видят в изучении этой темы ключ к пониманию истории России и, прежде всего, к пониманию того, что произошло с нашей страной в 1917 г. Поэтому историю самоуправления они рассматривают в контексте более широких проблем: отношений общества и власти (Р. Тарстон); процессов модернизации русских городов в конце XIX - начале XX вв. (Д. Бровер); - эволюции сословий и изменения структуры населения пореформенных городов (Дж. Брэдли).
Дж. Брэдли исследует процессы влияния пореформенной миграции крестьян в города на деятельность городского самоуправления. В частности, на многочисленных диаграммах он показывает, как приток в Москву бедного крестьянства отражался на бюджетных ассигнованиях Московской думы на образование, медицину и благотворительные учреждения. Брэдли отмечает некоторые успехи Московского городского самоуправления в развитии муниципального хозяйства накануне Первой мировой войны.
Французский историк Н. Верт считает, что реформы 60-70 гг. XIX вв. в том числе Городовая 1870 г., преследовали цель преобразовать политические институты Российской империи в соответствии с новыми социально- экономическими реалиями. Однако ограниченный противоречивый характер реформ в конечном счете привел к откату назад - к реакции. Поэтому Горо- довое положение 1892 г. автор считает контрреформой, так как закон ограничил полномочия городского самоуправления . Практически полноценное городское самоуправление в Российской империи так и не было создано.
Британский исследователь Дж. Хоскинг в работе «Россия: народ и империя» отмечает слабость городских институтов Российской империи на всем протяжении ее развития. В связи с этим Городовая реформа 1870 г. опережала уровень развития городов. Закон 1892 г. сократил социальную базу избирателей и усилил официальный надзор за деятельностью городских дум. Вместе с тем, автор приходит к выводу, что во второй половине XIX - начале XX вв. в России «основа для городского самоуправления была заложена, но из-за официальных ограничений действовала далеко не эффективно».
Таким образом, к настоящему времени в изучении истории городского самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX в. достигнуты заметные успехи. В то же время отдельные аспекты этой проблемы нуждаются в дальнейшей разработке, в частности, становление и деятельность городского самоуправления в различных регионах, в том числе в Тамбовской губернии. Без изучения местных особенностей в России, регионам которой свойственны существенные различия, невозможно воссоздание картины в целом, формулирование обоснованных научных рекомендаций.
Цель и задачи работы. Цель - исследование организации и деятельности городского самоуправления в Тамбовской губернии.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: выяснить особенности модернизационных процессов в различных типах городов Тамбовской губернии; исследовать изменение организационной структуры и компетенции городских дум; выявить соответствие организации городского самоуправления динамике экономического и социального развития городов Тамбовской губернии на различных уровнях: губернский центр, капитализированные города, малые уездные города; изучить специфику формирования городских дум и собраний уполномоченных в ходе различных избирательных кампаний, сословный состав гласных и городских голов; рассмотреть взаимодействие городских дум с органами государственной власти и земского самоуправления; проанализировать формирование и структуру городских бюджетов; проследить разработку и реализацию муниципальных программ; выявить роль органов самоуправления в хозяйственной и культурно- просветительской деятельности, социальной защите населения.
Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка комплексного анализа модернизационных процессов в городах, формирования и деятельности органов городского самоуправления в различных типах городов Тамбовской губернии по принятой в исследуемый период классификации на рубеже XIX - XX вв.
Дается количественный и качественный анализ избирательных кампаний - сословного состава дум, голов, членов управ, помощников городских старост во всех избирательных кампаниях исследуемого периода.
Предпринято системное изучение принципов и источников формирования городских бюджетов всех типов городов Тамбовской губернии.
Проанализирована динамика структуры городских бюджетов, направления, формы и методы муниципальной деятельности.
Практическая значимость работы. Фактический материал, обобщения и выводы диссертации могут быть использованы в научной работе, в преподавании курсов отечественной истории, политологии, теории и истории федерализма, правовых дисциплин, при разработке факультативных курсов, в краеведческой работе.
Исторический опыт городского самоуправления Тамбовской губернии: распоряжение городской недвижимостью, методы пополнения бюджетов, привлечение благотворительных средств, реализация муниципальных программ имеют практическое значение для совершенствования самоуправления в современных условиях.
Методологические основы работы. В исследовании использован принцип развития, который позволяет отразить динамику изучаемых процессов, обусловленности их нового состояния предыдущим, выявить закономерность новых явлений и тенденций. В исторической науке принцип развития реализуется прежде всего как требование историзма: определять, в каких конкретных условиях и каким образом возникло то или иное явление, какие стадии оно прошло и какие изменения претерпело.
В работе были использованы также методы: - анализа и обработки архивных данных, позволяющий дополнить известные сведения новыми фактами, выявить особенности, характерные для Тамбовской губернии; сравнительно-исторический, дающий возможность сопоставить отдельные этапы, выявить объективные закономерности; проблемно-хронологический, позволяющий проследить динамику иссле-. дуемых процессов; статистический, на основе которого анализируются количественные показатели деятельности городского самоуправления.
Источниковая база исследования. Основной источник исследования материалы архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Тамбовской области (ГАТО), Центра документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО).
В совокупности эти материалы позволяют воссоздать целостную картину, представить фон, на котором функционироваяо городское самоуправление.
В ГАРФ использованы документы 4-го делопроизводства Департамента полиции (Ф. 102), в котором содержатся отчеты Тамбовского губернатора по различным аспектам общественно-политической, социально- экономической, культурной жизни Тамбовской губернии. В ГАТО привлечены материалы из фондов: ф.2. Тамбовское наместническое правление ф.4. Канцелярия Тамбовского губернатора ф.16. Тамбовская городская дума ф.17. Тамбовская городская управа ф.24. Тамбовское губернское по земским и городским делам присутствие ф.ЗО. Врачебное отделение Тамбовского губернского правления ф.63. Тамбовский губернский статистический комитет ф.157. Козловская городская дума ф.158. Козловская городская управа ф.159. Моршанская городская управа ф.237. Кирсановская городская управа ф.252. Козловское городское полицейское управление ф.899. Моршанская городская дума.
В фонде 16 «Тамбовская городская дума» практически полностью (за исключением 1906 г.) представлены журналы заседаний городской думы. В журналах отражены доклады городской управы, представляемые думе на обсуждение, стенографические отчеты заседаний, особые мнения гласных и членов управы, ход и результаты голосований. Они дают исчерпывающее представление об основных направлениях деятельности Тамбовской думы, о механизме принятия решений, функционировании исполнительных комиссий, борьбе мнений среди гласных. Последнее обстоятельство позволяет выяснить степень влияния различных думских группировок на принятие тех или иных решений.
Кроме того, в журналах зафиксирована реакция депутатского корпуса на происходящие в стране чрезвычайные события (русско-японская война; первая российская революция; обнародование Манифеста 17 октября 1905 г.; учреждение, выборы и деятельность Государственных Дум). Это дает возможность проанализировать процессы политизации городского самоуправления в Тамбовской губернии.
В фондах 157 и 899 представлены документы уездных городских дум.
В фондах 17, 158, 159, 237 «Городские управы» содержатся постановления городских дум, материалы городских управ. Сохранились делопроизводственные акты городских управ по практической реализации постановлений этих дум: дела по выборам: городских гласных; должностных лиц городских общественных учреждений (городской общественный банк, городской ломбард); членов городских комиссий; директоров и членов попечительских советов образовательных и благотворительных учреждений; председателей военно- конских участков; дела по формированию городского бюджета: сметы доходов и расходов; отчеты и балансы городских общественных банков; журналы генеральных проверок торговых и промышленных заведений; окладные книги оброчных городских статей и оценочного сбора; сведения о владельцах недвижимых имуществ в городах, о налоге на землю, строения, квартиры и торговые места; об акцизном сборе на питейные и трактирные заведения, о сдаче в оброчное содержание участков городской земли и городских мест; дела по удовлетворению обязательных повинностей: содержание членов городской полиции; выплата квартирных денег воинским чинам, расквартированным или прибывшим по делам службы в городах; дела по развитию системы жизнеобеспечения городов: о строительстве и эксплуатации городских водопроводов, прокладывании новых линий, отчеты заведующих городских водопроводов, о ценах за пользование водой; об устройстве электрического освещения в городах; организация локальных канализационных сооружений (ассенизационных обозов); дела по благоустройству городов: о ремонте старых и устройстве новых мостовых; упорядочение улиц, мостов; очистке улиц, площадей и окраин; содержание городских скверов и бульваров; дела по развитию народного образования: об открытии городских образовательных заведений; найме помещений для них; количестве учащихся в городских училищах; о выплате пособий казенным и земским учебным заведениям; открытие публичных библиотек; дела по организации общественного призрения и медико-санитарной части: о состоянии здравоохранения и врачебной помощи населению; расходах на ветеринарно-санитарное дело; мероприятиях по борьбе с инфекционными заболеваниями; учреждение общественных работ, столовых; выдача пособий бедным и необеспеченным жителям; устройстве богаделен, лечебниц, приютов.
Важное значение имеют материалы фонда 24 «Тамбовское губернское по земским и городским делам присутствие». Здесь содержится наиболее полная информация как о формировании депутатского корпуса, так и о руководящем составе органов городского самоуправления: материалы о составлении списков избирателей, количественном составе электората, активности избирателей и др.); формулярные списки должностных лиц - городских голов, их товарищей, членов управ, директоров городских общественных банков. С точки зрения выяснения механизма взаимодействия городских дум с правительственными органами власти особое внимание привлекают журналы заседаний Тамбовского по земским и городским делам присутствия. В них отражены решения Присутствия по поводу пересмотра постановлений городских дум, определения Присутствия о принятых думами постановлений, переписка губернатора с МВД и Правительствующим Сенатом по поводу обжалуемых думами определений Присутствия. Данные документы позволяют выявить степень корректировки деятельности дум государственными органами, определить какой заряд (плюс или минус) она несла с собой для развития жизнедеятельности городов.
Для воссоздания целостной картины формирования и деятельности городского самоуправления Тамбовской губернии были привлечены материалы фондов 2, 4, 30, 63, 252, в которых сохранились документы, не имеющие непосредственного отношения к местному самоуправлению. Но они позволяют компенсировать отсутствие некоторых документов городских дум, управ, собраний уполномоченных.
В фонде 4 отложились циркуляры Министерства внутренних дел, Министерства финансов, Главного управления по делам местного хозяйства при МВД; материалы городского стола канцелярии губернатора, содержащие переписку городских дум с губернатором. Особый интерес представляют материалы к годовым отчетам губернатору, в которых городские головы (старосты) давали подробнейшее изложение всех сторон деятельности городских самоуправлений.
Фонды 2 «Тамбовское наместническое правление» и 252 «Козловское городское полицейское управление» дают возможность дополнить картину культурно-воспитательной и социальной деятельности городских дум. Так, например, сохранились дела - об устройстве школ и общежития для глухонемых в Спасске; об открытии приюта для малолетних в Елатьме; о развитии народного образования в Козлове и проч.
В фонде 63 «Тамбовский губернский статистический комитет» содержатся документы, касающиеся экономического состояния Тамбовской губернии в целом, так и отдельных городских центров, позволяющие проследить модернизационные процессы в городах Тамбовской губернии.
В фонде 30 «Врачебное отделение Тамбовского губернского правления» отложились документы по организации медико-санитарной части в городах: дела о санитарном состоянии городов; сведения о количестве должностей (врачей, фельдшеров, фармацевтов), служащих в городских учреждениях; об организации надзора за городской проституцией; о ревизиях медицинской части в Тамбовской губернии. Их анализ позволил оценить деятельность дум по развитию системы здравоохранения.
В ЦДНИТО использованы документы Истпартотдела Тамбовского обкома КПСС (Ф. 382), в котором отложились: документы губернского и жандармского правления, программы, листовки политических партий, воспоминания участников событий. Они помогают ориентироваться в ситуации, в позициях политических сил по различным проблемам исследуемого периода, в том числе в формировании и деятельности городского самоуправления.
В целом, использованы материалы 15 фондов, 311 единиц хранения. Значительная часть архивных документов впервые вводится в научный оборот.
В совокупности используемые архивные документы позволяют выяснить особенности модернизационных процессов в различных типах городов Тамбовской губернии, исследовать изменения организационной структуры и компетенции городских дум, изучить специфику формирования городских дум и собраний уполномоченных, рассмотреть взаимодействие городских дум с органами государственной власти и земского самоуправления, проанализировать формирование и структуру городских бюджетов, проследить разработку и реализацию муниципальных программ, показать роль органов самоуправления в различных сферах городской жизни.
Вторая группа источников - материалы центральных и местных периодических изданий. Из общероссийских изданий использованы журналы и газеты: «Вестник Европы», «Гражданин», «Известия по делам земского и городского хозяйства», «Известия Русского собрания», «Мирный труд», «Московские ведомости», «Новое время», «Русская мысль», в публикациях которых отразились различные аспекты формирования и деятельности городского самоуправления в различных регионах страны.
Особого внимания заслуживает издававшийся с 1909 г. журнал «Городское дело». Его создание мотивировалось необходимостью всеобщего обсуждения и осмысления городских проблем, описания новинок в деле городского хозяйства, обмена опытом. Но, помимо декларируемой тематики, в журнале освещались избирательные кампании в различных регионах Российской империи, исследовался зарубежный опыт, проводились сопоставления Городовых положений 1870 и 1892 гг.
В Тамбовской губернии издавался официальный печатный орган - газета «Тамбовские губернские ведомости», публикации которой отражали точку зрения губернского правления, кроме того, печатался интересный фактический материал о деятельности органов городского самоуправления: списки городских избирателей и городских гласных, обязательные постановления городских дум Тамбовской губернии; финансовые отчеты и балансы подчиненных им банков.
В исследуемый период появляются независимые печатные органы, издававшиеся как в Тамбове, так и уездных центрах (Козлов, Борисоглебск).
Тамбовские газеты - консервативный «Тамбовский край», либеральные «Тамбовский голос», «Тамбовский вестник», «Тамбовская жизнь» - часто обращались к городским проблемам, критикуя губернские и городские власти. Материалы газет позволяют сопоставить различные точки зрения на проблемы городского самоуправления.
Ни одна уездная городская управа не имела печатного органа. Уездные издания: «Козловская газета», «Козловская мысль», «Народная Нива» (Козлов), «Борисоглебский листок» не зависели от городских властей, отражали клановые интересы. В их публикациях освещались различные стороны городской жизни: отчеты о заседаниях городских дум, полемика среди гласных по муниципальным вопросам, ход избирательных кампаний, их результаты. Часто публиковались письма и заметки горожан о проблемах городского хозяйства, образования, социальной помощи.
Третья группа источников - центральные и местны справочные и статистические издания. Из центральных изданий использованы справочники «Вся Россия: русская книга промышленности, торговли, сельского хозяйства и администрации (Адрес-календарь Российской империи)», Энциклопедический словарь «Россия», содержащие большой фактический материал по вопросам социально-экономического развития регионов России.
Важный источник - ежегодно издававшийся с 1912 г. Календарь- справочник городского деятеля, который по мнению его составителя Б.Б. Ве- селовского был неотъемлемым спутником и помощником городских гласных. В справочнике нашли отражение сведения о функционировании городского самоуправления в Российской империи: о сословном составе городских голов, старост, членов управ; о проблемах городского самоуправления в законотворчестве фракций городских дум (законодательные предложения, законопроекты, пожелания); о деятельности органов самоуправления в различных сферах муниципального хозяйства; финансовое положение русских городов (их бюджеты, облигационные займы, городские общественные банки); материалы и отчеты о съездах и совещаниях представителей городов.
Местные справочно-статистические издания Тамбовской губернии: Адрес-календари и справочные книжки, Обзоры Тамбовской губернии.
На основе издававшегося с 1913 г. «Справочно-статистического ежемесячника Тамбовской городской управы» можно проследить динамику развития муниципального хозяйства губернского центра.
Адрес-календари служащих в Тамбовской губернии лиц позволяют реконструировать персональный состав большинства городских дум.
Четвертая группа источников — законодательные акты и нормативные документы, определявшие правовой статус, регламентировавшие основные направления деятельности органов городского самоуправления. Собрания узаконений и распоряжений правительства публиковались периодически и поэтому позволяют проследить эволюцию законодательства по проблемам городского самоуправления.
Наиболее значимые нормативно-правовые акты публиковались также отдельными изданиями.
Большой интерес представляют издания нормативно-правовых актов с комментариями и разъяснениями специалистов - в помощь городским деятелям. Изменения в городском законодательстве дают целостные представления о правительственном курсе в отношении местного самоуправления, о механизме взаимодействия городских дум с государственными структурами.
Привлеченные источники, по полноте содержащихся в них данных, позволяют всесторонне исследовать основные аспекты изучаемой проблемы.
Избирательные кампании в органы городского самоуправления
Избирательная система имела для формирования городского самоуправления основополагающее значение. Городовое положение 1892 г. вводилось не единовременно во всех городах Российской империи. С 1 января 1893 г. оно было введено в губернских центрах, а в течение 1893 — 1894 гг. во всех остальных городских поселениях. Правительство установило, что выборы в городские думы проходили по мере готовности списков избирателей, составление которых было возложено на городские управы. Поэтому, в разных регионах выборы проводились с расхождением в 1-3 года.
В Тамбовской губернии, в исследуемый период было проведено шесть избирательных кампаний: 1894 г., 1898 г., 1902 г., 1906 г., 1910 г., 1914 г. В 1894 г. право участвовать в выборах получил в Тамбовской губернии 1 процент горожан, как и в среднем по России . В губернском центре право голоса имели 0,8 процента жителей. В уездных городах этот показатель был выше - 1,3 процента, что объясняется более высоким количеством владельцев недвижимой собственности .
В начале XX в. прослеживается рост числа избирателей (См. Приложение. Таблица 4). В среднем по губернии в ходе избирательной кампании 1902 г. (выборы проходили с 1901 по 1903 гг.) удельный вес избирателей составил - 1,7 процента. В Тамбове в 1901 г. избиратели составили - 0,6 процента. Сокращение электората губернского центра связано с переоценкой тамбовской городской недвижимости, проводимой городской управой с целью увеличения доходной части городского бюджета. В результате переоценки стоимость части жилого фонда, состоявшего из ветшающих деревянных строений оказалась меньше 1000 руб. . Владельцы такой недвижимости соответственно утратили избирательные права.
На последующих выборах ситуация изменялась незначительно. За 1901 - 1913 гг. избирательный корпус губернского центра увеличился на 151 горожанина, а удельный вес возрос до 0,74 процента. Тем самым, несмотря на абсолютное увеличение числа избирателей, их удельный вес оказался ниже, чем в конце XIX в.
В капитализированных уездных городах в 1901 - 1902 гг. удельный вес избирателей колебался: в Козлове он составлял 0,66 процента, а в Борисоглебске, Моршанске, Липецке соответственно 0,76; 0,93; 1,1 процента. Такой низкий показатель в Борисоглебске, Козлове и Моршанске объясняется тем, что имущественный ценз этих городов был приравнен к губернскому - 1 тыс. рублей. В 1909 - 1911 гг. средний удельный вес избирателей капитализированных уездных городов сократился на 0,02 процента и равнялся 0,84 процента. Снижение произошло за счет уменьшения избирателей в Борисоглебске и Моршанске, в которых была произведена переоценка городской недвижимой собственности .
Городовое положение 1892 г., повысив имущественный ценз, привело на практике к существенным ограничениям электората губернского центра и капитализированных уездных городов, устраняя мелких предпринимателей, многочисленные слои служащих и интеллигенции (врачи, архитекторы, артисты, художники, служащие акцизных управлений и казенных палат, преподаватели начальных и средних учебных заведений) от участия в муниципальной деятельности.
В малых уездных городах (Елатьма, Лебедянь, Усмань, Темников, Спасск, Шацк, Кадом) с имущественным цензом от 100 до 300 рублей в 1902 - 1903 гг. наблюдался рост числа избирателей и увеличение их удельного веса. Так, на выборах в Лебедяни и Усмани в 1902 г. удельный вес избирателей был соответственно 2,4 и 3 процента. Наибольший удельный вес избирателей был в Шацке - самом маленьком городе губернии. Здесь в 1906 г. 3,3 процента горожан имели право голоса.
Следовательно, новая избирательная система привела к тому, что в малых уездных городах, экономически и культурно отсталых, доля избирателей стала самой высокой. Именно за счет увеличения количества жителей малых уездных городов, получивших право голоса, увеличился электорат Тамбовской губернии в избирательных кампаниях 1901 - 1903 гг.
В избирательных кампаниях 1910 -1914 гг. количество избирателей в малых уездных городах снизилось с 2,3 до 2 процентов. Это связано с повышением имущественного ценза в Елатьме и Кадоме со 100 до 300 рублей. Тем не менее, удельный вес избирателей в малых уездных городах остался выше, чем в губернском центре и капитализированных городах. Самым высоким в губернии оставался удельный вес избирателей в Шацке -3,5 процента.
Новый порядок выборов, не претерпевший существенных изменений до конца исследуемого периода, привел к тому, что, чем больше численность населения города, тем ниже доля избирателей. Такая тенденция прослеживалась не только в Тамбовской губернии, но и в других регионах России . В результате изменился и состав избирателей.
Во время действия Городового положения 1870 г. избирательное право получали горожане - владельцы недвижимости или уплачивающие в пользу города сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, мелочно- торгового, с билета на содержание промышленного заведения). Это обеспечивало достаточно высокий процент предпринимателей в избирательном корпусе.
По Городовому положению 1892 г. избирательным правом пользовались домовладельцы, недвижимость которых соответствовала цензу, а также владельцы торгово-промышленных предприятий, выбиравшие свидетельства 1-й и 2-й гильдии. Тем самым состав избирателей ограничивался наиболее состоятельной частью городского населения. Это привело к «вымыванию» из избирательных списков мелких торговцев, приказчиков, ремесленников, что, в свою очередь, отразилось на соотношении избирателей: основную массу составили выборщики- домовладельцы (См. Приложение. Таблица 5,6).
В 1901-1903 гг. этот показатель, в среднем по губернии, составлял 88,5 процента, соответственно доля избирателей с промысловым цензом была равна 11,5 процента. Однако при изучении избирательного ценза необходимо учитывать, что предприниматели пользовались своим избирательным правом как на основе владения недвижимостью, так и по владению промысловыми свидетельствами. В результате могло быть совмещение обеих категорий избирательного ценза, и тогда избиратель проходил только на основе имущественного ценза. Поэтому обладавших избирательным правом на основе торгово-промышленных свидетельств реально было больше, чем указывалось. Тем не менее, количество избирателей со смешанным цензом было невелико и не меняло общей тенденции.
Списки избирателей, содержащиеся в делах городских управ и публиковавшиеся в «Тамбовских губернских ведомостях», сохранились практически полностью, что позволяет проанализировать распределение избирателей по категориям. В губернском центре в 1906 г. выборщики- домовладельцы составляли 72,9 процента. За 1906 - 1913 гг. количество предпринимателей выросло незначительно (на 18 человек), а удельный вес данной группы сократился с 27,1 до 22,4 процента. Это связано с медленным протеканием модернизационных процессов в Тамбове - типичном губернском центре аграрной губернии, с ограниченными условиями для развития торговли и промышленности.
В капитализированных уездных городах в ходе избирательной кампании 1902 г. выборщики - домовладельцы составляли 76,4 процента электората, однако этот показатель значительно колебался: от 90 процентов в Липецке до 57,4 в Борисоглебске, что объясняется различной степенью капитализации. Прослеживается прямая зависимость между степенью капитализации и количеством избирателей с промысловым цензом.
. Взаимодействие городских дум с органами власти и земским самоуправлением
Городовое положение 1870 г. предоставило городскому самоуправлению широкие полномочия: власти не утверждали постановления и бюджеты городских дум, не контролировали их финансовую деятельность, избрание городских голов, посещение гласными заседаний. Но практическая реализация Городового положения выявила многочисленные негативные тенденции: сословный корпоративизм, подкуп избирателей, игнорирование гласными своих обязанностей, финансовые злоупотребления. Эти тенденции проявлялись по всей Российском империи .
В Тамбовской губернии борьба сословных корпораций вызывала постоянные жалобы горожан на нарушения избирательной процедуры . Господствующее положение в думах, особенно уездных городов, заняли представители купечества, которые игнорировали заседания, блокируя принятие постановлений. Кроме того, купеческие кланы разбазаривали городскую собственность, совершали крупные хищения.
В 1892 г. правительство кардинально пересмотрело отношения власти и городского самоуправления. Процесс подготовки к выборам, их проведение протекали теперь под контролем губернской администрации. Губернатор утверждал дату выборов, определял порядок доведения до всеобщего сведения списков избирателей; ему представлялись жалобы на нарушения, допущенные на выборах, списки избранных гласных.
При выявлении нарушений губернатор передавал материалы в губернское присутствие, которое могло принять решение о «неправильности» избрания отдельных гласных или недействительности выборов.
Губернское правление утверждало постановления городских дум, бюджеты, контролировало их финансовую деятельность, посещение гласными заседаний. Городских голов утверждал губернатор.
Тамбовское губернское правление установило строгий контроль над выборами городского самоуправления, оперативно реагируя на конфликты. Так, избирательная кампания 1902 г. проходила в Козлове с большими нарушениями, как со стороны купеческих, так и со стороны мещанских избирателей. Недовольные большим числом мещан, избранных в думу, 3 козловских купца обратились в Присутствие с жалобой на то, что в состоявшихся выборах участвовали лица, содержавшие торгово-промышленные предприятия вне черты городского поселения, что запрещалось законом.
Сразу после выборов в «Козловской газете» появилась заметка, в которой описывалась избирательная кампания. Особый интерес вызывает диалог двух избирателей: «А я Вам, батенька, скажу, что не из чего кипятиться: выборы все равно будут кассированы» . Предположения газеты оправдались: ввиду нарушения избирательного раздела Городового положения, Присутствие состоявшиеся выборы в Козловскую городскую думу признало незаконными . Повторные выборы, состоявшиеся 17 октября и 11 ноября, в свою очередь, не удовлетворили мещанских избирателей, результатом стала жалоба двух мещан, участвовавших в предвыборном собрании. Основным мотивом жалобы стало утверждение Присутствием избранных 26 гласных, тогда как гласных и кандидатов к ним должно быть не менее З5 .
Присутствие отклонило жалобу. Жалобщики отправили прошение в Правительствующий Сенат, в компетенцию которого входило принятие окончательного решения. Однако Сенат признал доводы просителей неубедительными, т.к. утвержденный состав думы в числе 26 гласных превышал установленный законом минимум гласных (не менее 2/3 от общего числа). Решение Присутствия было признано правомерным.
Под влиянием первой российской революции выборы городского самоуправления политизировались: за места гласных боролись представители политических партий. В ход пошли политические доносы, количество жалоб на «неправильность выборов» увеличилось.
После выборов в Тамбове (1905 г.) в Присутствие поступила жалоба титулярного советника И.И. Казанского на неправильности, допущенные при производстве выборов . Во время баллотировки гласных считались только избирательные шары, а неизбирательные - нет, они определялись простым вычитанием. Присутствие, рассмотрев письменное объяснение городского головы, в котором он отметил, что «такой способ подсчета голосов имел цель ускорить процесс выборов по желанию избирателей», отклонило жалобу. Тем не менее, И.И. Казанский обратился в Правительствующий Сенат. Объясняется настойчивое стремление отменить результаты выборов неудовлетворенностью дворянских избирателей их исходом. Большинство мест в думе заняли представители купечества. В результате вступившего в законную силу Указа Сената были назначены новые выборы . Они состоялись 5 и 8 февраля 1906 г. и не удовлетворили, в свою очередь, купеческих избирателей. Несмотря на ряд существенных нарушений (участие в выборах лиц, не уплативших недоимки по городским сборам) Присутствие отклонило жалобу .
Политические конфликты в ходе избирательных кампаний вызывали недовольство горожан, которые хотели, чтобы гласные занимались насущными городскими проблемами. Газета «Тамбовский голос» в 1906 г. опубликовала статью «Поддержите безработных». Автор писал: «При ином составе и организации нашего городского самоуправления, при иных условиях общественной жизни вообще положение безработных давно обратило бы внимание. У нас же при нашем сословно-бюрократическом местном управлении и господстве ничем не парализуемой силы капитала безработным пока что приходится прибегать к материальной поддержке частных лиц» .
. Формирование и структура городских бюджетов
Городовая реформа 1870 г. передала городскому самоуправлению некоторые хозяйственные и финансовые функции, которые прежде относились к компетенции губернского правления: направление расходования бюджетных средств, распоряжение городской собственностью, включая земельные угодья, передача в аренду участков городской земли, установление мест и правил торговли, наделение горожан земельными угодьями. При этом Горо- довое положение не предусматривало прямое вмешательство губернских властей в финансовую сферу деятельности городского самоуправления.
На практике это привело к принятию незаконных постановлений, многочисленным финансовым злоупотреблениям. В Тамбовской губернии городские думы неоднократно вводили незаконные источники доходов: произвольно повышали акциз с трактирных заведений и постоялых дворов; неправильно применяли ставки квартирного налога; пытались установить особые городские сборы, не предусмотренные законом .
Кроме того, допускались многочисленные нарушения банковского законодательства, что объясняется стремлением купеческих депутатов, овладевших рычагами муниципальной власти, воспользоваться капиталами городских общественных банков . В результате в 80-е гг. банкротство потерпели Борисоглебский, Кирсановский, Лебедянский, Липецкий, Шацкий городские банки.
Значительные финансовые потери (ок. 500 тыс. руб.) понес Тамбовский городской общественный банк . Городовое положение 1892 г. усилило надзор власти за финансовой деятельностью городского самоуправления. Городские думы были обязаны присылать на утверждение губернатора проекты годовых бюджетов и принимать их только после его одобрения. Думы также должны были согласовывать с губернатором продажу городской недвижимости, а с МВД - городские займы. Губернское по городским делам присутствие получило право контроля за финансовой, в том числе банковской, деятельностью городского самоуправления. При обнаружении нарушения Присутствие принимало постановление о его устранении, которое думы исполняли в обязательном порядке. Право ревизии было предоставлено и правительству, которое могло в любое время проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности городского самоуправления.
С одной стороны, это ограничило самостоятельность городских дум, но с другой - заметно повысило финансовую дисциплину. Так, в Тамбовской губернии Присутствие приостановило неправильное распределение прибыли в Усманском городском общественном банке . Было предотвращено банкротство Моршанского городского банка. Особая канцелярия министерства финансов по кредитной части (орган банковского контроля) в 1898 г. установила неудовлетворительное состояние вексельного портфеля этого банка: предоставление кредитов членам одной и той же семьи, что запрещалось банковским уставом. Кроме того, почти 70 процентов выданных кредитов на момент ревизии оказались просроченными .
Усиление финансового контроля привело к тому, что в период с 1894 по 1914 гг. в городах Тамбовской губернии было зафиксировано лишь две попытки финансовой аферы. В Темникове в 1904 г. городской староста Смирнов растратил 12 тыс. руб., принадлежавших казне, земству, городу и мещанскому обществу. Растрата поставила город в задолженность перед названными учреждениями, потому что пополнение ее было отнесено на городские средства вследствие несостоятельности Смирнова . По произведенной в 1909 г. Особой комиссией ревизии Кадомского общественного управления были обнаружены некоторые злоупотребления по управлению Андроновскими имениями, завещанными городу. Городской староста Барков признал произведенные им растраты на сумму в 600 рублей .
Тамбовское губернское по земским и городским делам присутствие не ограничивалось финансовым контролем, а оказывало, в случае необходимости, городским думам консультативную и финансовую помощь. Например, Присутствие помогло Тамбовской городской думе выйти из сложного финансового положения, возникшего в результате аварии на городском водопроводе, что потребовало срочных ассигнований на сумму в 40 тыс. руб. Ввиду отсутствия таких средств в городском бюджете дума обратилась в Присутствие за разрешением срочно позаимствовать необходимую сумму в городском банке. Разрешение было получено, причем на льготных условиях, и дума приступила к строительству второй ветки водопровода .
Усиление государственного финансового контроля несколько улучшило положение с формированием бюджетов, но закон 1892 г. сохранил за городским самоуправлением государственные обязанности, возложенные на него реформой 1870 г. и подлежавшие первоочередному исполнению: содержание правительственных учреждений, армии (воинская квартирная повинность), городской полиции, тюремных корпусов, пожарной охраны и некоторых других.
Такого рода обременение городского самоуправления государственными повинностями негативно сказывалось на реализации муниципальных программ. Деятельность городских дум делилась на «обязательную» и «необязательную». За деятельность «обязательную» с них строго спрашивали губернские и правительственные органы власти, вынуждая их в приоритетном порядке выделять финансовые ресурсы на удовлетворение государственных повинностей. Положение усугублялось тем, что объем «обязательных повинностей» постоянно увеличивался. Так, в 1904 г. в связи с началом русско-японской войны на городские думы была возложена обязанность призрения семейств нижних запасных чинов, призванных на военную службу .
Только после удовлетворения обязательных повинностей «средства городского поселения могли быть употребляемы и на другие предметы, относящиеся к пользам сего поселения в пределах ведомства общественного управления» . Поэтому собственно муниципальная деятельность финансировалась по «остаточному» принципу.
В 1900-1912 гг. затраты на содержание центральных правительственных учреждений, городской полиции, пожарных команд и воинскую квартирную повинность в Тамбовской губернии возросли в 2 раза с 269,7 тыс. руб. до 540,9 тыс. руб .
Теоретически государственное казначейство выдавало городским думам компенсацию по статьям: на расходы по расквартированию войск и на «другие предметы». Однако пособия не покрывали «обязательных» затрат городов. Например, в 1910 г. обязательные расходы городских дум выразились в сумме 674 тыс. руб., а пособий было выделено 147 тыс. руб., т.е. в 4,6 раза меньше
Разработка и реализация муниципальной политики
Хронический бюджетный дефицит заставлял городское самоуправление Тамбовской губернии в период действия Городового положения 1870 г. сосредотачивать внимание на наиболее актуальных, по мнению гласных городских дум, вопросах: во-первых, финансировать образование и культуру, во-вторых, благоустройство городов, в-третьих, по остаточному принципу - социальная помощь населению.
Городовое положение 1892 г. сохранило за городским самоуправлением государственные обязанности, которые подлежали первоочередному исполнению. На это расходовалось от 20 до 30 процентов финансовых ресурсов. Кроме того, затраты на собственное содержание, на уплату долгов и налогов поглощали еще 1/5 часть бюджетных средств.
Точно определить величину ассигнований непосредственно на муниципальные нужды не представляется возможным, поскольку около 10 процентов расходов не конкретизировались - заносились в рубрику «разные расходы». Анализ финансовых документов городских дум позволяет утверждать, что в данную рубрику, как правило, заносились расходы прямо или косвенно связанные с муниципальной деятельностью. С учетом этой особенности правомерно утверждать, что в исследуемый период на муниципальные программы направлялось от 50 до 60 процентов бюджетных расходов (См. Приложение. Таблица 22).
Поскольку финансовые возможности городских дум оставались ограниченными, они по-прежнему вынуждены были реализовывать муниципальные программы на основе приоритетов. Однако по мере модернизации городов приоритеты менялись. Первоочередным направлением финансирования стало улучшение санитарного состояния и благоустройства городов. Традиционная деятельность по благоустройству - ремонт мостовых, устройство тротуаров, уличное освещение дополняется новым содержанием - оборудование скверов и бульваров, строительство водопроводов, скотобоен, создание ассенизационных обозов, электрификация, телефонизация, транспортные средства. За 1900-1912 гг. расходы на это возросли в среднем по губернии с 128,3 до 1148,5 тыс. руб., т.е. увеличились в 9 раз. Однако объемы и масштабы этой деятельности в Тамбове, капитализированных и малых уездных городах существенно различались (См. Приложение. Таблица 23).
В Тамбове ассигнования на санитарное состояние и благоустройство города увеличились в 10 раз: с 58,3 до 595,2 тыс. руб. При этом главное внимание уделялось водоснабжению. К началу 1890-х гг. в Тамбове - единственном городе губернии - был проложен водопровод. Растущий губернский центр потребовал от городской думы строительства в 1897 г. второй ветки водопровода, средства на которое дума позаимствовала в городском общественном банке . Необходимо отметить, что не только строительство, но и эксплуатация водопровода была дорогостоящим делом, требующим больших капиталовложений. Так, в 1900 г. на содержание водопровода Тамбовской думой было отпущено более 21 тыс. руб. (7 процентов от всей суммы расходов) . Быстрый рост населения Тамбова (за 1897-1907 гг. с 48 до 60 тыс.) вновь поставил перед думой вопрос о расширении водопроводной сети. Не имея свободных наличных средств, гласные в заседании 10 августа 1912г. постановили ходатайствовать в МВД о разрешении городу займа в размере 529 тыс. руб. Получив согласие, дума приступила к работам по расширению городского водопровода. К 1915 г. протяженность водопроводной сети составляла 60 верст, почти в 3 раза больше, чем в 1912 г. На 1 августа 1914 г. абонентами городского водопровода состояло 545 домовладельцев - на 200 человек больше, чем в 1907 г. При сравнении с общим количеством зарегистрированных домовладений (в 1913 г. - 4067) получается, что водопровод был подключен лишь к 13 процентам городских строений . Это связано с тем, что провести водопровод от центральной линии к собственному дому требовало значительных финансовых средств. К тому же и абонентская плата была достаточно высока: 20 коп. за 100 ведер. Еще одной немаловажной причиной были опасения за качество воды, поставляемой из реки Студёнки. Местная общественность видела в ней источник различных эпидемиологических заболеваний. Однако сделанный по инициативе городских гласных анализ ее химического состава не подтвердил этих опасений. Газета «Тамбовский край» с удовлетворением констатировала: «произведенным анализом установлено, что вода городского водопровода безукоризненна по своей чистоте и составу химических элементов» . Тем не менее горожане предпочитали пользоваться водой из колодцев, оборудованных практически в каждом дворе.
Серьезной санитарной проблемой губернского центра в начале 90-х гг. оставалась утилизация отходов бытовой и хозяйственной деятельности. Гласные городской думы неоднократно поднимали вопрос о необходимости создания ассенизационного обоза. Только к середине последнего десятилетия XIX в. Тамбовской думе удалось сформировать городской ассенизационный обоз, в обязанности которого входило обеспечение деятельности локальных канализационных сооружений . Для его оборудования думой было ассигновано 5 тыс. руб. С одной стороны, это улучшило санитарное состояние города, с другой - дума получила дополнительный источник доходов. Так, в 1900 г. доход от эксплуатации ассенизационного обоза превысил 11 тыс. руб. В последующие годы эта сумма возрастала.
