Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Городское общественное управление в провинциальной России в конце XIX - начале XX вв 19-75
1.1. Городовые положения 1870 и 1892 гг. и формирование органов городского самоуправления на территории Курской губернии 19-51
1.2. Источники финансирования и принципы формирования городских бюджетов 52 — 75
Глава II. Деятельность органов городского самоуправления Курской губернии в хозяйственной и социально-культурной сфере 76-178
2.1. Основные направления хозяйственной деятельности городских дум и управ 76-100
2.2. Деятельность городских властей в области народного образования и просвещения 101 - 135
2.3. Постановка медико-санитарного дела в городах губернии 136-158
2.4. Благотворительная деятельность органов городского самоуправления 159 - 178
Заключение 179-185
Источники и литература 186 -199
- Городовые положения 1870 и 1892 гг. и формирование органов городского самоуправления на территории Курской губернии
- Источники финансирования и принципы формирования городских бюджетов
- Основные направления хозяйственной деятельности городских дум и управ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современной России по-прежнему весьма актуальны вопросы, связанные с реформой местного самоуправления. Составной частью проблемы является поиск наиболее оптимальных принципов функционирования органов городского самоуправления. Попытки реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства, реализация национальных проектов в сфере здравоохранения, народного образования требуют от муниципалитетов большей активности и самостоятельности при их реализации. Успех мероприятий напрямую связан с решением финансовой стороны вопросов. В этих условиях актуальным является предоставление городскому самоуправлению большей независимости в вопросах формирования бюджетов, выборе приоритетов развития городского хозяйства. Немаловажным является решение вопроса об увеличении- части налоговых поступлений напрямую в муниципалитеты.
В процессе поиска оптимальных условий управления на местах особое значение приобретает изучение отечественного исторического опыта, накопленного в данной области. В этой связи период конца XIX - начала XX в. приобретает особое значение, так как именно это время страна встала на путь развития капиталистических отношений. Резко повысилось количество городского населения, и как следствие возросло значение экономической и социокультурной роли городов. Обширная территория Российской империи предопределяет существенные различия в развитии регионов. В этой связи региональный аспект исследования позволяет проследить специфичные черты в развитии городов России. Исследование истории городского самоуправления на территории Курской губернии в период с 1870 г. по 1915 г. позволяет существенно дополнить картину функционирования общественных учреждений городов Российской империи конца XIX - начала XX вв. И хотя проблемы местного самоуправления давно находятся в сфере внимания российских историков, по-прежнему не реконструирована целостная картина дея-
тельности органов городского самоуправления всех губерний дореволюционной России. Таким образом, изучение городского самоуправления Курской губернии имеет научную и практическую актуальность.
Объектом исследования является процесс формирования и развития органов городского самоуправления Курской губернии в конце XIX - начале XX вв.
Предметом исследования является правовой статус, социальный состав и деятельность городских дум и управ Курской губернии в хозяйственной и социально-культурной сфере в указанный период.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1870 г. и до 1915 г. Нижняя граница определяется введением в действие Городового положения 1870 г. Доведение верхней границы до 1915 г. позволяет проследить изменение приоритетов в деятельности органов городского самоуправления в условиях начавшейся Первой мировой войны.
Географические рамки исследования охватывают Курскую губернию, представляющую собой типичный аграрный регион Центрального Черноземья со сложившийся системой провинциальных городов. В исследуемый период Курская губерния насчитывала 18 городов: губернский (Курск), 14 уездных (Белгород, Грайворон, Дмитриев, Короча, Льгов, Новый Оскол, Обоянь, Путивль, Рыльск, Суджа, Старый Оскол, Тим, Фатеж, Щигры) и 3 заштатных (Хотмыжск, Мирополье, Богатый).
Методологическую основу исследования составили принципы историзма, объективности и научности, позволяющие рассмотреть процесс формирования органов городского самоуправления Курской губернии в закономерном и последовательном развитии и провести беспристрастный анализ их деятельности с учетом конкретных исторических условий.
В работе над диссертацией использовались сравнительно-исторический, проблемно-хронологический, статистический и структурно-функциональный методы, что позволило достаточно полно и достоверно ре-
конструировать процесс создания и функционирования органов городского самоуправления Курской губернии в исследуемый период.
Историография исследования. Исследование проблемы городского самоуправления в России условно можно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский. Местное самоуправление оказалась в центре внимания исследователей сразу же после реформ Александра П. Однако ведущее место в исторической науке занимала земская тематика. Непосредственно дореволюционная историография по городскому самоуправлению представлена незначительным количеством работ.
Еще в 60-е годы XIX в. развернулась полемика о правовой природе местного самоуправления, его сущности и места в системе государственной власти. В результате была выработана так называемая общественная теория самоуправления1, сторонники которой рассматривали самоуправление и государство как две независимые друг от друга структуры. Согласно данной теории правительство не должно было вмешиваться в решение местных вопросов. Государственной власти отводилась лишь функция контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления.
С конца 80-х гг. в дореволюционной историографии возобладала госу-дарственная теория самоуправления . Согласно этой теории государство лишь перепоручает органам городских общественных учреждений часть своих полномочий, не предоставляя им особой самостоятельности и независимости. Наибольшую известность получили работы А.Д. Градовского - либерального публициста, занимавшегося проблемами соотношения местных учреждений с политическим устройством государства .
1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - СПб., 1866.; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3-х т. -СПб., 1869-1871.
Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882; Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904; Головин К.Ф Наше местное самоуправление и местное представительство. - СПб., 1884. 3 Градовский А.Д. История местного управления в России // Градовский А.Д. Соч. Т. 2. -СПб., 1869. Он же. Начала русского государственного права// Соч. Т.2. - СПб., 1881.
В период подготовки и реализации Городовых положений 1870 г. и 1892 г. появляются работы, посвященные непосредственно проблемам городского самоуправления. Одной из первых вышла в свет монография А.А. Головачева «Десять лет реформ»1. Автор подверг критике трехразрядную систему выборов, заимствованную у Пруссии, считая в целом несовершенной современную организацию городского самоуправления. Более детальный анализ системы городского самоуправления в России и Западной Европе провел И.И. Дитятин . В целом позитивно оценивая городскую реформу 1870 г, профессор критиковал отдельные недостатки закона, такие как совмещение должности председателя думы и управы, трехразрядную систему выборов, неточное определение компетенции органов городского самоуправления.
Введение в действие Городового положения 1892 г. вызвало новый всплеск интереса к проблемам городского самоуправления. Исследователи, сравнивая новое положение с прежним, выступали с его критикой, видя в нем реакционные черты. Особой критичностью отличались работы Г.И.
Шрейдера, впервые применившего термин «контрреформа» . В своих работах он выступал с критикой ограничения компетенции органов городского самоуправления. А.К. Пажитнов, проведя детальный анализ нового Городового положения, пришел к выводу, что «после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»4.
Особого внимания заслуживает монография Д.Д. Семенова5. По материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г. автор детально исследовал социальный состав, имущественное положение и образовательный уровень городских избирателей. На основании чего пришел к выводу о необ-
1 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. - СПб., 1872.
2 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т.2. —Ярославль, 1877.
3 Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. -
СПб., 1902. Он же. Городская контрреформа 11 июня 1892 года // История России в XIX в.
-СПб., 1909. Т. 4.
4 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913. С. 40.
5 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901.
ходимости увеличения числа избирателей путем включения в их состав квартиронанимателей.
В ряде работ дореволюционных авторов уделено внимание хозяйственной деятельности городских дум и управ1. Особое значение придавалось проблеме дефицитов бюджетов российских городов в данный период .
Политическая ситуация начала XX в. внесла в проблему изучения истории городского самоуправления известную долю политизации. В результате проблемы городского самоуправления стали рассматриваться через приз-му принадлежности к тем или иным политическим течениям . Из работ, изданных в это время, хочется отметить монографию А.А. Кизеветтера, посвященную эволюции местного самоуправления4. Работа дает представление о месте городских общественных учреждений в системе управления Российской империи.
Таким образом, отечественная дореволюционная историография темы весьма малочисленна и неоднородна по своему составу.
В советский период история городского самоуправления не входила в число приоритетных направлений исследования, поэтому вплоть до 50-х гг. единственной работой о городском самоуправлении являлась книга А. Велихова «Основы городского хозяйства»5. Автор рассматривал развитие городского хозяйства и благоустройства, предприняв попытку систематизировать методы городского хозяйствования. Тем не менее, определенные взгляды, базирующиеся на марксистко-ленинской методологии о месте и роли город-
Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908.
2 Герценштейн М.Я. Кредит для земств и городов. - М., 1892; Озеров И.Х. Общие прин
ципы организации городских финансов. - Спб., 1907. Он же. Атлас диаграмм по экономи
ческим вопросам. -М., 1908.
3 Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб., 1906; Данилов
Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1906; Волин
Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917.
4 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России ГХ - XX столетия. Исторический
очерк. -Пг., 1917.
5 Велихов А. Основы городского хозяйства. - М., 1928.
ской реформы и контрреформы в отечественной истории, были заложены в учебную и справочную литературу1.
В 70-е гг. в свет выходит монография П.А. Зайончковского, посвященная российскому самодержавию конца XIX в.2 В ней он затрагивает и вопросы городского самоуправления. Отмечая реакционность Городового положения 1892 г., П.А. Зайончковский отмечал и положительные моменты: «Однако вопреки стремлениям правительства избирательная система имела и положительное значение с точки зрения состава городских дум. Увеличение удельного веса лиц негородских состояний, т.е. дворян-домовладельцев, а также представителей различного рода учреждений и обществ — владельцев городской недвижимой собственности - способствовало тому, что число гласных интеллигентских профессий - лиц со средним и высшим образованием значительно увеличилось»3.
Новый этап в изучении городского самоуправления дореволюционного периода наметился в 80-е гг. С этого момента в советской историографии заметно усилился интерес к данной теме. Особо стоит выделить монографию Н.П Ерошкина4. В его работе, посвященной истории государственных учреждений России, затрагивались и вопросы становления органов городского самоуправления.
Первой специальной работой по истории городского самоуправления является монография В.А. Нардовой5. На материалах Европейской России
1 Берхин И.Б. История СССР (1917 - 1964): Учеб. пособие для ун-ов. - М.: Высш. шк.,
1966; Большая советская энциклопедия: в 30 т. /гл. ред. A.M. Прохоров. - М.: Изд. «Сов.
энциклопедия», 1972. - Т.7. - С. 125; Епифанов П.П., Федосов Н.А. История СССР: Учеб.
пособие для ср. школы — М.: Просвещение, 1965; История СССР: Учеб. пособие /под общ.
ред. Б.Д. Децюка. - М.: Изд-во ВПИ и АОИ, 1963; История СССР: Учеб. для ист. фак-ов
гос. ун-ов: в 2 т./под ред. А.Л. Сидорова и др. - М.: Мысль, 1965.
2 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. Политическая реакция 80-
х - начала 90-х годов. - М., 1970.
3 Там же. - С. 428.
4 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений в дореволюционной России. - М.,
1983.
5 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов.
Правительственная политика. - Л., 1984.
автор исследует сословно-имущественную принадлежность гласных и городских голов. Значительное место уделено разработке вопроса о месте органов городского общественного управления в системе самодержавного строя.
С начала 90-х гг. не утихает интерес исследователей к проблеме истории городского самоуправления. В данный период времени выходит ряд работ, посвященных изучению правовой организации института местного самоуправления1. Отдельного внимания заслуживает исследование Н.В. Щербаковой и Е.С. Егоровой «Местное самоуправление в России: теория и прак-тика» . В работе представлена классификация теорий самоуправления и проведен детальный анализ земских и городовых положений с историко-юридической точки зрения.
В 1999 г. в свет выходит новая монография В.А. Нардовой. Автор продолжает свое исследование, расширяя его такими аспектами, как финансовое положение городов и основные направления деятельности органов городско-
го самоуправления . В.А. Нардова приходит к выводу, что в результате проведения реформы не была достигнута ее главная цель - обновления состава
городских гласных в пользу дворянства .
Большой интерес представляет монография Л.Ф. Писарьковой, которая посвящена истории городского самоуправления Москвы во второй половине XIX - начале XX вв.5 Автор впервые предложила новую для современной российской историографии оценку Городового положения 1892 г. По мнению Л.Ф. Писарьковой, повышение имущественного ценза для избирателей и усиление государственного контроля за органами городского самоуправления
1 Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (в.п. ХГХ в.). - М., 1998; Ин
ституты самоуправления: историко-правовое исследование / Под ред. Л.С. Мамут. - М.,
1995.
2 Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. -
Ярославль, 1996.
3 Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. -
СПб. ,1994.
4Там же.-С. 48.
5 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917. - М., 1998.
вполне оправданы историческими реалиями, так как общество к тому времени еще не созрело для введения всеобщего избирательного права. Значительный вклад в изучение городского самоуправления на примере одного региона внесла Е.Ю. Апкаримова1. Автор с точки зрения урбановедения исследовала процесс становления и развития структур городского самоуправления в городах губерний Среднего Урала с 1870 по 1907 гг. Работа позволила выявить общероссийские закономерности и региональную специфику реализации Городовых положений.
Частично вопросы истории городского самоуправления отражены в работах обобщающего характера, раскрывающих в целом историю реформ конца XIX в. и статьях по истории местного самоуправления2.
Характеризуя новейшую литературу, хотелось бы отметить весомое значение монографии Б.Н Миронова . В работе рассматривается комплекс проблем, среди которых город в процессе урбанизации, эволюция городской общины, социальная структура и социальная мобильность населения. Исследование базируется на массовых статистических источниках и позволяет последить генезис местного самоуправления на протяжении двух веков.
Особенности функционирования городского самоуправления с период Первой мировой войны и революций 1917 г. проанализированы в монографии Н.Д. Судавцова «Земское и городское самоуправление России в годы Первой
Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX -начале XX в.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. — Екатеринбург, 1999.
2 Великие реформы в России 1856 - 1874 гг. / Под редакцией Л.Г. Захаровой, Б. Эклора,
Дж. Бушнелла. — М., 1992; Реформы Александра II: [Сборник]/Сост. И.О. Чистяков, Т.Е.
Новицкая. - М., 1998; Ежова О. Реформы местного самоуправления в Российской импе
рии (1864-1917гг.) //Федерализм: Теория. Практика. История. - 2000. -№1(17). - С. 243 -
268; Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-
1917гг.) //Государство и право. - 1994. - №3. - С. 126 - 139; Захарова Л.Г. Освободитель
ные реформы в России 1862-1881гг.//3нание-сила. - 1992. - №2. - С. 19-22; Захарова Л.Г.
Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов XIX века в России //Вопросы истории.
- 1989. - №10. - С. 3 - 24; Худокормов А.Г. Реформы 1861-1874гг. [в России] //Вест.
Моск. ун-та. Сер.6. Экономика. - 1994. - №1. - С. 13 - 30
3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.).: в 2
т.-СПб., 2003.
мировой войны» . Автор освещает деятельность органов земского и городского самоуправлений, связанную с участием в решении вопросов в условиях развития общенационального кризиса.
В начале XXI в. выходит ряд коллективных монографий, продолжаю
щих исследования органов городского самоуправления на примере различных
регионов. Авторы освещают этапы становления и развития городского само
управления на региональном уровне, а также основные функции и направле-
ния деятельности городских дум и управ . Отдельно хотелось бы отметить
монографию А.К. Семенова . В своей работе автор анализирует процесс раз
вития институтов городского самоуправления не только в губернских горо
дах, а уделяет повышенное внимание нетипичным для остальной России
уездным и безуездным городам. Кроме того, расширение нижней границы ис
следования до 1785 г. позволяет проследить процесс эволюционирования
элементов городского сословного самоуправления на всех этапах историче
ского развития. ;
На сегодняшний день практически в каждом регионе России проведены исследования городского самоуправления конца XIX - начала XX вв. на уровне диссертационных исследований4.
Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М. - Ставрополь, 2001.
2 Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. - Омск, 2003; Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - начале XX вв. // Е.Ю. Ап-каримова, СВ. Голикова, Н.А. Миненко, И.В. Побережников. - М., 2003; Семенов А.К., Медведева Г.А. Городское самоуправление в дореволюционной России. - Липецк, 2004.
Семенов А.К. Городское самоуправление провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII - начале XX вв. — Липецк, 2005. л Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа: Дис.канд. ист. наук. - Воронеж, 2005; Ярома О.В. Городское самоуправление Пермской губернии в период с 1905 г. по февраль 1917 г.: Дисс.канд. ист. наук. - Пермь, 2005; Семенов А.К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети ХГХ в. (на материалах Тамбовской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Тамбов, 2001; Скрабневская Е.С. Городское самоуправление на Дальнем Востоке России: Конец ХГХ - начало XX вв.: Дисс.. .канд. ист. наук. - Хабаровск, 2004; Романова О.Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и социальных вопросов в 1870 - 1914 гг.: Дисс.канд. ист. наук. - Астрахань, 2003; Тюрин В.А. Губернская администрация и го-
В историко-краеведческой литературе Курской губернии дореволюционной историографии отсутствует комплексное исследование, посвященное изучению городского самоуправления. Сведения о городских поселениях Курской губернии конца XIX - начала XX вв. содержатся в основном в работах публицистического характера, освещающих отдельные аспекты городской жизни. Работы носили описательный характер, и не претендовали на глубокий анализ процесса развития городов . Среди работ подобного плана хотелось бы отметить исследование И.Н. Моисейченко «Курское Александ-ровское образцовое городское училище и деятельность его основателя» . В издании подробно проанализирована деятельность П.А. Устимовича на посту городского головы. Кроме того, дается подробное описание курского городского хозяйства, анализируются достигнутые успехи и причины неудач.
В советской историографии затрагивающиеся нами вопросы почти не исследовались. Общие представления историко-географического и социально-экономического характера можно составить по исследованиям Н.К. Васильева3, Е.К. Введенского4, В ряде работ отражены достижения в области экономики и культуры, хотя в силу исторических реалий многие явления отражены со значительными искажениями и неточностями5.
В постсоветский период история развития городского самоуправления в Курской губернии не являлась предметом специального изучения. В основном внимание курских и белгородских исследователей было направлено на
родское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века: Пензенская, Самарская, Симбирская губернии: Дис.канд. ист. наук. - Самара, 2004 и др.
1 Токмаков И. Историко-статистический и археологический очерк г. Старого Оскола с
уездом. - М., 1894; Дренякин A.M. Белгород с уездом: Историко-статистический очерк. -
Харьков, 1886., Златоверховников Н.И. Краткий исторический очерк Курского края. -
Курск, 1912; Курский сборник /под ред. Н.И. Златоверховникова. - Курск, 1907. - Вып. 5.
2 Моисейченко И.Н. Курское Александровское образцовое городское училище и деятель
ность его основателя. - М., 1885.
3 Васильев Н.К. Естественно-исторический очерк Курской губернии. - Курск, 1922.
4 Введенский Е.К. Статистико — экономический обзор Курской губернии. - Курск, 1926.
5 Курский край: Сборник по природе, истории, культуре и экономике Курской губернии. -
Курск, 1925; Прошлое Курской области. - Курск, 1940; Краеведческий сборник. - Курск,
1952; Вопросы истории и краеведения. - Курск, 1971. Белгородский край в истории СССР.
-Воронеж, 1982.
анализ социально-экономического развития городов губернии . В центре внимания региональных исследователей оказался процесс социальной эволюции, в том числе и городских сословий, а также проблемы общественно-политической деятельности социально-профессиональных групп в городах Курской губернии в конце XIX - начале XX вв.2.
Значительный вклад в изучение хозяйственной функции городов Курской губернии внес А.А Терещенко3. В рамках диссертационного исследования автор осветил процесс становления органов городского самоуправления по Городовым положениям 1870 и 1892 гг., а также проанализировал бюджетную политику и хозяйственную деятельность городских дум и управ4. Однако ограничение временных рамок работы пореформенным периодом требует дальнейшего исследования проблемы.
Таким образом, историографический обзор показал, что, несмотря на значительное количество работ по истории городского самоуправления, многие аспекты проблемы нуждаются в дальнейшем разработке. В частности,
Тройно Ф.П. Очерк социально-экономического развития Белгородчины (конец XVIII в. -1917 год). - Белгород, 1993; Терещенко А.А. Социально-экономическое развитие провинциального города Центрального Черноземья во второй половине XIX - начале XX вв. -Курск, 2003.
Захаров В.В. Купечество Курской губернии в конце XIX - начале XX вв.: Дис.канд. ист. наук. - Курск, 1996; Муханова М.Г. Дворяне и город провинциальной России во второй половине XIX века (на примере Курской губернии): Автореф. дис.канд. ист. наук. -Курск, 2007; Эволюция сословной структуры общества Центрального Черноземья в пореформенный период (на примере Курской губернии) /Под ред. В.А. Шаповалова. — Белгород, 2005.
Терещенко А.А. Генезис и типология городов Центрального Черноземья во второй половине XIX - начале XX века //Труды Курского областного научного краеведческого общ-ва. Т.1. 4.1. - Курск, 2004. — С. 66 - 73; Он же. Занятия горожан Центрального Черноземья в пореформенной России //Актуальные проблемы научного творчества ученых кафедры истории России. Сборник научных статей. Вып. 2. - Курск, 2005. - С. 35 - 44; Он же. Формирование органов самоуправления в городах Центрального Черноземья в 70-е-90-е гг. XIX века //Вопросы истории. - 2003. - №9. - С. 118 - 125; Он же. Города Курской губернии в конце ХГХ века: население и занятие //Юг России в прошлом и настоящем: история, экономика, культура. - Белгород, 1998. - С. 49. - 51; Он же. Губернский Курск в конце ХГХ столетия //История и культура: прошлое и настоящее. - Курск: КГПУ, 1997. - С. 40-42 и др.
4 Терещенко А.А. Социально-экономическое развитие городов Центрального Черноземья во второй половине XIX - начале XX в. (1861 - 1904 гг.): Дис. ... д-ра ист. наук. - Курск, 2003.
особенности формирования и функционирования всесословных органов городского самоуправления в Курской губернии, а также основные направления и результативность деятельности городских властей.
Целью диссертации является комплексное исследование процесса формирования и анализ деятельности органов городского самоуправления Курской губернии, определение их роли в хозяйственном и социально-культурном развитии региона в конце XIX - начале XX вв.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
исследовать процесс формирования органов городского самоуправления на территории Курской губернии по Городовым положениям 1870 г. и 1892 г., выявить структуру и социальный состав органов общественного управления;
охарактеризовать принципы формирования городских бюджетов;
проанализировать деятельность органов городского самоуправления в хозяйственной и социально-культурной сфере;
определить основные направления хозяйственной деятельности городских дум и управ Курской губернии;
изучить деятельность городских властей в области народного образования и просвещения;
рассмотреть постановку медико-санитарного дела в городах губернии;
— исследовать благотворительную деятельность органов городского
самоуправления.
Источниковую базу исследования составляют архивные и печатные (опубликованные) материалы. Особый интерес представляют неопубликованные источники, часть из которых впервые вводится в научный оборот. Архивные материалы представлены документами, хранящимися в Государственном архиве Курской области (далее ГАКО) и в Государственном архиве
Белгородской области (далее ГАБО). В диссертационном исследовании были использованы документы 15 фондов.
Наиболее ценные источники для данного исследования содержатся в фондах Курского губернского по городским делам присутствия1 и Курского губернского по земским и городским делам присутствия . Основу фондов составляет делопроизводственная и распорядительная документация, главным образом протоколы заседаний присутствия, переписка с городскими думами и управами, а также циркуляры Министерства внутренних дел по хозяйственным вопросам и распоряжения курского губернатора. Фонды присутствий позволяют реконструировать процесс реализации городских реформ, так как содержат списки избирателей, жалобы горожан на нарушения в ходе выборов или на действия городских властей. Другой важной составляющей фондов являются годовые отчеты городских управ, которые освещают-основные направления деятельности городских властей.
Фонд Канцелярии курского губернатора интересен для нас распоряжениями губернатора, а также циркулярами и предписаниями министерств городским властям по различным вопросам.
Фонды Городских дум и управ4 городов губернии дают представление об основных направлениях их деятельности и состоят в основном из журналов заседаний. Некоторые из них содержат также переписку с губернскими властями, сметы городских доходов и расходов, сведения о городском строительстве.
1 Государственный архив Курской области (ГАКО). Ф. 1589. Курское губернское по городским делам присутствие. ГАКО. Ф. 54. Курское губернское по земским и городским делам присутствие.
3 ГАКО. Ф. 1. Канцелярия курского губернатора.
4 ГАКО. Ф. 48. Курская городская дума, Ф. 195. Курская городская управа, Ф. 228. Обоян-
ская городская дума, Ф. 230. Обоянская городская управа, Ф. 299. Рыльская городская ду
ма, Ф. 302. Рыльская городская управа, Ф. 377. Суджанская городская дума и управа, Ф.
385. Щигровская городская дума и управа; ГАБО. Ф. 22. Белгородская городская управа.
Существенно дополняют исследование документы, содержащиеся в фонде Курского губернского статистического комитета1. Материалы фонда содержат сведения о состоянии городского хозяйства, развитии инфраструктуры в городах губернии, характеристику основных учреждений, находящихся в ведении городских властей.
Опубликованные источники можно разделить на несколько групп. К первой группе следует отнести общегосударственные законы и законы, определяющие функционирование органов городского самоуправления. В первую очередь к ним относятся Городовые положения 1870 и 1892 гг. Силу закона имели обязательные постановления городских дум, иногда публиковавшиеся отдельными брошюрами .
Вторая группа источников представлена статистическими сборниками и справочными изданиями. К ним относятся «Обзоры» и «Памятные книжки» губернии, содержащие сведения по истории губернии, а также отражающие динамику развития городов. Отдельно можно выделить «Первую всеобщую перепись населения Российской империи. 1897 г.»4. Материалы переписи позволяют проследить количественное соотношение городских сословий, грамотность населения, половозрастной состав городских жителей. Издания земской статистики, содержащие информацию о количестве школ, учителей и учащихся позволяют сделать выводы о динамике школьной сети к началу XX в.5
ГАКО. Ф. 4. Курский губернский статистический комитет.
2 Высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. Городовое положение с объяснениями. —
СПб., 1870; Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). - Собрание 3-е. —
№8708 от 11 июня 1892 г. Городовое положение. - Т. XII. - С. 430-456.
3 Обязательные постановления Курской городской за 1913 год. -Курск, 1913.
4 Первая всеобщая перепись населения Российской империи. 1897 г. /Под ред. И.А. Трой-
ницкого. Т. XX. Курская губерния. - СПб., 1904.
5 Текущая школьная статистика Курского губернского земства за 1896 - 1897 учебный
год. - Курск, 1898; Текущая школьная статистика Курского губернского земства за 1897 -
1898 учебный год. Курск, 1898; Текущая школьная статистика Курского губернского зем
ства за 1898 - 1899 учебный год. - Курск, 1899; Текущая школьная статистика Курского
губернского земства за 1899 - 1900 учебный год. - Курск, 1900; Текущая школьная стати
стика Курского губернского земства за 1904 - 1905 учебный год. - Курск, 1905.
Следующую группу источников представляют центральные и местные периодические издания. Журнал «Городское дело» освещал не только успехи, но и недостатки в управлении российскими городами, что позволят очертить круг проблем, с которыми сталкивались органы городского самоуправления. Из местных периодических изданий использованы материалы «Курских губернских ведомостей» и «Курской были». На страницах изданий можно найти сведения о городских выборах, списки избирателей, сметы доходов и расходов городов, хронику городской жизни.
Критический отбор и всесторонний анализ использованных разнообразных источников позволил решить поставленные в диссертации задачи.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые в отечественной историографии предпринята попытка комплексного исследования истории городского самоуправления Курской губернии в период с 1870 г. по 1915 г. В диссертационном исследовании раскрыты процессы становления, правовой статус и структура органов городского самоуправления. Дана характеристика основным принципам формирования городских бюджетов и выявлены основные финансово-экономические проблемы городских властей. Проанализирована динамика избирательной активности горожан и социальный состав органов городских самоуправлений. Рассмотрены проблемы взаимоотношений и стратегии взаимодействия городских властей с административными и общественными институтами. В работе дается системный анализ деятельности городских общественных управлений в хозяйственной и социально-культурной сфере.
В научный оборот вводится значительное число новых архивных источников, раскрывающих деятельность органов городского самоуправления Курской губернии.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения могут быть востребованы при написании обобщающих работ по истории местного самоуправления, социальной истории, истории
государственных учреждений. Основное содержание, результаты и выводы могут быть включены в лекционные курсы и спецкурсы по отечественной истории конца XIX - начала XX вв., а также при разработке дальнейшего исследования местного самоуправления в России.
Апробация работы. Основные положения, идеи, выводы диссертационной работы изложены на международных, всероссийских и региональных конференциях в Тамбове (2005), Белгороде (2006), Смоленске (2006,2007), Самаре (2006). Основные положения исследования отражены в 8 публикациях автора общим объемом 3,6 п.л., в том числе опубликованы в журнале, рекомендованном ВАК РФ для публикации основных результатов кандидатских диссертаций. Часть работы выполнена при поддержке внутривузовского гранта 2005 года на проведение приоритетных исследований науки, технологий и техники для аспирантов и студентов Белгородского государственного университета № ВКАС 015-05. Работа обсуждалась на кафедре российской истории Белгородского государственного университета.
Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение, список источников и литературы.
Городовые положения 1870 и 1892 гг. и формирование органов городского самоуправления на территории Курской губернии
В конце XIX в. новым этапом в развитии местного самоуправления дореволюционной России становятся земская и городская реформы Александра II. Городская реформа являлась органической частью целого комплекса преобразований и была вызвана потребностями развития российских городов. Ее проведение преследовало цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь к работе в органах самоуправления инициативных представителей различных социальных групп городского населения. Новое Горо-довое положение вступило в силу 16 июня 1870 г. Оно, безусловно, было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством. Были созданы всесословные органы местного самоуправления. Распорядительные функции теперь возлагались уже не на все городское общество, а его представительный орган — думу. Выборы в думу происходили раз в 4 года. Число членов думы - гласных - было довольно значительным: в зависимости от численности избирателей в городе - от 30 до 72 чел. В заседании думы избирался исполнительный орган управления - управа, а также городской голова, который являлся председателем одновременно исполнительного и распорядительного органов1. Исполнительную власть осуществляла городская управа в составе городского головы, городского секретаря и четырех подчиненных городскому голове членов управы, ведущих различные направления городского хозяйства. Раз в два года думы производили ротацию половины членов управы и городского секретаря: на эти должности тайным голосованием избирались гласные думы. Думы также назначали директора городского общественного банка, его заместителей («товарищей директора»), членов правления, деятельность которых ежегодно проверялась.
Городовое положение вводилось практически по всей территории, империи, исключая Финляндию, Прибалтику и ряд других областей2. Но следует отметить, что правительство распространяло городское самоуправление на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу XX века многие окраины России не имели органов городского самоуправления3.
Избирательное право базировалось на буржуазном имущественном цензе. Право участия в выборах независимо от сословия получали владельцы недвижимой собственности, облагаемой налогами в пользу города, а также лица, уплачивающие ему определенные торгово-промышленные сборы. Избирательным правом в качестве юридического лица пользовались также разные ведомства, учреждения, кампании, церкви, монастыри. Принимать участие в голосовании дозволялось только мужчинам, достигшим 25-летнего возраста. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах лишь через своих доверенных лиц. Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не владевшие недвижимой собственностью, а также представители образованной части населения, люди умственного труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники в основном не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры4. В отличие от прежнего - сословного представительства - Городовое положение 1870 г. установило, что не сословное происхождение, а имущественное положение должно было определять отношение к списку избирателей, что существенно расширило их список по сравнению с Жалованной грамотой1.
Что касается вопроса о минимальном имущественном цензе, то, не устанавливая его, законодатель, однако, постарался принять меры для ограничения влияния на выборах малоимущих горожан. Был провозглашен принцип «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов». Он вылился в так называемую «трехразрядную систему» группировки избирателей, заимствованную из прусского муниципального законодательства. Ее суть заключалась в том, что списки избирателей составлялись в порядке уменьшения налогов, уплачиваемых в городской бюджет. В такой последовательности избиратели подразделялись на три численно далеко не равные группы, размер которых определялся суммарным равенством городских платежей. На этом основании каждый из трех разрядов имел право избирать в думу одинаковое число гласных. Таким образом, незначительная горстка наиболее состоятельных людей, вносившая /з часть налогов, могла послать в общественное управление столько же своих представителей, сколько избирала их туда основная масса малоимущих налогоплательщиков,, включенных в третий разряд2. Уравнивая в правах три неравные в численном отношении группы избирателей, законодатели тем самым стремились ограничить влияние на городское дело самой многочисленной третей курии.
Источники финансирования и принципы формирования городских бюджетов
Структура и динамика изменения городских бюджетов наиболее полно характеризует финансово-хозяйственную деятельность органов городского самоуправления. Согласно Городовому положению 1870 г. городской бюджет формировался за счет ряда статей, а именно: сбора с недвижимых иму-ществ, оброчных статей, прямых налогов с горожан, косвенных налогов, пособий от казны и случайных доходов. Все доходы городов подразделялись на две основные группы: «обыкновенные» и «чрезвычайные». Доходы первой группы включали в себя поступления с городских недвижимых имуществ, торгово-промышленные сборы, сборы с извозного промысла. К доходам второй группы относились прибыли от городских банков, поступления с продажи недвижимых имуществ и пособия городу от казны в качестве компенсации расходов на содержание пожарных команд, тюрем, воинской и квартирной повинностей.
Порядок формирования городского бюджета состоял в следующем: городская дума определяла сроки формирования годовой сметы, управа составляла ее для утверждения думой. После утверждения сметы администрация не имела права вносить какие-либо изменения. За соблюдением законности финансовых операций городских дум следил непосредственно губернатор, так как по истечении двух недель со дня утверждения смета представля-лась либо губернатору, либо градоначальнику по принадлежности .
Смета составлялась ежегодно на один лишь текущий год, при этом городская дума не имела права на удовлетворение какой - либо отдельной городской повинности составлять отдельную смету . Смета в обязательном порядке сопровождалась объяснительной запиской, в которой содержались сведения об общих доходах и расходах города. Здесь же указывались сведения об изменениях, происшедших по сравнению с предыдущим годом. Согласно ст. 147 Городового положения в обязанности городских дум входило рассмотрение и проверка отчетов городских управ о движении городских сумм1.
Статьи 128-135 Городового положения от 16 июня 1870 г. определяли следующие предметы городских сборов: 1) недвижимое имущество, 2) документы на право торговли и промыслов; 3) трактирные заведения; 4) постоялые дворы; 5) съестные лавочки; 6) извозный и перевозный промыслы, 7) лошади и экипажи, 8) собаки . Кроме того, предметами сбора могли быть и все квартиры или жилые помещения по разрешению сбора законодательным порядком на основании ходатайства думы. Развитие сборов общих с квартирным, но отдельных от имущественного оценочного сбора, могли в совокупности составить весьма значительную цифру городских доходов.
Постановлением Государственного Совета от 28 ноября 1870 г. высший размер обложения в пользу города купеческих и промысловых свидетельств и билетов на торговые и промышленные заведения был определен для купеческих свидетельств 1 и 2 гильдии в 25, а для всех прочих свидетельств и билетов в 10% с казенной пошлины. С патентов, выдаваемых по питейному уставу, на состоящие в городе заводы для выделки напитков и изделий из спирта, или вина, а также на содержание в городе заведений для продажи питий в 20% с патентного сбора, взимаемого в пользу казны. Но согласно ст. 132 Городового положения от 16 июня 1870 г. размер сбора в пользу города с торговых документов определялся в заседании думы, также по ст. 134 сбор с трактирных заведений должен был устанавливаться думой, для чего собиралось заседание гласных.
Основные направления хозяйственной деятельности городских дум и управ
Одним из важнейших направлений в деятельности органов городского самоуправления являлось благоустройство. Деятельность по благоустройству включала в себя следующие мероприятия: устройство систем канализации и водопровода, развитие транспорта и освещения, поддержание в чистоте городских площадей и улиц и т.д. Результативность и приоритетность этих мероприятий во многом была обусловлена инициативой и личной заинтересованностью представителей выборных органов власти и полиции.
Насущной являлась проблема покрытия городских улиц. Недостаток средств бюджета не позволял замостить все улицы города, притом, что цены на камень были сравнительно невысоки. И это несмотря на то, что вымощенная улица перед домами возвышала ценность квартир. Однако собственники жилья не торопились принимать участие в расходах по устройству мостовых и замощению улиц. Стараниями городского головы П.А. Устимовича в Курске было проложено лишь несколько асфальтовых тротуаров, но недостаток средств не позволял заасфальтировать их в полном объеме1. Юридически улицы и площади составляли собственность города. Домовладельцы участвовали в раскладке натуральной повинности по содержанию улиц. В результате главными городскими улицами пользовались все без исключения, не принимая реального участия в их содержании и ремонте. Решить данный вопрос стало бы возможным при условии замены натуральной денежной повинностью. Но недоверие горожан и боязнь нового налога не позволяли городской думе принять подобное постановление.
Одной из наиболее злободневных в губернии являлась проблема поддержания чистоты на улицах городов. В 1874 г. Курской городской думой были изданы обязательные постановления для жителей города относительно благоустройства1. Правила регламентировали порядок очистки улиц от мусора, ограничивали временные рамки уборки улиц и площадей. Горожанам предписывалось проводить мощение и перемощение улиц в сухое время года2. В зимнее время года они обязывались очищать улицы от лишнего снега и вывозить его в установленное управой место. Постановления касались и устройства тротуаров, которое производилось также за счет домовладельцев. Горожане, проживавшие на незамещенных улицах, имели право на их вымо-щение лишь с письменного разрешения городской управы. С одной стороны, это тормозило частную инициативу, но с другой, позволяло выдерживать единообразие во внешнем виде городских улиц. Предусматривались административные меры воздействия по отношению к домовладельцам, не исполняющим постановления. Так, например, если хозяин испорченной мостовой не приступал к ее ремонту, то исправления производили за счет управы, взыскивая затраченные средства с нерадивого домовладельца3.
В связи с постоянной нехваткой бюджетного финансирования органы городского самоуправления и губернские власти нередко пытались решать проблемы благоустройства за счет самих горожан. Показательно в этом отношении деятельность курского губернатора П.П. Косаговского, занимавшего эту должность с 14 февраля 1885 по 25 февраля 1889 г. Горожане сохранили об этом губернаторе добрую память. «Суровый на вид старик, порою ГРУ-бый, Косаговский был, в сущности, добрый человек и, как губернатор, очень деятельный. Вставал он в 5 часов утра, и к этому времени полицмейстер и один из его приставов уже дежурили у подъезда, ожидая его выхода, чтобы сопровождать губернатора по Курску. Заходил он на базары, подтягивал мясников, ходил по улицам, наблюдая за чистотою и исправностью мостовых. Осматривал дворы, часто посещал трактиры и гостиницы.
