Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование органов городского самоуправления на Дальнем Востоке во второй половине XIX - начале XX вв. 24
1.1. Городское законодательство Российской империи и его введение на Дальнем Востоке России 24
1.2. Организация учреждений городской власти 51
1.3. Взаимоотношения городского самоуправления Дальнего Востока России с государственной властью в конце XIX - начале XX вв. 64
Глава 2. Основные направления деятельности городского самоуправления на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX вв. 87
2.1. Решение городскими самоуправлениями проблем градостроительства 87
2.2. Роль городского самоуправления в благоустройстве дальневосточных городов России 99
2.3. Решение проблем здравоохранения и призрения населения 122
2.4. Развитие учреждений образования и культуры 149
2.5. Решение вопросов противопожарной безопасности в городах Дальнего Востока России в конце XIX - начале XX вв. 167
Заключение 186
Список использованной литературы 195
Приложение 224
Словарь 285
Список сокращений 289
- Городское законодательство Российской империи и его введение на Дальнем Востоке России
- Организация учреждений городской власти
- Решение городскими самоуправлениями проблем градостроительства
Введение к работе
Тема и ее актуальность. Современное развитие России требует создания более совершенной системы управления, в которой местное самоуправление должно занять важное место как самостоятельная форма народовластия и неотъемлемый элемент демократического государства. На это направлен принятый Государственной Думой в 2003 г. новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», в соответствии с которым к началу 2006 года должна сформироваться новая система местного самоуправления1.
В закрепленной Конституцией Российской Федерации трехуровневой системе власти как совокупности федеральных, региональных органов государственной власти и местного самоуправления последнее ближе всего находится к населению, лучше чувствует настроение, интересы и чаяния людей, более оперативно реагирует на изменяющиеся условия. Именно на местном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие властных институтов и населения. Но становление и развитие местного самоуправления в России сталкивается с многочисленными трудностями. Властные структуры государства всячески стремятся к расширению своих полномочий. Помимо этого, поспешная трансформация практически всех сфер общественного и государственного устройства привела к еще большему усилению противоречий между обществом и государством2.
В поисках эффективных средств решения современных проблем имеет значение обращение к отечественному историческому опыту, который дает богатейший материал для критического анализа и использования его в нынешних непростых условиях. Исследование проблем городского самоуправления как одной из форм местного самоуправления, осмысление его роли и перспектив развития в настоящее время является одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе.
В таких условиях немаловажное значение может иметь опыт местного городского самоуправления, накопленный российским обществом в конце XIX — начале XX вв., в том числе и на осваиваемой территории российского Дальнего
4 Востока, в частности, по реализации Городового Положения 1870 и 1892 гг.
Исторический опыт общественного управления представляет несомненный интерес для объективной исторической оценки современного состояния местного самоуправления в России. Осознание сегодняшних проблем России, ее дальне-
I* восточных территорий тесно связано с изучением истории местного само-
управления. Под самоуправлением автор понимает такую форму организации работы органов субъекта государства, при которой они самостоятельно решают вопросы внутреннего управления, действуя под свою ответственность в рамках закона в интересах местного населения.
Следует подчеркнуть, что проблема городского самоуправления на Дальнем Востоке находится в русле современных исследований отечественных ис-
^ ториков, внимание которых привлекает значимость данной темы. Городское
самоуправление Дальнего Востока представляет особый интерес, т.к. городские власти региона осуществляли управление в особо трудных условиях отдаленности, пограничного положения, малоосвоенности и малонаселенности края, среди населения с размытыми сословными границами, при наличии многочисленного иностранного контингента. Тем не менее с середины 70-х гг. XIX в. на протяжении нескольких десятилетий на этой территории сложилась определенная система местного самоуправления, был накоплен практический опыт в решении социально-экономических и культурно-просветительских задач.
В современной общественной науке феномен представительной власти осмысливается представителями различных профессий и, прежде всего, историками, юристами, политологами, социологами и практическими политиками. Вместе с тем история самоуправления в России, и на Дальнем Востоке в частности, представляет собой одну из наиболее слабо изученных тем. Таким обра-
ij$s зом, изучение городского самоуправления на Дальнем Востоке в связи с соци-
ально-экономическими, культурными и политическими преобразованиями в конце XIX - начале XX вв., бесспорно, имеет научную и практическую актуальность.
Степень изученности проблемы. Исследования по истории местного самоуправления на Дальнем Востоке можно разделить на три периода: первый -дореволюционный — охватывает последнюю четверть XIX - начало XX вв., второй — советский — до начала 90-х гг. XX в. и третий — современный - с 90-х гг. XX - начало XXI вв.
В работах дооктябрьского периода, освещавших формирование и функционирование местного самоуправления в пореформенной России, основное внимание авторы уделили земскому самоуправлению, практически не затронув проблемы самоуправления в российских городах3. Вопросы организации и деятельности городского самоуправления Дальнего Востока в некоторой степени изучались чиновниками, военными, путешественниками4. В публикациях был представлен разнообразный материал о формировании и деятельности органов управления дальневосточных городов с момента их организации до конца первого десятилетия XX в. в области экономики, городского благоустройства, здравоохранения и санитарного состояния, народного просвещения, благотворительности, культуры и др. В исторических очерках Приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера охарактеризовано становление гражданской власти во Владивостоке, обозначены основные направления деятельности местного самоуправления, а также подчеркнуто стремление правительственной администрации содействовать развитию дальневосточных городов и поселков5. В работах А. М. Бодиско, Н. П. Матвеева, В. А. Калинина в хронологической последовательности были изложены наиболее важные события из жизни Хабаровска, Владивостока, Никольска-Уссурийского, в том числе формирование и деятельность органов общественного управления. Проблема создания первого городского совета г. Харбина раскрыта в книге Н. Штейнфельда. Проанализировав экономическое состояние г. Хабаровска в начале XX в., С. Скороботов подчеркнул важность деятельности думы для развития города6.
Большая часть книг, изданных в данный период, носила публицистический характер; злободневность темы для жизни России обусловила их критическую направленность и некоторую предвзятость авторов в оценке реформ местного
самоуправления 60 - 70-х годов XIX в. Объективная оценка местного самоуправления отражена в монографии А. Фойгта, в которой автор сравнил систему городского самоуправления, принятую в Российской империи во второй половине XIX в., с местным самоуправлением ряда европейских стран, а также проанализировал деятельность российских городских властей на рубеже столетий. Сделав вывод о сложном социально-экономическом положении российских городов, А. Фойгт тем не менее отметил значительный рост городского благоустройства, здравоохранения и образования как. результат деятельности местного самоуправления в конце XIX - начале XX вв.7
В советский период опыт местного самоуправления, накопленный Россией до октября 1917 г., во многом оказался невостребованным, поскольку отрицалась сама возможность «подлинного» самоуправления в дооктябрьский период. Тем не менее отдельные работы, затрагивавшие тему самоуправления на Дальнем Востоке России, появились в 20 - 40-е гг. XX в. Подчеркивая преимущества социализма, они содержали некоторую информацию о городском управлении дальневосточной окраины: о составе городских дум, о некоторых городских деятелях, о стоявших перед городскими властями проблемах и о путях их
решения и т.д. На фоне советских публикаций особо следует выделить выпущенный в 1923 г. в Харбине исторический очерк Е. X. Нилуса о деятельности Общества КВЖД, в котором освещался процесс создания общественного управления в полосе отчуждения в начале XX в.9
С конца 50-х гг. стало публиковаться больше работ, отражавших деятельность городских самоуправлений на Дальнем Востоке. В это время события в дореволюционной России, в том числе и на дальневосточной окраине, исследовались более широко. Одной из первых работ, затрагивавших городское самоуправление, стала книга Н. И. Рябова и М. Г. Штейна «Очерки истории русско-го Дальнего Востока. XVII - начало XX вв.»10, в которой авторы остановились на проблеме управления в городах региона.
В связи с юбилейными датами дальневосточных городов были опубликованы интересные работы о Хабаровске, Благовещенске, Владивостоке, которые
7 среди прочего касались и темы городского общественного управления . За весь
советский период указанные юбилейные публикации были фактически единственным вкладом в проблему истории местного самоуправления на Дальнем Востоке.
Ж Несмотря на то что по истории дореволюционного Дальнего Востока в 60 —
начале 80-х гг. XX в. было опубликовано значительное количество трудов, проблема самоуправления в них практически не рассматривалась. Исключение составляет только работа А. И. Крушанова «Октябрь на Дальнем Востоке»12, в которой освещались некоторые вопросы местного управления.
Только во второй половине 80-х - начале 90-х гг. тема местного самоуправления царской России как самостоятельная проблема вновь появляется в
^ исследованиях. Общая характеристика пореформенного местного самоуправле-
ния второй половины XIX - начала XX в. дана в работе Г. А. Герасименко, где, наряду с земскими учреждениями, рассмотрены и проблемы городского самоуправления13. К сожалению, в ряде работ, опубликованных в этот период, содержались неточности и фактические ошибки о самоуправлении в городах Дальнего Востока14. Например, большинство авторов относили выборы первой городской думы Хабаровска к 1894 г., хотя они состоялись 5 декабря 1893 г. По мнению авторов книги «Хабаровск и хабаровчане: очерки о прошлом», эти вы-боры проводились на основании Городового Положения 1870 г. На самом деле формирование городских властей в Хабаровске осуществлялось по измененному Городовому Положению 1892 г. в одном избирательном собрании, а не по разрядам, как предполагало городское законодательство Александра II.
Таким образом, в советской историографии городское самоуправление на дальневосточной окраине не было предметом специального изучения, что на-
<Л) глядно продемонстрировал фундаментальный коллективный труд «История
Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма», опубликованный в 1991 г., где отражено только административное управление на Дальнем Востоке и совершенно не затронуты общественные выборные учреждения16. Вместе с тем, некоторый фактический материал и фрагменты документов, введен-
8 ные в научный оборот советскими историками, безусловно, являются важными
для исследования.
В постсоветский период, характеризующийся отказом от классового под
хода и стремлением по-новому взглянуть на переломные моменты русской ис-
№ тории, проблема самоуправления дооктябрьской России приобрела особую ак-
туальность17, чему в большой степени способствовала политическая практика.
Современный период отечественной историографии представлен многообраз
ными публикациями. В научных статьях выявлялись и анализировались кон
кретные проблемы местного самоуправления в Российской империи. Формиро
вание местного самоуправления в России, в том числе и городского — в Санкт-
Петербурге, Москве, Центральном Черноземье и др., а также его деятельность
т на протяжении нескольких столетий стало предметом исследования В. А. Нар-
довой, Л. Ф. Писарьковой, А. А. Терещенко и др.18 Попытка комплексного анализа последних преобразований в монархической России была предпринята в работе П. М. Бабенко «История реформ в России (1894 - 1917)»19. Л. Ф. Пи-сарькова провела комплексное исследование истории самоуправления поре-форменной Москвы за полувековой период его существования . В своей монографии автор пришла к выводу, что успешность реализации законодательных инициатив правительства в значительной степени зависела не только от уровня социально-экономического развития города, но и от уровня развития городского общества, его сознательности и активности, а также от отношения городских голов и гласных к выборной службе.
Рост публикаций по истории местного самоуправления на Дальнем Восто
ке нашел свое отражение в издании монографий и сборников научных трудов.
Важную роль в понимании особенностей социального, политического, эконо-
(А> мического и культурного развития российской окраины имеют работы Л. И.
Галлямовой, Н. И. Дубининой, Т. Я. Иконниковой, В. В. Романова и др. Исследователями были раскрыты проблемы территориально-административного управления на Дальнем Востоке и формирования дальневосточного населения, освещены вопросы развития благотворительности, образования и благоустрой-
9 ства, отражено влияние внешнеполитических событий на развитие региона.
Значительный фактический материал выявлен и проанализирован в трудах А.
А. Хисамутдинова, М. Т. Лебедько, Б. А. Догота, А. С. Коляды, Н. Г. Мизь, М.
С. Сергейко и др. Некоторые аспекты становления и деятельности обществен-
(Ц ного управления Хабаровска и Харбина были затронуты в работах Н. П. Кради-
на, освещавших историю архитектуры дальневосточных городов23.
В 2002 г. авторским коллективом (О. И. Сергеев, С. И. Лазарева и Г. Я.
Тригуб) было опубликовано монографическое исследование, в котором была
сделана «первая попытка комплексного анализа» городского и земского само
управления далекой окраины России2 . Авторы постарались реконструировать
общую картину эволюции региональной системы общественного управления на
*У' основе наиболее значимых, типичных явлений и фактов, осветить процесс ор-
ганизации городского самоуправления и порядок работы его органов, раскрыть финансово-экономические проблемы функционирования городского самоуправления и основные направления его деятельности, а также конкретизировать особенности местного самоуправления в полосе отчуждения КВЖД. Но, по их собственному признанию, данная работа затронула незначительную часть проблемы становления и функционирования системы местного самоуправления на Дальнем Востоке, оставляя широкий простор для дальнейших исследований.
Авторы комплексного труда по истории Дальнего Востока в годы революций 1917 г. и гражданской войны, опубликованного в 2003 г. проанализировали процесс урбанизации в годы Первой мировой войны и уточнили данные о численности населения дальневосточных городов25.
В 90-х гг. XX в. были опубликованы содержательные статьи по истории
местного самоуправления на Дальнем Востоке: А. Жукова - о городских ста-
Оф ростах и головах Хабаровска; И. Егорчева, Ю. Уфимцева, С. Розенфельд, А.
Динова, И. Ангарской, И. Кунавина, В. Королюк и Б. Дьяченко - о Владиво-стокской городской думе; Е. Савельевой - о думе Благовещенска и др. Появление многочисленных публикаций объясняется безусловной актуальностью темы местного самоуправления для современной России, жизненной потребно-
10 стью в ее разработке . В статьях Е. Д. Яворской, А. С. Ващук и др. рассмотрена
история становления и деятельности городских самоуправлений Хабаровска и Владивостока . Т. Я. Иконникова, Т. 3. Позняк, А. И. Петрова, Е. Д. Яворская, М. В. Нежина и др. опубликовали научные статьи, в которых охарактеризованы определенные периоды организации и деятельности городских органов само-управления . В публикациях Г. Я. Тригуба рассмотрены особенности государственного и общественного управления на Дальнем Востоке во второй половине XIX - начале XX вв., организационно-правовые основы деятельности представительных органов городского самоуправления на Дальнем Востоке, социальный состав гласных Владивостокской думы в разные годы, а также специфика работы городского общественного управления Благовещенска во время «боксерского» восстания в Китае . Значительный вклад в изучение истории городского самоуправления внесли О. И. Сергеев и С. И. Лазарева, которые в своих работах исследовали деятельность городских дум Дальнего Востока по развитию народного образования и здравоохранения населения во второй половине XIX - начале XX вв., проанализировали специфику организации и деятельности местного самоуправления в Харбине и других населенных пунктах полосы отчуждения КВЖД31. Т. А. Ярославцева и И. А.Горбунова в своих рабо-тах раскрыли проблемы обустройства городов и общественного призрения .
Но, к сожалению, наряду с научными и аргументированными работами, вносящими существенный вклад в разработку данной проблемы, некоторые из них были написаны из конъюнктурных или политических соображений. Авторы неверно называют должности, имена государственных чиновников и общественных деятелей, время принятия государственных постановлений и различных событий из жизни городов, искажают процедуру выборов33. Некоторые объясняют создание первого общественного управления (городских старост и комиссий по благоустройству) исключительно стремлением оградить гражданское население от давления военных ведомств34. Значительное количество ошибочных фактов встречается в газетных статьях члена Общества изучения Амурского края Ивана Егорчева. Среди них - утверждения о разрешении по
Городовому Положению 1870 г. участвовать в выборах городских властей иностранным подданным, о городском статусе Никольска-Уссурийского в 1875 г. и о введении в нем городского законодательства одновременно с Владивостоком35. В работе Н. В. Шинковской, посвященной вопросу формирования городской думы во Владивостоке, наряду с фактическими ошибками, сохраняется традиционный для советской историографии вывод о непригодности и нежизнеспособности института городского самоуправления в условиях самодержавной монархии.
Причиной ошибок нередко бывает стремление авторов механически перенести опыт городского самоуправления Европейской России в конце XIX — начале XX вв. на города дальневосточной окраины, забывая, что, хотя общественное самоуправление на Дальнем Востоке в целом отражало общероссийские тенденции, в нем проявлялись и специфические региональные черты. Например, Т. Н. Воробьева в работе, посвященной истории Благовещенской городской думы, утверждает, что общественное самоуправление строилось в соответствии с городским законодательством времен Екатерины II: «Общая дума», «Совещательная дума», «Распорядительная дума» и т.д.36, что было совершенно невозможно в городе, насчитывавшем всего около 100 домов. Действительно, некоторые представители общественности Благовещенска высказывали подобные идеи накануне введения Городового Положения 1870 г., но все они остались только на уровне проекта, который не был осуществлен. До 1875 г. общественное самоуправление в городах Дальнего Востока осуществлялось силами городских старост, избранных на собрании домовладельцев, а иногда и назначенных военным губернатором. Поскольку города дальневосточной окраины немногим отличались друг от друга, городское законодательство 70-х — 90-х гг. XIX в. вводилось, как правило, в упрощенной форме, при которой городской голова исполнял и функции городской управы.
Тем не менее в публикациях 90-х гг. освещалась история отдельных территорий Дальнего Востока, хроника исторических событий, затрагивались некоторые аспекты местного самоуправления, анализировалась система админист-
12 ративно-территориального устройства восточной окраины России, раскрывалась роль органов самоуправления в решении вопросов здравоохранения и образования, выделялись особенности деятельности общественного управления в годы Первой мировой войны, характеризовалось состояние городского хозяй-
О ства и его значение для развития региона .
Таким образом, анализ научных работ постсоветского периода позволяет сделать вывод о том, что важным направлением отечественной историографии стало исследование истории субъектов Российской Федерации, в том числе и Дальневосточного региона. Однако многие вопросы общественного управления - особенности формирования и функционирования на Дальнем Востоке органов городской власти, их взаимодействие с представителями администрации и об-
т щественными учреждениями, основные направления деятельности городских
самоуправлений и ее результативность, роль городских голов - остаются не исследованными.
Цель диссертационной работы заключается в анализе формирования, функционирования городского самоуправления Дальнего Востока России в конце XIX — начале XX в. и обобщении опыта его деятельности. Исходя из актуальности обозначенной проблемы и ее недостаточной изученности, автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:
Исследовать историю формирования органов городского самоуправления на Дальнем Востоке, начиная с 1875 г., раскрыть особенности их функционирования.
Выявить основные направления деятельности органов городской власти, раскрыть их взаимодействие с государственными и общественными учреждениями.
г4* - Проанализировать динамику развития городского самоуправления.
Показать результативность деятельности общественного самоуправления при решении региональных проблем.
Раскрыть влияние личностных качеств городских голов на эффективность функционирования городского самоуправления.
13 Объект исследования. Объектом исследования является государственная политика развития местного самоуправления Российской империи как законной формы самодеятельности российского общества в конце XIX - начале XX вв.
Ц Предметом исследования является история создания и функционирова-
ния городского самоуправления на Дальнем Востоке России в условиях пограничного и осваиваемого края.
Хронологические рамки диссертации. Исследование охватывает сложный период истории Дальнего Востока, когда на далекой окраине России одновременно шли процессы миграции, освоения территории, формирования административного управления и городского строительства - с 1875 г. по февраль
^ 1917 г. Этот период определяется рубежными датами — с момента введения на
Дальнем Востоке России городского законодательства Александра II и создания первых городских дум во Владивостоке и Николаевске-на-Амуре до ликвидации самодержавной монархии и прекращения деятельности городских дум, функционировавших в соответствии с законами Российской империи.
Территориальные рамки исследования включают территорию Приамурского генерал-губернаторства, образованного в 1884 г. В географические границы исследования не входит Забайкальская область, т.к. ее включение в Приамурское генерал-губернаторство носило временный характер. К тому же в настоящее время территория Забайкалья не входит в состав Дальнего Востока России. Исследование включает наиболее населенные территории Приамурского генерал-губернаторства, где располагались города, в которых в конце XIX в. и в начале XX в. существовало городское самоуправление. Таким образом, исследование охватывает современную территорию Амурской области, Примор-
^ ского и Хабаровского краев. Вместе с тем в географические рамки исследова-
ния включена территория г. Харбина - административного центра полосы отчуждения КВЖД, на которую было распространено российское городское законодательство - Городовое Положение 1892 г.
Методологической основой диссертационного исследования стали со
временные концепции истории, а также наиболее общие методологические
принципы научного исследования. Цивилизационный подход к анализу исто
рических процессов позволяет раскрыть особенности российского Дальнего
а Востока как территории, расположенной на лимитрофе российской и восточной
цивилизаций, что отразилось на социально-экономическом, политическом и культурном развитии региона.
Главными научными принципами диссертационного исследования явля
ются научная объективность и историзм. Принцип историзма позволил рас
смотреть и проанализировать деятельность городских самоуправлений в тесной
связи с социально-экономическими и политическими процессами, происхо-
^ дившими в Дальневосточном регионе в течение 40 лет. Это позволило отка-
заться от упрощения, схематизма и идеологизации в изучении местного самоуправления, характерных для большинства работ, созданных в советский период.
Принцип объективности позволил провести всесторонний анализ сово
купности факторов и явлений исторического процесса в данных хронологиче
ских рамках, избежать необоснованной критики опыта местного самоуправле
ния, содержавшейся в работах 20 - 80-х гг. С позиций объективности автор дал
' оценку историческим фактам, сравнив их с событиями, происходившими в цен-
тральной России. Сведения оценивались автором с точки зрения их достоверности.
Использование в работе статистических данных обусловило применение
статистического метода исследования, привлечение широкого круга норматив
ных документов государственного и регионального уровней - методы междис-
Щ циплинарного анализа. Историко-описательный метод позволил конструктивно
использовать собранный архивный материал, сравнительно-исторический - выявить место городского самоуправления в системе государственной власти, его значение в формировании гражданского общества, и сделать вывод о том, что для создания местного самоуправления в современных условиях необходимо
15 изучение и использование исторического опыта. Диссертация написана с использованием проблемно-хронологического, социологического и других методов исследования на основе историко-ситуационного и историко-ретроспективного подходов, которые способствовали всестороннему и объективному анализу городского самоуправления. Синтез различных методологических принципов и широкий познавательный инструментарий позволили глубоко проанализировать разностороннюю деятельность городских властей в контексте исторической реальности.
Источниковая база исследования включает следующие группы: опубликованные и неопубликованные материалы из фондов Государственного архива Хабаровского края (г. Хабаровск), Государственного архива Приморского края (г. Владивосток), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (г. Владивосток), Государственного архива Амурской области (г. Благовещенск), архива Общества изучения Амурского края (г. Владиво-сток),ЧЧ)сударственного музея Дальнего Востока им. Н. И. Гродекова, муниципального краеведческого музея г. Николаевска-на-Амуре. Все использованные источники можно разделить на следующие группы: 1. Опубликованные: законодательные акты о формировании и функционировании городского общественного управления, материалы официального делопроизводства, сборники документов фондов архивных учреждений, статистические данные; 2. Неопубликованные документы фондов архивных учреждений; 3. Периодические издания; 4. Справочная литература.
Первую группу источников составили официальные документы и материалы. К этой группе относятся Городовые Положения 1870 и 1892 гг., циркуляры министерств Российской империи, сметы городских доходов и расходов, статистические сведения о городах, журналы заседаний и постановления городских дум, отчеты городских управ, всеподданнейшие отчеты военных губернаторов областей и Приамурских генерал-губернаторов, отражающие вопросы социально-экономического и культурного развития городов. Ежегодные губернаторские отчеты, имевшие комплексный характер, позволяют проследить ди-
намику многих процессов социально-экономического развития Дальнего Востока, в том числе — местного самоуправления. Официальные и нормативные документы раскрывают заинтересованность государственной власти в формировании общественного управления в городах Дальнего Востока. Анализ этой группы документов позволяет проследить процесс формирования органов городской власти на Дальнем Востоке в конце XIX - начале XX вв.
Ценный источник представляют «Обзоры» Приамурской и Амурской областей, которые регулярно публиковались с конца 80-х гг. XIX в. В них содержатся сведения, подготовленные местными статистическими комитетами. Сопоставление данных, представленных в «Обзорах», дает возможность выявить динамику развития и постепенное расширение сферы деятельности городских самоуправлений.
Особую ценность для исследования имеют сборники и публикации отдельных документов, касающихся статуса, организации, конкретной деятельно-сти и итогов работы местного самоуправления на Дальнем Востоке . Несомненный интерес представляют сборники документов, выпущенные в советский период, которые помогают представить насыщенную и сложную жизнь городов российского Дальнего Востока, многостороннюю деятельность городских самоуправлений3 . Необходимо отметить, что в конце 90-х годов XX в. наблюдался не только количественный, но и качественный рост публикаций сборников документов. Значимым для исследования является сборник документов «Дальний Восток России: из истории системы управления», подготовленного сотрудниками российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИА ДВ), в котором представлены некоторые аспекты развития дальневосточного самоуправления в дореволюционный период40. Продолжая развивать данное направление источниковедческой деятельности, работники РГИА ДВ в своем издании «Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока» регулярно публикуют документальные материалы с комментариями о разнообразных аспектах организации и дея-
17 тельности органов городского управления и других общественных учрежде-
~41 НИИ .
Основную источниковую группу составили неопубликованные материалы официального делопроизводства, содержащиеся в фондах Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИА ДВ), Государственного архива Хабаровского края (ГАХК), Государственного архива Амурской области (ГААО), Государственного Архива Приморского Края (ГАПК). Это фонды канцелярии Приамурского генерал-губернатора (Ф. 702), канцелярии военного губернатора Амурской области (Ф. 704), Владивостокской городской управы (Ф. 28), Владивостокской городской думы (Ф. 159), Николаевской-на-Амуре городской думы (Ф. 1562), Хабаровского городского головы (и-12), Хабаровской городской управы (и-53), Хабаровской городской думы (р-869), личного фонда В. И. Чернышевой (р-849), Общества единения народов Кио-Ва-Кай (р-831), Хабаровского городского собрания уполномоченных (р-1458), Благовещенского общественного управления (8-й, 30-и), Военного губернатора Амурской области (15-и), Исполнительного комитета Владивостокского городского совета депутатов трудящихся (р-85), коллекция документов о событиях во Владивостоке в 1905 - 1907 гг. (р-714), коллекция документов о событиях в Приморье в 1917 - 1922 гг. (р-715).
Многие из документов впервые вводятся в научный оборот. Автором был извлечен существенный архивный материал о городских бюджетах и усилиях городских властей по увеличению статьи доходов и сокращению расходов, о планах по благоустройству и жизнеобеспечению городов и реальном их исполнении, о развитии образования, культуры, благотворительности, лечебного дела и санитарии, а также о гласных городских дум. Большой интерес представляют переписка городских управ и городских голов с различными ведомствами и общественными учреждениями, частные письма, обращения и заявления горожан, которые являются свидетельством активной жизненной позиции большинства горожан и позволяют проследить общие тенденции становления общественного мнения в дальневосточных городах. Значимую группу источников со-
18 ставляют стенографические протоколы, постановления городских властей, ежегодные отчеты городских управ и городских комиссий. Указанные документы содержат уникальные материалы о полномочиях общественных учреждений, о проблемах, возникающих в их реализации.
Хранящиеся в архивах отчеты городских управ - первые дошедшие до нас финансовые документы городского самоуправления - благодаря подробным комментариям к статьям городских бюджетов, составленным различными должностными лицами общественного управления, раскрывают основные направления деятельности городских властей и ее постепенное усложнение в связи с расширением городского хозяйства. Использование данных материалов позволило воссоздать эволюцию городского самоуправления на Дальнем Востоке, показать деятельность и значимость общественного управления для развития городов, выявить структуру органов общественного управления и порядок их работы, взаимоотношения городских властей с государственной властью и общественными организациями, качественный состав гласных и его изменения, проблемы организации выборов, а также деятельность городских управлений в особых условиях военного времени. К сожалению, эти источники не сохранились в полном объеме, некоторые из них пока остаются недоступными для изучения.
Важной частью источниковой базы диссертации стали документы и материалы, хранящиеся в фондах Хабаровского краевого краеведческого музея им. Н. И. Гродекова, муниципального краеведческого музея г. Николаевска-на-Амуре. В основном это нормативные и официальные документы, в которых содержатся факты формирования городского самоуправления на востоке России, распланировке городов и проблемах, возникавших по этому поводу между городскими властями и местной администрацией. Представленные в фондах документы позволили изучить и проанализировать позицию государства по отношению к городским властям, функционирование самоуправления на Дальнем Востоке и его значение для политической и социальной жизни региона.
Периодическая печать дореволюционного периода помогла автору проследить деятельность городских властей, выявить общие тенденции в развитии самоуправления российских городов, а также особенности региональной специфики. К этой группе источников следует отнести газеты и журналы, издававшиеся на Дальнем Востоке: «Приамурские Ведомости», «Далекая окраина», «Владивосток», «Голос приказчика», «Амурская звезда», «Приморский календарь», «Благовещенское утро», «Записки Приамурского отдела Императорского Русского географического общества», «Памятная книжка» и др. Хроника событий, статьи журналистов, критические отклики на те или иные решения и мероприятия органов городской власти дали возможность диссертанту почувствовать и передать исторический фон, на котором происходило развитие городского самоуправления. Но по сравнению с архивными документами, периодическая печать имеет подчиненное значение, т.к. для нее характерны субъективизм оценок и политическая ангажированность.
Использование всего комплекса источников позволило решить поставленные в диссертации задачи. Малоизученность и многогранность проблемы исследования обусловили привлечение научной литературы по дореволюционной истории Дальнего Востока, а также по теории государства и права.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой обобщающее исследование, в котором на основании широкого круга источников, часть из которых впервые вводится в научный оборот, дан анализ условий формирования общественных учреждений на восточной окраине России, состоявших в несформированности городского хозяйства, отсутствии в полном объеме необходимых социальных и экономических условий, непрекращающейся миграции, наличии большого количества иностранцев, пограничном и периферийном расположение дальневосточных городов и др. В исследовании на базе теоретических и общероссийских характеристик городского самоуправления раскрыты организация и структура органов городского самоуправления, рассматриваются финансово-экономические, административные и иные проблемы функционирования общественного управления в городах, освещаются основ-
20 ные направления деятельности городских властей, а также выделяются особенности организации местного самоуправления в полосе отчуждения КВЖД.
Дана комплексная характеристика основных черт городских самоуправлений Дальнего Востока, представлены наиболее актуальные проблемы их становления и развития, выявлены численность и состав представителей городских самоуправлений, рассмотрены проблемы функционирования органов городской власти, их взаимодействие с административными и общественными институтами, влияние личностного фактора на эффективность работы местного самоуправления.
Проанализированный в динамике на протяжении сорока лет в контексте исторических событий опыт функционирования общественного самоуправления в российских городах Дальнего Востока позволил прийти к выводу, что городское самоуправление оказывало существенное влияние на организацию городской жизни, а привлечение населения к самостоятельной управленческой деятельности способствовало зарождению гражданского общества в городах Дальнего Востока.
Практическая значимость темы. Проведенное исследование позволило выяснить значение городского самоуправления для развития дальневосточного региона, специфику его деятельности на Дальнем Востоке, роль в формировании гражданского общества в конце XIX - начале XX вв.
Опубликованные статьи автора и материал диссертации могут быть использованы при анализе современных проблем местного самоуправления российского Дальнего Востока, а также при разработке дальнейшего исследования местного самоуправления в России и национально-регионального компонента отечественной истории. Содержащиеся в работе материалы могут быть использованы при создании учебных курсов по истории местного самоуправления, муниципального права, для подготовки учебно-методических пособий по этим предметам, справочной литературы по вопросам местного самоуправления; а также использоваться при написании обобщающих трудов по истории Дальнего Востока России.
Апробация работы. Основные положения диссертации излагались автором на межрегиональной научной конференции «Приамурье: люди, факты, события» (Благовещенск, 23 - 24 октября 2003 г.), на VI региональном конкурсе-конференции молодых ученых и аспирантов (Хабаровск, 20 - 23 января 2004 г.), на региональной научно-практической конференции «Приамурье в историко-культурном и естественно-научном контексте России» (Хабаровск, 22 - 23 апреля 2004 г.), опубликованы 8 статей. Материалы диссертации использовались автором в преподавании курса истории Дальнего Востока в Хабаровском медицинском государственном университете.
Согласно проблемно-хронологическому принципу в диссертационном исследовании выделены две главы.
' Российская газета. 2003 г. 18 сент.
2 Граждан В. Д. Местное самоуправление в России: быть ему или не быть? // Власть. 2003. № 1.
3 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. - СПб. 1892; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому
государственному праву. Т. И. Ч. I. - СПб. 1910; Веселовский Б. Б. Какое местное самоуправление нужно наро
ду?-СПб. 1906.
4 Матвеев Н. П. Краткий исторический очерк Владивостока. - Владивосток. 1910; Лигин Ю. На Дальнем Восто
ке. - M. 1913; Слюнин Н. В. Современное положение нашего Дальнего Востока. - СПб. 1908; Бодиско А. М. Из
жизни Хабаровска. 1913; Кирхнер А. В. Осада Благовещенска и взятие Айгуна. - Благовещенск. 1900 г; П. Го
ловачев Россия на Дальнем Востоке. - СПб. 1904; Панов В. А. Дальневосточное положение (очерк Приамурья).
- Владивосток. 1912; Беклемишев Н. Дополнение к отчету о стратегических занятиях. - Владивосток. 1900;
Приамурский край. 1906 - 1910 гг. - СПб. 1912; Булгаков А. И. Город Алексеевск на реке Зее. - Благовещенск,
1912.
5 Унтербергер П. Ф. Приморская область. 1856 - 1898 гт. - СПб.: Типография В. Ф. Киршбаума, 1900; Унтер-
бергер П. Ф. Приамурский край. 1906 - 1911 гг. - СПб.: Типография В. Ф. Киршбаума, 1912.
6 Матвеев Н. П. Краткий исторический очерк Владивостока. - Владивосток. 1910; Бодиско A. M. Из жизни Ха
баровска. 1913; Калинин В. А. Краткий исторический очерк города Никольск-Уссурийского. - Никольск-
Уссурийский. 1913; Штейнфельд Н. Русское дело в Маньчжурии с XVII века до наших дней. - Харбин, 1910;
Скороботов С. Чем и как живет город Хабаровск (бюджет и финансовое положение города). Оттиск из газеты
«Хабаровский листок» изд-ва «Голос Востока», 1912.
7 Фойгт. А. Социальные утопии. - СПб. 1906.
* Чернышева В. Как выбирали в Хабаровскую думу. - Хабаровск. 1947; Куртеев К. К. Экономическая роль Владивостока. Ч. 1. - Владивосток. 1921; Приморский край. Владивосток. 1947; Карпенко 3. Гражданская война в дальневосточном крае (1918- 1922 гг.).-Хабаровск. 1934; Красное знамя. 1937 г. 21 ноябр., 1939г.9окт.
9 КВЖД. Исторический очерк. 1896 - 1923. - Харбин. 1923. Т. 1.
10 Рябов H. И., Штейн M. Г. Очерки истории русского Дальнего Востока. XVII - начало XX в. - Хабаровск.
1958.
11 Чернышева В. И. Хабаровск (к 100-летию города). Хабаровск. 1958; Владивосток. 1860 - 1960. - Владиво
сток. 1960; Благовещенск. Городу 125. - Благовещенск: Хабаровское книжное изд-во. Амурское отделение,
1983.
12 Крушанов А. И. Октябрь на Дальнем Востоке: Ч. I. Русский Дальний Восток в период империализма (1908 —
март 1917 гг.). - Владивосток. 1968.
13 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. - M., 1990.
14 Владивосток: Штрихи к портрету. / Отв. ред. В. А. Дудко. - Владивосток. 1985; Востриков Л. А., Востоков 3.
B. Хабаровск и хабаровчане. Очерки о прошлом. - Хабаровск. 1991; Уссурийску - 125 лет: Очерки истории. -
Владивосток. 1991; Осипов Ю. Н. Владивостоку- 130. - Владивосток. 1990.
15 Востриков Л. А., Востоков 3. В. Хабаровск и хабаровчане. Очерки о прошлом. - Хабаровск. 1991. - С. 22 - 23.
16 История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII в. - февраль 1917 г.). - М. 1991. -
C. 230.
17 Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправление в России до Великих реформ: обычай, повинность, пра
во. // Отечественная история. 2001. № 2. - С. 3.
18 Терещенко А. А. Формирование органов самоуправления в городах Центрального Черноземья в 70-е - 90-е
годы XIX века. //Вопросы истории. 2003. № 9; Писарькова, Л. Ф. Московская городская дума. 1863 - 1917 гг. -
М.: Мосгорархив, 1998; Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ:
обычай, повинность, право. //Отечественная история. 2001. № 2, 3; Нардова В. А. Городские головы Санкт-
Петербурга. 1873 - 1903 годы. // Отечественная история. 2003. № 3.
19 Бабенко П. М. История реформ в России (1894 - 1917). - М, 2000.
20 Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. 1863 - 1917 гг. - М. 1998.
21 Галлямова Л. И. Дальневосточные рабочие России во второй половине XIX - начале XX в. - Владивосток:
Дальнаука, 2000; Дубинина Н. И. Приамурский генерал-губернатор Н. Л. Гондатти. - Хабаровск. 1997; Дуби
нина Н. И. Приамурский генерал-губернатор Н. И. Гродеков: Историко-биографический очерк. - Хабаровск,
2001; Иконникова Т. Я. Дальневосточный тыл России в годы первой мировой войны. - Хабаровск, 1999; Рома
нов В. В. Из истории становления системы образования в Приамурье. - Хабаровск, 2003; Белоусов А. А. На
алтарь Отечества: из истории меценатства и благотворительности в России. - Владивосток. 1996; Вежновец А.
В., Крадин Н. П.3аписки краеведов. - Хабаровск. 2000.
22 Хисамутдинов А. А. Владивосток. - Владивосток. 1992; Хисамутдинов А. А. Достойные всего просвещенно
го мира. - Владивосток. 2001; Хисамутдинов А. А. Из Владивостокской старины. - Владивосток. 2001; Лебедь-
ко М. Т. Пешая прогулка по историческому центру Владивостока. - Владивосток. 1995; Догот Б. А. Русская
Азия. - Владивосток. 2000; Коляда А. С. Никольск-Уссурийский. - Уссурийск. 1997; Мизь Н. Г. Страницы за
бытой истории. - Владивосток. 2000; Сергейко М. С. Хозяйственное освоение Дальневосточных земель. - Ус
сурийск. 1997.
23 Крадин. Н. П. Старый Хабаровск. Портрет города в дереве и камне. (1858 - 1938). - Хабаровск. 1999; Харбин
- русская Атлантида. - Хабаровск. 2001.
24 Сергеев О. И., Лазарева С. И., Тригуб Г. Я. Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй
половине XIX - начале XX в. Очерки истории. - Владивосток. Дальнаука. 2002.
25 Дальний Восток России в период революций 1917 года и гражданской войны. - Владивосток, 2003. - С. 59.v
26 Хабаровские вести. 1999 г. 23 ноябр.; 1999 г. 21 дек.; 1998 г. 28 февр.; 2002 г. 12 апр.; Владивосток. 1993 г. 2
февр., 21 апр., 7 апр.; Утро России. 1994 г. 11 окт.; Амурская газета. 1993. 27 ноябр. - 4 дек.; Тихий океан. 1994
г. 18 ноябр.; Конкурент. 1995 г. 4 -9 июля; Красное знамя. 1990 г. 15 июля.
27 Шинковская Н. В. Владивостокская дума. К истокам самоуправления в России. // Россия и АТР. 1997. № 2. -
С. 67-68.
28 Ващук А. С. Владивостокская городская дума в конце XIX - начале XX вв.: особенности и трудности, исто
рические уроки. // Особенности муниципального управления на Дальнем Востоке России: история, современ
ность, будущность: Материалы Всеросс. науч.-практ. конф. - Владивосток. 2000; Яворская Е. Д. Из истории
городского самоуправления во Владивостоке. // Известия Российского государственного исторического архива
Дальнего Востока. - Владивосток. 2000. Т. 5; Забытые имена. - Владивосток. 1994; Записки общества изучения
Амурского края. - Владивосток. 1996,2001.
29 Позняк Т. 3. Городская реформа и состав гласных Владивостокской думы. // Эволюция и революция: опыт и
уроки мировой и российской истории: Материалы междунар. науч. конф. - Хабаровск. 1997; Иконникова Т. Я.
Выборы В Хабаровскую городскую Думу в 1914 году: ход и результаты. // Проблемы местного самоуправления
в Хабаровском крае. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. - Хабаровск. 1997;
Иконникова Т. Я. Хабаровская городская дума в годы первой мировой войны (1914 - 1917 гг.). // Власть и
управление на Востоке России. - Хабаровск. 1997. № 0; № 1; Петров А. И. Городская дума и образование ки
тайско-корейской слободки во Владивостоке (1884 - 1893 гг.). // Законодательные (представительные) органы
власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития: Материалы регион, науч-прак. конф.
- Владивосток. 2000. Ч. 3; Яворская Е. Д. Деятельность Владивостокского городского управления по регламен
тации проживания китайского населения (вторая половина XIX - начало XX вв.). // Россия и Китай на дальне
восточных рубежах. Вып. 3. - Благовещенск. 2002; Нежина М. В. Формирование органов городского само
управления в Благовещенске во второй половине XIX в. // Материалы 53-й научно-практической конференции
преподавателей и студентов. Часть I. - Благовещенск. 2003; Формирование органов общественного управления
в городах Дальнего Востока (вторая половина XIX в.) // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. / Ред.
коллегия: Д. П. Болотин, А. П. Герасименко и др. Амурский государственный университет. - Благовещенск.
2003.
30 Тригуб Г. Я. Специфика местного государственного и общественного управления на Дальнем Востоке России
во второй половине XIX - начале XX веков. // Высокие интеллектуальные технологии развития профессио
нального образования и науки: Материалы II Междунар. науч.-практ. конф. Студентов, аспирантов и молодых
ученых. - Владивосток. 2000. Кн. 1; Тригуб Г. Я. Представительные органы городского самоуправления на
Дальнем Востоке России в последней четверти XIX - начале XX веков: оганизационно-правовая основа дея
тельности. // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность,
тенденции развития: Материалы регион, науч-прак. конф. Владивосток. 2000. Ч. 2; Тригуб Г. Я. Городовое По
ложение 1870 г. и социальный состав Владивостокского городского общественного управления. // Шестая
дальневосточная конференция молодых историков. - Владивосток. 2001; Тригуб Г. Я. Деятельность Благовещенского городского общественного управления в период боевых действий на Амуре во время русско-китайской войны 1900 - 1901 гг. // Материалы науч. конф. «Боксерское восстание 1900 г. Что это было?». -Владивосток. 2000.
31 Сергеев О. И., Лазарева С. И. Деятельность городских дум Дальнего Востока по развитию народного образования (90-е годы XIX в. - 1918 г.). // Гуманитарные и социально-экономические аспекты обучения и воспитания кадров военно-морского флота: Сб. науч. ст. Вып. 5. - Владивосток. 2002; Сергеев О. И., Лазарева С. И. Деятельность городских дум на Дальнем Востоке по организации медицинского обслуживания населения во второй половине XIX в. // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Вып. 4. - Благовещенск. 2002. 2 Ярославцева Т. А. Становление и развитие жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России (вторая половина XIX - начало XX вв.). Автореферат на соискание ученой степи кандидата истор. наук- Хабаровск. 2003; Ярославцева Т. Я. Общественность и реформа жилищно-коммунального хозяйства // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск. 2000. - № 3 (12); Ярославцева Т. Я. Вопросы истории: Становление и развитие жилищно-коммунальной сферы на дальневосточных окраинах России во второй половине XIX века // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск. 2002. - № 3 (20); Ярославцева Т. Я. «Приамурские ведомости» как источник информации о городском благочинии (вторая половина XIX - начало XX веков). // Вторые научные архивные чтения имени В. И. Чернышевой. / Государственный архив Хабаровского края. -Хабаровск, 2003; Горбунова И. А. Становление общественного призрения на Дальнем Востоке России (1884 -февраль 1917 гг.). Автореферат на соискание ученой степи кандидата истор. наук. - Хабаровск, 2003; Горбунова, И. А. О социальной обустроенности населения Приамурского генерал-губернаторства в конце XIX - начале XX вв. // Третьи Гродековские чтения. Дальний Восток России: исторический опыт и современные проблемы заселения и освоения территории Хабаровского края. - Хабаровск, 2001. - Ч. 1.
33 Приморские вести. 2001 г. 12 окт.; Шинковская Н. В. Владивостокская дума. К истокам самоуправления в
России. // Россия и АТР. 1997. № 2; Владивостокское время. 1995 г. 18 авг.
34 Владивостокское время. 1995 г. 18 авг.
35 Золотой рог. 1998 г. 13 окт.; Утро России. 1998 г. 18 сент.
36 Воробьева Т. Н. История развития местного самоуправления в Благовещенске. // На рубеже веков: Материа
лы регион, науч.-практ. конф. - Благовещенск. 1999.
37 Иконникова Т. Я. Дальневосточный тыл России в годы первой мировой войны. - Хабаровск. 1999; Умрихин
А. В. Очерки административно-территориального устройства Дальнего Востока России во второй половине
XIX - начале XX вв. - Благовещенск. 2000; Дубинина М. А. Генерал-губернатор и учебные заведения приамур
ского края (1911-1916 гг.). // Эволюция и революция: опыт и уроки мировой и российской истории: Материа
лы междунар. науч. конф. - Хабаровск. 1997; Руденко О. В. Создание системы управления в Приморском крае:
историко-культурный аспект. // Власть и общество: опыт, проблемы, перспективы взаимодействия. - Хаба
ровск. 1998. 4.2.
Систематический сборник постановлений Владивостокской городской думы за 1901 - 1912 гг. - Владивосток. 1913.
39 Материалы по истории Владивостока. Книга 1. 1860 - 1917. Владивосток. 1960; Благовещенску - 100 лет
(1858 - 1958 гг.): Сб. документов и материалов. - Благовещенск. 1959.
40 Дальний Восток России: из истории системы управления: Документы и материалы. / Сост.: Н. А. Троицкая,
А. А. Торопов. - Владивосток. 1999.
41 Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. - Владивосток. 1998. Т. 3;
2000. Т. 5.
Городское законодательство Российской империи и его введение на Дальнем Востоке России
Земская и городская реформы Александра II стали началом нового этапа в развитии местного самоуправления дореволюционной России, хотя его элементы существовали и на более ранних этапах исторического развития российской государственности. Так, при Иване IV местное самоуправление было представлено «земскими» и «губными» старостами, которых избирало население. Решение ими местных дел считалось второстепенным делом, поскольку старосты, подчиняясь воеводам, преимущественно выполняли распоряжения центральной власти. К тому же, позднее выборное начало в организации местного управле ния было вытеснено бюрократическим. С именем Петра I связано появление Главного магистрата, которому были подчинены местные магистраты во главе с бурмистрами и ратманами - выборными должностными лицами. Система местного управления была существенно преобразована при Екатерине II, реформы которой тесно связали местное самоуправление с сословным строем, когда большинство вопросов решалось представителями благородных сословий под строгим контролем государства. Екатерина II стремилась создать из всех сосло вий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ» и возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления1. Однако присутствие выборных в губернских и уездных учреждениях не создало подлинного самоуправления в полном смысле этого слова, поскольку ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника или выборных законодателей екатерининских учреждении от городов или от крестьян по от ношению к губернатору, губернским чиновникам не могло и быть речи.
Пореформенное развитие России обострило потребность в новой системе устройства государственной власти и управления. Самодержавие, пытаясь консолидировать вокруг реформ властные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворянства, под давлением мощного общественного движения было вынуждено несколько обновить организацию управления. Государственное управление было дополнено органами земского, городского общественного управления, элементами всесословного выборного представительства на уровне уезда, губернии. Это была попытка создать нечто вроде единой системы общественного управления, где должны были взаимодействовать как всесословные учреждения, так и такие сословные формы, как крестьянское, мещанское, дворянское корпоративное управление и т.д.
Новая страница в истории российского городского самоуправления была открыта Городовым Положением от 16 июня 1870 г. С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни законодательство ввело в стране всесословное общественное городское управление, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи под контролем, в подчинении царской администрации. Параметры полномочий городского общественного управления были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло в пределах предоставленной ему власти действовать самостоятельно. Новое Городовое Положение от 11 июня 1892 г. уже исходило из реального факта существования в городах общественного управления, заметно помогавшего государственной администрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих городов. К 1917 г. из 900 российских городов общественное управление было сформировано в 717 городах, в 308 городах существовало упрощенное городское самоуправление — собрание уполномоченных из 15 - 20 чел. До Февральской революции полноценные городские ду-мы были созданы в 462 городах России .
Организация учреждений городской власти
Внутренняя организация городского самоуправления была достаточно рациональной. По Городовому Положению 1870 г. учреждениями городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, городская дума и городской голова. Новым законом 1892 г. городские избирательные собрания были отменены, распорядительные функции предоставлены городской думе, исполнительные - городской управе во главе с городским головой. Для мелких городов было введено, так называемое, упрощенное управление: сход домохозяев избирал собрание из 12 - 16 уполномоченных, которое из своей среды выбирало старосту и одного - двух его помощников.
Законодательство предусмотрело должности кандидатов в гласные на случай замены выбывших, товарищей, помощников городского головы и заступавших на его должность (замещавших городского голову во время его отсутствия) из числа получивших при избрании головы вслед за ним наибольшее количество голосов. В столицах избирали двух кандидатов в городские головы, один из которых, по Городовому Положению 1870 г., утверждался императором, а, по Положению 1892 г., назначался64. В дальневосточных городах из всех должностных лиц избирали только заступающего на место городского головы. В начале XX в., в связи со значительным усложнением функций по управлению городами, был поднят и активно обсуждался вопрос о введении поста товарища головы, но до его учреждения дело так и не дошло.
Городская дума состояла из гласных, избиравшихся на четыре года, число которых зависело от количества избирателей в данном городе. По Городовому Положению 1870 г. в думы избирались от 30 до 72 человек: 30 гласных для города, где число избирателей не превышало 300 человек, и далее на каждые 150 избирателей свыше 300 человек - по 6 гласных, пока их количество не достигало 72. Исключение составляли только столичные города: в г. Санкт-Петербурге избирались 250, а в Москве - 180 гласных65.
По закону 1892 г. численность гласных была сокращена до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей не более 100, затем на каждые 50 избирателей - дополнительно по 3 человека до 160 - в столицах, до 80 - в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 - в других губернских, областных, входивших в градоначальства и уездных городах, до 40 - во всех остальных. Особо обговаривалось количество гласных из нехристиан, которое не должно было превышать по Положению 1870 г. одной трети. Практика создания городского самоуправления заставила пересмотреть это требование. В 1873 г. в дополнение ст. 35 закона 1870 г. был принят указ, предусмотревший исключения для городов, где количество православных избирателей было недостаточно для формирования городской думы66. Тем не менее закон 1892 г. сократил число гласных из нехристиан до одной пятой от общего числа.
В соответствии с российским законодательством с середины 70-х гг. XIX в. началось формирование органов городских самоуправлений Дальнего Востока. На выборах первой владивостокской думы 21 ноября 1875 г. было избрано 30 гласных (Приложение 13). 26 человек составили первую думу г. Хабаровска (Приложение 32). В состав городской думы Никольска-Уссурийского вошли гласных и 7 кандидатов в основном из числа мелких собственников (Приложение 38). Общественное самоуправление г. Харбина состояло из собрания уполномоченных (60 уполномоченных и 12 кандидатов), избиравшихся на 3 года67.
Городовое Положение 1870 г. уделяло недостаточное внимание процедур ( ным вопросам: регламенту заседаний дум, присутствию на них гласных и т.п. По Городовому Положению Александра II не устанавливалось количество за седаний городских дум. Гласные могли собираться в течение всего года по мере накопления дел, но не менее двух раз за год. Владивостокская городская дума в 1876 г. провела 15 заседаний, в 1877 г. - 18, в 1879 г. - Ю68.Собрания гласных назначались по усмотрению городских голов, по требованию губернатора или по заявлению не менее одной пятой гласных. Исключение составляло только 5 харбинское общественное управление, поскольку собрание уполномоченных созывалось по требованию его председателя, управляющего КВЖД или 20 уполномоченных69. Закон 1892 г. определил точное количество заседаний. Расписание заседаний, составлявшееся думами в декабре на год вперед, предусматривало от 4 до 24 собраний гласных за год. Сроки заседаний утверждались губернатором. Внутреннее делопроизводство городские думы определяли сами, но при этом они обязывались соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. Вопросы, вынесенные на рассмотрение, представлялись губернаторам и рассылались гласным перед каждым очередным собранием думы70.
Решение городскими самоуправлениями проблем градостроительства
Для освоения приобретенных во второй половине XIX в. территорий Дальнего Востока российским правительством было организовано массовое переселение, которое в значительной степени способствовало быстрому росту дальневосточных городов. Крупнейшим городом Дальнего Востока в конце XIX в. был Благовещенск. Несмотря на сезонное изменение численности горожан, периодически уходивших на золотоносные прииски, он насчитывал около 33 тыс. чел. (27 % населения всей Амурской области). В начале XX в. золотодобыча по-прежнему продолжала привлекать новых старателей. В 1913 г. в Благовещенске проживало более 64 тыс. жителей1, т.е. за 15 - 16 лет численность населения возросла на 190 %. Но в связи с приоритетным развитием промышленных предприятий, транспорта и торговли другие дальневосточные города стали расти более стремительно.
Население г. Владивостока, получившего в 1871 г. статус главного тихоокеанского порта России, за полвека увеличилось в 613 раз - с 150 чел. в 1860 г. до 92 тыс. чел. в 1913 г.2, что позволило городу по числу жителей опередить Благовещенск и занять первое место на Дальнем Востоке. Население Владивостока, в отличие от остальных дальневосточных городов, продолжало увеличиваться и в годы Первой мировой войны, в основном за счет беженцев и военнопленных. В 1917 г. в городе было уже более 100 тыс. чел., и по численности жителей г. Владивосток тогда догнал такие старинные сибирские города, как Иркутск и Томск. Высокий прирост населения был характерен и для Хабаровска. В начале XX в. он составлял в год 73,3 чел. на одну тысячу, в то время как в городах Европейской России - 15 чел. на тысячу - почти в 5 раз меньше. Прирост населения административного центра шел в первую очередь за счет притока на службу военнослужащих и гражданских лиц3.
Интенсивный рост Харбина был вызван сооружением КВЖД. Первыми жителями города, основанного 28 мая 1898 г., были рабочие и служащие КВЖД, инженеры-строители, имевшие непосредственное отношение к деятельности железной дороги. Одновременно с ними здесь появились лица свободных профессий: ремесленники, торговцы, предприниматели, как русские, так и иностранцы — все, кто создавал материальную базу для существования и жизнеобеспечения города. В 1899 г. в Харбине насчитывалось около 14 тыс. выходцев из России. По результатам первой однодневной городской переписи в 1903 г. было выявлено 44576 жителей, из которых русскоподданных было чуть больше 15 тыс. чел. Из всех городов Дальнего Востока только в Николаевске-на-Амуре население увеличивалось незначительно, т.к. росло в основном за счет естественного прироста. В 1913 г. в городе проживало всего 12,5 тыс. чел., в то время как в Хабаровске - 49,5 тыс. чел., а в Никольске-Уссурийском, получившем статус города только в 1898 г., около 38 тыс. чел.4
Пользуясь тем, что правила землеустройства на Дальнем Востоке еще не были утверждены, быстро растущее население самовольно захватывало земли, чем создавало дополнительные трудности для городского самоуправления дальневосточной окраины. В таких условиях важнейшей задачей для дальневосточных городов в 60 — 70-е гг. XIX в. стало «первоначальное устроение», включавшее первые попытки составления планов застройки городов, создание дорожной сети, объектов жизнеобеспечения и т.д. Первоначально эти вопросы решались местными представителями царской администрации, а с введением в городах общественного управления меры по упорядочению застройки были возложены на городские власти5.
Первый план Владивостока был составлен поручиком Клыковым через три года после основания поста - в 1863 г. По этому плану постройки должны были располагаться цепочкой по склонам сопок таким образом, чтобы соединявшая их дорога образовала улицу. В связи с началом планировки Владивостока генерал-губернатор Восточной Сибири М. С. Римский-Корсаков в 1864 г. отправил предписание начальнику поста, в котором особо подчеркнул: «Надо учитывать, что Владивосток, возможно, станет нашим главным портом и городом на Тихом океане. Поэтому приказываю землю в порту отводить всем, кто захочет ее приобрести. Каждый участок должен быть прямоугольным, чтобы потом не приходилось исправлять улицы, коим быть 10 саженей в ширину»6. В соответствии с этим предписанием началась застройка будущего города.
