Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Первая Государственная Дума: становление парламентской процедуры
1. Реформирование государственного строя России в связи с введением института выборного представительства 26
2. Парламентская процедура в странах Западной Европы в начале XX века: основные проблемы 52
3. Первый проект регламента Государственной Думы (проект Наказа Муромцева - Острогорского) 56
4. Организационно-правовые вопросы в Думе в начале её деятельности 72
5. Разработка и принятие первых трех глав Наказа в первой Думе 95
Глава II. Разработка Наказа во второй Государственной Думе
1. Организационная деятельность в начале работы второй Думы 128
2. Разработка проекта регламента в комиссии по Наказу 134
3. Обсуждение и принятие Думой четвертой и пятой глав Наказа 156
4. Отдельные вопросы парламентской процедуры в комиссии по Наказу второй Думы 176
Глава III. Разработка и принятие Наказа в третьей Государственной Думе
1. Политическая характеристика третьей Думы и её первые организационные шаги 188
2. Подготовка проекта регламента в комиссии по Наказу 198
3. Обсуждение и принятие Наказа в третьей Думе 239
Глава IV. Наказ Государственной Думы третьего созыва: политико-правовой анализ
1. Общая характеристика: 266
2. Организационно-правовая структура Думы и её рабочие органы 269
3. Порядок осуществления Думой основных парламентских функций 290
4. Думский механизм принятия решений 310
5. Обеспечение деятельности депутатов Думы. Пересмотр Наказа 333
Глава V. Наказ в третьей и четвертой Государственных Думах
1. Применение Наказа в третьей Государственной Думе 339
2. Пересмотр Наказа 1909 г. в комиссии по Наказу IV Думы 358
3. Обсуждение и принятие нового Наказа в IV Думе 385
Заключение 421
Приложение 1. Комиссия по Наказу первой Думы 428
Приложение 2. Комиссия по Наказу второй Думы 429
Приложение 3. Комиссия по Наказу третьей Думы 430
Приложение 4. Комиссия по Наказу четвертой Думы 432
Список источников и литературы
- Первый проект регламента Государственной Думы (проект Наказа Муромцева - Острогорского)
- Разработка проекта регламента в комиссии по Наказу
- Подготовка проекта регламента в комиссии по Наказу
- Организационно-правовая структура Думы и её рабочие органы
Введение к работе
І.
Актуальность темы. Реформы 1905 - 1907 гг. и пореформенный период существования Российского государства до 1917 г. являются объектом повышенного внимания современных исследователей. Генезис реформ, их развитие; изменения в политическом, социальном, экономическом строе России в начале XX века - все это продолжает быть предметом серьёзных научных споров и дискуссий. Особый интерес вызывает созданная в 1906 г. Государственная Дума - первое в истории России нового времени высшее законодательное учреждение. Изучение деятельности Государственной Думы, начавшееся ещё в дореволюционные годы, в последнее время получило новый импульс, что, в свою очередь, стимулировало поиск и постановку актуальных научных проблем.
Если тезис о наличии парламентской природы у дореволюционной Думы разделяется большинством исследователей, то в вопросе, в какой мере и насколько Дума являлась парламентом, до сих пор нет единого мнения. Эта проблема является одной из ключевых в определении сущности государственного строя, установившегося в России в результате реформ 1905-1907 гг. Проблема усложняется противоречивостью и сложностью российского законодательства того времени и несоответствием между правовым и политическим статусом Думы в разные годы её существования.
К числу важнейших признаков парламента следует отнести и наличие хорошо разработанной парламентской процедуры. Известно, что там, где провозглашенные права фиктивны, где процесс принятия решений осуществляется внеправовыми методами, где решения принимаются единогласно (или единолично), без достаточного обсуждения - там нет необходимости в создании детальной и хорошо продуманной парламентской процедуры. Сказанное справедливо и для регламента - кодекса правил парламентской процедуры. Наличие хорошо разработанного и подробного регламента, в котором детально отражается вся парламентская процедура, есть непременный признак парламента.
В истории разработки и применения регламента в Государственной Думе (1906-1917) отразились многие черты российского парламентского эксперимента начала XX в. Как отмечают современные исследователи, одной из причин ухода России с парламентского пути в 1917 г. стала неспособность различных классов и групп российского общества выработать общие нормы политической культуры в духе толерантности . В этом проявилась незрелость российского гражданского общества. Одной из задач регламента Думы как раз и являлось создание совместных правил или норм поведения для всех фракций и депутатов. Изучение этих попыток привить основополагающие демократические принципы в думской среде без сомнения представляет большой интерес и является актуальным.
Тян В.В. Проблемы эволюции верховной самодержавной власти России (1860-е—1917 гг).
М., 2007. С.73-74.
Объект исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются думская парламентская процедура и Наказ (регламент) Государственной Думы (1906-1917 гг).
Предмет исследования. В качестве предмета исследования избран исторический процесс разработки, обсуждения и принятия Наказа, его применения в практике Государственной Думы.
Хронологические рамки работы. Исследование охватывает весь период деятельности Думы (1906 - 1917 гг.), начиная с разработки думского законодательства и заканчивая роспуском IV Думы.
Цель исследования. В работе ставится цель проследить развитие думской парламентской процедуры с выявлением наиболее существенных тенденций этого развития. В соответствии с целью определены следующие задачи работы:
показать процесс развития законодательства о Государственной Думе и дать его общую характеристику;
рассмотреть ход разработки, обсуждения и принятия регламента в комиссиях по Наказу и в общем собрании Думы;
раскрыть особенности Наказа, как нормативно-правового документа в соответствии с его внутренней логикой; дать ему политико-правовую оценку;
- определить основные принципы, на которых строилось развитие дум
ского регламента и оценить его эффективность.
Методологической основой исследования являются принципы объективности, комплексности и историзма в отборе, анализе фактов и документов. В процессе работы применялись методы, используемые как в исторической, так и в историко-правовой науке: историко-генетический, формально-юридический, сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы исследования.
Теоретическая база исследования. В основе исследования лежат теоретические труды отечественных и зарубежных ученых. Для изучения специальных вопросов парламентской процедуры использовались работы отечественных и зарубежных авторов, прежде всего юристов и историков права .
Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1981; Конституционное право развивающихся стран : предмет, наука, источники. М.,1987; Круглоголов М.А. Парламент Франции : Организационные и правовые аспекты деятельности. М., 1988; Крылов Б.С. Парламент буржуазного государствам., 1963; Его же. Процедура буржуазного парламента // Ученые записки ИМО. Вып. 3. Серия юридическая. М., 1961. С. 100-121; ЛевинаМ.И. Парламентское право Великобритании XVII - нач. XIX века. М., 2000; Любимов А.П. Парламентское право России : Основные источники. СПб, 1999; Мамаев В.А. Регламент конгресса США. М., 1962; Парламентское право России / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Парламенты : сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55-ти стран мира / сост. М. Амеллер. М., 1967; Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957; Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992; Сравнительное конституционное право / Б.Н. Топорнин [и др.]. М., 1996 и др.; Ilbert С. Parliament, its History, Constitution and Practice. L., (s.a.); May, Thomas Erskine. Treatise on the Laws, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament. 16-th.ed.; L., 1959.
Историография темы. В истории изучения думского регламента, как вообще в историографии Думы в отечественной литературе достаточно отчетливо выделяются четыре периода. Основанием для такой периодизации является различие в методологических подходах исследователей и в постановке ими целей и задач.
Первый период (1906-1917 гг.) совпадает с периодом существования Государственной Думы. Изучение деятельности Думы в то время носило в меньшей степени теоретико-отвлеченный, и в значительной степени - политический и практический характер.
Регламент Государственной Думы и думская процедура изучались в 1906 - 1917 гг. в основном юристами-практиками . Еще до начала работы первой Думы над проектом думского регламента активно работали С.А. Муромцев и М.Я. Острогорский . Приват-доцент А.А. Пиленко, впоследствии думский обозреватель «Нового времени», по итогам работы I и II Дум составил свод парламентских прецедентов (в двух выпусках) . Анализ думской процедуры и Наказа содержался и в статьях других думских корреспондентов: Л.Н. Неманова, И.В.Яшунского и др. В учебниках по русскому государственному праву дава-лась правовая оценка измененному в результате реформ 1905-1907 гг. строю . Наиболее подробная характеристика Наказа в них была дана либеральным пра-
воведом Н.И. Лазаревским .
Во второй период (1917 - середина 50-х гг. XX в.) в отечественной (советской) литературе думская тема присутствовала слабо. Политическое сопер-
3 Внутренний распорядок Государственной Думы / [сост. С. Муромцев]. М., 1907; Каминка
А.И., Набоков В.Д. Вторая государственная Дума. СПб., 1907; Маклаков В.А., Пергамент
О.Я. Наказ Государственной Думы. СПб., 1907'; Муромцев С.А. Наказ Государственной Думы
// Право. 1907. № 7. Стлб. 505-514; Его же. Новые главы наказа Государственной Думе (гла
вы четвертая и пятая) // Право. 1907. № 24. Стлб. 1737-1747; Его же. Порядок обсуждения
законодательных предположений в Государственной Думе // Право. 1907. № 12. Стлб. 926-
934; Его же. Порядок рассмотрения в государственной думе вопроса о «желательности» из
дания нового закона // Право. 1907. № 18. Стлб. 1280-1283; Ландау Б. Запросы и вопросы в
государственной думе // Журнал министерства юстиции. 1910. № 6. С. 176-193; Гронский П.
Совет Старейшин // Право. 1910. № 4. Стлб. 201-209; № 5. Стлб. 294-303 и др.
4 Наказ Государственной Думы. Проект. СПб., 1906; Деятельность М.Я. Острогорского в
Первой Государственной думе. СПб., 1906; Сергей Андреевич Муромцев : сборник статей.
М., 1911.
5 Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. Вып. 1. СПб., 1907; Вып. 2. СПб., 1908.
6 Неманов Л. Проект Наказа четвертой государственной Думы // Право. 1913. № 35. Стлб.
2001-2002; Его же. Право запросов в третьей Думе // Право. 1910. № 1. Стлб. 14-20; № 2.
Стлб. 73-84; Его же. Прецеденты третьей Думы // Право. 1912. № 38. Стлб. 2018-2026;
Яшунский И. Вопросы думского наказа // Право. 1908. № 15. Стлб. 841-847; № 19. Стлб.
1175-1186; Его же. Выборы комиссий в государственной думе // Право. 1907. № 21. Стлб.
1487-1496; № 22. Стлб. 1353-1359; Его же. Наказ в третьей Государственной Думе // Право.
1909. № 39. Стлб. 2065-2073; № 40. Стлб. 2118-2122; Его же. Рец. на кн.: Пиленко А. Рус
ские парламентские прецеденты//Журнал министерства юстиции. 1908. № 10. С. 254-262.
7 Гессен В.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Казанский П.Е. Власть Всероссий
ского Императора : очерки действующего русского права. Одесса, 1913; Котляревский С.А.
Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 1912 и др.
8 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. СПб., 1913.
ничество в Думе рассматривалось исключительно через призму классовой борьбы. Социальный заказ превалировал над исторической объективностью. Принципиально новых подходов в изучении Думы в этот период сделано не было. Все же за это время было написано несколько монографий и защищено
~ 9
несколько кандидатских диссертации .
Тема Наказа была затронута в обширной статье Б.М. Кочакова «Русский законодательный документ XIX - XX вв.», значительную часть которой занимает обстоятельный анализ особенностей законодательного механизма в думской монархии. Кочаков, в частности, обратил внимание на интерпретационную роль Наказа - что Дума путем толкования спорных мест своего «Учреждения» пыталась придать им нужный ей смысл и закрепить его в Наказе .
Третий период (сер. 50-х - конец 80-х гг.) характеризуется как расширением количества и объема работ, посвященных Думе, так и появлением новых тем, новых граней в её изучении. История III и IV Дум, до того практически не изучавшаяся, была с достаточной полнотой освещена в трудах B.C. Дякина, А.Я. Авреха, Е.Д. Черменского . Историю создания и деятельности первой
Думы подробно осветил в своей монографии СМ. Сидельников . Новый импульс получило изучение деятельности политических партий, принимавших участие в работе Думы . В ряде работ объектом изучения стала юридическая конструкция третьеиюньской (думской) монархии . Вместе с тем на многие оценки и выводы отечественных исследователей оказало негативное влияние тотальное господство в то время в науке одной (марксисткой) идеологии, сводившей всё многообразие политической жизни страны к материальным интересам классов.
Впервые в советской историко-правовой науке серьезное внимание на парламентскую процедуру обратила Д.В. Петрова в рамках работы посвященной четвертой Государственной Думе. В написанной ею в конце 60-х гг. кандидатской диссертации и ряде статей достаточно подробно рассматривается
9 Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в революции 1905-1907 гг. М. ; Л., 1939; Фурман И.И. Первая Государственная Дума. М., 1950 и др.
Кочаков Б.М. Русский законодательный документ XIX - XX вв. // Вспомогательные исторические дисциплины. М. ; Л., 1937. С. 339.
11 Дякин B.C. Буржуазия, дворянство и царизм в 1907-1911 гг. Л., 1979; Его же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Л., 1988 и др.; Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Его же. Царизм накануне свержения. М., 1989 и др.; Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976.
Сиделъников СМ. Образование и деятельность первой Государственной думы. М., 1962. В основу работы легла кандидатская диссертация, защищенная автором в 1949 г.
Шелохаев В.В. Кадеты - главная партия либеральной буржуазии в борьбе с революцией 1905-1907 гг. М., 1983; Его же. Идеология и политическая организация российской либеральной буржуазии. 1907-1914. М., 1991 и др.; Колесниченко Д.А. Трудовики в период первой российской революции. М., 1985 и др.
14 Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержа
вие. Л., 1975; Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М., 1975; Ерошкин Н.П.
История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983 и др.
15 Петрова Д.В. Четвертая Государственная Дума (1912-1917) : историко-правовое исследо
вание : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969; Её же. Новое в оценке полномочий Государст-
думская процедура и Наказ и делается ряд оригинальных, но спорных выводов. Считая Думу «фиктивным парламентом», Д.В. Петрова подчеркивала, что думская процедура являлась отражением разворачивавшейся вне Думы борьбы классов и, во-первых, «... была средством сохранения и укрепления средневекового произвола бюрократии при внешнем сохранении «конституционной» формы правления» и, во-вторых, «...преследовала ...чрезвычайно ограниченную задачу создать условия существования для небольшой группы сословной и буржуазной элиты, политической интеллигенции в условиях приспособления их к архаическому самодержавному полуфеодальному строю» . Подобной тенденциозной позиции Д.В. Петрова придерживалась и при оценке Наказа Думы. По её мнению, он «... показывает одновременно и наличие активной буржуазно-политической тенденции, стремившейся заимствовать готовые политические и юридические модели у буржуазного Запада, и крайнюю незрелость этой тенденции, а также наличие специфически феодального стремления к ограничению
равенства депутатов и превращения Думы в узко-сословный орган» . В тоже время она признает, что при создании Наказа «проявились попытки создать русские парламентские обычаи усилиями либеральной буржуазии и интеллигенции» .
Начало четвертого периода (с конца 80-х гг. по настоящее время) приходится на время стремительного углубления политического и идеологического кризиса Советского государства. Начавшиеся в конце 80-х гг. крупномасштабные политические реформы привели к созданию нового государственного строя, правовые основы которого были закреплены в Конституции 1993 года. Впервые в истории России парламент занял место высшего законодательного и представительного учреждения, функционирующего в системе разделения властей.
Происшедшие в стране перемены вызвали пересмотр взглядов на место и роль парламентских учреждений в жизни страны, повысили интерес к истории представительных учреждений в России, особенно к дореволюционной Думе (1906-1917 гг.). Выросло количество публикаций о Государственной Думе - к настоящему времени их насчитывается уже около 6 тысяч . В своих работах современные исследователи особое внимание уделяют изучению отдельных сторон деятельности Думы (выборам в неё, особенно в регионах; механизму функционирования; деятельности национальных и региональных (а не только политических) групп в Думе ; типу российского парламентария и др).
венной Думы // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. I. М., 1970. С. 190-202 и др.
16 Петрова Д.В. Четвертая Государственная Дума ... С. 96, 98, 112.
17 Там же. С. 18.
18 Там же. С. 19.
19 Могилевский К.И., Циунчук Р.А., Шелохаев В.В. Государственная дума России как историо
графическая проблема//Вопросы истории. 2007. № 11. С. 3.
Напр., Циунчук Р.А. Думская модель парламентаризма в Российской империи: этноконфес-сиональное и региональное измерения. Казань, 2004.
Столетний юбилей Государственной Думы не прошел бесследно для отечественной науки. Был подготовлен и издан энциклопедический справочник по
Государственной Думе . Статьи для сборника были написаны известными исследователями, знатоками истории Думы. Был подготовлен путеводитель по национальным коллекциям крупнейших библиотек России - по сути дела самый большой в настоящее время библиографический справочник по дореволю-ционной Думе . С 1996 г. регулярно проводятся научно-практические конференции по проблемам парламентаризма в России и истории Думы.
В работе «Парламент самодержавной России: Государственная Дума и её депутаты (1906-1907)» И.К. Кирьянов и М.Н. Лукьянов, не ограничиваясь заявленными хронологическими рамками, рассмотрели ряд ключевых проблем, необходимых для понимания роли Думы в государственном механизме страны. Авторы обратили особое внимание на думскую парламентскую процедуру, рассмотрев её основные элементы и развитие в четвертой главе работы. Они отметили, что, несмотря на попытки правительства предотвратить развитие Думы в аналог европейского парламента, этот процесс постепенно набирал силу и не последнюю роль в этом играла думская процедура, созданная с учетом западноевропейского парламентского опыта .
В коллективной монографии «Власть и реформы», написанной учеными из С.-Петербурга изучается, в частности, государственный строй, возникший в России в результате реформ 1905-1907 гг. По мнению автора (им является B.C. Дякин), Дума, избираемая по произвольно составленному избирательному закону, была «цензовым парламентом», представляла только небольшую часть населения и не имела прочной опоры в стране. Тем не менее сам факт существования Думы означал «очень серьезные перемены во всей системе государственного управления России» . С этим выводом согласен Б.Н. Миронов, определивший строй, сложившийся в результате реформ, как дуалистическую мо-
нархию прусского типа .
А.Ф. Смирнов в работе «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.» впервые в отечественной науке дал фундаментальное и подробное описание деятельности Думы всех четырех созывов, положив в основу ис-торико-правовой аспект. Автор подчеркнул важность думского регламента для
21 Кирьянов И.К. Российские парламентарии нач. XX в.: новые политики в новом политическом пространстве. Пермь, 2006.
Государственная Дума Российской империи : 1906-1917 : энциклопедия. СПб., 2008.
Государственная Дума России 1906-1917 гг. Путеводитель по национальным коллекциям крупнейших библиотек РФ. Изд. 2-е. М., 2006.
24 Кирьянов И.К. Лукьянов М.Н. Парламент самодержавной России : Государственная Дума и
её депутаты (1906-1907). Пермь, 1995.
25 Кирьянов И.К, Лукьянов М.Н. Указ. соч. С. 142.
26 Власть и реформы : от самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 552.
27 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX вв). СПб.,
1999. Т. 1. С. 325.
оценки деятельности первой (и последующих) Дум . Вместе с тем анализ автором Наказа не имеет систематического и исчерпывающего характера.
В монографии В.А. Демина «Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования» впервые в отечественной научной литературе дается подробное описание думского делопроизводственного и законодательного механизма. Автор использовал в своей работе большой фактический материал, значительная часть которого была впервые введена в научный оборот. Среди достоинств работы следует также назвать отсутствие в ней устаревших научных и идеологических штампов.
В тоже время в работе отсутствует анализ Наказа, как нормативно-правового акта. Без такого анализа, по нашему мнению, изучение механизма функционирования Думы вряд ли будет достаточным. Вне поля зрения автора остались также многие вопросы, связанные с подготовкой, разработкой и принятием думского регламента.
Вопросы, связанные с организационным устройством Думы и Совета и порядком работы в них изучаются в работах В.Г. Кошкидько, Е.А. Юртаевой, И.А. Кравеца, В.А. Демина и др30.
В настоящее время в исследованиях намечается отход от стереотипного взгляда на отношения между фракциями Думы и между Думой и правительством как на антагонистические. По мнению современных исследователей, процесс производства дел в Думе определялся не только логикой политической борьбы, но и иными мотивами. Отношения между депутатами различных фракций, а также между представителями законодательных палат и исполнительной власти были сложными, «сетевыми»; деятельность депутатов и правительственных чиновников нередко носила лоббистский или инсайдерский характер; немаловажную роль играли соображения личного порядка, в том числе личной выгоды и карьерного роста. Вместе с тем трудно согласиться с тем, что думская процедура, Наказ были фикцией, ширмой для самовластных решений думского руководства при равнодушном отношении депутатов к соблюдению норм Наказа . Такое впечатление может сложиться, если не принимать в расчет то, что многие нормы Наказа вследствие частого применения постепенно стали думскими обычаями, обычным правом. Их присутствие иногда было незаметно в повседневной деятельности, но в случае необходимости они выходили на передний план.
Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг. : историко-правовой очерк. М., 1998. С. 233.
Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996.
Кошкидько В.Г. Представительная власть в России: формирование и функционирование. 1905-1907 гг. М., 2000; Юртаева Е.А. Государственный Совет в России (1906-1917). М., 2001; Демин В.А. Верхняя палата Российской империи (1906-1917 гг). М., 2006; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М. ; Новосибирск, 2000 и др.
Соловьев К.А. Механизмы взаимодействия исполнительной и представительной ветвей власти, 1906-1914 // Российская история. 2009. № 4. С. 66, 74; Его же. Бюджетное право в период думской монархии //Вопросы истории. 2009. № 6. С. 36.
Среди последних работ по теме исследования следует отметить диссертацию СВ. Богданова «Национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета в нача-ле XX века» . Используя большой круг источников, СВ. Богданов попытался выяснить, в какой мере в реформах государственного строя начала XX в. был заимствован зарубежный опыт, а в какой - был воспринят отечественный. Он приходит к выводу, что зарубежный опыт оказал преобладающее значение на форму и содержание думских процессуальных норм . Но иначе и быть не могло - институт, подобный Думе, в России был создан впервые. Более важен другой вопрос - почему был выбран именно тот способ регулирования думских процедур, а не другой. Ответить на этот вопрос можно, только проследив развитие думской процедурной нормы с самого начала, изучив обстоятельства её возникновения, её изменения под влиянием думской практики.
Таким образом, можно констатировать, что думский регламент до сего времени не был в должной степени объектом научного исследования, прежде всего в аспекте его разработки и применения на практике.
Источниковая база исследования. В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные источники.
К первой группе опубликованных источников относятся нормативно-правовые акты. В них определяется положение представительных институтов в системе российского государства: порядок их избрания, полномочия и внутренняя организация . К этой группе примыкают регламенты парламентов За-падной Европы, изданные накануне открытия первой Думы .
Вторую группу источников составляют думские официальные издания. Это, в первую очередь, стенографические отчеты заседаний Думы, сохранившие живую думскую речь. В приложениях к стенографическим отчетам содержится материал, подготовленный в думских комиссиях и внесенный на пленарные заседания Думы. Использованы прежде всего материалы комиссии по Наказу всех четырех Дум . Следует выделить также такой весьма ценный источ-
Богданов СВ. Национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета в начале XX века : дис. ... канд. ист. наук. М., 2003.
Там же. С. 136.
Государственная Дума в России : в документах и материалах / Ф. И. Калинычев (сост.). -М., 1957; Законодательные акты переходного времени (1904-1908). 3-е изд. / под. ред. Н.И. Лазаревского. СПб., 1909 и др.
Наказ палаты депутатов Французской республики // Журнал министерства юстиции. 1906. № 2. С. 194-243; Наказы рейхстага Германской империи и прусской палаты депутатов // Журнал министерства юстиции. 1906. № 1. С. 153-194; Нольде, А. Порядки австрийского парламента//Журнал министерства юстиции. 1906. № 3. С. 197-224.
Самые важные из них: Государственная Дума. Созыв 2-й. Материалы по составлению Наказа Государственной Думы. СПб., 1907; Печатные материалы комиссии по Наказу третьей Думы №№ 19, 126, 127, 128, 356, 367, 434, III / 1; №№ 2, 13, 17, 33, 276, 277, 409, 541, III / 2; №№ 129, 238 III / 3; №№ 166, 174, 243, 263, 407, III / 4; №№ 179, 223, 323 III / 5; печатные материалы комиссии по Наказу четвертой Думы №№ 161, 379, 394 IV / 1; №№ 328, 390, 545 IV / 2 (здесь и далее при краткой ссылке на печатные материалы к стенографическим отче-
ник по истории третьей Думы, как «Обзор деятельности Государственной Ду-
мы третьего созыва», подготовленный в ее канцелярии .
К третьей группе источников относятся материалы иных, не думских, государственных учреждений, совещаний, партий и общественных организаций. Использование этих источников помогает прояснить отдельные вопросы, свя-занные с темой работы и носит вспомогательный характер .
Четвертую группу источников составляют воспоминания депутатов Думы, членов правительства, журналистов, общественных и политических деяте-
леи того времени . В воспоминаниях содержатся интересные, порой уникальные свидетельства непосредственных участников событий, однако, учитывая субъективный характер этого вида источников, они нуждаются в проверке и корректировке.
Неопубликованные источники по теме исследования в основном сосредоточены в Российском государственном историческом архиве (РГИА). Основная масса источников находится в фонде Государственной Думы (Ф. 1278). Особенный интерес представляют материалы комиссий по составлению Наказа, широко использованные при написании работы . В фонде канцелярии министра финансов (Ф. 560) был исследован свод документов, относящихся к периоду
там в дробном знаке после запятой числитель (римские цифры) означает созыв, а знаменатель (арабские цифры) - сессию Думы).
37 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва (1907-1912). СПб., 1912. Ч. 1-3.
Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Пг. ; М., 1917; Совет Министров Российской Империи (1905-1906 гг.) : документы и материалы. Л., 1990; Протоколы ЦК Конституционно-демократической партии : в 6 т. Т. I. 1905-1911 гг. М., 1994; Партия «Союз 17 октября» : протоколы съездов [и др.] : в 2-х т. Т.1. М., 1996 и др.
Адамович Г.В. Василий Алексеевич Маклаков : Политик, юрист, человек. Париж, 1959; Бадаев А. Большевики в Государственной Думе. М., 1954; Василъчиков Б.А. Воспоминания. М.; Псков, 2003; Витте СЮ. Воспоминания. Т.2. М., 1960; Гессен И.В. В двух веках : жизненный отчет // Архив русской революции. Т. XXII. Берлин, 1937; Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной Думе (1906-1917): дневник и воспоминания. М., 2001; Головин Ф.А. Воспоминания о второй Государственной Думе // Исторический архив. 1959. № 4. С. 136-165; № 5. С. 128-154; № 6. С. 56-81; Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000; Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий : воспоминания (1881-1914 гг.). М., 1997; Ковалевский М.М. Моя жизнь (отрывки из воспоминаний) // История СССР. 1969. № 4. С. 59-79; № 5. С. 76-100; Коковцев В.Н. Из моего прошлого: воспоминания, 1903-1919. В 2-х т. Т. 1. М., 1992; Крыжановский СЕ. Воспоминания. [Берлин], [1938]; Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. Париж, 1946; Его же. Первая Государственная Дума. М., 2006; Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). Т. 1, 2. М., 1990; Ознобишин А.А. Воспоминания члена четвертой Государственной Думы. Париж, 1927; Оболенский В.А. Моя жизнь. Мои современники. Париж, 1988; Родзянко М.В. Крушение империи : книга воспоминаний. М., 1992; Шидловский СИ. Воспоминания. Ч. 1, 2. Берлин., 1923 и др.
РГИА. Ф. 1278. Оп. 1 (первый созыв, 1906 г.). Д. 150-152; Оп. 1 (второй созыв, 1907 г.). Д. 820; Оп. 2. Д. 3617, 3618 (Материалы комиссии третьей Думы по составлению Наказа); Оп. 5. Д. 612-614 (Материалы комиссии четвертой Думы по составлению Наказа).
разработки Наказа 1909 г. Также использовались архивные документы, связанные с подготовкой и принятием Наказа Государственного Совета в фондах
Государственной Канцелярии (Ф. 1162) и Общего собрания Совета (Ф. 1148) . В Государственном архиве Российской федерации (ГАРФ) были использованы материалы из обширного архива лидера кадетской партии П.Н. Милюкова (Ф.579) и небольшого по объему архива председателя первой Думы С.А. Муромцева (Ф. 575) . Отдельные материалы есть в фонде Маклакова в отделе письменных источников Государственного Исторического музея (Ф. 31) .К сожалению, в этом фонде мало сведений о деятельности Маклакова в качестве председателя комиссии по Наказу.
Научная новизна исследования:
- это первая работа, в которой всесторонне, с привлечением широкого
комплекса источников рассмотрен процесс создания думской парламентской
процедуры и думского регламента (Наказа) в контексте исторической обста
новки в России начала XX века;
на примере думского Наказа показан процесс думского законотворчества во всех стадиях: разработка в комиссии, обсуждение в общем собрании, процедура принятия;
исследован анонимный проект Наказа первой Думы, определено его значение в развитии думской парламентской процедуры, установлено его авторство и дата его составления;
проведен сравнительно-правовой анализ всех основных вариантов Наказа с выявлением их общих черт и особенностей;
по архивным материалам изучена работа комиссий по Наказу всех четырех Дум, приведена сравнительная характеристика состава этих комиссий по партийному, возрастному, служебному признакам;
осуществлен нормативно-правовой анализ Наказа третьей Думы в политическом аспекте его применения;
введены в научный оборот архивные и думские официальные материалы, ранее не использовавшиеся отечественными и зарубежными исследователями.
Теоретическая и практическая значимость работы. Настоящая работа представляет собой новый вклад в исследование законотворческого механизма Думы и, в более широком плане, изучение деятельности первого российского парламента. Содержащиеся в диссертации материалы и теоретические выводы могут быть использованы при написании работ по политической и правовой
РГИА. Ф. 560 (фонд канцелярии министра финансов). Оп. 26. Д. 74 (Собрание документов, касающихся Наказа Думы).
42 РГИА. Ф. 1148. Оп. 10. Д. 4 (Доклад комиссии, учрежденной для составления проекта На
каза Государственного Совета); Ф. 1162. Оп. 4. Д. 1 (1906 г.) (Дело о составлении Наказа Го
сударственного Совета); Ф. 1162. Оп. 4. Д. 25 (Доклад комиссии личного состава и внутрен
него распорядка Государственного Совета о затруднениях в распубликовании Наказа).
43 ГАРФ. Ф. 579 (фонд П.Н. Милюкова); Ф. 575 (фонд С.А. Муромцева).
ОПИ ГИМ (Отдел письменных источников Государственного исторического музея). Ф. 31 (В.А. Маклаков).
истории России начала XX века, при составлении лекций и курсов по отечественной истории, истории государства и права России, конституционному и парламентскому праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры истории России Воронежского государственного университета. Результаты исследования изложены в ряде опубликованных статей.
Структура диссертации подчинена логике исследования и определяется поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также четырех приложений, в которых приводятся основные данные о составе комиссий по Наказу всех четырех Дум.
Первый проект регламента Государственной Думы (проект Наказа Муромцева - Острогорского)
В начале XX века происходит ряд изменений в развитии парламентских институтов Западной Европы. Главной тенденцией становится постепенное расширение электората за счет предоставления избирательных прав новым группам населения, в первую очередь женщинам. Существовали и другие тенденции, имевшие нередко негативный характер. Большой резонанс имела, в частности, так называемая «принципиальная обструкция»41. Этот непарламентский по средствам вид парламентского соперничества особенно широкое распространение получил в Великобритании и Австро-Венгрии.
Для разработчиков Наказа особый интерес должны были представить методы борьбы с «принципиальной обструкцией», которые стали постепенно внедряться в западных парламентах. Они выражались прежде всего в ограничении и сокращении прений (до того бывших формально неограниченными), более строгом подходе к рассмотрению предложений процессуального характера (также ставших одним из способов обструкции) и установлению дисциплинарных мер, позволявших лишать слова и удалять из зала заседания нарушивших порядок депутатов42.
Проблеме предотвращения «принципиальной обструкции» было уделено значительное место в исследования о порядке работы зарубежных парламентов, подготовленного в среде Государственной канцелярии вскоре после ре-формы Государственного Совета. В этом сочинении давался сравнительно-правовой анализ положения дел в парламентах Великобритании, Франции, Германии, Австро-Венгрии и в США. Было отмечено, что «принципиальная обструкция» проявлялась в двух формах: шумной, насильственной и т.н. технической, когда она проводилась без формального нарушения существовав шего регламента44. В исследовании приводились следующие виды «технической обструкции», получившие особенное распространение в австрийском парламенте: 1. длинные и частые речи; 2. требование поименного голосования по множеству внесенных поправок; 3. внесение множества заявлений об исправлении протоколов заседаний; 4. внесение неотложных предложений; 5. отсутствие кворума (характерно для США); 6. внесение и прочтение интерпелляций (только в Австрии)45.
Констатировав чрезвычайную опасность обструкции для нормальной ра боты, автор исследования называл возможные меры борьбы с ней46: - выделение особого времени для рассмотрения правительственных за конопроектов; - установление срока для комиссий, разрабатывающих законопроект; - введение института принципиального (предварительного) вопроса; - ограничение области применения поименного голосования и полный запрет на его применение при обсуждении процедурных вопросов; - закрытие заседания палаты при отсутствии кворума; - предоставление председательствующему в заседании больших полномочий в определении порядка его ведения; - санкционирование права силой удалять нарушивших порядок депутатов; - введение ограничения продолжительности речей; - обязательность письменной формы для интерпелляций (запросов). В другой работе, написанной в это время47, дается изложение доклада комиссии палаты депутатов австрийского рейхсрата (1903 г.), в котором кон статировались препятствия в работе парламента и намечались способы их преодоления.
В докладе отмечалось падение парламентских нравов, снижение авторитета председательствующего в собрании, постоянные попытки проведения обструкции, извращение сути парламентских процедур, в результате чего они перестали работать или превратились в совсем не то, чем они должны быть.
Комиссия признала, что рассмотрение дел в комиссиях палаты идет чрезвычайно медленно. Это объяснялось политическим (а не деловым) характером выборов в них. Все группы старались провести туда своих представителей и в результате численность комиссий увеличивалась; в них приходилось создавать подкомиссии, что сильно затягивало рассмотрение дел. Кроме того, заседания комиссий часто срывались из-за отсутствия кворума.
Комиссия отметила, что производство дел в общем собрании также далеко от совершенства. Согласно регламенту, рассмотрение любого законопроекта в палате должно было проходить три стадии обсуждения, причем прения в них не были ограничены. На практике дело могло ускоряться передачей проекта в комиссию, минуя стадию общих прений, но формально это было нарушением регламента. Достаточно было протеста лишь одного депутата, чтобы такую передачу запретить. Поэтому комиссия предложила отказаться от обязательного троекратного обсуждения проектов, сделав его факультативным. Кроме того, было предложено проводить третье обсуждение непосредственно за вторым, если проект не вызывал возражений и не подвергался существенным поправкам.
В докладе комиссии также предлагалось: а) ограничить подачу т.н. «фактических поправок», которые можно было подавать уже после завершившихся прений; б) запретить депутатам в отдельности требовать проверки кворума48; в) вычеркнуть правило, по которому перед голосованием отдельных вопросов могли назначаться 10-минутные паузы; г) отменить повторное голосование путем переклички (продолжавшееся достаточно долго) для процедурных вопросов. Эти предложения обосновывались необходимостью борьбы с обструкциейи ускорения производства дел в парламенте.
В докладе отмечалось, что внесение депутатами запросов часто имеет целью прочтение запрещенных по суду газетных статей. Поэтому комиссия предложила отказаться от зачитывания запросов в общем собрании, а взамен этого печатать их и в таком виде рассылать депутатам.
Другое предложение комиссии состояло в том, чтобы назначить депутатам постоянное содержание, а не суточное жалованье, предположив, что в этом случае у них будет больше стимулов работать на конечный результат.
Наконец, комиссия, признала необходимость усиления административной власти председателя, в заседании, однако отказалась от конкретных рекомендаций до тех пор, пока не будет решен вопрос об официальном языке делопроизводства в палате. Попытка объявить таковым немецкий язык вызвала ожесточенное сопротивление национальных групп и осталась нереализованной.
Что касается России, то этой проблемы вроде бы не могло быть, потому что согласно ст. 55 положения о выборах в Думу, лица, не владевшие русским языком, лишались права быть в неё избранными. Включение языкового ценза в думское законодательство устраняло, на первый взгляд, этот вопрос. Однако он не исчез и проявился в Думе в попытках чтения речей (эти попытки оправдывались плохим знанием русского языка).
Разработка проекта регламента в комиссии по Наказу
Параграф 24 Наказа, говоривший о порядке замены Председателя и секретаря Думы их товарищами по взаимному их соглашению, вызвал протест Сената, который указал на то, что в ст. 9 и 12 «Учреждения Гос. Думы» говорится, что в случае отсутствия Председателя и секретаря Думы их обязанности в общем собрании Думы исполняют те их товарищи, которые специально для этого были назначены Думой.
Параграф 26, равно как пункты «д» и «е» 33 были опротестованы Сенатом на том основании, что в их тексте фигурировал новый думский орган (бюро), не предусмотренный в «Учреждении Гос. Думы». По мнению Сената, в тексте Наказа следовало указать назначение и круг обязанностей этого думского органа.
Что касается пункта «б» 33 Наказа, то, по мысли Сената, «...расширение компетенции Думы, в смысле отнесения к её ведомству дел по постройке железных дорог не только за счет казны, но и с её гарантией, -может последовать не иначе, как в порядке законодательном» и, так как положения Наказа не должны изменять нормы законодательства, Сенат признавал редакцию этой статьи противоречащей закону.
Наконец, по мнению Сената, редакция 43 «...может дать почву для истолкования его в том смысле, что им устанавливается не только право, но и обязанность Министров и лиц, их заменяющих, представлять свои объяснения по требованию комиссий Думы». Между тем как ст. 33 «Учреждения Гос. Думы» дает право предъявлять запросы самой Думе, а не её комиссиям.
Замечания Сената по правовым вопросам в данном случае были в основном правильными, но, за исключением 43, все они касались вопросов непринципиальных, неважных или даже чисто редакционных. Например, разъяснение термина «бюро» приводилось в 79 проекта Наказа Комиссии 19-ти (куда оно перешло из 98 проекта Наказа Муромцева - Острогорского)134. Таким образом, это замечание Сената должно было отпасть при представлении в Сенат Наказа в полном виде.
Между тем на основании этих замечаний Сенат недвусмысленно отклонял Наказ Думы. Как представляется, два соображения определяли такую позицию Сената.
Во-первых, Сенат тем самым ясно давал понять, что предоставленное ему право проверки законности Наказа он собирается использовать в полной мере, а не чисто формально. Во-вторых, стержневым основанием для отказа в опубликовании Наказа, наряду с приведенными выше замечаниями, было неудобство публиковать Наказ частями. Сенат посчитал, что «обнародование Наказа лишь в частях..., нарушая целость рассматриваемого акта, не соответствовала бы важности и значению последнего». Такое решение, безусловно верное с точки зрения юридической техники, имело ещё и политический аспект. К этому времени отношение к будущей судьбе первой Думы у правящих сфер ещё окончательно не определилось, и перспектива образования правительства из представителей думского большинства казалась вполне возможной не только тем, кто принадлежал к этому большинству, но и лицам из среды высшей бюрократии. Таким образом, политический подтекст определения Сената от 12 июня 1906 г. заключался в простом и понятном желании «потянуть время», отложить решение вопроса до тех пор, когда политическая ситуация с Думой прояснится. И действительно, с двадцатых чисел июня атмосфера вокруг Думы стала сгущаться, а 9 июля 1906 г. первая Дума была распущена.
В.А. Демин полагает, что причиной отказа Сената послужило явное противоречие отдельных частей Наказа «Учреждению Гос. Думы»155. Между тем основным формальным мотивом отказа стало нежелание Сената публиковать Наказ частями. Что касается противоречия частей Наказа «Учреждению», то, по нашему мнению, речь идет скорее о недосмотре или непродуманности отдельных частей проекта его авторами, чем о сознательной политической воле156. Все возражения Сената, за исключением 43, были приняты уже комиссией по Наказу II Думы, что свидетельствует об их непринципиальном характере.
По принципиальным вопросам Сенат высказался девять месяцев спустя, когда в нем рассматривался Наказ Государственного Совета. Совет, в отличие от Думы, более органично входил в систему государственной власти императорской России. Наказ Гос. Совета создавался на основе проекта Наказа, выработанного Государственной Канцелярией; долгое время согласовывался как внутри Совета, так и с различными ведомствами. Тем не менее, 14 марта 1907 г. Сенат опротестовал два параграфа Наказа Гос. Совета - 44 (о праве комиссий Совета приглашать в свои заседания экспертов) и 85 (о сроке для министра, пожелавшего выработать законопроект по почину Совета). Комиссия личного состава и внутреннего распорядка Гос. Совета, сославшись на отсутствие в законе механизма, способного разрешить спор между Сенатом и Советом, предложила исключить из Наказа оспоренные статьи, что и было сделано. После исключения этих статей Наказ Государственного Совета 12 мая 1907 г. был опубликован Сенатом .
Образование комиссий и постановка комиссионной работы. Первой комиссией, избранной Думой, была комиссия для составления проекта ответного адреса в составе 33 человек. Она была избрана в третьем заседании Думы (30 апреля) и включала в себя представителей практически всего политического спектра Думы на тот период. Следующей была комиссия 19-ти, из бранная в том же заседании в общем собрании. Впоследствии она стала комиссией по Наказу первой Думы. Всего в первой Думе было создано 7 постоянных и 10 специальных (временных) комиссий. Комиссия для составления проекта ответного адреса закончила свою работу после принятия адреса Думой. Комиссия 15-ти, созданная 15 мая 1906 г. и избранная в общем собрании, рассматривала законопроект о неприкосновенности личности. Она же подготовила законопроект об отмене смертной казни, который был принят Думой с нарушением всех существовавших процедур 19 июня 1906 г. Комиссия 11-ти, созданная 6 июня и избранная 20 июня в отделах, рассматривала законопроект о помощи пострадавшим от неурожая. Этот законопроект стал единственным перводумским законопроектом, который прошел все предусмотренные законом стадии (через Думу и Совет) и был подписан царем. Комиссия 11-ти, созданная 18 мая и избранная в отделах, занималась организацией рассылки стенографических отчетов Думы. Комиссия 33-х, созданная 2 июня и избранная 9 июня в общем собрании, разрабатывала законопроект о гражданском равенстве. Комиссия 33-х, созданная 23 мая и избранная 26 мая в общем собрании, занималась изучением, незакономерных действий администрации. Основными направлениями её работы стали рассмотрение переданных в неё запросов и изучение обстоятельств белостокского погрома (1-2 июня 1906 г.). Комиссия 7-ми, созданная 15 июня и избранная 19 июня в общем собрании, была учреждена для приема-помещений Думы от дворцового ведомства. Комиссия 11-ти, созданная 20 июня и избранная 26 июня в общем собрании, рассматривала законопроект о собраниях.
Подготовка проекта регламента в комиссии по Наказу
Изменилось и отношение к беспорядочным прениям и у авторов «Парламентской недели»: уже в № 13 (1 апреля) они безусловно осуждаются — «прения по аграрному вопросу показали, как не следует вести их в Думе» . Что касается комиссии по Наказу, то к началу мая вред «прений по направлению» был ясен для её большинства, которое согласилось с необходимостью их ограничения, что и было закреплено в 54 проекта Наказа.
Большинство комиссии согласилось также с правилом проекта Наказа, касавшимся порядка движения законопроектов думской инициативы в их докомиссионной стадии. По закону для таких дел требовалось постановление Думы об их «желательности», причем обсуждение желательности предложенного законопроекта должно было проходить в Думе по истечении месячного срока со дня сообщения копии дела министру (ст. 56—57 «Учреждения Гос. Думы»). Таким образом, в течение месяца это дело лежало бы без движения. Поэтому в проекте Наказа говорилось, что по заявлению 30 депутатов Дума может постановить о передаче такого предложения на предварительное рассмотрение особой комиссии для представления ею заключения о желательности предложенного изменения в законодательстве ( 56). В результате к началу дискуссии о «желательности» предложения Дума могла уже иметь заключение комиссии по этому вопросу. «Опыт покажет, - говорилось в докладе комиссии, - будет ли учреждение подобных комиссий общим правилом, что логически повлечет создание постоянной комиссии законодательных предположений или, напротив, общим правилом будет обсуждение вопроса о желательности в пленарном заседании Думы, без предварительного заключения комиссии»50. Согласно 57 проекта, постановление о направлении в эту комиссию принималось Думой без прений, с выслушиванием одного оратора «за» и одного — «против». В этом правиле лишний раз отразилось намерение комиссии по Наказу второй Думы сокращать ненужные прения там, где это возможно.
Статья 59 проекта Наказа касалась вопроса, который впоследствии стал предметом серьезных разногласий между правительством и Думой. Согласно ст. 57 «Учреждения Госу. Думы», в случае отказа министра выработать законопроект на предложенных Думой основаниях, Дума могла образовать собственную комиссию для разработки законопроекта. Но если министр соглашался разработать законопроект, то Дума на этой стадии законодательного процесса лишалась всякой возможности воздействия на инициированный ею же законопроект, так как закон не устанавливал для министра никакого срока, в течение которого законопроект должен быть выработан и внесен в Думу. Таким образом получалось, что согласие министра фактически давало ему право своеобразного вето на законопроект. Комиссия личного состава и внутреннего распорядка Государственного Совета попыталась заполнить этот пробел в законе, установив в регламенте срок для министра, но встретив сопротивление Сената, отступила и предложила исключить соответствующую статью из регламента .
Предположив, что попытка ввести такую норму в Наказ Думы также вызовет негативную реакцию Сената, комиссия по Наказу решила идти иным путем. В 59 проекта она включила правило, по которому согласие министра не становилось препятствием, чтобы избрать комиссию для самостоятельной разработки того же законопроекта. Смысл этого параграфа так был объяснен Маклаковым в его докладе Думе: «...если министр возьмется составить зако нопроект, то мы его сроком не будем стеснять, но мы и себя не стесним и немедленно, в тот же день, можем избрать комиссию для выработки собственного закона. Если министр поспеет, то мы их обсудим совместно, если не поспеет, то мы примем наш закон»53.
Вторая, послекомиесионая, стадия рассмотрения дела. Что касается второй, послекомиссионной, стадии движения законопроекта, то работа комиссии по Наказу здесь состояла в более тщательной отделке уже сформировавшегося в Думе порядка. Была сохранена прежняя процедура последовательных стадий обсуждения законопроекта: общего, двух постатейных, принятия законопроекта в целом, утверждение текста после рассмотрения законопроекта в редакционной комиссии. Остался прежним порядок прохождения обычных и спешных законопроектов в Думе.
Порядок движения в Думе дел незаконодательного характера. Второй раздел главы IV проекта определял порядок движения в Думе незаконодательных дел, в первую очередь запросов (ст. 58 «Учреждения Гос. Думы»). В уже упоминавшейся «Парламентской недели» не без сарказма писали о том, что «...в первой Думе массовое внесение запросов, часто непроверенных, неумело и неправильно редактированных, касавшихся и крупных злоупотреблений и всяких ничтожных мелочей постепенно дискредитировало эту форму думского надзора»54. Вряд ли это можно было назвать преувеличением: за 72 дня работы первой Думы в неё поступило едва ли не больше запросов, чем в Думы остальных трех созывов, вместе взятых. Для того, чтобы справиться с этой лавиной запросов, в первой Думе предпринимались различные меры, в том числе и процедурного характера (установление порядка внесения и принятия запросов).
Организационно-правовая структура Думы и её рабочие органы
Вместе с манифестом и указом о роспуске второй Думы был опубликован новый избирательный закон, давший преимущество при выборах более консервативным слоям российского общества. Таким способом власть выразила свое отношение к деятельности первых двух Дум. Наиболее решительно настроенные представители консервативного лагеря настаивали на изменении «Учреждения Гос. Думы» с тем, чтобы придать Думе не законодательный, а законосовещательный статус. Все же более умеренное течение победило — было решено ограничиться пересмотром избирательного закона.
Оппозиция расценивала избирательную реформу сверху, как откровенное нарушение буквы закона и, по сути дела, государственный переворот1. При этом они ссылались на ст. 86 Основных законов государства — «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного закона и Государственной Думы». Их оппоненты из умеренных и консерваторов держались другого мнения. Они полагали, что если даже и можно говорить о пренебрежении к букве закона, то в отношении его духа нарушения нет, потому что Верховная Власть в данном случае воспользовалась своим учредительным правом - тем правом, которое она сохранила в полном объеме и по-еле издания Манифеста 17 октября 1905 г. и «Основных законов» страны .
Избирательный закон от 3 июня 1907 г. разрабатывался с учетом опыта выборов в первые две Думы. По сравнению с прежним избирательным законом можно выделить ряд его характерных черт. Во-первых, сокращалось ко личество выборщиков от крестьян (с 42 до 22,5 %), за счет повышения его для землевладельцев (с 31 до 50,5 %) . Тем самым правительство отказывалось от опоры на крестьянство (т.е. той политики, которую оно проводило с 1905 г.) и вновь обращалось к поместному дворянству. Во-вторых, городская курия, ранее единая, делилась на два разряда, причем в первом разряде один выборщик приходился на 1000 избирателей, во втором же один выборщик -на 15 тысяч избирателей4. В-третьих, сокращалось представительство от окраин: от Польши с 36 до 12 (и два депутата от русского населения); Кавказа -с 29 до 10. Средняя Азия вообще лишилась права выбирать депутатов в Думу. В-четвертых, существенно ограничивалось отдельное представительство от городов (от которых в первые две Думы проходили почти исключительно кадеты)5. Как заметил историк монархического направления С.С.Ольденбург «в общем, 65 % выборщиков избирались теми слоями населения, которые участвовали в земских и городских выборах и, таким образом, имели более долгий опыт общественной деятельности»6. Третьеиюньский избирательный закон был спроектирован таким образом, чтобы сделать состав Третьей Думы более консервативным, более национально и сословно однородным. Численность состава Думы по новому закону была сокращена с 524 до 442 депутатов .
Результаты выборов в третью Думу показали, что авторы нового избирательного закона достигли своей цели. Партийный состав III Думы значительно отличался от составов предыдущих двух Дум. Согласно официальным данным, распределение депутатов по партийным фракциям в первую сессию III Думы было таким: крайне правые — 51 депутат, националисты - 26, уме ренно правые — 70, октябристы и примыкавшие к ним;— 154, прогрессисты и мирнообновленцы - 28, кадеты — 54, польское коло — 11, польско-литовско-белорусская группа — 7; мусульманская группа — 8, трудовики— 14 и социал о демократы — 19 . Свою роль в поправении Думы сыграло и то, что к концу 1907 г. российское взбаламученное море понемногу улеглось.
Партией центра в III Думе стал «Союз 17-го октября», образовавший самую большую думскую фракцию. С самого начала октябристы заявили о своем желании сотрудничать с правительством П.А. Столыпина, нарушив тем самым оппозиционную «традицию» первых двух Дум. Октябристы считали, что основной функцией Думы должна стать законодательная деятельность, направленная:на создание нормативной базы для проводимой Столыпиным политики умеренных реформ. Задача «Союза Л 7-го октября», как её понимали сами октябристы, заключалась в проведении некоей средней линии, в политике, попросту говоря, политики компромисса, и поэтому они постоянно блокировались то с правыми и умеренными группами Думы, то с кадетами и прогрессистами.
Государственная Дума третьего созыва начала свою работу 1 ноября 1907"г. Согласно императорскому указу от 28 октября 1907 г. её заседания открыл вице-председатель Г.Совета И.Я; Голубев, уже исполнявший подобные обязанности при открытии второй Думы. После ставшей уже традиционной церемонии оглашения приветствия Думе от имени монарха и подписания депутатами торжественного обещания, Голубев, сославшись на ст. 51 и 55 правил 18 сентября 1905 г., предложил перейти к выборам Председателя Думы. В состоявшемся-ранее соглашении правых с октябристами была договоренность, что правые поддержат кандидатуру октябриста Н.А. Хомякова в обмен на согласие октябристов принять в Думе верноподданнический адрес9. При выдвижении кандидатов и, позднее, при баллотировке Н.А. Хомяков получил абсолютное большинство голосов (371 шар).
