Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы, организация и общая характеристика запросной деятельности 35
1.1. Внешние и внутренние источники формирования, юридические основы и внутридумская регламентация права депутатского запроса 35
1.2. Основная тематика и общая характеристика запросов 67
Глава 2. Думские практики запросной деятельности и их эволюция 86
2.1. Практики запросной деятельности в Государственной Думе первого-второго созывов 86
2.2. Практики запросной деятельности в Государственной Думе третьего созыва 111
2.3. Практики запросной деятельности в Государственной Думе четвертого созыва 150
Заключение 187
Список источников и литературы
- Внешние и внутренние источники формирования, юридические основы и внутридумская регламентация права депутатского запроса
- Основная тематика и общая характеристика запросов
- Практики запросной деятельности в Государственной Думе третьего созыва
- Практики запросной деятельности в Государственной Думе четвертого созыва
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 1905 – 1906 гг. произошли кардинальные преобразования государственного строя Российской Империи: оформилась политическая система дуалистической монархии, были созваны первые представительные законодательные органы, наметилось разделение властей, активно развивалась публичная политика. Дореволюционные Государственная Дума и реформированный Государственный Совет стали родоначальниками отечественной парламентской законодательной работы, стремились осуществлять контрольные функции по отношению к исполнительной власти.
Созыв в 1993 г. нижней палаты Федерального собрания – Государственной Думы – вполне естественно породил попытки поиска аналогий с дореволюционным представительным учреждением. Дополнительным обстоятельством, актуализировавшим поиск истоков отечественной парламентской традиции, стало широкое празднование в 2006 г. столетия созыва Государственной Думы, именно тогда в научных кругах резко возрос интерес к парламентской истории России начала ХХ в.
В современной Государственной Думе, согласно ст. 13 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» функционирует институт депутатского запроса. Подобным правом обладал и депутатский корпус дореволюционной Государственной Думы.
Представляется, что системное изучение думских запросов, ставших неотъемлемой частью деятельности «народного представительства» в познеимперской России, позволит более углубленно и под новым углом зрения рассмотреть вопросы, связанные с взаимодействием Думы и правительства; подвергнуть подробному анализу фракционные установки и проследить их отражение в данном виде парламентской активности, выявить дополнительную информацию о ситуации в стране и ее изменениях в период с 1906 по 1917 г., более точно охарактеризовать механизмы взаимоотношения дореволюционных парламентариев с населением.
Степень изученности проблемы. Отечественная историография, посвященная Государственной Думе Российской империи, довольно обширна и насчитывает около 6 тыс. публикаций по различным аспектам деятельности дореволюционного парламента. Наиболее содержательные историографические обзоры представлены в монографиях Р.А. Циунчука, Д.В. Аронова, диссертации И.К. Кирьянова.
Отечественную историографию, в которой нашли отражение проблемы запросной деятельности, можно разделить на три этапа: дореволюционная; советская; современная.
Дореволюционную историографию представляется возможным классифицировать по основным идейно-политическим направлениям: консервативное, либеральное (кадеты и октябристы) и социалистическое (в основном трудовики и социал-демократы). Для этого периода характерны попытки первоначального анализа новых для России думских практик, моделей деятельности представительного учреждения в Российской империи, в том числе связанных с взаимодействием с правительством посредством запросов. Однако авторы дореволюционных трудов чаще всего оказывались непосредственно включенными в политический процесс, ангажированными той или иной политической силой или думской фракцией, что в результате ставит под сомнение объективность их оценок происходящего.
В советский период впервые упоминают о запросах в своих монографиях А.Н. Слепков и С.Г. Томсинский. В дальнейшем, с утверждением в исторической науке в качестве методологического основания Краткого курса ВКП (б), где единственно правильной тактикой признавалась большевистская, а решение участвовать в работе созывов «народного представительства» обуславливалась желанием «использовать ее [Думу] как трибуну в интересах революции», исторические труды в основном рассматривают только классовую борьбу в Думе и тактику большевиков по отношению к разным созывам.
В 1960-е – 1980-е гг., несмотря на активизацию изучения деятельности дореволюционной Думы, были созданы шаблонные оценки ее созывов: первый и второй созывы преимущественно занимались аграрным вопросом, третий потратил практически все время на «законодательную вермишель», четвертый пришелся на новый революционный подъем и Первую мировую войну, поэтому говорить о некоей эффективной деятельности депутатского корпуса не приходилось.
Начало современного этапа в историографии парламентской истории позднеимперской России связано с распадом СССР, началом деятельности нынешнего парламентского института. По мнению И.К. Кирьянова, к характерным чертам этого этапа можно отнести смену методологической парадигмы и расширяющееся применение междисциплинарного подхода, которое выразилось, в частности, в создании компьютерных баз данных, посвященных различным аспектам деятельности Государственной Думы Российской империи.
Кроме того, именно в этот период выходит в свет множество монографических исследований, в которых с разных сторон анализируется деятельность «народного представительства», в том числе упоминается о существовании такого вида парламентской активности как запросы, однако без их подробного анализа. Безусловный интерес для настоящего исследования представляет статья С.В. Куликова, в которой автор предпринимает попытку проследить источники возникновения права интерпелляции в законодательстве Российской империи. Основной целью работы С.В. Куликова является определение, насколько политический строй, возникший в Российской империи в результате революцию 1905–1907 гг. можно считать конституционным. В рамках этой парадигмы и рассматривается возникновение права депутатского запроса и возможные пути его заимствования. Тем не менее, автор не предпринимает попытки анализа самой запросной деятельности и не прослеживает трансформацию права интерпелляции в российском представительном органе.
В рамках рассматриваемой проблематики необходимо остановится на монографии и докторской диссертации И.К. Кирьянова. Автор определяет запросы одним из способов контроля над правительством, характеризует их в связи с формированием публичной политики как инструмент привлечения внимания к тем или иным проблемам. В частности, в работе осуществлен количественный анализ депутатских запросов в третьем созыве Государственной Думы в рамках исследования парламентской активности депутатов, однако детального изучения запросной деятельности на всем протяжении существования дореволюционного представительного органа не проводится.
Таким образом, в современной историографии, освободившейся от методологического единообразия, ставятся задачи всестороннего анализа деятельности Государственной Думы Российской империи, подробно рассматриваются межфракционные взаимодействия, деятельность комиссий, сам механизм работы представительного органа, предпринимаются попытки реконструировать облик депутатского корпуса и модели его парламентского поведения. Исследователи гораздо чаще упоминают о депутатских запросах, нежели в советский период, однако полномасштабного и системного анализа данной стороны деятельности Думы до сих пор нет и она нуждается в самостоятельном исследовании.
Цель исследования: на основе комплексного анализа запросной деятельности определить ее место и роль в Государственной Думе Российской империи первого-четвертого созывов.
Задачи:
-
Выявить внешние и внутренние источники формирования права депутатского запроса;
-
Проанализировать законодательно-правовую основу, регламентирующую порядок подачи и использования запроса депутатами;
-
Рассмотреть организацию запросной деятельности и механизм ее реализации;
-
Изучить запросную деятельность и ее эволюцию на протяжении работы Государственной Думы первого - четвертого созыва на основе ее количественного и качественного анализа.
Объект исследования – Государственная Дума Российской империи, которая фактически являлась нижней палатой первого отечественного парламента.
Предмет – запросная деятельность в Государственной Думе Российской империи первого – четвертого созывов.
Территориальные рамки исследования охватывают Российскую империю в границах начала ХХ в.
Хронологические рамки исследования соответствуют периоду существования института Государственной Думы Российской империи.
Методология и основные методы исследования. В основу данного исследования положена теория демократического транзита, ориентированная на анализ совокупности социальных и институциональных изменений, связанных с переходом от авторитарных или тоталитарных режимов к демократическому. Эффективность данного методологического подхода нашла свое отражение в монографии И.К. Кирьянова «Российские парламентарии начала ХХ века: новые политики в новом политическом пространстве». Депутатский запрос в данном контексте является заимствованной практикой, оказывающей непосредственное влияние на демократизацию политического режима в Российской империи в начале ХХ в.
Исследовательские техники в данной работе базируются на междисциплинарном синтезе. Среди традиционных методов исторического исследования применялись историко-сравнительный, позволяющий проследить эволюцию запросной деятельности и сравнить применение данного права в первом – четвертом созывах Государственной Думы, а также историко-генетический метод, помогающий изучить внешние и внутренние источники формирования права депутатского запроса, выделить в них общее и особенное.
Вместе с тем, структура стенографических отчетов и Указателей к ним создает благоприятные условия для использования информационно-коммуникационных технологий (технологии баз данных и количественных методов анализа). Данные источники хорошо структурированы и имеют стандартизированный и унифицированный язык. Они представлены в электронном формате в информационной системе «Стенографические отчеты Государственной Думы, 1906–1917», созданной на базе лаборатории исторической и политической информатики историко-политологического факультета Пермского государственного национального исследовательского университета при поддержке РГНФ, облегчающей их количественный и качественный анализ. В частности, элементы компьютеризированного контент-анализа использовались в работе для выявления и оценки основных направлений и результатов запросной деятельности депутатов. Кроме того, в рамках исследования была создана и использовалась база данных «Запрос» (далее БД) под управлением СУБД «Access». База данных содержит информацию по основным количественным и качественным параметрам, характеризующим депутатские запросы в Думе первого – четвертого созывов.
Источниковая база. Комплекс источников, позволяющих осуществлять как количественный, так и качественный анализ запросов, обширен. Среди них следует выделить нормативно – правовые акты, регламентирующие работу Думы в целом, и запросную деятельность, в частности. К ним относятся Основные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. и Учреждения Государственной Думы от 6 августа 1905 г. и 20 февраля 1906 г. .
Базовую группу источников составляют документы думского делопроизводства как опубликованные, так и отложившиеся в фонде Государственной Думы Российской империи в Российском государственном историческом архиве. В частности, речь идет о делах, которые конфигурировались в представительном органе относительно каждого поданного запроса. Однако если в первом и втором созыве в деле откладывалась только печатная, реже рукописная, версия самого запроса с подписями депутатов, то в третьем и четвертом несколько изменился порядок формирования дел, которые затем предавались в архив канцелярии Государственной Думы Российской империи. Сюда же относятся протоколы и журналы заседаний комиссии по запросам, которые велись во время работы второго, третьего и четвертого созывов народного представительства. Если во втором созыве данные материалы находили свое отражение в стенографических отчетах, фиксировавших выступления докладчиков от комиссии, то в третьем и четвертом они становились основой для публиковавшихся в приложениях к стенографическим отчетам решений комиссий и особых мнений ее отдельных членов. Стоит отметить, что постоянная публикация документов комиссии являлась неотъемлемой частью деятельность третьего и четвертого созывов Государственной Думы.
Среди опубликованных источников необходимо выделить стенографические отчеты Государственной Думы первого – четвертого созывов (более 30 томов).
Кроме самих стенографических отчетов печатались также приложения к ним. В них, в частности, публиковались доклады комиссии по запросам, в том числе и те, которые были внесены в общее собрание, но так и не прозвучали с кафедры представительного органа. Также данный источник позволяет изучить тексты интерпелляций (начиная с третьего созыва они практически не оглашаются в общем собрании, а печатаются и раздаются депутатам), выявить инициатора и фракционную принадлежность запроса.
Также издавались Указатели к стенографическим отчетам, которые ставили своей целью упростить поиск и структурировать информацию по нескольким разделам. Примером может служить Личный алфавитный указатель, где перечислялись все действующие депутаты Думы, прослеживалась их партийная принадлежность и парламентская активность (какие законопроекты поддержал, какие подписал запросы и др.). Кроме этого источник содержит специальный раздел – «Список заявлений о запросах», позволяющий определить общее количество запросов, какому министру они были направлены, порядок подачи (спешный или в комиссию).
Во время работы четвертого созыва аппарат Думы начал систематически выпускать Обзор деятельности комиссий отделов. Данный источник в общем виде содержит информацию о работе комиссии по запросам в течение той или иной сессии работы созыва, сведения о движении интерпелляций в общем собрании, позволяет отследить систему работы комиссии, ее фракционный состав, смоделировать схему принятия решений.
В четвертом созыве сами фракции также систематически издавали отчеты по итогам каждой сессии. Подобные источники были рассчитаны на широкий круг читателей и ставили своей целью привлечение сторонников к той или иной партии. В силу того, что они составлялись вполне определенными авторами, в них содержится не только статистическая информация, но и оценка ситуации и ее анализ, дается общая характеристика запросной деятельности той или иной фракции.
Отложившиеся в Государственном архиве Российской Федерации делопроизводство Особого отдела Департамента полиции представляет данные о письмах, поступавших от населения в Думу и отправлявшиеся из нее депутатами. Например, воззвания социалистов-революционеров, которые содержали информацию о буднях представительного органа. Также данный тип источника включает материалы, которые специально готовили для Министра внутренних дел для предоставления разъяснений по запросам перед депутатами и позволяют увидеть ситуацию на местах глазами официальных властей.
Периодические издания, использованные в ходе исследования, – «Речь», «Голос Москвы», «Россия» и «Русское Знамя» – представляют четыре разные позиции: кадетов, октябристов, официальную (по сути П.А. Столыпина и его команды) и правых. Их отличие от других подобных источников заключается в том, что данные издания фактически выражали официальную партийную или правительственную позицию, в отличие от другой периодики, которая формально являлась независимой.
Существенную группу источников представляют воспоминания современников, позволяющие проследить отношение различных общественных слоев к той или иной стороне деятельности народного представительства. В частности, уделяется внимание и депутатским запросам. Однако авторы указанных трудов подходят к тем или иным вопросам в истории деятельности первого – четвертого созывов с субъективных позиций, дают им однозначную оценку, опираясь только на личные представления.
Привлеченные к исследованию разнотипные источники позволяют в полной мере изучать запросную деятельность депутатов в первом – четвертом созывах Государственной Думы Российской империи и с высокой долей вероятности моделировать как депутатские, так и министерские практики в данной сфере деятельности.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
выявлен массив источников, позволяющих изучать запросную деятельность Государственной Думы Российской империи первого – четвертого созывов;
применен междисциплинарный подход, сочетающий исторические методы исследования и информационные технологии;
выработана схема системного анализа документов, касающихся запросной деятельности, включающая отбор источников, их систематизацию, количественный и качественный анализ и моделирование запросной деятельности;
разработана методика изучения практик запросной деятельности в Государственной Думе, которая предполагает: рассмотрение источников формирования текста запроса, его изначального варианта и внесенных комиссией или членами Думы изменений; анализ реакции депутатов и их дебатов во время принятия или редактирования запроса;
установлено, что интерпелляции выступали индикатором взаимоотношений между правительством и депутатским корпусом;
выявлено несколько сценариев осуществления запросной деятельности: конфронтационный, контрольный, сценарий сдерживания оппозиции.
Практическая значимость работы заключается:
в создании базы данных «Запрос»;
в применении метода контент-анализа в процессе анализа запросной деятельности;
в разработке модели осуществления запросной деятельности;
в возможности использования материалов, представленных в исследовании, при изучении парламентской истории России, в учебных курсах, посвященных истории России ХХ в., при проведении различных сравнительных исследований.
Апробация исследования. Результаты исследования были представлены на Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007» (Москва, 2007) на Международных молодежных научных форумах «Ломоносов-2008» (Москва, 2008), «Ломоносов-2010» (Москва, 2010) и «Ломоносов-2011» (Москва, 2011), на XI конференции Ассоциации «История и компьютер» (Москва, 2008) и XII конференции Ассоциации «История и компьютер» (Москва, 2010), в ходе работы молодежной секции конференции Института Российской истории РАН «История России с древнейших времен до XXI века: проблемы, дискуссии, новые взгляды» (Москва, 2011), ряде других научных мероприятий.
Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры новейшей истории России ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет».
По теме диссертации опубликовано 7 статей, из них 5 – в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, рекомендованных ВАК, и 8 тезисов докладов.
Внешние и внутренние источники формирования, юридические основы и внутридумская регламентация права депутатского запроса
В случае со вторым созывом окончательный текст запроса отразился в стенографических отчетах, а в третьем и четвертом - в приложениях к стенографическим отчетам. Стоит отметить, что во второй созыв также поступали телеграммы и письма с жалобами, которые отложились в отдельном деле архива канцелярии94 (в третьем и четвертом созыве подобной корреспонденции не сохранилось), однако в связи с сокращением запросной деятельности не стали основанием для запросов.
Сюда же относятся протоколы и журналы заседаний комиссии по запросам, которые велись во время работы второго, третьего и четвертого созывов народного представительства 5. Если во втором созыве данные материалы находили свое отражение в стенографических отчетах, во время выступлений докладчиков от комиссии, то в третьем и четвертом они становились основой для публиковавшихся в приложениях к стенографическим отчетам решений комиссий и особых мнений ее отдельных членов . Стоит отметить, что постоянная публикация документов комиссии являлась неотъемлемой частью деятельность третьего и четвертого созывов Государственной Думы.
Отложился в архиве и комплекс документов, представляющих собой переписку председателя комиссии по запросам с членами Государственной Думы и чиновниками различных ведомств. Зачастую, председатель собирал какие-либо фактические данные для докладчика от комиссии, или же просил более подробно изложить тот или иной пункт запроса97.
Среди опубликованных источников, относящихся к думскому делопроизводству, наибольший интерес представляют стенографические отчеты Государственной Думы первого-четвертого созывов (более 30 томов). Составлявшиеся стенограммы ежедневно собирались и расшифровывались, а затем распечатывались. Машинописный и рукописный текст просматривался членами Думы на предмет внесения своих замечаний. Впоследствии исходный текст подлежал уничтожению. Стоит отметить, что такая практика поправок и последующего уничтожения первичной документации была общеевропейской. Окончательный правленый вариант подлежал утверждению Председателем Государственной Думы и публиковался под грифом «печатается по распоряжению Председателя Государственной Думы». Впоследствии стенограммы заседаний сводились в тома, причем в каждом из них обыкновенно содержится от 20 до 35 заседаний. Стенографические отчеты рассматривались как официальное ведомственное издание и пропагандистское средство, так как впервые в России общегосударственные проблемы стали достоянием гласности . Стенограммы бесплатно рассылались в публичные библиотеки из расчета 1 экземпляр на 150 тыс. жителей по переписи 1897 г.", что обеспечило широкое распространение источника по территории страны. Кроме того, секретариату предписывалось рассылать по одному бесплатному экземпляру в управленческие и научно-просветительские организации. Однако спешность организации печати и рассылки данных документов нередко приводила к купированию текста. Исправленные депутатами и опубликованные тексты могли иметь расхождения с теми, которые размещались в газетах, а некоторые изначальные фрагменты стенограмм и вовсе оказывались утерянными. Помимо всего вышесказанного в практике Думы существовали так называемые «закрытые заседания», на которых рассматривались военный бюджет и вопросы, связанные с армией. Стенограммы этих заседаний не входили в официально публикуемое издание. Особенности формирования и публикации стенографических отчетов необходимо учитывать при использовании их как источника для исторического исследования. Ценность стенографических отчетов состоит в том, что они содержат ряд текстов запросов, позволяют восстановить его обсуждение депутатами как по вопросам спешности, так и по существу, рассмотреть ответ (если он был представлен) министра или его представителя, изучить дебаты в «народном представительстве» по поводу внесенного объяснения и формулы перехода к очередным делам.
Кроме самих стенографических отчетов печатались также приложения к ним, основанием для которых служило запросной и комиссионное делопроизводство, поступавшие затем в архив канцелярии Государственной Думы. В частности, там публиковались доклады комиссии по запросам, в том числе и те, которые были внесены в общее собрание, но так и не прозвучали с кафедры представительного органа. Также данный источник позволяет изучить тексты интерпелляций (начиная с третьего созыва их практически не оглашают в общем собрании, а печатают и раздают депутатам), выявить его инициатора и фракционную принадлежность. Кроме того, приложения содержат особые мнения членов комиссии по запросам, которыми они высказывали несогласие с докладчиком по той или иной интерпелляции, переданной на изучение коллегиальному органу. Однако черновые материалы комиссии или протоколы в приложениях не печатались, и в результате восстановить ход обсуждения интерпелляции депутатами в данном случае практически не представляется возможным.
Основная тематика и общая характеристика запросов
Запросы занимали существенное место в деятельности Государственной Думы и, в частности, в депутатской активности перводумцев. Так, В.Н. Коковцев пишет в своих воспоминаниях: «Как из рога изобилия, сыпались в Думе запросы правительству по самым разнообразным поводам. Вперемешку с ними шли урывками обсуждения самых радикальных предложений по аграрному вопросу, об общей амнистии, об отмене смертной казни и т. д.» Об этом же свидетельствуют цифры: за время своего недолгого существования Дума первого созыва подготовила 391 интерпелляцию, тогда как второго - 37, третьего - 199, четвертого - 225.
При этом темы, характерные для общего собрания, в дальнейшем находили свое отражение в части депутатских запросов. В связи с этим представляется необходимым выявить основную проблематику, характерную для каждого созыва представительного органа, при помощи Указателя к стенографическим отчетам Государственной Думы за 1906-1917 г.232. Для решения данной задачи была использована информационная система «Российские парламентарии начала XX века» и созданная в её рамках коллекция оцифрованных Указателей к стенографическим отчетам Государственной Думы первого-четвертого созывов.
В Указателе есть специальный раздел: «Список заявлений о запросах» (далее СЗЗ), где перечислены все запросы и определено их содержание. Кроме того, использовался еще один раздел данного источника - это «Личный алфавитный указатель» (далее ЛАУ), в котором четко прослеживается участие депутатов в подготовке и подаче запросов. ЛАУ помогает также отследить всю парламентскую активность депутатов, так как фиксирует их участие в комиссиях, подписание ими основных заявлений, которые были выработаны Государственной Думой первого созыва (например, заявление 151 члена Государственной Думы о гражданском равенстве; 42 членов Государственной Думы по аграрному вопросу и т.п.), а также вопросы, по которым высказывался тот или иной парламентарий. Это позволяет выявить наиболее обсуждаемые темы на основе частот встречаемости. Для этого было решено прибегнуть к компьютеризированному количественному анализу.
Указатели к стенографическим отчетам представлены в оцифрованном виде в формате pdf и содержат как исходное изображение страницы, так и распознанный текст под ним. Это позволяет не только создать электронную копию, максимально приближенную к исходному документу, но и провести простейший компьютеризированный анализ при помощи большинства приложений, работающих с форматом pdf и содержащих функцию поиска.
В настоящем исследовании в качестве инструмента была использована программа Adobe Reader, позволяющая не только осуществлять поиск отдельных слов в документе pdf, но и подсчитывать количество упоминаний той или иной словоформы. Конкретная словоформа в данном случае является индикатором, а частота встречаемости того или иного индикатора позволяет говорить о значимости или же, наоборот, только эпизодическом упоминании той или иной темы. Таким образом, представляется возможным выявить основные темы, обсуждавшиеся Государственной Думой в разные периоды ее существования, а затем проследить их связь с запросной проблематикой.
В качестве индикаторов при анализе ЛАУ Думы первого созыва были взяты следующие части слов: аграрный (-ая; -ое; -ые)- «аграр»; гражданский
(-ая; -ое; -ие) - «граждан»; незаконный (-ая; -ое; -ые) - «незакон»; неприкосновенность (неприкосновенный; -ая; -ое; -ые) - «неприкос».
Выбор именно таких частей исходных слов для проведения анализа обусловлен тем, что уровень распознавания текстов в использованном формате pdf достаточно низкий, поэтому выбирается самая «распознаваемая» часть слова с учетом особенностей шрифта начала XX в. При этом полученные результаты не являются абсолютными, и сохраняется определенная погрешность. В данном случае она составляет не более 6 упоминаний (т.е. не более 1,5%), возможна только в сторону увеличения результатов и, таким образом, никак не влияет на общую картину.
Кроме того, слова «гражданский», «незаконный», «неприкосновенность» и их формы были объединены в одну категорию (в «гражданскую группу»), так как они касаются политики правительства по отношению к обществу.
Подсчет количества упоминаний в тексте ЛАУ вышеуказанных словоформ производился при помощи стандартной функции «Поиск» программы Adobe Reader по части слова без учета регистра. В результате производные от слова «аграрный» упоминаются 582 раза, «гражданский» - 224, «незаконный» - 53, «неприкосновенность» - 74. Таким образом, общее количество упоминаний по «гражданской группе» составляет 351.
Приведенные цифры, казалось бы, наглядно показывают, что аграрный вопрос имел в Думе первого созыва превалирующее значение. Однако если принимать во внимание еще и депутатские запросы, то интерес к вопросам общественно-политического плана будет примерно таким же, как к аграрному.
Несколько другая ситуация сложилась в Думе второго созыва. Анализ ЛАУ показывает сохранение интереса к аграрному вопросу, хотя количество упоминаний сокращается более чем в 2 раза - до 245. Однако резко снижается количество упоминаний словоформ, относящихся к «гражданской группе» -только 23 раза встречаются слова, связанные с неприкосновенностью. Думается, что это связано, в первую очередь, с функционированием
Практики запросной деятельности в Государственной Думе третьего созыва
Значительно отличалась от Думы первых двух созывов запросная деятельность Думы третьего созыва. Представляется, что это прежде всего связано с изменением состава Думы, в котором большинство мест получили октябристы (154), умеренно-правые и правые (70 и 51 соответственно) и кадеты (54). Остальные группы и фракции, такие как социал-демократы, национальная, прогрессивная, трудовая и мусульманская группы и польское коло имели менее 30 мест в Думе каждая, что фактически не давало им возможности подавать запросы силами только своей фракции. Оказало влияние на работу Думы третьего созыва и изменение социально-политической обстановки в стране, спад революционного движения и его раскол, появление политических сил, готовых пойти на сотрудничество с правительством.
В третьем созыве активизировалась комиссионная работа по запросам. При этом постоянной практикой стала публикация комиссионных отчетов вместе с текстами депутатских заявлений.
Комиссия, в своем большинстве состоявшая из октябристов, пыталась придерживаться строго центристских позиций и либо максимально смягчать, либо вовсе не пропускать под благовидным предлогом депутатские заявления, поступавшие как от правых, так и от левых, в основном эсдеков. В результате к основному заключению комиссии рядом ее членов могло быть сформулировано особое мнение, которое зачастую касалось отклоненных запросов или содержало предложения по изменению тех или иных думских практик.
Наглядный пример связан с депутатским заявлением №172 «по поводу принятия Советом министров прошения Головолобова о привлечении к судебной ответственности депутата Кузнецова за клевету с трибуны» народного представительства. Как указывали интерпеллянты, в числе которых были и представители кадетской партии, при обсуждении заявления №169 социал-демократ Г.С. Кузнецов косвенно обвинил Я.Г. Гололобова в причастности к убийству социал-демократа и члена Государственной Думы второго созыва А.Л. Караваева. Я.Г. Гололобов, в свою очередь, обратился с прошением в Совет министров. По мнению инициаторов запроса, незакономерность заключалась в том, что орган исполнительной власти не имеет права рассматривать подобного рода обращения, тем более давать им дальнейший ход с целью снятия неприкосновенности с депутата.
Несколько к другим выводам пришла комиссия по запросам, в докладе которой 7, в частности, отмечалось, что «законом не возбраняется Совету Министров рассматривать такого рода обращения». Однако, по мнению большинства комиссии, незакономерность заключалась в том, что «за речи, произнесенные с трибуны, депутат не может быть ответственным перед судом» и, следовательно, высшим органом исполнительной власти неправильно истолкована статья 14 Учреждения Государственной Думы. Интересен тот факт, что к заключению комиссии имеется особое мнение октябристов князя И.А. Куракина и Н.П. Шубинского, которые предлагали Думе ужесточить карательные меры «по отношению к членам Думы, допустившим злоупотребление словом». Сам запрос, по мнению депутатов, необходимо свести к утверждению о том, что нарушается право представительного органа применять дисциплинарные взыскания к депутатам.
Водоразделом в запросной деятельности третьего созыва служит март 1911 г. и события, связанные с введением земств в западных губерниях по статье 87 Основных законов Российской империи. Тогда, протестуя против действий председателя Совета министров П.А. Столыпина, А.И. Гучков отказался возглавлять Думу, а октябристская фракция инициировала ряд запросов, связанных с проведением закона в действие чрезвычайным способом . Представляется целесообразным проследить практики подачи, обсуждения интерпелляции у различных фракций в третьем созыве Государственной Думы.
Запросная деятельность в период до марта 1911 года в значительной мере стала результатом активности октябристов, националистов и правых. Если в Думе второго созыва их участие в подаче и обсуждении интерпелляций ограничивалось в основном внесением формул перехода и комментариями с мест, то в Думе третьего созыва фракция Союза 17 октября и правый фланг Думы самостоятельно инициировали запросы. Большинство запросов октябристов касались незначительных нарушений, допущенных министрами или чиновниками при принятии тех или иных законодательных актов. Типичным примером может служить запрос №4, направленный министру финансов. Его исходный текст был сформулирован следующим образом: «Чем вызвано со стороны Министра Финансов уклонение от ст. 118 Осн. Зак. при издании Именного Высочайшего указа Правительствующему Сенату, коим признано нужным предоставить Министру Финансов выпустить в 1908 г. в обращение новые билеты государственного казначейства на сумму 163.000,000 р. с назначением процентов на них из 4 % годовых и погашением не позднее 4 лет со времени выпуска, после чего билеты эти могут быть обменены на новые, если то будет признано полезным»" . Правые, поддержавшие запрос, настояли на поправке, которая сводилась к замене слов «при издании Именного Высочайшего указа» на «при поднесении на благовоззрение Его Императорского Величества проекта Именного Высочайшего указа», так как «воля Государя императора священна и неприкосновенна» и, следовательно, Николай II при издании указа ошибку допустить не мог .
Подобную форму имели и другие инициированные октябристами запросы. В основном они касались мероприятий в области экономики страны и были направлены министрам финансов, торговли и промышленности и, реже, председателю Совета министров341. Разъяснения министров по этим запросам сводились к комментированию того или иного закона и ссылкам на авторитет императора. Так, министр финансов В.Н. Коковцов, давая разъяснения по запросам №10 и №12 , исходил из того, «что самый запрос по всем вероятиям объясняется недостаточною осведомленностью Государственной Думы с теми источниками, которые не были ей доступны»343, и поэтому считал нужным «изъяснить перед Государственной Думой точный смысл этого закона и представить данные, которые помогли бы прийти к определенному заключению о том, имеется ли действительно нарушение этого закона или его на самом деле нет»344. Стоит отметить, что формула перехода, принадлежавшая фракции умеренно-правых, принятая по разъяснениям, признавала их в принципе удовлетворительными345. Интересен тот факт, что фракцией Союза 17 октября также была внесена формула (признававшая объяснения приемлемыми, но выражавшая надежду на изменения порядка рассмотрения подобных вопросов), дополненная поправкой кадетов, но она даже не рассматривалась Думой .
Практики запросной деятельности в Государственной Думе четвертого созыва
В целом запросная деятельность социал-демократов во многом напоминала второй созыв Государственной Думы, когда была инициирована, в том числе, и интерпелляция по поводу обыска и задержания членов представительного органа на квартире у депутата И.П. Озола. Однако обоснование запросов в большинстве случаев вышло на принципиально иной качественный уровень. Если во втором и третьем созыве фракция руководствовалась сообщениями с мест или выдержками из печати, то теперь постоянными становятся ссылки не действующее законодательство и другие документы (распоряжения и проч.), подтверждающие изложенное в интерпелляции.
Постоянным союзником социал-демократов в деле запросов продолжали оставаться трудовики. Однако их самостоятельная активность также повысилась. По ряду запросов инициатором выступал А.Ф. Керенский. Так, им было инициировано заявление №69, которое касалось стеснений органов печати на местах 9 . При этом Керенский скорее произнес речь не в поддержку спешности вопроса, а выступил с программным заявлением относительно положения дел в стране. «Когда и мы были на местах, мы также узнали, чем болеет и чего ищет народ, мы также знаем, что народ ищет и жаждет хлеба, что он обнищал, что он не может больше жить, но мы знаем также, гг., что было время, когда этот народ, демократия, крестьянство, рабочий класс искали исцеления своих социальных зол и нужд в тех местах, куда зовут их сейчас правые. Мы знаем, какой ответ они там получили. Мы знаем, гг., что именно первая и вторая Думы, которые хотели дать хлеб крестьянству, подняли вопрос о земле и хотели передать землю в распоряжение трудящихся, были разогнаны. Мы знаем, когда в 1905 г. рабочие Петербурга пошли просить хлеба, им послали пули», - заявил А.Ф. Керенский, чем вызвал бурные аплодисменты слева и голоса негодования справа492. При этом вопрос о притеснениях печати являлся для оратора второстепенным. Кратко остановившись на притеснениях газет «левого направления», А.Ф. Керенский тут же упомянул, что периодическая печать консервативного характера имеет право фактически давать обвинительные заключения по делу Бейлиса. «Я не буду, гг., говорить здесь о деле Бейлиса, я не буду говорить о том, что совершается в Киеве, потому что самый факт предания суду, самый факт написания такого обвинительного акта есть государственное преступление»493, - отметил депутат, что спровоцировало перепалку между левым и правым флангом Думы и очередное замечание председателя общего собрания, после которого Керенского лишили слова.
Против резонансной речи трудовика правые, выступавшие за отклонение спешности, выпустили одного из лучших своих ораторов - В .М. Пуришкевича. «Гг. члены фракции союза 17 Октября. Позвольте вас, прежде всего, спросить, поддерживающих ряд этих вопросов, вносимых левыми фракциями Государственной Думы, неужели оратор, сейчас сошедший с этой трибуны, был представителем объединенного социал-демократического - трудовиского-прогрессистского-кадетского-октябристского блока?» - напрямую обратился к решающей силе в деле принятия запросов правый оратор, подчеркнув, что «принятие спешности этого запроса будете молчаливым сочувствием большинству того, что было сказано здесь Членом Государственной Думы Керенским», имея в виду его слова о деле Бейлиса49 . В результате право-октябристским большинством спешность запроса была отвергнута, интерпелляцию передали в комиссию, где она так и не была рассмотрена до конца полномочий Думы.
Похожий запрос относительно органов печати внесли также и социал-демократы, которые не смогли удержаться, несмотря на замечания председателя, от упоминания дела Бейлиса. Однако запрос также был направлен в комиссию, где фактически опять же был предан забвению495.
Наиболее схожей с третьим созывом была запросная деятельность фракции «Народной свободы». Представляет интерес отклоненный комиссией запрос №1, инициатором которого выступали кадеты. Интерпелляция касалась неправомерного применения Положения о мерах к охране государственного порядка и общественного спокойствия, вступившего в действие 14 августа 1881 г. и, по мнению инициаторов запроса, утратившего силу 4 сентября 1906 г. Данная тема развивалась кадетской фракцией начиная с первого созыва, Подобный запрос инициировался ими в третьем созыве, был принят при поддержке октябристов, но разъяснения министров так и не были получены.
«Вопрос идет о тех условиях, в которых пребывает каждый из нас, и, следовательно, вопрос этот не только формальный, но вместе с этим весьма жизненный. Этому вопросу был посвящен с первых же дней третьей Думы целый ряд речей; еще тогда, когда рассматривалась смета министерства внутренних дел, в первую сессию Государственной Думы, еще тогда с этой трибуны членом Государственной Думы Маклаковым было указано о несоответствии порядка управления провозглашенным новым принципам. Другими ораторами, нашей же группы, много указывалось, что самые исключительные положения, которые регулируют повседневную жизнь каждого из нас, потеряли под собою законную почву. Позднее эта волна недовольства докатилась и до центра, и устами депутата Шидловского октябристы также высказались о ненормальном положении, созданном беспрерывным действием исключительных положений, а депутат Годнев, тоже представитель октябристов, весьма подробно, имея в руках полное собрание законов, доказывал, что исключительные положения представляются в настоящее время положениями, которые есть сами по себе незаконные, - что исключительные положения, являясь законом, потеряли свое значение закона потому, что все сроки, в этом законе предусмотренные для его существования, пропущены»496, - заявил кадет М.С. Аджемов, обосновывая спешность запроса и пытаясь склонить на сторону инициаторов интерпелляции центр Думы. Однако союз 17 октября не поддержал своих соседей слева.
