Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Городское самоуправление России в 1851-1892 гг. 19
1.1. Законодательные основы формирования и деятельности городского самоуправления в 1851-1892 гг. 20
1.2. Сословная структура губернской Самары 43
Глава 2. Взаимоотношения городского самоуправления и администрации 62
2.1. Структура и компетенция органов городского самоуправления 62
2.2. Избирательная система 80
2.3. Городское самоуправление и администрация 99
Глава 3. Основные виды деятельности органов городского самоуправления Самарской губернии в 1851-1892 гг. 123
3.1. Формирование городского бюджета, источники доходов 125
3.2. Основные направления хозяйственной деятельности городского самоуправления 146
Заключение 176
Список использованных источников и литературы 184
Приложения 199
- Законодательные основы формирования и деятельности городского самоуправления в 1851-1892 гг.
- Структура и компетенция органов городского самоуправления
- Городское самоуправление и администрация
- Основные направления хозяйственной деятельности городского самоуправления
Законодательные основы формирования и деятельности городского самоуправления в 1851-1892 гг.
Примером подражания для России, моделью переустройства местного управления, начиная еще с петровских времен, выступали передовые страны Западной Европы. Это находило свое выражение в российских реформах XVIII - XIX вв., проводившихся государством примерно раз в 30-40 лет и направленных на модернизацию социальных отношений, управления и самоуправления, а также и организации жизни граждан по европейскому образцу.
Если суммировать мнения ряда отечественных и некоторых западных историков по рассматриваемой проблеме, можно констатировать, что основной причиной российских реформ именно по европейскому образцу большинство из них считает характер модернизации России, вставшей в силу ряда объективных особенностей ее истории на путь догоняющего развития1. Это дает возможность - по-иному подойти к интерпретации истории административных реформ местного управления в России.
Административные реформы в России, осуществленные в XIX в. являлись, безусловно, вариантом перехода от петровской модели к более рациональной системе власти в условиях общего динамичного развития страны в новое время. Основополагающим можно считать мнение западных и русских историков о том, что этот переход происходил скачками в условиях догоняющего развития и, несомненно, являлся модернизацией или, «подтягиванием» России к уровню ведущих государств Западной Европы, то есть, «европеизацией».
Влияние идеологии Просвещения и взглядов просвещенного абсолютизма на организацию административной системы, при Екатерине II, усматривается, прежде всего, в рационализации и европеизации данной общественной структуры, что отчетливо отражено как в идеях известного «Наказа...» императрицы, так и в самой Жалованной грамоте городам 1785 г. Эти идеи просматривались и в реформах 60-90-х годов XIX в. До этого в России в XVIII в. сформировалась и окрепла собственная, ни у кого не заимствованная система государственных органов, малочисленных по составу, но достаточно эффективно управлявших огромной страной. Однако в силу исторической специфики - государственный аппарат России явно превалировал над представительными органами и местным самоуправлением, всё более превращаясь в исполнителя воли самодержца. Стремительная бюрократизация госаппарата в России в конце XVIII - начале XIX в. содержала в себе угрозу полного подчинения общества власти чиновников. Темпы развития экономики постепенно замедлялись, Россия все заметнее отставала от Запада. В социальной области политика государства строилась, прежде всего, на принципах исключительности привилегий дворянства. Деятельность иных общественных сил по существу была полностью парализована . Первой попыткой изменить существовавшее положение стало городовое положение 1785 г.
Основополагающим документом, регулировавшим устройство городского общественного управления того времени была «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (21 апреля 1785 г.), которую чаще называли Жалованной грамотой городам, или Городовым положением 1785 г. Можно согласиться с выводами историков, что это положение стало основой становления и развития российского городского законодательства, в нем впервые были провозглашены такие основополагающие принципы самоуправления, как всесословность выборных органов и право участия в выборах всех членов «градского общества». «Жалованная грамота понимает город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые от государственных, интересы и нужды. Она создает... учреждения, образованные из представителей всего городского населения, всех слоев его» .
Система органов местного самоуправления и суда, введенная в уездной Самаре3 по реформе 1775 г. («Учреждения о губерниях»), была уточнена и дополнена городовым положением 1785 г. В 1780 г. был создан уезд во главе с Самарой, который до 1851 г. входил в Симбирскую губернию. Город считался отдельной административной единицей, жители имели свои органы сословного представительства, но в отличие от уездного дворянства не влияли на административно - полицейские учреждения городского уровня. Исполнительную власть возглавлял городничий, назначаемый сверху. Первым гражданским городничим был назначен Г.А.Буткевич (1787-1795 гг.) . Основную власть в Самаре с 1781 по 1850 г. представляли местные уездные власти, в городах - городничие и полицмейстеры. Элементами структуры уездной местной власти являлись: городской выборный магистрат и городская дума.
В отличие от петровского законодательства, привлекавшего к участию в городском общественном управлении купцов и ремесленников, городовое положение Екатерины II было адресовано «городовым обывателям». Под ними подразумевались все те, «кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость»2. Все они были записаны в городовую обывательскую книгу, население подразделялось на шесть разрядов, которые одновременно являлись шестью списками избирателей.
Строй городского управления в дореформенные годы выглядел следующим образом: все городские жители делились на «обывателей вообще» и «обывателей в особенности». К первым относились более или менее постоянные жители города. Городскими «обывателями в особенности» назывались лица, принадлежавшие к сословиям: гильдейское купечество, почетные граждане, мещане или посадские, ремесленники, рабочий люд. Законодательство не давало четкого ответа на вопрос о том, какие обыватели - «вообще» или в «особенности» - относились к «составу городского общества», и как они пользовались правом городского представительства (могли избирать и быть избранными в органы городского управления). Позже при подготовке нового положения, закон признавал «действительными» горожанами и относил к городскому обществу исключительно категорию городских «обывателей в особенности»1. На практике, в силу ряда обстоятельств, «негородские сословия» оказались всюду оттеснены от участия в городском общественном управлении.
Структура и компетенция органов городского самоуправления
Основными задачами городской думы являлись: управление городским хозяйством; исполнение плана застройки города Самары; прием и рассмотрение прошений бывших государственных, удельных и помещичьих крестьян о причислении их к самарскому мещанству и пр. Собрания думы проводились часто иногда и в воскресные дни. Они начинались в восьмом часу утра и заканчивались ко второму часу дня. Особенно горячим временем становились периоды городских и уездных ярмарок. Отпуска гласным, особенно городскому голове, предоставлялись только по серьёзным уважительным причинам и при согласии Симбирского гу-бернатора .
В соответствии с указанными задачами городская дума выполняла следующие функции: исполнение городского бюджета в соответствии со сметой доходов и расходов города; эксплуатация городского хозяйства; благоустройство города; исполнение плана застройки города; сдача участков городской земли в оброчное содержание; организация и контроль за торговлей в городе ; содержание городской полиции, пожарной, воинской и жандармской команд ; сбор статистических сведений о городе Самаре для центральных вышестоящих и местных органов , оценка недвижимого имущества жителей ; контроль и регулирование отношений с купеческим и мещанским сообществами и ремесленной управой Самары ; обеспечение противопожарной безопасности города. Основными документами которые показывают работу городского самоуправления этого периода являются архивные материалы Самарской городской думы (Ф. 170) и управы (Ф. 153).
Поначалу новые органы самоуправления многими не принимались всерьез. Так, в дневнике И.А.Второва (городничий Самары 1812-1815 гг.) не было ни одного упоминания о городской думе Самары до Отечественной войны 1812г. Городское депутатское собрание в эти годы фактически не собиралось, упоминание о его существовании почти не встречается в делах городской думы, которая занималась в это время в основном «рекрутированием» гласных для выполнения отдельных срочных поручений, связанных с выполнением основных задач думы. Только к концу первой четверти XIX в. - завершению правления Александра I, городские органы самоуправления стали играть более-менее заметную роль в жизни Самары. Поворотной вехой в деятельности городского самоуправления стали 60-70-е годы XIX в. Большой вклад в дело проведения реформ и достижение их действенности внёс губернатор К.К.Грот (1853-1860 гг.): он не только «создал местное городское самоуправление в Самаре», но и «вдохнул в него живую ДУШу» , успел заложить твердые основы благоустройства вверенного ему края. Секрет его успеха раскрыл Н.В.Шелгунов: «Самарский край в 50-х годов отличался особенно счастливым составом администрации, какой, конечно, не было ни в одной из губерний России» . В администрацию губернатор набирал в основном молодежь - выпускников университетов: «она проникала во всё управление и давала всему тон»
Высшим коллегиальным органом управления губернией являлось губернское правление, которое было учреждено в декабре 1850 г , и состояло из канцелярии, правления и общего присутствия. Губернским правлением Самары с начала 60-х годов определялся порядок формирования и деятельности органов общественного управления городов Самар-ской губернии . При этом учитывались политические и экономические требования времени: намечавшееся освобождение крестьян, развитие буржуазных отношений в городах.
Согласно инструкции, на общественное собрание (общая дума), избираемое раз в три года, приглашались лица торгового сословия, постоянно живущие в Самаре и имеющие свидетельства на право торговли. Они и составляли основной контингент, имевший право избирать должностных лиц городского общественного управления и быть, в свою очередь, избранными на эти должности. Кроме купцов в выборах участвовали ремесленники, приписанные к цехам, а также мещане, постоянно проживавшие в Самаре, занимавшиеся мелочной торговлей и промыслами.
Общая городская дума из своей среды выбирала высшее должностное лицо городского общественного управления - городского голову, в функции которого входило общее руководство делами местного самоуправления, председательство в думе и органе опеки - сиротском суде. Городской голова избирался исключительно из купцов, «пользующихся особенным доверием общества», как подчеркивалось в инструкции . Первым, заменившим «последнего» городничего, городским головою был избран П.В.Выдрин (1824 г.)2.
Фактически «присутствие» Самарской городской думы во второй половине 50-х годов состояло из пяти человек - городского головы и четырех гласных, один из которых одновременно с исполнением обязанностей члена городской думы исполнял и обязанности казначея думы. Гласные были независимы от канцелярии городской думы и ее секретаря, подчиняясь лично городскому голове. Для оперативного решения вопросов при Самарской думе создавались комиссии, например, оценочная ко миссия для оценки недвижимого имущества горожан , строительная и дорожная комиссия, ведавшая строительным делом и состоянием дорог и другие. Открывшаяся в 1851 г. казенная палата осуществляла финансовый контроль за источниками доходов и следила за поступлением налогов в казну города . Согласно инструкции, при городской думе состояли торговая депутация из четырех депутатов, которые, кроме основной функции - контроля за торговлей (так называемой «поверки»), занимались сбором справочных цен; шесть комиссаров для надзора за городским имуществом ; купеческий и мещанский старосты для управления соответствующими органами; сборщики податей с помощниками для сбора податей и всевозможных общественных средств; рекрутские старосты, состоявшие «при выполнении распоряжений рекрутского стола»; ремесленная управа, во главе с ремесленным головою, и шесть цеховых старшин; квартирная комиссия; десятские при городской думе, «для розыска по казенным и общественным делам»; отдел квартир для нижних воинских чинов4.
Штаты канцелярии городской думы Самары были утверждены в 1835 г. и оставались неизменными в 50-е годы. Штатный состав был следующим; письмоводитель; бухгалтер (оба они считались «чиновниками от правительства», то есть получавшими жалованье от казны); писцы, нанимавшиеся городской думой «по вольному найму», в количестве 16 человек (в действительности число их не было постоянным: так, например, на 1 января 1856 г. их было шесть человек, а в июне 1857 г. - уже двена-дцать)5.
Объем работ, выполнявшихся канцелярией, нарастал столь стремительно из года в год, что к концу 50-х годов даже утвержденных по штатам 1835 г. канцелярских работников уже было явно недостаточно. Губернское правление, учитывая складывающуюся в городской думе ситуацию со щтатами, периодически оказывало ей содействие: в частности, в начале января 1857 г. в городскую думу был командирован из губернского правления «к исправлению должности регистратора (он же и архивариус) писец 3-го разряда канцелярии губернского правления» .
В целом структура канцелярии городской думы во второй половине 50-х годов XIX в. выглядела следующим образом: распорядительный стол, бухгалтерский стол, исполнительный стол .
Городское самоуправление и администрация
«Жалованная грамота городам» впервые в русском законодательстве признала город самоуправляющейся единицей. С одной стороны, это оказало существенное влияние на городское самоуправление в решении проблем развития на местах. Однако органы местного самоуправления с самого начала своей деятельности были поставлены под жесткий контроль коронной администрации и ведали, как правило, хозяйственными делами.
Основной властью в Самаре до 1851 г. являлись местные уездные власти. Самарский уезд, восстановленный в 1781 г., входил в Симбирское наместничество, (с 1798 г. Симбирская губерния), т.е. непосредственным начальником являлся симбирский губернатор. Его администрацией являлось губернское правление , а органами исполнительной власти на местах - губернские присутствия и комитеты. Часть представителей местной власти избиралась в Симбирске, остальная назначалась губернатором. Власть в городе была сосредоточена и закреплена за городничим, он же являлся главой уездной исполнительной власти, основной фигурой местной администрации. Обязанности эти считались непрестижными и доставляли много забот, поэтому назначение на эту должность воспринимали неохотно и хотели по возможности побыстрее ее оставить. «Другой год, как мучусь заботами на городнической должности. Скоро ли дождусь конца и чем кончится - не знаю» - писал в своем дневнике И.А.Второв, занимавший должность городничего в 1812-1815 гг. Деятельность уездного самоуправления (городские думы) как правило не выходила за рамки ее задач: сбор податей с горожан и контроль за несением ими повинностей, содействие развитию торговли и ремёсел, управление городским хозяйством, и пр. Одновременно существовали две думы, - общая, которая являлась распорядительным органом и фактически была городским избирательным собранием, и «шестигласная» дума, являвшаяся исполнительным органом. Ввиду большого объёма задач, служба городских выборных лиц воспринималась горожанами как крайне обременительная. Местная администрация также была мало озабочена исполнением своих обязанностей. «Городничие наездом грабят город и хвалятся взятками. Задвиженский (1834-1835 гг.) за 9 месяцев награбил до 30 тыс.руб. Сеченов говорит, что ему только бы добыть 50 тыс. и уехать. Улицы города безобразны» - так оценивали деятельность местной администрации современники. Роль городского самоуправления изменилась с преобразованием Самары в губернский город. Взаимодействие органов общественного управления с местной властью перешло на другой уровень. Это прежде всего было связано с созданием новых чиновничьих СТРУКТУР с которыми городскому общественному управлению пред-стояло сотрудничать Были созданы губернское правление , губернская палата уголовного суда палаты гражданского и совестного суда казённая палата палата государственных имуществ . После появления губернских органов власти изменилось и положение органов городского само-уrmaRпения их роль возросла Самара став губернским городом начала задачами, благоустройством, организацией народного образования, здравоохранения и др. и, как правило, не выходили за эти рамки. Многие проблемы решались совместно, например, при содействии губернской администрации и органов городского общественного управления заметно усилилось благоустройство Самары, было начато мощение улиц, было запланировано строительство водопровода, улучшались условия организации народного образования , на берегу реки Самары было построено четыре общественных амбара2, открыт театр на 550 мест3, начала работать губернская мужская гимназия , были перенесены за городскую черту мельницы, создававшие определённые неудобства горожанам . Сотрудничество органов городского общественного управления с местной властью в основном касалось хозяйственных вопросов достижение позитивных результатов в решении которых поднимало значимость органов городского самоуправления в глазах администрации и населения. «Здешний городской голова, (В.Е.Буреев, 1858-1860 гг.) успевший в короткое время своей службы деятельностью и заботливостью принести существенную пользу ГОРОДУ и городскому обществу» - так оценивался самарской прессой и горожанами глава ГОрОДСКОГО самоуправления того времени Помимо решения хозяйственных воПРоСОВ органы местного самоуправления ттпинимятги участие и в вопросах гражданско-правового характера Так 12 вы купец Е Н Шихобалов7 Реформа земского самоуправления 1864 г придала ощутимый импульс и городскому самоуправлению, «по образу и подобию» земской реформы было принято городовое положение 1870 г.
Изменения, происшедшие после реформы 1870 г. в отношениях власти с органами городского общественного управления, были незначительны, хотя оно изменилось принципиально. Реформа, имела целью более рациональное городское управление. Дореформенные думы не обладали определённой компетенцией и имели меньше возможностей воздействия на жизнь города. Кроме того, представители администрации на местах не проявляли особого интереса к жизни городов и организации их самоуправления . Городские думы по закону 1870 г. в пределах отведённой им сферы деятельности наделялись известной самостоятельностью и независимостью от администрации.
Правительственная политика в области городского общественного управления определялась установкой: свести деятельность дум к чисто хозяйственным вопросам и не допустить их вторжения в сферу политики - подмечала исследователь Л.Ф.Писарькова, это намерение власти только усугубила «политическая активность первых городских дум нового об-разца» . Что касается Самары, то в силу того, что дума состояла в основном из представителей торгово-промышленного слоя, которые не противопоставляли себя, а наоборот всячески поддерживали существующую власть, противостояния и конфликтов с администрацией не происходило. Трения возникали, в основном, по хозяйственным вопросам или по претензиям предъявляемым губернским по городским делам присутствию. Характерные примеры того времени - гласные думы неоднократно посылали адреса с выражением верноподданнических чувств Государю Императору. 16 сентября 1886 г , на заседании думы было принято решение о сооружении памятника императору Александру II на Алексеевской площади. В 1881 г. дума объявила сбор средств по подписке и выделив 10 тыс. руб. из городского бюджета , постановила учредить музей в ознаменование 25-летнего юбилея царствования Александра II2, что показывает лояльность органов городского самоуправления по отношению к власти.
Городовое положение 16 июня 1870 г., прежде всего, разграничило сферы деятельности администрации и городского общественного управ ления. Последнее должно было заниматься делами по городскому хозяй ству и благоустройству города, в пределах которого и осуществлялась его власть. Позже, реформой 1892 г. городские органы самоуправления были поставлены в еще большую зависимость от местных органов власти. Важнейшим фактором успешного функционирования городского обще ственного управления являлось наличие деловых и неконфликтных взаи моотношений с внешними государственными и общественными органа ми власти и управления.
Основные направления хозяйственной деятельности городского самоуправления
История хозяйственной деятельности городской думы Самары начинается с 1851 г. По реформе 1870 г. самарскому городскому обществу были предоставлены новые, более широкие права, в его ведение было передано всё городское хозяйство. Доходы города росли, но увеличение численности населения, рост промышленных предприятий, увеличение города, его хозяйства всё это требовало значительных расходов. Если в 1851 г. они составили 21615 руб., через 10 лет, в 1861 г. - 62573 руб., в 1871 г. - 167018 руб., то к 1892 г. достигли более полумиллиона - 583373 руб. (по сравнению с 1851 г. выросли в 26 раз) и продолжали расти .
Раньше - училища, приюты, богадельни, больницы и др., а также казённые здания, водопровод, сады - всё это находилось в ведении различных министерств и ведомств, которые не торопились передавать их городу. Функции городского общественного управления сводились к финансированию этих учреждений, помимо этого, дума должна была выделять средства на содержание полиции, пожарных команд, тюрем и других учреждений, имеющих не городское, а общегосударственное значение, расходы на которые признавались первоочередными и обязательными для города.
«Обязательные расходы» были тяжёлой обузой для городского бюджета, до 80-х годов они поглощали его основную долю, что заставляло органы городского самоуправления искать способы их сокращения. Обязательные расходы охватывали всю сферу управления, содержание мест и лиц городского общественного управления, в том числе на нужды самой думы ; судебного присутствия (содержание городского магистрата, сиротского суда, канцелярии уездного стряпчего) , полиции и пр. Что касается «необязательных расходов» - здравоохранение, благоустройство, общественное призрение, народное образование, то удельный вес ассигнований по этим статьям постоянно уменьщался.
«Задача самарского городского хозяйства, как и всякого другого, -отмечал городской голова П.В.Алабин, - есть удовлетворение требований, предъявляемых правительством к известному поселению его граждан, а также внутреннее и внешнее благоустройство такового...» . Основной задачей городского общественного управления являлось сохранение и приумножение городского имущества.
Обязательным признавались расходы, на содержание воинских частей, являясь для города, достаточно обременительной обязанностью. Город отвечал за их расквартирование, продовольственное обеспечение, здоровье, быт и т.д. Начиная с середины XIX в. в Самаре всегда были расквартированы воинские подразделения. Например, долгое время размещались команды Оренбургского 11-го линейного батальона, 4-го батальона Тульского пехотного полка, 4-го Оренбургского казачьего полка и др. Государственное казначейство покрывало за свой счёт часть этих расходов, тем не менее, обслуживание военных обходилось городу недёшево. Причём, воинские части регулярно пополнялись, например, в сентябре 1864 г. в Самарскую губернию было прикомандировано 400 казаков Оренбургского войска для усиления полицейского надзора в Самарском, Ставропольском, Николаевском и Новоуезненском уездах . В 70-90-е годы в Самаре дислоцировались 159-й пехотный Гурийский полк, 6-й Либавский полк, 95-й и 96-й резервные кадровые батальоны, Самарский местный батальон3. В отдельные годы расходы на воинский постой занимали в бюджете Самары второе место после затрат на содержание городского общественного управления4. Особенно возросла значимость городов в решении этого вопроса во время русско-турецкой войны 1877-1878 гг.
В середине 70-х годов в Самаре расходы на обслуживание военных составляли в среднем 15% всех расходов. Так, содержание только одного Гурийского полка в 1873 г. обходилось городу в 1886 руб. в год5. Груз обязательных расходов постоянно возрастал, бюджет города постоянно изыскивал финансовые средства, поэтому удельный вес этих статей старались уменьшить за счёт государственной казны (правительство частично возмещало городу эти расходы), но этого было явно недостаточно. Так расходы на исполнение воинской повинности по докладам городской думы в 1878 г. составили - 41012 руб., в 1875 г. - 54321 руб., к 1891 г. -52270 руб. Такое положение местные власти не устраивало. На заседаНИИ думы в 1872 г. по инициативе гласных - «имея в виду значительность расходов, производимым городом по содержанию временно и постоянно квартирующихся войск, а также несостоятельности городских средств на принятие такого рода значительных расходов (только один 68-й пехотный батальон обходится городу в 12274 руб. в год) Дума, на основании п. 14. ст.55. городового положения поручила управе ходатайствовать перед правительством в снижении расходов города на его содержание» .
Из всех обязательных расходов дума признавала справедливым содержание за счет городского бюджета пожарной части. Самара почти ежегодно подвергалась опустошительным пожарам , которые наносили существенный урон городу и хозяйству. Так, например, пожар 1854 г. уничтожил 150 домов: в 1853 г. в Самаре было 316 каменных, 2290 дере-вянных . Сгорели: уездное казначейство, уездное и духовное училища, 4 салотопенных завода и дом купца Лебедева, в котором размещался театр . Правительством для оказания помощи населению было выделено 6 тыс. руб. В 1856 г. сгорели все 176 торговых лавок, находившихся на Алексеевской площади; 246 жилых домов (48 каменных и 198 деревянных) пострадало имущество государственных учреждений . Самара постоянно уделяла внимание этому вопросу начиная с 1841 г. пожарный обоз увеличивался на его содержание город расходовал 1421 руб. 52 коп. После образования губернии, в 1853 г. был введен новый штат Самарской пожарной команды и увеличен пожарный обоз до 51 лошади7. Восемна-декабря 1862 г. был открыт пожарный комитет под председа-тельством городского головы М.И.Назарова , трех депутатов от городских обывателей (по одному: от дворян-чиновников, от купцов и от мещан), которому было поручено заведовать пожарной частью. Содержание пожарного обоза стоило городу 11866 руб., в 1866 г. - 14340 руб., в 1871 г. дума израсходовала уже 15194 руб. (в том числе на жалованье пожарным 10468 руб.), в 1875 г. - 22298 руб., в 1885 г - 35178 руб., в 1892 г. -34470 руб.1 Таким образом, пожарная часть в Самаре постоянно росла и развивалась и существенную роль в этом сыграла городская дума. Тем не менее пожары не прекращались: в 1877 г. их было - 58, в 1880 г. - 26, в 1884 г. - 19 и т.д. При активнейшем участии органов общественного самоуправления и администрации для скорейшего сообщения о пожаре при водопроводе был построен телефон на 10 абонентов. К телефонной станции подключили: 4 пожарные части водопроводную станцию губернатора (канцелярию) городского голову управу а также здание теат-pа3.
