Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление россии 1977-2003 годов в научных исследованиях. историография проблемы 33
Глава II. Местные советы в период 1977-1985 г.г 70
2.1. Статус, структура, состав и формы работы представительных и исполнительно-распорядительных органов Советов народных депутатов после принятия Конституции СССР 1977 г 70
2.2. Экономическая база местных Советов. Деятельность в области управления экономикой и народным хозяйством территорий 97
2.3. Социальная сфера деятельности местных Советов 113
Глава III. Реформирование системы советов в период перестройки 1985-1991 гг 127
3.1. Демократизация местных Советов в период 1985-1991 гг 127
3.2. Деятельность Советов в области социально-экономического управления территориями в период перестройки 144
Глава IV. Советская власть в период кризиса 1991-93 годов 155
4.1.Советская власть накануне распада СССР 155
4.2. Структура, экономическая основа и законодательная база советского местного самоуправления в 1991-1993 гг 172
4.3 .Советы народных депутатов от августа 1991 г. к октябрю 1993 г 192
Глава V. Становление системы местного самоуправления россии в 90-е годы XX века 228
5.1.Статус, структура, состав и формы работы представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления после
принятия Конституции 1993 г 228
5.2.Экономическая база местного самоуправления в 90-е годы 253
5.3.Деятельность органов местного самоуправления в области хозяйственных полномочий и в социальной сфере 265
5.4. Предпосылки реформы местного самоуправления 2003 года 281
Глава VI. Формы взаимоотношений власти и общества в местном самоуправлении В 1977-2003 гг 289
6.1 Отражение проблем населения в деятельности органов местной власти. 289
6.2. Общественное участие в органах местной власти и самоуправления...323
6.3. Власть, общество, партии и движения в политическом взаимодействии в системе местного самоуправления 339
6.4. Работа органов местного самоуправления в области межнациональных и межконфессиональных отношений 353
6.5.Власть на фоне народа : привилегии, численность, самоидентификация. 375
Заключение 408
Список использованных источников и литературы 429
- Местное самоуправление россии 1977-2003 годов в научных исследованиях. историография проблемы
- Экономическая база местных Советов. Деятельность в области управления экономикой и народным хозяйством территорий
- Деятельность Советов в области социально-экономического управления территориями в период перестройки
- Структура, экономическая основа и законодательная база советского местного самоуправления в 1991-1993 гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления. И каждый раз строительство новой модели местной власти начиналось с разрушения предыдущей. В результате, имея почти полуторавековую историю, местное самоуправление в России все еще не является аксиомой, опираясь сегодня всего-лишь на тринадцатилетний опыт созданной в 1993-1995 годах модели. Между тем, сильное и развитое местное самоуправление - основа любого демократического государства, школа государственности для его граждан, источник народовластия и гражданской инициативы. Многие проблемы, решаемые современным российским местным самоуправлением в начале XXI века, присущи периоду становления новой российской государственности. Главная из них - вопрос жизнеспособности, необратимости конституционных прав населения на местное самоуправление, степени его автономность от государственной управленческой вертикали власти.
Изучая историю российского местного самоуправления, нельзя обойти вниманием тот факт, что многие проблемы отечественной системы местного самоуправления исторически не решены до сих пор. Сравним и процитируем документы: в 1917 г. реформа местного самоуправления Временного правительства ставила своей задачей демократизацию составов земств за счет «истинных представителей народа», предоставление самоуправлению достаточных материальных средств и «всей полноты власти на местах», коммунальную реформу, ликвидацию разобщенности различных уровней системы местного самоуправления, дополнение ее необходимыми звеньями, совершенствование структуры и четкое определение государственных и местных полномочий. Через семьдесят лет отечественное местное самоуправление пришло к тому же: в 1987 году, перед Советами была поставлена задача демократизации и обновления их составов, «обеспечения полновластия», совершенствования структуры и повышения самостоятельности, формирования их экономической базы и четкого распределения полномочий. В 2002 году, в своем Послании Федеральному Собранию и затем на заседании президиума Государственного совета в 2003 году Президент РФ В.В.Путин вновь напомнил стоящие перед российским местным самоуправлением задачи: «четкость разграничения полномочий», «необходимость определиться со структурой местного самоуправления», «серьезное укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления», приближение «власти к народу» и обновление органов местной власти через приход в них «достойных людей»1. Как видим, актуальность темы становления местного самоуправления в России за сто лет не только не уменьшилась, но с точки зрения постановки задач даже не сменила своего вектора. Поэтому сегодня, когда в стране проходит очередная реформа местного самоуправления, закрепленная в новом федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной думой в конце 2003 года, отечественный опыт местного самоуправления России, накопленный в XX веке, должен быть востребован и проанализирован.
В практическом смысле наиболее актуальным видится анализ двух последних периодов отечественной системы местного самоуправления, как несомненно влияющих на практику современного местного самоуправления: Советов народных депутатов в полномочиях, закрепленных Конституцией 1977 года и особенно - обновленных Советов периода 1985-93 гг., а также системы, определенной реформой 1995 года и предшествующей устанавливаемой законом 2003 года. Всесторонний исторический анализ указанных выше периодов до настоящего времени отсутствовал, либо носил фрагментарный характер. Во многом это носило объективный характер, и 1 Российская газета. - М, 2001. - 28 февраля. было обусловлено тем, политизация системы Советов последних созывов и политический кризис октября 1993 года и последовавшая за ним ликвидация Советов, сделали использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего после 1993 года эта тема сразу оказалась на периферии исторических исследований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно-политическом сознании 90-х годов возникла определенная идиосинкразия на понятие «Советы», не воспринимаемого вне левой политической риторики, отчего опыт советских органов власти (даже времен демократизации, не говоря уж о более раннем периоде), оказался невостребованным, несмотря на то, что на уровне административно-хозяйственной структуры местной власти и существует явная преемственность между Советами и пришедшими им на смену современными органами местного самоуправления.
Отсутствие современных исторических исследований системы Советов привели к возникновению в историографии несомненного пробела между работами советских историков и современными исследованиями местного самоуправления. Вместе с тем очевидно, что сегодня, по прошествии более чем 10 лет после ликвидации Советов, уже существует реальная возможность и необходимость объективного исторического анализа советской системы с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Столь же актуальным видится разработка исторических исследований местного самоуправления периода 1993-2003 годов, анализ которого из-за приближенности к современности объективно до последнего времени был уделом политологов и юристов. После принятия в 2003 году нового закона о местном самоуправлении, кардинально реформирующего систему местной власти в России с 2006 года, рассмотрение получившего законченные хронологические рамки периода местного самоуправления действия федерального закона о местном самоуправлении 1995 года стало возможно и с позиции исторической науки. Следует также отметить, что с точки зрения развития форм взаимодействия власти и общества в системе местного самоуправления, период 1977-2003 годов можно рассматривать как непрерывный процесс. Несомненная актуальность темы исследования местного самоуправления России, взаимоотношений власти и общества в системе местной власти усиливается тем, что с реформированием местного самоуправления увязаны структурные реформы современной власти, самым серьезным образом отражающиеся на жизни миллионов россиян.
Неоднократное возвращение Президента к теме структуры власти в Российской Федерации, серьезные изменения, касающиеся системы выборности глав субъектов Федерации, федеральных и региональных законодательных органов власти, говорят о том, что и реформирование отечественного местного самоуправления вряд ли закончится с вступлением в силу ФЗ № 131. На самом серьезном государственном уровне происходит постоянный анализ существующей практики местного самоуправления, формирующий потребность в научных исследованиях и научно-обоснованных решениях в этой области и придающий ее изучению особую актуальность и практическую значимость.
Объектом исследования данной работы стала система местных Советов народных депутатов в РСФСР после принятия Конституции 1977 года, в период перестройки и во время кризиса 91-93 годов, а также современная система местного самоуправления России, сложившаяся в ходе реформ в 90-е годы XX века и в первые годы XXI века. Предпринята попытка сравнительного анализа этих институтов и их влияния друг на друга, а также на взаимоотношения власти и общества и развитие идеи и практики местного самоуправления в России. Анализ советской и современной российской систем местного самоуправления проводился на тех уровнях, которые существовали законодательно и были практически развиты: местных Советов на уровне областном, городском (районном, районном в городе) и сельском, органов местного самоуправления Российской Федерации на городском и районном. При этом автор, исходя из имеющихся источников, стремился при наличии особенностей анализируемых процессов, показать их развитие на различных уровнях власти: там, где это было необходимо.
Анализ конкретной практики Советов, органов современной системы местного самоуправления в различных областях- ЖКХ, здравоохранения, жилищного строительства и т.д., как, впрочем и анализ их нормативной базы, экономики, финансов, структуры, составов проводился в той мере и глубине, насколько это было необходимо для раскрытия основной темы исследования: взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления. Следует отметить, что исходя из общего вектора развития местного самоуправления в рассматриваемый период 1977-2003 гг. основным уровнем исследования являлся городской (районный) уровень местной власти. Уровень сельских и областных Советов 1977-1993 анализировался только при соответствии примера целям и задачам исследования. Это связано с несовпадением областного и сельского уровня власти по своей компетенции и принадлежности к местному самоуправлению в период 1977-1993 и 1994-2003 гг. (в первый период областной и сельский уровень местных Советов относились к одной системе власти, однако в последующий период областной уровень законодательно был исключен из системы местного самоуправления, перейдя в низовой уровень государственного управления, а на сельском уровне местное самоуправление фактически осуществлялось с уровня района, имея значительную зависимость от областного уровня государственной власти).
Предметом исследования является эволюция взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления России от Советов народных депутатов к современным органам местного самоуправления. В работе исследуется процесс оформления и структурирования исполнительных и представительных органов местной власти в условиях трансформации политической системы в 80-90-е годы, их взаимодействие с государственными органами региональной и центральной власти и населением, а также складывание механизма взаимодействия между ними. Анализируется федеральная и местная нормативно-правовая база и практика деятельности органов местного самоуправления исследуемого периода, влияние на них общественно-политических процессов, проходящих в стране, а также опыта самоуправления в регионах.
Хронологические рамки исследования охватывают период с принятия Конституции СССР 1977 года и до принятия в России в конце 2003 года федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и обоснованы периодом смены старых социально-политических отношений и связей и образования новых форм организации местного самоуправления. Именно переход от одной модели организации местного самоуправления к другой, связанный общим многолетним кризисом представляет уникальную возможность для раскрытия темы взаимоотношений власти и общества в России в период их реформирования.
Начало рассматриваемого периода связано с закреплением в Конституции 1977 года полновластия системы Советов народных депутатов, объединявших (и подменявших) собою органы местного самоуправления и государственной власти в СССР. Вполне естественно, что практика исследуемой советской модели местного самоуправления периода действия Конституции 1977 года хронологически делится на этап 1977-1985 гг. получивший в современной ему советской литературе название «развитого социализма», или в поздней терминологии так называемого «застоя», период «перестройки» 1985-1991 годов, а также период кризиса 1991-1993 гг. и ликвидации системы Советов в конце 1993 года. Следующий этап начинается с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, когда началось складывание системы местного самоуправления, закрепленной в августе 1995 года в федеральном законе N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хронологически он связан с периодом действия данного закона и заканчивается октябрем 2003 года с принятием Государственной Думой нового федерального закона N 131-ФЗ с тем же названием - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», существенно трансформирующего систему местной власти. Говоря о хронологических рамках данного исследования, следует отметить, что не столь значительный во времени 26-летний период 1977-2003 годов, исторически огромен, так как включает в себя события, приведшие к глобальной структурной трансформации всей политической и экономической системы России и кардинальным изменениям в системе местной власти. В то же время с точки зрения форм взаимоотношения власти и общества в системе местного самоуправления, этот период обладает сквозной проблематикой и преемственностью, проводя сравнительный анализ существующих моделей организации местной власти и общественных настроений. История ряда освещаемых в исследовании тем: института местных выборов, территориального общественного самоуправления, домовых и уличных комитетов, акций протеста, влияния партий на органы местного самоуправления и так далее имеет внутреннюю сквозную хронологию, не совпадающую с традиционным делением на советский и постсоветский период. Следует также отметить, что кризис местного самоуправления, взаимоотношений власти и общества, возникший в конце 80-х годов, не был исчерпан и в постсоветский период и в значительной части продолжился на протяжении всех 90-х годов XX века, являясь стержнем исследуемой в диссертации проблематики и позволяя рассматривать ее как непрерывный процесс в рамках одного исследования в избранных хронологических рамках.
Территориальные рамки исследования включают Самарскую, Саратовскую, Пензенскую и Ульяновскую области, на материалах которых, а также с привлечением центральных источников, общефедеральной и местной законодательной базы, анализируется система местного самоуправления России в исследуемый период и ее взаимодействие с обществом. Следует отметить, что взятый в качестве примера регион исследования является своеобразным архетипом России. Здесь имеются промышленные (Самарская, Саратовская) и аграрные (Ульяновская, Пензенская) области, крупные мегаполисы и малые города, богатые и умирающие села, лесные, лесостепные и степные районы с различными условиями ведения хозяйства. Регион многонационален, что вообще характерно для Поволжья, и покрайней мере двухконфессионален, здесь присутствуют различные политические взгляды, обусловившие существование в 90-е годы различной поддержки населением проводимых в стране реформ и власти в целом. Определяя территориальные рамки исследования, автор не ставил задачу «механического» описания однородных процессов, привлекая в качестве примеров те, или иные территории и органы местной власти в той мере, в которой это было необходимо для раскрытия темы и выявления особенностей взаимоотношений власти и общества в исследуемый период.
Степень изученности темы исследования в ее хронологических и территориальных рамках в исторической литературе является недостаточной, чего нельзя сказать об историографии по проблемам местного самоуправления в целом.
Говоря о степени изученности в современной историографии темы местного самоуправления в России1, следует отметить недостаток современных исторических, и в первую очередь, диссертационных исследований. Почти за 15 лет, начиная с 1990 года, по тематике, близкой к рассматриваемой, защищено 15 исторических кандидатских диссертаций и 3
Подробный истриографический обзор содержится в главе 1. докторских. Из них собственно по истории местного самоуправления -девять работ: 1 в 1992 г., 1 в 1995 г., 1 в 1999г., 1- в 2000 г., 2- в 2002 г., 1- в 2003 г., 1- в 2004 г., 1-в 2005 г. Необходимо отметить, что из указанных девяти диссертаций по проблемам местного самоуправления, докторским исследованием является только одна: работа 2000 года А.Н.Бурова «Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования». Что касается взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления России, данный аспект на уровне исторических диссертационных работ практически не исследовался, лишь отчасти затрагиваясь в другой докторской работе - Л.Н.Доброхотова «Власть и общество в России в условиях системной трансформации, 1985-1998гг», вышедшей в 1999 году. Недостаточна степень изученности темы и с точки зрения хронологических рамок исследуемого периода: 1977-2003 г. Из указанных выше 19 диссертационных исследований, вышедших в последние 15 лет, ни одна из работ не охватывает данных хронологических рамок.
До настоящего исследования диссертационные работы, охватывающие данную проблематику и период, в историографии отсутствовали. Большинство имеющихся исследований местного самоуправления касались периода середины 90-х годов XX века, немногочисленный ряд работ посвящен анализу системы Советов народных депутатов периода перестройки 1985-91 годов. Диссертации по системе Советов более раннего периода действия Конституции 1977 г., а также по проблематике местного самоуправления конца 90-х- начала 2000-х гг. не защищались, что указывает на наличие определенного пробела в современной историографии, отчасти заполняемого настоящим исследованием.
Целью данного диссертационного исследования является всесторонний анализ и изучение системы местного самоуправления России в 1977-2003 годах в контексте взаимоотношения власти и общества в условиях происходящих в стране исторических процессов и политической трансформации. Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:
Проанализировать практику местного самоуправления, оценить результаты реформирования системы местной власти на различных этапах, ее эффективность, адекватность существующим вызовам и угрозам, жизнеспособность различных моделей системы местной власти и местного самоуправления, действующих в России в исследуемый период;
Проследить развитие системы местных Советов народных депутатов в РСФСР после принятия Конституции 1977 года, в период перестройки, во время кризиса 91-93 годов, а также современной системы местного самоуправления России, сформированной в ходе реформ 1993- 2003 гг. Провести сравнительный анализ этих систем, их влияния друг на друга, а также на взаимоотношения власти и общества и развитие идеи и практики местного самоуправления в России
Исследовать процесс оформления и структурирования исполнительных и представительных органов местной власти в условиях трансформации политической системы в 80-90-е годы, их взаимодействие с государственными органами региональной и центральной власти и населением, а также складывание механизма взаимодействия между ними;
Изучить нормативно-правовую базу функционирования системы местной власти в исследуемый период и ее изменения, адекватность существующим потребностям развития местного самоуправления в стране, ожиданиям общества и требованиям времени;
Определить механизмы взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления, их эволюцию от
Советов народных депутатов к современным органам местного самоуправления, закономерности, действующие как вне исторического контекста, так и на определенных этапах развития;
Ввести в научный оборот новые исторические источники по исследуемому периоду;
Изучить степень эффективности системы Советов народных депутатов, значение для развития местного самоуправления в стране, влияние на нее внутренних и внешних процессов, происходящих в 80-е - начале 90-х годов XX века, определить исторические причины кризиса системы Советов в России;
Проанализировать развитие и трансформацию различных форм общественного самоуправления в исследуемый период;
Проанализировать опыт местного самоуправления, накопленный в ходе реализации реформы 1993-1995 годов, тенденции, сложившиеся в данный период в сфере местного самоуправления;
Оценить роль, место, степень политической и правовой автономии, тенденции централизации и децентрализации в местном самоуправлении России;
Проанализировать статус, компетенцию местного самоуправления в различных сферах, а также выявить организационно-правовые и политические особенности местного самоуправления в исследуемых регионах Российской Федерации;
Выяснить роль местного самоуправления как социального института и фактора развития демократии и гражданского общества в России, выявить степень гражданского и политического участия населения в работе и развитии органов местного самоуправления;
Исследовать кризисные для местного самоуправления России периоды, дать оценку эффективности различных моделей местного самоуправления на данных этапах;
Оценить роль партий и политических процессов в развитии местного самоуправления в России, изучить особенности выборов в органы местной власти в различных регионах;
Провести анализ основных проблем управления муниципальным хозяйством, особенностей финансовой системы, внутренней структуры, реформирования и реорганизации местного самоуправления, проведя анализ способности эффективно решать возникающие хозяйственные задачи.
Методология исследования базируется на принципах историзма и научной объективности, диалектического познания общества, предполагающих рассмотрение фактов, событий, явлений в их развитии и анализе связей с другими явлениями окружающей действительности, диалектическое взаимодействие объективных и субъективных факторов в конкретных исторических условиях. Принципы историзма и диалектического познания общества являются базовыми для основных современных теорий развития исторического процесса, корректируясь в конкретных приоритетах и составляющих социального бытия, их последовательности и взаимосвязи. При выборе методологии исследования, автор основывался на том, что современные цивилизационные теории исторического развития, в том числе марксизм, базируются на гегелевской диалектике. Кроме того они гносеологически родственны учению Г.Гегеля о обществе, государстве и праве.1 По нему государство, выражающее сущность народа, переживает потрясения, революции, кризисы власти как стремление абсолютного духа познать самого себя на пути к гражданскому обществу1. При этом следует иметь ввиду, что ни формационный подход отводящий первостепеннное значение социально-экономическим 1 Гегель,Г.В.Ф.-Философия права/ Г.В.Ф.Гегель.- М.,1990. отношениям , порождающим в своем развитии строго определенные формы общественно-политического устройства, ни марксизм с его схемой последовательной смены общественно-экономических формаций2, творчески развитый В.И.Лениньш, ни государственническое направление, развившееся на базе цивилизационных направлений, не объясняют особенностей процессов, происходящих в государстве, во власти и обществе России в XX веке, особенно в период 1985-1993 годов, когда фактически произошли крах советской модели, а вместе с ней и этапа «развитиго социализма» и откат как бы в предыдущую общественно-экономическую формацию.
Взаимоотношения общества, личности и государства в условиях демократического государства принципиально иные, нежели при авторитарном строе, который И.Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что подходы к местному самоуправлению, предполагающего по своей сути известную автономию в системе государственной власти, в современном обществе должны несколько отличаться от тех теорий самоуправления, которые для него являлись базовыми: общественной теории самоуправления, исходящей из противопоставления государства и общины, и разработанной в XIX веке Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом государственной теории, согласно которой самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления. Однако до настоящего времени большая часть подходов к исследованию сути самоуправления не выходит за пределы общественной и государственной теорий.
Развившие в России государственную теорию А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский определяли местное 1 Гегель,Г.В.Ф.-Философия права/Г.В.Ф.Гегель.- М.,1990.-С.374-377. 2 Маркс,К. К критике политической экономии/ К.Маркс// Маркс,К, Энгельс,Ф. Избранные произведения: В 3 т.- М.,1985.- Т.1.- С.534-538. 3 Ленин,В-И. Три источника и три составные части марксизма / В.ИЛенин.- Полн.собр.соч.-Т.23.-С.40-48. самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. Эта точка зрения является наиболее распространенной и в современных оценках сущности местного самоуправления и просматриваются автором в советской модели местного самоуправления, и в постсоветский период.
В настоящее время среди обществоведов и исследователей проблемы взаимоотношений власти и общества распространен цикличный подход в объяснении исторического процесса. В российской истории исследователи прежде всего выделяют ее кризисные ритмы, отмечая феноменологию периодически повторяющегося «смутного времени». Так А.С.Ахиезер считает, что проблема в том, что в отличие от традиционнной и либеральной цивилизации, российская представляет собой промежуточную цивилизацию, в которой особое значение обретает мера соотношения традиционного и либерального компонентов в каждый конкретный исторический период. Колебания этого соотношения диктуют особенности разных фаз глобальных циклов развития России. Перестройку А.С.Ахиезер обозначает как «возврат к соборно-либеральному идеалу», а основную проблему кризиса начала 90-х как выбор между либерализмом и соборностью1. А.С. Ахиезер выделяет три таких цикла - дореволюционный, советского периода и постсоветского развития страны. Трактовка событий начала 90-х гг. ведется как переход к третьему глобальному циклу российской истории. А.Н.Медушевский, основываясь на теории перехода от традиционного общества к массовому,
Ахиезер, А.С. Россия: критика исторического опыта (Социокультурная динамика России)./ АСАхиезер - Т.1- Приложение.- Новосибирск: Сибирский хронограф, 1998.-С.799. события 90-х годов рассматривает как переход от авторитаризма к демократии1.
Следует отметить, что любая схематизация не дает исследователю возможности толкования исторических фактов исходя из конкретного содержания такого кризиса, делая реальную историю, с ее внезапными поворотами и результатами, являющимися следствием многовекторного сложения действий различных сил, заложницей неких циклов. В принципе, можно согласиться, что цикличный подход применим для анализа глобальных исторических процессов с целью выявления объективных закономерностей развития социальной истории. В то же время названные теории не объясняют исторического выбора при наличии альтернатив. А именно наличие альтернатив характеризуют ситуацию в России в период кризиса советской власти 80-х-90-х годов XX века, как в прочем, и на протяжении всего XX века. Выходом из ситуации может быть синтезация различных концепций познания исторического процесса, а также применения для анализа проблемы взаимоотношения власти и общества в системе местного самоуправления, помимо исторических, методов политологии, социологии, социальной психологии и философии права.
При рассмотрении предмета исследования автором первостепенное значение отводилось принципу историзма, основанном на диалектическом взаимодействии объективных и субъективных факторов в конкетно-исторических условиях. При этом выявлялась и степень детерминированности событий последней четверти XX века в России. Основополагающим принципом для выявления общего и особенного в развитии системы местного самоуправления в России от советской модели к современной был сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов и явлений. Данный метод применялся как по территориально-хронологическому, так и, в частности, применительно к формам 1 Медушевский, А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в взаимоотношений власти и общества, исследуемых в VI главе - по проблемному принципу.
Классификация исторических фактов проводилась методом синтеза однорядных явлений, что давало возможность показать способы взаимодействия власти и общества в системе местного самоуправления в кризисных условиях конца 80-х- первой половины 90-х годов и раскрыть причины антагонизма между ними, а также выявить основные вызовы и угрозы, стоящие перед местным самоуправлением России в исследуемый период. Социальная стратификация общественных настроений и требований к власти в период кризиса местного самоуправления выявлялась через анализ форм проявления общественной конфронтации. Для анализа характеристики институционных коллизий, проявившихся в ходе реформ 80-х и 90-х годов, был применен функционально-структурный анализ, исходящий из рассмотрения политической системы общества в качестве целостной системы с взаимосвязанными элементами. Разрушение взаимосвязей для создания новой модели общественных отношений в 1993 году привело к выяснению мотивации основных действующих сил - сторонников президента и Верховного Совета. Рассмотрение механизмов функционирования системы власти и местного самоуправления, условий ее адекватности социальным потребностям проводилось через выяснение внутренней логики общественного развития в 1977-2003 годах. В связи с этим исследовалась мотивация действий различных социальных групп, политических партий, общественных движений и организаций, был проведен анализ и выделение этапов протестного движения в период 1988-2003 годы.
Так как проявления социальных явлений и отношения к власти можно измерить количественно через анализ состава депутатских корпусов, роста численности и уровня обеспеченности чиновников, расходов на содержание аппарата, в исследовании использовался количественных показателей при сравнительной перспективе / А.Н.Медушевский.-М.,1998- 650 с. анализе итогов выборов, анализе бюджетов муниципалитетов, штатных расписаний и так далее. Для этого в работе использованы различные методы исследований: сравнительно-исторический, типологический, системный. Сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов и явлений использован также для выявления общего и особенного в развитии системы местного самоуправления в различных регионах и в различные исторические периоды как по проблемным признакам, так и по территориально-хронологическим.
Источниковая база исследования включает обширный корпус опубликованных и неопубликованных материалов различного характера, касающихся работы органов местного самоуправления в исследуемый период. Среди источников первую группу составляют законодательные материалы, в т.ч. Конституции СССР и РСФСР, в первую очередь 1977-78 гг. с последующими редакциями, Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституционные законы СССР и РСФСР, Европейская Хартия местного самоуправления, Европейский кодекс поведения для местных и региональных выборных представителей, другие законодательные и нормативные европейские акты, ратифицированные и принятые Российской Федерацией. Данные основополагающие законодательные акты являются в исследовании отправными в изучении нормативной базы местных органов власти. При сравнительном анализе положений Конституции 1977 г. в качестве источника привлекались Конституции СССР и РСФСР 1918-1937 гг., включая их редакции до 1976 г. Это позволило увидеть генезис Советов в структуре государственной власти, выявить основы их нормативной базы, источники особого положения в политической системе периода «полновластия» 1977-90 гг. При анализе периода принятия Конституции России 1993 г. в качестве источников также привлекались различные проекты Основного Закона, возникавшие в 1990-93 гг.
К этой же группе источников относятся также союзные и республиканские законы, регламентирующие деятельность Советов разных уровней и их исполкомов, законы о местном самоуправлении в Российской Федерации. Важнейшими из них являются закон 1980 г. с последующими редакциями «Об областном, краевом Совете народных депутатов», закон РСФСР 1971 г. с последующими редакциями «О городском, районном, районном в городе Совете народных депутатов», закон «О статусе народного депутата СССР», закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. Важным источником являются Постановления и Указы Верховного Совета СССР и РСФСР, Президентов СССР, РСФСР и Российской Федерации, пленумов и ЦК КПСС, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Источником регионального законодательства являются Уставы областей, городов, районов, Постановления Советов различных уровней, законодательных и представительных органов местной власти- Советов, Собраний и Дум. Важным источником регионального нормотворчества, позволяющим вести сравнительный анализ органов местного самоуправления различных территорий и уровней власти, их структуры, компетенции, задач являются их регламенты, положения и т.п. документы, а также бюджеты территорий.
К второй группе источников значительной информативной ёмкости относятся делопроизводственные и внутренние документы органов местной власти: протоколы и стенограммы заседаний, различные записки, проекты, запросы органов власти всех уровней, переписка между ними, штатные расписания, приказы, распоряжения, словом, все, что относится к функционированию Советов, Дум их исполкомов, администраций и органов общественного самоуправления. Пожалуй, данная группа источников является важнейшей для проблематики исследования, т.к. позволяет судить о реальных механизмах и практике работы органов местного самоуправления исследуемого периода, видеть генезис и драматургию принимаемых решений, внутреннюю борьбу. Наиболее адекватным для исследования источником данной группы автору видятся стенограммы. Важным источником данной группы, необходимым для анализа взаимоотношений власти и общества, являются отложившиеся в фондах Советов, комитетов КПСС, исполкомов, администраций и дум письма, жалобы, обращения, наказы избирателей, их обобщение, проводимая по ним переписка и ответы на них, и принимаемые решения. Этой же цели служат источники, касающиеся работы комитетов народного контроля, других подразделений Советов, материалы работы депутатских групп, постов, домовых и уличных комитетов, протоколы встреч с избирателями и различные выборные документы- отчеты избиркомов, агитпунктов, протоколы сходов и собраний граждан, результатов голосований и т.д. В них представлен огромный фактический материал, зачастую уникального характера, впервые вводимый автором в научный оборот.
К третьей группе источников относятся различные статистические материалы: справки, отчеты, аналитические документы и т.п. Они являются важнейшим источником для проводимого в диссертации анализа состава депутатского корпуса и структуры органов местного самоуправления. При выявлении и обработке статистических данных по Советам народных депутатов 1977-1990 гг. значительным подспорьем для исследователя является бюрократизация советского документооборота, централизованный характер и единообразие ведомственных инструкций и форм отчетности. Начиная с 1990-91 гг. обобщение статистических данных различных регионов и уровней органов власти представляет известные трудности для исследователя в связи с тем, что прежняя направленность системы на регулярную отчетность была разрушена, отчего многие данные (о составе депутатского корпуса, его социальном, демографическом, образовательном, партийном и т.п. портрете, о работе с письмами и обращениями граждан, о депутатской работе и т.п.) приходится собирать их различных, не связанных друг с другом, и зачастую разнесенных во времени документах.
К четвертой группе источников относится периодическая печать, в основном - органы печати местных Советов, администраций, партийных органов (в период 1977-91 гг.), а также различные бюллетени и сборники. Следует отметить, что как источник, периодическая печать содержит не только живые свидетельства эпохи, но и часто официальные опубликования нормативно-правовых актов и решений органов власти, стенограммы заседаний, статьи о местном самоуправлении и хронику событий. В большинстве своем это газеты и журналы, в качестве источников из которых в данном исследовании привлекается около 50 изданий. Задействованы также специализированные журналы и сборники документов, различные справочные издания. Безусловный интерес представляют также публицистические материалы политиков и участников событий, а также обширная исследовательская литература.Эти материалы детально освещают подготовку реформ местной власти, деятельность органов советской власти и местного самоуправления, взаимоотношения власти с различными партийными и общественными организациями, а также населением. Специфическим источником, недавно вошедшим в исследовательский оборот, является Интернет. Применительно к данному исследованию речь идет прежде всего об использовании сетевых ресурсов различных органов государственной власти и местного самоуправления, администраций, избирательных комиссий, политических и общественных организаций, институтов, фондов и отдельных лиц и размещенных там документов, пресс-релизов, новостей, интервью и т.д. Многие материалы, находящиеся в сети Интернет, в печатном виде отсутствуют. В качестве такого источника, можно отметить выпуски политического мониторинга, проводимого Международным институтом гуманитарно-политических исследований с
1992 по 2000 г. в ряде субъектов Российской Федерации и представляющего собой ежемесячные отчеты корреспондентов о событиях, происходящих в российской провинции, в том числе и не отложившихся в печати.
Завершает классификацию источников исследования персональные документы и материалы личных фондов, а также писем, воспоминаний, интервью, полученных автором в ходе работы над диссертацией от участников и очевидцев описываемых событий, экспертов, научных и общественно-политических деятелей . При работе над некоторыми главами диссертации, в частности касающихся периода 1991-1993 гг., автор проверял фактическую сторону событий, обращаясь к их участникам за экспертной оценкой текста, и корректируя некоторые положения по ходу работы. Источником к характеристике взаимоотношений власти и общества в этот период служат также письма и обращения избирателей, переписка с различными органами власти и должностными лицами, а также иные документы собственного депутатского архива по избирательному округу.
Большинство неопубликованных источников из представленных выше групп исследованы в центральных архивах (Государственный архив Российской Федерации, Российский государственный архив социально-политической истории, Российский государственный архив новейшей истории, Российский государственный архив экономики), а также в государственных архивах Самарской, Саратовской, Ульяновской и Пензенской областей.1 Следует отметить неравнозначную информативную емкость их архивных фондов. Например, в Государственных архивах Саратовской и Пензенской областей уже отложились фонды органов местного самоуправления вплоть до 1999-2000 годов, в Самарском государственном архиве документы органов местного самоуправления после 1996 г. отсутствуют. В то же время ряд документов, касающихся кризисных периодов истории местного самоуправления, скажем периода ГКЧП, в
См. Список использованных источников и литературы.
Самарском архиве присутствуют в виде стенограмм заседаний местных Советов, отсутствуя в архивах ряда соседних областей. В то же время в Государственном архиве Пензенской области имеется замечательная коллекция документов (в т.ч. агитационной продукции) периода политической борьбы Советов и Президентской вертикали 1992-1993 гг. В Государственном архиве Ульяновской области содержится обширная документация, включая аналитические отчеты Советов, по национальным и межконфессиональным отношениям в конце 80-х- начале 90-х годов в Поволжье, в фондах архивов Самарской, Пензенской и отчасти Саратовской областей присутствующая незначительно. Неравномерность информативной емкости архивных фондов, создает известную трудность при комплексном изучении процессов, выявлении общего и особенного в деятельности органов власти различных уровней и территорий, не до конца преодоленные в исследовании. Тем не менее, все архивные источники наиболее точно отражают деятельность органов местной власти и заслуживают особого внимания. Всего автором проанализировано около 100 архивных фондов, содержащих свыше трех тысяч единиц хранения, из которых в данном исследовании использованы материалы около 300 архивных дел. Наиболее ценными источниками информации в работе над данным исследованием стали: - Фонды Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР (ГАРФ: ф. 10026), содержащие протоколы и стенограммы как Верховного Совета и Съезда, так и заседаний областных Советов народных депутатов вплоть до 1993 г., Высшего экономического совета при Президиуме Верховного Совета, секретариата руководства и аппарата Верховного Совета, различные документы и справки о общественно-политическом, экономическом и социальном положении на местах, отчеты, письма и обращения граждан, аналитические обзоры, переписку с различными ведомствами и органами власти, документы конкретных депутатов, депутатских блоков, фракций, партийных и общественных организаций, центральной и местных избирательных комиссий, предвыборные программы кандидатов, наказы избирателей, стенограммы встреч и т.д.;
Фонды коллекций документов съездов ЦК КПСС, протоколов и стенограмм пленумов обкомов и горкомов КПСС (РГАСПИ:Ф.17,582,620);
Фонд комиссии по материально-техническому обеспечению и комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР (РГАЭ: Ф.692);
Фонды областных, городских, районных исполнительных комитетов и Советов народных депутатов, партийных комитетов, комитетов народного контроля, администраций, законодательных собраний и местных представительных органов, избирательных комиссий (Государственный архив Пензенской области (ГАПО): Ф.р.-453, 2038, 2455, 2207 и др., Государственный архив Ульяновской области (ГАУО): Ф.р.-3038,634,3603,733,1565 и др., Государственный архив Саратовской области (ГАСО): Ф. Р-461,1738,3514,2556 и др., Центр документации новейшей истории Саратовской области (ЦЦНИСО): Ф.5970, 30, 3837, 6234 и др., Государственный архив Самарской области ( ГАСамО): Ф.р.-2558, 56,2160,3340 и др.);
Текущие архивы представительных, законодательных и исполнительных органов власти Самарской, Саратовской, Пензенской, Ульяновской областей;
К сожалению, многие документы периода кризиса 1991-1993 годов не сохранились, а более позднего периода (1996-2003 гг.) не в полной мере отложились в архивах в силу их приближенности к современности и различного отношения в действующих органах власти регионах к архивной работе. То же самое можно сказать в отношении возможности исследовательской работы в текущих архивах органов власти: она различна. Автор отмечает значительную закрытость для исследователей текущих архивов Самарской городской администрации (при открытости областного правительства и Губернской Думы), Саратовского областного правительства и Ульяновской областной администрации. Тем не менее, в ходе исследования- в основном при работе с фондами государственных архивов-автором было выявлено немало уникальных для научного анализа материалов, составивших основу источниковой базы диссертации. Более половины этих материалов ранее не подверглись научному анализу, так как либо были недоступны исследователям, либо не попадали в сферу их внимания.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем впервые в историографии на основе привлечения широкого комплекса источников, в т.ч. и впервые вводящихся в научный оборот, дан всесторонний анализ работы органов местного самоуправления России и взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления и управления в период 1977-2003 годов. По ряду исследуемых проблем и периодов, данная работа является новым диссертационным исследованием, анализирующим местное самоуправление России 1977-2003 гг. с позиции исторической науки, без идеологических установок и штампов. В диссертации местное самоуправление России рассматривается комплексно, на всех уровнях, с выявлением общего и особенного исходя из территории и уровня власти. До настоящей работы большинство вопросов, касающихся исследуемой проблематики местного самоуправления разрабатывалось в основном в трудах политологов и правоведов. С 1990-го года из более чем ста диссертационных работ, написанных по проблемам местного самоуправления, только 9 исследований являются историческими, из которых докторской была только одна работа, написанная в 2000 году.
Данное исследование отчасти заполняет собой образовавшийся в историографии местного самоуправления пробел.
Ряд положений, выносимых автором на защиту и обусловленных задачами настоящего исследования, существенно расширяют научную проблематику истории местного самоуправления и создают базу для дальнейших исследований и разработок.
На защиту выносятся следующие основные положения: - Реформирование системы местной власти России на различных исторических этапах обуславливалось не столько ее внутренними причинами, степенью эффективности, адекватностью существующим вызовам и угрозам, как внешними политическими факторами, объективно вписываясь в общегосударственные тенденции централизации, либо децентрализации системы управления, а также ее адекватностью действующему политическому режиму и пониманию центральной властью природы местного самоуправления и его места в системе власти. Жизнеспособность различных моделей системы местной власти и самоуправления, действующих в России в исследуемый период, напрямую связана со степенью политического участия органов местной власти в общегосударственных процессах, воздействием на них борьбы политических партий, фракций и групп, отражением в принимаемых решениях общественных настроений и, как следствие, степенью оппозиционности центральной власти. Внимание центральной власти и вектор реформ обуславливаются положением, занимаемым местным самоуправлением в системе власти, объективно являющегося наиболее близким к населению уровнем власти, представляющим его интересы и резонирующим общественные настроения. Общей причиной низкой эффективности реформирования местного самоуправления в России является отчуждение власти от общества и отсутствие реальных прав и механизмов прямого участия в самоуправлении населения;
Система местных Советов народных депутатов в РСФСР не являлась в полном смысле системой местного самоуправления, по большинству признаков относясь к системе местного государственного управления. В период перестройки возникла реальная возможность для возникновения на базе местных Советов органов местного самоуправления. Ликвидация Советов в ходе кризиса 1993 года обуславливалась не отсутствием внутренней структурной жизнеспособности советской системы как модели представительных органов власти и местного самоуправления, а политическими задачами режима президентской власти, пришедшего к руководству страной в 1991 г. и идиосинкразией к Советам как к политическому понятию и термину власти со стороны большей части населения страны. При этом основной причиной уязвимости системы Советов стала ее вертикальная структура и, как следствие, возникновение политической борьбы с формируемой президентской вертикалью на всех уровнях сверху вниз.
Вектор развития и институционализации системы местного самоуправления в 1993- 2000 гг., формирования ее нормативно-правовой базы, круга компетенции и самостоятельности обуславливались государственной тенденцией децентрализации и федерализации. Смена вектора с 2000 г. обуславливались обратной тенденцией централизации и выстраивания системы государственной вертикали власти. Не исключено, что в тенденции государственного строительства начала 2000-х, являющихся по ряду направлений развития местного самоуправления и системы власти в целом периодом контрреформ, нашло свое проявление в том числе и влияние советской системы. Местное самоуправление в России в большей степени является не общественным институтом, а формируемым государством низовым звеном власти.
Двойственная природа местной власти выражалась в том, что по отношению к органам государственной власти органы местного самоуправления играли роль представителей народа, а по отношению к народу- агентов государства. Основным механизмом взаимодействия между властью и обществом были выборы, прошедшие путь от безальтернативных советских псевдовыборов, через уличную демократию поздней перестройки, к управляемой демократии административного и денежного ресурса современного периода. Основным показателем отчуждения власти и общества, фиксируемым через институт выборов, является рост протестного голосования и снижение явки избирателей. Ряд прежних форм: наказы избирателей, отчетно-выборные собрания, письма и обращения граждан, публикации в СМИ и т.д. либо исчезли, либо претерпели изменения, либо утратили свое значение;
Период социально-экономического и общественно-политического кризиса в государстве дает дополнительный импульс двум противоположным тенденциям централизации и децентрализации : стремлению территорий и местных сообществ к самоуправлению и стремлению государства к усилению вертикали управления, т.е. самоуправление стремиться заменить управление, а управление- самоуправление. Однако: чем слабее государство, тем слабее местное самоуправление;
Ослабление общественного начала, института выборности и ответственности власти перед обществом, рост отчуждения власти и населения неизбежно ведет к социально-политическому кризису и кризису системы местного самоуправления; - Местное самоуправление является социальным институтом и фактором развития демократии и гражданского общества в России. Развитие этих институтов напрямую связано со степенью гражданского и политического участия населения в работе и развитии органов местного самоуправления;
Апробация и практическая значимость диссертации связаны с решением важных исследовательских, преподавательских, просветительских задач, а также возможностью использования основных положений и выводов работы в практической и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Данные исследования использованы автором в работе в комитете по местному самоуправлению Самарской городской думы, в разработке Устава городского округа Самара, Регламента Самарской городской думы, ряда положений и нормативно-правовых актов местного значения, законодательных инициатив в Губернскую думу субъекта Федерации и Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации, подготовке спецкурсов по проблемам местного самоуправления в ряде высших учебных заведений Поволжья, а также в научных публикациях и монографиях. В период 1995-2005 гг. основные положения исследования апробированы в ходе нескольких десятков научно-практических конференций, круглых столов по проблемам местного самоуправления, общественных и думских слушаний, а также изложены автором в 32 публикациях и трех монографиях.
Структура диссертации состоит из введения, шести глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников. Учитывая сложный характер генезиса описываемых процессов, связанный с глобальными структурными изменениями политического и социально-экономического государственного устройства в период 1977-2003 г., автор счел необходимым в выработке структуры и содержания диссертации сочетать проблемно-тематический и хронологический принцип изложения материала. Хронологический принцип использован при разделении всего материала на главы, посвященные деятельности местных органов власти в период действия Конституций 1977 и 1993 г. В большинстве глав хронологический принцип изложения материала использован при описании процессов, относящихся к конкретным общественно-политическим явлениям и событиям, а также управляемым изменениям (законодательная база, структура органов власти и т.д.). При анализе социальных явлений и взаимоотношений власти и общества использован проблемно-тематический принцип изложения материала.
Местное самоуправление россии 1977-2003 годов в научных исследованиях. историография проблемы
Историография последней четверти XX века имеет свои особенности. Исследования вышедшие до и после 1993 года значительно отличаются друг от друга как методологической, так и идеологической основой, будучи связанными с происходящей в эти годы трансформацией политической системы России. Объединенная историческим детерминизмом и общим научным контекстом историография отечественного местного самоуправления указанного периода имеет ряд сквозных тем. Это история взаимоотношений власти и общества (в том числе - органов местной власти и населения), генезис самого понятия самоуправления, развитие и трансформация различных форм общественного самоуправления, институционализация местного самоуправления в системе власти и т.д.
Логично разделить историографию исследуемого периода на советский период - с принятия Конституции 1977 года до ликвидации системы Советов и советской власти в октябре 1993 года и на период современный - с принятия Конституции 1993 года и по настоящее время. В советские годы вышло большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов деятельности Советов народных депутатов. Многие из них несли на себе печать идеологизации, в первую очередь, связанную с той особой ролью, которую играли Советы в политической системе и государственном устройстве СССР. Характерными темами, разрабатываемыми советскими учеными в 70-80-е годы, были вопросы партийного руководства Советами со стороны КПСС, изучение ленинского учения о Советах и его актуализация для текущего периода, а также обоснование различных преимуществ советской системы и ее прогрессивной роли. Количественно пласт пропагандистских работ о Советах по-прежнему значительно превалирует над научными исследованиями, вышедшими с советских времен и вплоть до наших дней, являясь своеобразным библиографическим балластом в историографии данной темы.
Согласно Конституции СССР 1977 г. управление советским государством осуществлялось через разветвленную сеть Советов народных депутатов, образующих единую систему власти от местных Советов до Верховного Совета СССР. Усиление роли Советов в системе государственной власти привело к значительному росту после 1977 года исследований данной темы как со стороны историков, так и представителей наук государственного права, советского строительства, философии и обществоведения. В этой связи можно отметить работы О.Е.Кутафина, Г.И.Мельникова, А.Я.Берченко, Г.В.Атамчука, К.Ф.Шеремета, П.Н.Лебедева, Д.В.Шутько, Г.В.Дыльнова, Т.И.Крыжантовской и других исследователей, изучавших функции и компетенцию местных советов и их положение в системе государства и общества в 70-80-е годы. С начала 70-х годов XX века в советской историографии наметился интерес к исследованию проблем народовластия и самоуправления, активно разрабатываемый в работах И.П.Ильинского, И.А.Азовкина, Ю.А.Тихомирова, Ю.И.Скуратова, Д.Ю.Шапсугова, И.Варламова, АЛ.Бутенко, АК.Конева, Л.А.Григоряна, Ю.Н.Дорожкина, В.Т.Кабышева, А.М.Черныша, А.К.Белых, Б.А.Страшуна, Е.И.Кореневской, Г.В.Барабашева, К.Ф.Котова, Ю.М.Козлова, Р.Ф.Васильева, С.А.Авакьяна, ПЛ.Гуреева, Б.Н.Пугачева, В.А.Антакова, Н.Ф.Шарафетдинова, С.И.Барзилова и других.1 В основе их концептуальных воззрений было положение о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы- Советы народных депутатов- являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе они могут трансформироваться в органы социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. Так Ю.А.Тихомиров в своих работах определял местное самоуправление как форму самоорганизации населения для самостоятельного ведения местных дел и активного участия в выполнении задач государственной власти.1 А.МЛерныш называл местным самоуправлением самоорганизацию всей общественной жизни по месту жительства. Ю.И.Скуратов определял самоуправление как «качество, свойство народа и других социальных общностей, их способность управлять своими делами». По его мнению, самоуправление представляет собой особую форму организации и развития демократии, при которой субъектом и объектом управления выступает народ, то есть все население страны».3 В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно- территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы, или непосредственно в пределах прав, установленных государством».4
Сам термин «самоуправление» до середины 80-х годов в исторической литературе преимущественно использовался при характеристике политической системы советского общества и роли трудящихся в формировании органов управления и их представительств в органах власти. Так, Ю.И.Скуратов полагал, что «...государственно-правовой институт выборов в целом обеспечивает самопредставительство народа в Советах».5 Однако, как отмечал С.И.Барзилов, «понятие самоуправления во многом связываясь с процедурными организационно-правовыми вопросами выборов, теряло взаимосвязь с осуществлением политической власти, с реализацией политических интересов и потребностей».
Экономическая база местных Советов. Деятельность в области управления экономикой и народным хозяйством территорий
На начало 80-х годов пришелся XXVI съезд КПСС. Это был первый съезд после принятия новой Конституции СССР и последний т.н. «застойный» съезд перед смертью генерального секретаря ЦК Л.И.Брежнева, правившего страной с 1964 по 1982 год. Учитывая значение партийных съездов для страны, легко понять, что все задачи управления территориями Советы начала 80-х черпали из материалов данного съезда, определившего основные направления экономического и социального развития страны на 1981—1985 годы и на период до 1990 года. В дополнение к материалам съезда в начале 80-х вышли также постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 г. «О дальнейшем повышении роли Советов на-родных депутатов в хозяйственном строительстве» и постановление Президиума Верховного Совета СССР от 1 апреля 1981 г. «О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из решений XXVI съезда КПСС».
Полномочия местных Советов в экономической сфере были весьма широки. Главной функцией Совета как органа власти было финансово-бюджетное руководство. Совет устанавливал и утверждал бюджет подведомственной территории, организовывал его исполнение, осуществлял контроль за ходом исполнения бюджетов нижестоящих Советов. Представление о структуре бюджетов местных Советов начала 80-х годов XX века дает бюджет г.Куйбышева за 1980 г. (табл. 6):
Доходная часть бюджета 1980 г. была выполнена на 100,9%.2 При этом, как следует из приведенных данных, около половины доходной части бюджета города формировалось за счет налога с оборота, на втором месте по значимости были платежи из прибыли предприятий и организаций. Около 14% доходной части бюджета формировалось за счет государственных налогов с населения. В общих расходах города на городское хозяйство отводилось 42,4%, на образование-23,8 %, на здравоохранение- 31 %. В бюджете г.Куйбышева за 1981 г. пропорции были сохранены примерно те же. Из общей суммы расходов 44,2% было направлено на развитие городского хозяйства, 24%- на народное образование, 30,2% - на здравоохранение1.
Управление экономикой территории было важной компетенцией местного Совета. По итогам XXVI съезда КПСС было принято специальное совместное Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР- «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве», декларирующее расширение полномочий Советов по координации работы расположенных на их территории предприятий. Совет фактически координировал и хозяйственную деятельность находящихся на его территории предприятий.Учитывая плановый характер советской экономики, местным Советам (областного и краевого уровня) было предоставлено право вносить в соответствующие министерства и ведомства предложения о производстве на подчиненных им предприятиях товаров народного потребления. Кроме того, областные Советы регулировали ценовую политику, принимая в пределах своей компетенции меры по совершенствованию цен и тарифов, устранению множественности цен на однородную продукцию и разнобоя в ценах на одинаковые изделия и в тарифах на услуги; решая в установленном порядке вопросы утверждения розничных цен и тарифов на овощи и фрукты.
Наиболее значимой частью народно-хозяйственного комплекса в СССР считалась промышленность. Следует отметить, что теория советского «полновластия» в управлении промышленностью постоянно на практике ограничивалась ведомственными барьерами, наиболее непреодолимым из которых был барьер оборонных ведомств, под началом которых в отдельных регионах СССР находилось до 90% промышленных предприятий. Разумеется, «двойное назначение» советской «оборонки» существенно искажало статистику и не давало представления об истинном положении промышленности в СССР. Ни о каком реальном «руководстве» оборонными предприятиями со стороны местных Советов на практике не могло идти и речи. В полномочиях местных Советов было закреплено руководство развитием производства товаров народного потребления. Совет координировал и контролировал их производство на всех предприятиях, расположенных на его территории. Что касается КПСС, то партия активно вмешивалась не только в деятельность Советов, но и в управление хозяйственных предприятий. О степени такого вмешательства может говорить, например, такой факт: только за один 1980 год ПО «Подводречстрой» Волжского района Саратовской области получило 12 руководящих документов из партийных органов. Отчетные данные местных Советах свидетельствовали о росте в начале 80-х годов промышленности по сравнением с 10 пятилеткой.
Деятельность Советов в области социально-экономического управления территориями в период перестройки
В 1985-87 годах под «перестройкой» подразумевались в основном два явления: «ускорение социально-экономического развития» страны2, или просто «ускорение», и «гласность». На этом этапе основные усилия реформаторов были сосредоточены на экономической сфере. В 1987-88 гг. спад в экономике, начавшийся еще в начале 80-х стал еще более ощутимым. Дефицит бюджета в 1986 г. составил 18 млрд. руб., и с каждым годом увеличивался в 2-3 раза, на 30% сократились доходы от продажи нефти3. Реформирование экономики виделось «прорабами перестройки» как снижение ее централизации с одновременным повышением ответственности Советов на местах. «Мы вышли из одной системы- тоталитарной командной системы, где все расписывалось: даже какой гвоздь- со шляпкой или без шляпки и на сколько сантиметров- в Могилеве надо забить. Это что, руководство?- спрашивал М.С.Горбачев.- Разве в рамках такой системы можно руководить страной, где проживают десятки народов, 15 суверенных республик, 300 миллионов людей? Да нельзя так жить, товарищи!» В 1986 г. вышло в свет постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС». Согласно данному постановлению Советам было поручено усилить воздействие на формирование планов экономического и социального развития предприятий по вопросам, относящимся к ведению Советов. Постановление предписывало повысить координирую роль Советов в решении экономических и социальных проблем на подведомственных территориях. В частности, это касалось выявления и использования резервов роста производства и повышения качества товаров народного потребления и оказываемых населению услуг.
С началом перестройки остро стал звучать вопрос удовлетворения потребности населения в продовольственных и промышленных товарах, жилье, социально-культурных и бытовых услугах. Данные проблемы существовали и раньше, но с началом процесса так называемой «гласности» О них заговорили в полный голос. Одной из целей «ускорения» была ликвидация отставания от США и западной Европы по ряду ключевых направлений, в первую очередь- в области технологий и научно-технической революции. Однако для широкого круга рядовых советских граждан отставание от капиталистического мира в первую очередь осознавалось в дефиците бытовых вещей: в автомобилей, бытовой техники, в отсутствии на прилавках магазинов продуктов питания. Поэтому от перестройки простой советский человек ждал в первую очередь этого, одновременно мечтая о свободе слова и 30 видах колбасы без очереди.
Отражением этих запросов должна была стать принятая ранее Продовольственная программа, весьма символично сформулированная в период перестройки в программных материалах партии и Советов как «продовольственная проблема». Ее решение виделось как комплекс мер, призванных «добиться стабильного обеспечения жителей продуктами питания, особенно мясными и молочными. Значительно поднять уровень среднегодового производства зерна, добиться коренного перелома в снабжении жителей области картофелем, плодоовощной продукцией, некоторыми дефицитными видами круп, сыром, растительным маслом, рыбой и другими продуктами»1. Кроме того, проблему обеспечения населения продуктами питания в начале перестройки предлагалось решать и весьма приземлено: всемерно способствуя развитию подсобных сельских хозяйств предприятий, организаций и учреждений, садоводческих товариществ и коллективов огородников и личных подсобных хозяйств граждан2.
Первым намеком на развитие частного сектора в советской экономике стала рекомендация ЦК КПСС и Президиума Верховного Совета СССР от 1986 г. «разработать и осуществить в ХП пятилетке мероприятия по развитию сети небольших предприятий по выпуску товаров народного потребления, ремонту квартир и бытовой техники, пошиву и ремонту одежды и обуви и т.п. с использованием технологий и оборудования, позволяющих быстро изменять ассортимент изделий и виды услуг в зависимости от спроса на них, а также по организации в этих целях различных форм кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности граждан» . Исполкомам местных Советов было поручено использовать все имеющиеся возможности для размещения небольших предприятий торговли, общественного питания, бытового и коммунального обслуживания, комнат-мастерских, спортзалов за счет приспособления неиспользуемых и освобождаемых помещений. При этом развитие данного «частного сектора» предполагалось в духе советского понимания законов рынка регулировать. Так, для исключения «неоправданного дублирования в выпуске товаров массового спроса» Советам было поручено создавать на общественных началах межреспубликанские и межобластные координационные центры по развитию и размещению производства товаров, выпускаемых кооперативами и индивидуальными предпринимателями.
Структура, экономическая основа и законодательная база советского местного самоуправления в 1991-1993 гг
Изменения внутренней структуры Советов, активно происходившие в 91-93 годах, являлись ответом советской власти на новые политические и экономические реалии и должны рассматриваться в контексте как внешнего давления на систему, так и внутренних противоречий. С одной стороны, структура Советов народных депутатов в начале 90-х годов в целом сохраняла преемственность и основные черты прежней модели 70-х- 80-х годов, с другой - именно в этот, последний период деятельности, произошли наибольшие ее изменения. Реформирование действовавшей ранее структуры местных Советов началось весной 1990 г. с созданием в них Президиумов, а затем- с осени 1991 года- пришедших им на смену Малых Советов. Очевидной причиной создания Президиумов, а затем Малых Советов было стремление повысить управляемость Советами, значительно подорванную митинговой демократией перестроечных созывов конца 80-х. Инициатором введения института Президиумов (Малых Советов), безусловно, был аппарат Советов и советская бюрократия в целом, рассчитывающие с помощью нововведения сделать Советы более мобильными и работоспособными.
Одной из других структурных проблем последних лет советской власти было перераспределение полномочий между Советами разных уровней. В СССР союзные и республиканские законы не разделяли компетенцию и сферы деятельности местных Советов разных уровней. В результате получалось, что и областной и городской и районные Советы обязаны были нести одинаковые функции на своем уровне, что, безусловно, порождало при общей ответственности за всё и всеобщую безответственность. В законе 1990 года вопрос распределения полномочий определялся тезисом «по взаимному соглашению». Это, конечно, не могло не привести на практике к тому, что в этой части закон не был работоспособным. Одним из спорных моментов был и вектор делегирования полномочий- от низшего звена к высшему, или наоборот? Было очевидно, что местное самоуправление будет реальностью только тогда, если в закрепленной сфере компетенции вышестоящий Совет не сможет вмешиваться о отменять решения нижестоящего, если они не противоречат действующему законодательству . Внутри структуры Совета в течение 1990-1992 гг. также происходили изменения. Помимо построенных по традиционному производственному принципу, появляются комиссии по гласности, по экономической реформе, по правам человека, экологии, по национальным вопросам и религии и т.п.Состав депутатского корпуса, утратив традиционное прежде регулирование, также сильно отличался от состава 80-х годов. Так, среди депутатов было только 28 женщин (в 1980 г. их было 50%). По социальному составу Ульяновский областной Совет также претерпел кардинальные изменения: среди депутатов рабочих было 22 человека, колхозников- только 6 (в 1980 г. рабочих и колхозников в облсовете было 68,7%)2, служащих-153, пенсионеров- 5 человек.3 Структура органов местного самоуправления области выглядела в соответствии с таблицами 13,14.
Пензенским областным Советом народных депутатов в марте 1990 г. было образовано 13 постоянных комиссий, формируемых по производственному принципу: по промышленности, энергетике, транспорту и связи, по строительству и строительным материалам, по торговле и общественному питанию и т.д. 26 декабря 1991 г. на восьмой сессии областного Совета была утверждена новая структура, было образовано 10 постоянных комиссий и 5 подкомиссий, среди которых: комиссия по социально-экономической политике и вопросам бюджета, по социальной защищенности и правам человека, по национальным вопросам, межнациональным отношениям и межрегиональным связям, по связям с общественными организациями и т.д.2 В Саратовском областном Совете в 1990 г. было образовано 20 постоянных комиссий: мандатная, планово-бюджетная, по вопросам экономической реформы, по вопросам строительства, промышленности строительных материалов, по науке, народному образованию, культуре и воспитанию, по охране здоровья населения, развитию физкультуры и спорта, по делам женщин, охраны семьи, материнства и детства, по делам инвалидов, ветеранов войны и труда, по вопросам экологии и рациональному использованию природных ресурсов, по вопросам транспорта, связи и информатики, по вопросам промышленности, энергетики и технического прогресса, по товарам народного потребления, торговле и платным услугам населению, по делам молодежи, по законности, правам и обращениям граждан, по вопросам труда, цен и социальной политике, по ЖКХ и газификации, по межнациональным отношениям, по вопросам гласности, СМИ, связи с общественно- политическими и религиозными организациями, по делам военнослужащих и членов их семей.
О структуре и численности Ульяновского областного Совета народных депутатов в 1991-92 гг. дает представление таблица .
