Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Советские и партийные органы как субъекты политической власти
1. Ресурсы власти 45
2. Функции и структура органов власти 59
3. Формирование и состав городской политической элиты 75
ГЛАВА 2. Общество как объект властных отношений 94
1. Состав и материальное положение жителей города 94
2. Социально-политические взгляды и запросы населения 108
ГЛАВА 3. Взаимодействие власти и общества 129
1. Властные технологии 129
2. Формы политического участия 151
3. Власть и общество в решении городских проблем 172
Заключение 190
Список использованных источников и литературы
- Функции и структура органов власти
- Формирование и состав городской политической элиты
- Социально-политические взгляды и запросы населения
- Власть и общество в решении городских проблем
Функции и структура органов власти
Одновременно предпринимаются попытки рассматривать взаимодействие власти и общества в рамках микроистории, социальной истории . Важным явлением второго этапа историографии стало обращение к новым видам источников, ранее практически не привлекавшим внимание исследователей - письмам во власть, секретным материалам органов политического контроля, содержащим, в частности, сведения о настроениях населения53.
Разные аспекты избранной нами темы продолжал изучать Е.Г. Гимпельсон54, в значительной степени пересмотревший прежние оценки и обратившийся к новым сюжетам. По его мнению, сращивание партийного и государственного аппаратов произошло в 1918-1920 гг. и было обусловлено задачами централизации власти в условиях Гражданской войны55. Это во многом предопределило модель взаимоотношений властных структур с обществом в годы нэпа, несмотря на переход к мирной жизни. В работе, посвященной советским управленцам, Е.Г. Гимпельсон расширил круг изучаемых проблем, обратившись, например, к психологии представителей власти, сфокусировав внимание на ее высших эшелонах.
На постсоветском этапе историографии повышается интерес к изучению органов местной власти56. На материалах Зауралья их деятельностью в 1920-1930-е гг. занимались О.Н. Гончаренко, В.П. Петрова, И.В. Скипина, И.В. Хажеева и другие . В хронологических рамках конца XIX - начала XX вв. к изучаемой нами проблеме обратился А.Б. Храмцов, показавший, что деятельность органов местного самоуправления Тобольской губернии содействовала оживлению экономической жизни, включению городов региона в общественно-политический процесс . На материалах освоения нефтегазовых районов Тюменского севера во второй половине XX некоторые вопросы взаимодействия властных структур и населения проанализировали Н.Ю. Гаврилова, В.П. Карпов и некоторые другие исследователи59. Обзорный труд по истории соседнего курганского региона, изданный в 2009 г., также позволяет провести некоторые параллели с Тюменью60.
Немалый интерес для данной работы представляют исследования, анализирующие ход избирательных кампаний в Советы, как одну из сфер, в которой власть и общество взаимодействовали напрямую61. Новые подходы, расширение круга изучаемых вопросов позволили прикоснуться к новым аспектам проблемы. В этой связи отмечается постепенное падение авторитета РКП(б) на выборах первой половины 1920-х гг., которые привели большевистское руководство к поиску выхода из нарастающего кризиса доверия62. На материале городских Советов также рассматривались обстоятельства эволюции политики большевистской партии по формированию депутатского корпуса63.
Существенный вклад в изучение ряда важных аспектов проведения избирательных кампаний в 1920-е гг. внесла М.С. Саламатова. Так, обратившись к анализу способов манипуляции массовым сознанием, она обратила внимание на использование властью «административного ресурса» (угрозы в адрес избирателей, навязывание им ранее утвержденных списков кандидатов) и ограничение участия в избирательном процессе некоторых групп населения64. По мнению исследовательницы, эти меры позволили большевикам повысить активность избирателей в ходе избирательных кампаний и долю рабочих и коммунистов в составе городских Советов65.
Немалое внимание в современной историографии продолжает уделяться большевистской партии, в том числе ее взаимодействию с населением66. Влияние ленинского призыва на состав РКП(б) рассмотрено в статье B.C. Тяжельниковой и монографии В.М. Кружинова67. Повышается интерес к социальному составу партии, личным качествам ее представителей68. Поднимается тема использования членства в партии, как возможности повысить социальный статус или материальное благосостояние индивида69.
Значительно меньшим интересом со стороны исследователей стала пользоваться тема влияния партии на Советы . Так, Б.В. Павлов пришел к выводу о том, что партия была объективно вынуждена наращивать свое влияние в государственных органах из-за сложной геополитической ситуации, в которой находилась страна. Он также поддержал распространившуюся в постсоветский период идею о том, что Советы стали «послушными исполнителями» воли большевистских организаций . Тема идеологического воздействия власти на общество поднимается в монографии А.И. Гурьева «Как закалялся агитпроп» . К сожалению, несмотря на множество ссылок и описание ряда конкретных методов, использовавшихся большевиками, данная работа выдержана скорее в публицистическом стиле и относится к разряду «разоблачительной» литературы, дающей мало пищи для научного осмысления. К теме агитации и пропаганды в годы нэпа неоднократно обращались и другие авторы .
Формирование и состав городской политической элиты
В политической науке сложилось несколько подходов к классификации ресурсов власти, с помощью которых она оказывает воздействие на население: утилитарные, принудительные, нормативные (А. Этциони); сила, богатство, знание (О. Тоффлер); право, традиция, харизма (М. Вебер). Ряд исследователей подразделяют ресурсы власти в соответствии с важнейшими сферами жизнедеятельности общества, выделяя экономические, социальные, информационные и принудительные ресурсы. С учетом этих и других концептуальных вариаций в данной работе будут проанализированы правовые, организационные, социально-экономические, политико-идеологические, принудительные и харизматические виды ресурсов, которые, на наш взгляд, наиболее полно отражают возможности советской системы власти и способы ее воздействия на общество в условиях новой экономической политики.
На протяжении 1920-х гг. правовые ресурсы власти в Советской России и СССР опирались на корпус законодательных актов, регламентирующих положение, функции и структуру советских и партийных органов. Идейной базой для них послужила марксистко-ленинская теория. В своих трудах ее основоположники стремились разработать «идеальное» политическое устройство, которое позволило бы обеспечить переход к коммунизму.
Согласно теории К. Маркса и Ф. Энгельса, эпохе бесклассового и безгосударственного общества должен предшествовать переходный период диктатуры пролетариата. С ее помощью предполагалось сломать старый аппарат насилия и эксплуатации человека, а вместо него создать пролетарские органы управления . Диктатура пролетариата должна была подавлять сопротивление свергнутых классов и создать условия для перехода к коммунизму. Черты новой политической системы основоположники марксизма видели в Парижской Коммуне 1871 года. К ним К. Маркс относил сменяемость депутатов по воле избирателей, соединение законодательных и исполнительных функций, зарплату управленца на уровне зарплаты рабочего.
В работах В.И. Ленина теория диктатуры пролетариата получила более детальную разработку. Важнейшим ее звеном лидер большевиков считал Советы, впервые появившиеся в России в дни революционных событий 1905 года. В статье «Удержат ли большевики государственную власть?» (октябрь 1917 г.) он обозначил характерные черты новой системы власти: тесная связь Советов с массами, перевыборы и отзыв депутатов по воле избирателей, «без бюрократических формальностей»; профессионально-территориальный принцип выдвижения кандидатов и проведения выборов; восприятие Советов как школы управления для трудящихся; объединение в Советах законодательной и исполнительной функций121.
В другой статье В.И. Ленина «Очередные задачи Советской власти» (апрель 1918 г.) содержалось указание на то, что обязанности депутатов не должны оплачиваться: «Целью нашей является бесплатное выполнение государственных обязанностей каждым трудящимся»122. Предполагалось, что реализация данного положения ликвидирует бюрократические тенденции административного аппарата, и будет сопровождаться вовлечением в процесс управления широких масс населения, что явится важной предпосылкой отмирания государства . регламентирующим положение местных органов власти в политической системе Советской России, стала Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года. Она провозглашала установление в стране «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти»124.
В Конституции в общих чертах определялся порядок формирования органов власти. Депутаты городских Советов избирались в ходе прямых выборов, их количество устанавливалось пропорционально численности жителей и из расчета 1 депутат на каждую тысячу человек, но не менее 50 и не более 1000. Однако на практике данное требование не всегда соблюдалось. Так, в 1921 г. в Тюмени проживали около 43,5 тыс. человек. Следовательно, Совет должен был состоять из 50 депутатов, однако их оказалось 219 . На протяжении нэпа численность депутатского корпуса варьировалась от 150 до 350 человек, причем это не зависело напрямую от изменения численности горожан. В соответствии с Конституцией срок полномочий депутатов равнялся 3 месяцам, что должно было обеспечить их регулярную сменяемость. Фактически срок полномочий депутатов в Тюмени и других городах составлял примерно год.
Согласно п. 58 Конституции горсовет избирал «из своей среды» исполнительный орган: 1 член исполкома от 50 депутатов, но не менее 3 и не более 15. В действительности эта норма реализовывалась иначе, исходя из особенностей местной обстановки. Так, в Тюмени в начале 1920-х гг.
Согласно п. 59 указанной Конституции заседания горсовета проводились по требованию половины депутатов или по решению исполкома не реже одного раза в неделю126, хотя по организационным и иным причинам во многих городах пленумы, как правило, собирались реже. Несмотря на то, что многие положения Конституции РСФСР 1918 г. на практике реализовывались иначе, именно этот высший законодательный акт стал правовой основой деятельности городских Советов на территории страны.
После создания СССР для приведения республиканского законодательства в соответствие с общесоюзным была принята Конституция РСФСР 1925 г., которая повторяла тезис о диктатуре пролетариата и сохраняла прежние нормы представительства. В то же время в новой Конституции появилось важное уточнение: «Изменение нормы представительства... производится постановлениями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета» , хотя фактически это правило применялось и ранее. Вопросы правового положения городских органов власти нередко рассматривались на Всероссийских съездах Советов. Так, III Всероссийский съезд (23-31 января 1918 г.) зафиксировал, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами»129, а VII Всероссийский съезд Советов (5-9 декабря 1919 г) декларировал обязанность депутатов выполнять свои обязанности, «не ограничиваясь агитацией и осведомлением»130 и отчитываться перед избирателями не реже одного раза в две недели.
Социально-политические взгляды и запросы населения
Без деления на секции столь массовый орган рисковал стать неповоротливой «говорильней». Еще одной причиной деления на секции было стремление к более эффективному использованию возможностей депутатского корпуса. Распределение депутатов по секциям осуществлялось добровольно, поэтому каждый член горсовета сам решал, в какой сфере деятельности ему придется выполнять свои обязанности.
В рассматриваемый период в Тюменском горсовете образовывалось от 5 до 9 секций. Так, в 1922 г. были созданы коммунальная, промышленная, продовольственная, финансово-налоговая, культурно-просветительная земельная и административно-контрольная секции, а также секции здравоохранения и социального обеспечения, охраны труда. В 1923 г. в Совете имелось 5 секций: административная, местного хозяйства, народного образования, здравоохранения, торгово-промышленная151. В 1927 г. были образованы секции народного образования, административно-правовая, торгово-кооперативная, военная, коммунального хозяйства, финансово-бюджетная, здравоохранения, труда и промышленности - всего восемь секций . Численность и функции секций зависели от количества избранных депутатов и решения руководящих органов Совета.
Задачи секций соответствовали сферам деятельности горсовета. При этом учитывались потребности города, представления депутатов о путях их разрешения, наказы избирателей. Как показывают протоколы секций, значительная часть рассматриваемых на них вопросов относилась к организационным: выборы бюро, взаимодействие с другими советскими структурами, составление планов работы. Практическая деятельность, как правило, сводилась к обследованиям закрепленных за секцией организаций. Например, в 1923 г. к административной секции были прикреплены окрисполком, окротдел ГПУ, окрплан, статбюро и судебные учреждения; к секции местного хозяйства - отдел местного хозяйства, земельный и финансовый отделы окрисполкома; к секции народного образования -одноименный отдел и «все просветительные единицы»; к секции охраны труда - инспекция труда, здравотдел, собес, страхкасса и все профорганизации; к торгово-промышленной секции - Промкомбинат, Госбанк, Сельхозбанк, все кооперативные организации и «частный рынок» . Помимо обследований, взаимодействие секций с подведомственными учреждениями выражалось в отчетности вторых перед первыми.
В 1926 г. полугодовой отчет о работе горсовета констатировал: «Работа секций, главным образом, сводилась к утверждению планов работ, заслушиванию отчетов и докладов отделов и отдельных учреждений и предприятий, всестороннему их обсуждению, вынесению соответствующих решений»154. Таким образом, городской орган власти получал информацию о работе практически всех значимых учреждений на своей территории. На первый взгляд, это должно было позитивно сказаться на качестве управления. Однако ряд существовавших тогда проблем не позволяет говорить об этом. Эффективность работы Совета ограничивалась дефицитом материальных ресурсов, низким уровнем активности части депутатов.
Для выявления проблем, обсуждавшихся в секциях Совета, мы провели расчеты, показавшие, что по данным за первое полугодие 1926 г. (за предыдущие годы сведения неполные) в 8 секциях было проведено 42 заседания, на которых рассмотрели 112 вопросов155. Чаще всего собирались торгово-кооперативная (10 заседаний), административно-правовая (8) секции и секция народного образования. В то же время, больше всего вопросов было рассмотрено на секции здравоохранения (25). За ней следовали секции народного образования (21) и торгово-кооперативная (19). Если классифицировать рассмотренные в секциях вопросы по проблематике, то 22,3% будет приходиться на секцию здравоохранения, 18,75% - на секцию народного образования, 17% - на торгово-кооперативную, 12,5% - на административно-правовую, 11,6% - на секцию коммунального хозяйства, 9,8% - на бюджетно-финансовую секцию, 5,3% -на секцию труда и промышленности, 2,7% - на военную156. Подобные пропорции характеризуют ситуацию и в последующие годы рассматриваемого периода.
Впрочем, эти цифры отражают не столько значимость тех или иных проблем в жизни города, сколько уровень активности соответствующих секций. Например, военная была самой малочисленной, а в некоторые годы вообще не создавалась. Очевидно, что в Тюмени, где большую часть рассматриваемого периода дислоцировались лишь одна военная часть, эта сфера городской жизни не являлась приоритетной. С другой стороны, и здравоохранение не было самым «больным» вопросом в деятельности органа власти, но руководство соответствующей секции сумело наладить интенсивное обследование медицинских учреждений, работа которых постоянно обсуждалась на секции.
Таким образом, мы видим, что секции горсовета исполняли в нем роль рабочих площадок для обсуждения наиболее насущных вопросов жизни города. Проблемы горожан, обращавшихся в Совет за помощью, чаще всего рассматривались именно здесь. Например, 17 ноября 1922 г. на заседании секции охраны труда обсуждалось заявление депутата Мохова о задержке с выдачей паспортов некоторым рабочим и служащим, из-за чего они вынуждены были пропускать работу. Народный избранник поднял этот вопрос по личной просьбе нескольких горожан.
Власть и общество в решении городских проблем
В дальнейшем при окружном исполкоме было создано специальное Тюменское бюро жалоб, куда подавались обращения жителей города, связанные с неправильными действиями представителей власти. За восемь месяцев 1924 г. сюда поступило 97 жалоб и заявлений. Примерно половина из них (42) была направлена рабочими и служащими, а остальные -представителями иных групп населения. Причем 23 заявления касались пренебрежительного отношения к нуждам трудящихся, 22 - недостатков в работе государственного аппарата, 19 - бюрократизма и волокиты, 8 -нарушения прав человека. Примером жалобы на нарушение прав человека может служить письмо тюменского торговца мукой, обвинявшего финансовые органы в «завышенном обложении» его налогом и назначении штрафа. Другой пример такого рода - это жалоба жителя города Яковина на «неправильное увольнение из клуба детской комиссии»427.
В последующие годы количество жалоб возрастало. Только за первое полугодие 1928 г. бюро рассмотрело 224 дела, а также оказало помощь по 937 устным заявлениям . В 1928 г. бюро жалоб стало проводить специальные собрания на предприятиях, на которых отчитывалось перед трудовыми коллективами, фиксировало новые вопросы и заявления. Порой на такие собрания приглашались ответственные советские работники. Так, перед рабочими завода «Угольник» по приглашению бюро жалоб выступил председатель окрисполкома Спиров, сообщивший о результатах рассмотрения одной из жалоб: «Вам, тов. Репин, комхоз должен дать квартиру, мы сделали такое распоряжение»429. Рабочие задали ему вопросы о снабжении тюменцев мукой, благоустройстве Заречья, времени работы торговых учреждений, возможности продления «дней трезвости», спекуляции.
Обращение в Тюменское окружное бюро жалоб являлось своеобразным каналом связи между властью и обществом. Запросы горожан по бытовым вопросам позволяли правящим структурам составить представление об отношении тюменцев к проблемам города, к советским и партийным органам, формам и методам их работы и, пожалуй, самое главное - создать «идеальный» образ этой власти, прислушивающейся к мнению народа, учитывающей его интересы.
Еще одним важным каналом связи должны были стать отчеты депутатов перед своими избирателями, которые тем самым обеспечивали обеспечить обратную связь, информирование власти о запросах населения. Однако в Тюмени, как и во многих других городах страны, эта процедура первоначально не получила широкого распространения и долгое время оставалась нереализованной. В условиях Гражданской войны, послевоенной разрухи и нараставшего отчуждения управленческих «верхов» от масс трудящихся советская политическая система все в большей мере находила для себя новую социальную опору в лице зарождавшейся «социалистической бюрократии», которая, хотя и подпитывалась за счет «низов», но неуклонно обрывала связи с ними. Характеризуя сложившуюся ситуацию, региональные партийные и советские органы постоянно констатировали, что «депутаты почти никогда не отчитываются» (Уральское бюро ЦК РКП(б), 1922 г.)430, а попытки возродить отчетные кампании заканчиваются провалом «по вине самих избирателей, которые не находят нужным прибыть на собрания» (президиум Тюменского городского Совета, 1923 год)431.
Положение стало меняться в середине 1920-х гг., когда, пытаясь вырваться из усиливающейся изоляции, власть взяла курс на повышение эффективности деятельности Советов. С этой целью в сентябре 1925 г. в
Тюмени были организованы 25 «участков», обычно предприятие или клуб, где организовывались выступления одного или двух заранее назначенных президиумом горсовета депутатов, отчитывавшихся о работе всего депутатского корпуса. После этого присутствовавшие задавали докладчику вопросы, участвовали в прениях и принимали резолюцию, содержавшую наказы депутатам. В дальнейшем отчетные кампании проводились в Тюмени 2-3 раза в год с разным интервалом.
Часть отчетных собраний вызывала неподдельный интерес у присутствовавших, задававших множество вопросов и активно участвовавших в прениях. В январе 1929 г. тюменская газета «Красное знамя» сообщала: «Совпартшкольцы приняли деятельное участие в отчетной кампании горсовета. Устроен был вечер вопросов и ответов по работе горсовета, задано свыше 100 вопросов» . Высоким уровнем организации характеризовались собрания в союзе пищевиков, у рабочих спиртзавода и судоверфи433.
Итогом отчетного собрания являлось голосование избирателей по резолюции, оценивающей работу Совета и содержащей предложения по его дальнейшей деятельности. Обычно проект такого документа готовился партийно-советскими «верхами». В то же время горожане высказывали предложения, которые зачастую служили основой для составляемых накануне выборов наказов депутатам. Так, в ходе одной из отчетных кампаний работники общественного питания Тюмени предложили «усилить борьбу против воровства, взять под школы лучшие и удобные церкви, выселить нетрудовой элемент из квартир»434. Работники просвещения ратовали за размещение школ в зданиях бывшего коммерческого училища Колокольниковых и конвойной команды, и «удовлетворение просвещенцев в жилище»435. В результате значение отчетных кампаний возрастало, и горожане все более активно использовали их как средство взаимодействия с представителями органов власти.
Важной формой волеизъявления избирателей в ходе отчетных кампаний являлись наказы депутатам, значение которых высоко оценивалось в законодательстве и заявлениях лидеров большевистской партии. Они составлялись заранее (как правило, в партийных организациях) и выставлялись на обсуждение и голосование в ходе встреч депутатов с избирателями. При этом присутствовавшие могли вносить дополнительные предложения, после чего наказ утверждался и передавался для исполнения в горсовет. В Тюмени такая процедура общения власти с народом впервые была использована в 1925 г., когда избиратели включили в состав наказа 13 пунктов. Пять из них относились к социальной сфере - например, расширить сеть школ, передать для них определенные здания, увеличить количество врачей в больницах436. Среди других проблем, интересовавших избирателей - благоустройство города, снижение цен на топливо и другие. Волновали граждан и обстоятельства работы горсовета. В наказах они требовали реорганизовать президиум Совета «как самостоятельный орган» и продолжать «укрепление связи между избирателями и депутатами путем проведения отчетных собраний».
