Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время тема местного самоуправления имеет большую научную и общественно-политическую значимость. На сегодняшний день история городского самоуправления и его роль в развитии отдельных городов изучены далеко не полностью. Для создания целостной картины социально-экономического и культурного развития России в конце XIX – нач. XX вв. необходимо изучение модернизационных процессов на уровне отдельных городов и регионов. В этой связи исследование местного самоуправления Нижнего Новгорода является важной составной частью его истории.
Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, участвует в формировании гражданского общества, укреплении государственной целостности России. В настоящее время в России идет процесс реформирования местного самоуправления, предполагающий встраивание местных органов власти в вертикаль госаппарата, сочетание выборных и назначаемых руководящих структур, контроль администрации за законностью и целесообразностью решений муниципалитета и т. д. Российское городское самоуправление в конце XIX – нач. XX вв., являясь составной частью государственного аппарата, уже имело опыт работы под жестким контролем губернской администрации. Вот почему так важно для успешного проведения современных преобразований обратиться к опыту прошлого.
Объектом диссертационного исследования являются органы городского самоуправления Нижнего Новгорода.
Предметом исследования выступают структура, состав, права и обязанности, основные направления деятельности органов городского самоуправления Нижнего Новгорода, созданных на основе Городового положения 1892 г.
Хронологические и территориальные рамки диссертации. Настоящее диссертационное исследование охватывает историю городского самоуправления Нижнего Новгорода с 1892 по 1917 гг. Нижняя хронологическая граница обусловлена временем введения в действие Городового положения 1892 года, а верхняя – появлением в 1917 г. нового муниципального закона Временного правительства.
Степень изученности темы. Анализируя историографию городского самоуправления, можно выделить в ней следующие этапы: дореволюционный; советский; постсоветский.
Немногочисленная дореволюционная литература носит публицистический и теоретико-правовой характер. Историография пореформенного периода не уделяла городскому управлению по сравнению с земским должного внимания, т. к. земства, противостоящие бюрократическому аппарату на местах, были носителями оппозиционных идей.
В литературе и публицистике конца XIX в. началась полемика между двумя основными школами – общественно-хозяйственной и государственной – о месте органов самоуправления в системе государственного аппарата власти. С позиции общественной теории (А. И. Васильчиков, Г. А. Джаншиев, В. М. Гессен), местное самоуправление не входит в систему государственного управления, а является самостоятельным. Администрация только следит за соблюдением законов думами и земствами. Государственная теория (А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. П. Безобразов, М. И. Свешников и др.) представляла местное самоуправление в качестве низового звена государственного административного аппарата. Задачами государства являлось определение направления работы этого звена и контроль над ним.
В либеральной литературе (А. А. Головачев, И. И. Дитятин, В. И. Пичета и др.) городская реформа 1870 г. оценивалась как прогрессивная, но при этом отмечались и ее недостатки: трехразрядная избирательная система, лишавшая квартиронанимателей права участия в выборах; низкий уровень образования гласных; совмещение распорядительных и исполнительных функций в руках городского головы; контроль губернской администрации над органами местного самоуправления. Консервативные круги (К. Коловин, А. Д. Пазухин и др.) считали, что города получили излишнюю самостоятельность, отстаивали сословный принцип городского самоуправления и его аполитичность.
С введением Городового положения 1892 г. акценты в оценке предыдущего закона сместились в сторону идеализации последнего. Большинство ученых (К. А. Пажитнов, Г. И. Шрейдер, В. Е. Романовский и др.) считали реформу 1892 г. реакционной.
В конце 70-х гг. XIX в. появились работы, связанные с изучением влияния законодательства на развитие городского хозяйства, авторами которых являлись городские головы, гласные дум Москвы, Харькова, Тифлиса (М. П. Щепкин, И. О. Фесенко и др.). Серьезное исследование хозяйственно-финансовой деятельности городского самоуправления сделал профессор экономики И. Х. Озеров.
Первым, кто подробно описал городское самоуправление в Нижнем Новгороде с 1785 по 1885 гг., был земский и городской общественный деятель А. А. Савельев. В работе «Земство и власть: Из истории местного самоуправления в России» он рассмотрел роль думы в социальной сфере, охарактеризовал деятельность городских голов, проанализировал городской бюджет.
В историографии советского периода тема городского самоуправления конца XIX – н. XX вв. представлена слабо и носит идеологический оттенок. Интерес исследователей к деятельности дореволюционных органов городской власти в начале 20-х гг. XX в. был вызван переходом к рыночным отношениям. Л. А. Велихов в обобщающем труде справочного характера «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» (М., 1928) провел теоретическое исследование развития городского общественного управления 1785 – 1917 гг., уделил большое внимание финансово-хозяйственным вопросам, а также отношениям между городом и земством, обществом и властью.
Единичные работы 1930-х – 1940-х гг. характеризует резко критический и классовый подход. Авторы этих работ сделали вывод, что институт местного самоуправления неприемлем для диктатуры пролетариата. В 1950 – 1970-е годы
исследования Б. В. Златоустовского, Э. А. Павлюченко, Л. Ф. Писарьковой, С. П. Лупова, М. А. Горловского и др. положили начало изучению истории отдельных городов России. Это позволило учитывать специфику развития самоуправления в конкретных регионах страны.
П. А. Зайончковский в монографии «Российское самодержавие в конце XIX столетия» глубоко исследовал взаимоотношения бюрократического аппарата с органами самоуправления, рассмотрел процесс подготовки закона 1892 г.
Существенный вклад в историографию проблемы сделан В. А. Нардовой. В книге «Городское самоуправление в России в 60-х – нач. 90-х гг. XIX в.» (М., 1984) она рассмотрела историю подготовки и проведения городской реформы 1870 г., условия, в которых проходила деятельность городских дум, отношения последних с администрацией. Исследователь, разделяя мнение П. А. Зайончковского, считала преобразования 1892 г. контрреформой. Вторая работа Нардовой «Между двумя реформами» в книге «Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX – н. XX вв.» (Л., 1987) посвящена общественному управлению Петербурга в 1892 – 1903 гг.
Организация и деятельность нижегородского городского самоуправления не нашли должного освещения в краеведческой литературе советского периода. В периодических изданиях («Горьковская правда», «Горьковская коммуна», «Горьковский рабочий») о городском самоуправлении встречаются отдельные упоминания критического характера. Неточные данные содержат статьи Н. Н. Байдаковой и Л. Е. Баженовой, посвященные введению в Нижнем Новгороде Городовых положений 1870 и 1892 гг.
С начала 1990-х годов в связи с возрождением института местного самоуправления возрос интерес к муниципальной истории. Тема городского самоуправления получила свое дальнейшее развитие в работах В. А. Нардовой. К этому времени ее взгляды претерпели некоторые изменения. Она признала за органами городского самоуправления, сформированными законом 1892 г., определенную долю эффективности. Исследователь сделал вывод, что Положение 1892 г. сохранило основные начала предыдущего закона, но все же термин «самоуправление» лишь условно применим к управлению, созданному в 1892 г.
Первым исследованием, посвященным городскому самоуправлению пореформенной Москвы за более чем 50-летний период его существования, стала монография Л. Ф. Писарьковой «Московская городская дума: 1863 – 1917 гг.» (М, 1998). Новизна ее исследования заключается во взгляде на введение Городового положения 1892 г. как на реформу, а не контрреформу. Автор приходит к выводу, что городское самоуправление 60-х гг. XIX в., сочетавшего в себе принципы сословного и буржуазного представительства, более соответствовало степени развития городов, чем самоуправление, созданное Положением 1870 г.
Интерес к теме местного самоуправления проявился и на региональном уровне. В течение 1993 – 2005 гг. были защищены диссертации на соискание степени кандидата исторических наук в Орле, Самаре, Петрозаводске, Казани, Владимире, на Урале, в Воронеже и т. д. Организация и деятельность органов самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1870 по 1892 гг. рассмотрена в диссертации В. Л. Данояна «Организация и развитие городского самоуправления в Н. Новгороде в 70-х – нач. 90-х гг. XIX в.» (Н. Новгород, 2000). Сегодня многие региональные исследователи (Г. Р. Заманова, С. Н. Минин, П. А. Попов и др.) отказываются от оценки Городового положения 1892 г. как реакционного, поскольку данная реформа не изменила базовых принципов самоуправления: выборность, децентрализацию, самофинансирование.
Большинство проблем городского самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1892 по 1917 гг. не получило отражение в последних трудах нижегородских исследователей. Д. А. Николаев в диссертации «Нижегородское земство в 1865 – 1918 гг.: обзор хозяйственной деятельности и анализ социально-политических инициатив» (Н. Новгород, 1999) дважды упомянул о существовании разногласий между городом и земством из-за высоких земских налогов на городскую недвижимость, о желании города отделиться от уездного земства. Более проблем городского самоуправления Николаев не затронул. В диссертации на соискание степени политических наук «Земство Нижегородской губернии и местное самоуправление Нижегородской области на современном этапе: сравнительно-политологический анализ» (Н. Новгород, 2004) И. Ю. Соловьев коснулся темы городского самоуправления. Он вывел общие принципы земского (1864 г.) и городского самоуправления (1870 г.), и особенности второго, сравнил Городовые положения 1870 и 1892 гг. на теоретическом уровне.
Некоторые научные работы по истории Нижнего Новгорода, не содержащие задач изучения городского самоуправления, имеют определенное значение для настоящего исследования. Диссертация М. С. Кудрявцева «Н. Новгород: город и ярмарка. Социально-культурный аспекты взаимодействия (1861 – 1917 гг.)» (Н. Новгород, 2006) затрагивает вопрос, касающийся влияния ярмарки на деятельность органов самоуправления, на жизнь города в целом. Характеризуя социально-экономическое состояние губернского города Нижнего Новгорода, автор использовал данные и выводы диссертации А. А. Акашевой «Н. Новгород в 1860 – 1890-е гг. Методика реконструкции социокультурного пространства города» (Н. Новгород, 2006).
Нижегородских краеведов постсоветского периода привлекали только отдельные аспекты темы городского самоуправления, в частности, период подготовки и проведения в 1896 г. в Нижнем Новгороде Всероссийской промышленно-художественной выставки. Здесь следует отметить работы В. Д. Федорова, В. В. Колябина, А. Ю. Афанасьева, Н. Ф. Филатова. Некоторый материал, посвященный персоналиям органов городского самоуправления, отдельным направлениям деятельности нижегородской думы, содержится в работах В. А. Харламова, А. В. Седова, Ф. А. Селезнева, Н. Ф. Филатова и других.
Завершая историографический обзор, следует отметить, что по теме городского самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1892 по 1917 гг. отсутствуют глубокие всесторонние исследования, систематизирующие труды. Большинство аспектов организации, финансовой и хозяйственной деятельности нижегородской думы и управы не раскрыты, не выявлена историческая роль городского самоуправления в развитии Нижнего Новгорода.
Цель исследования – анализ организации городского самоуправления Нижнего Новгорода и определение его роли в хозяйственно-экономическом, социальном и культурном развитии города в конце XIX – начале XX вв. Реализация поставленной цели включает решение следующих задач:
-
рассмотреть процесс подготовки Городового положения 1892 г. и введения его в Нижнем Новгороде;
-
проанализировать процесс формирования органов городского самоуправления, их структуру, состав и функции на основании Городового положения 1892 г.;
-
определить роль городских голов в системе городского самоуправления;
-
выявить характер взаимодействия между органами городского самоуправления и губернской администрацией;
-
исследовать финансово-бюджетную деятельность городских властей, определить финансовое состояние Нижнего Новгорода;
-
показать основные направления деятельности думы и управы, определить их роль в экономическом и культурном развитии Нижнего Новгорода.
Методологическая основа диссертации. Для решения поставленных в диссертации задач были использованы общенаучные принципы познания (принципы историзма, системности и научной объективности) и исторические методы исследования. Сравнительно-исторический метод позволил изучать некоторые аспекты городского самоуправления в сравнении с самоуправлением других городов, дал возможность проследить и оценить результаты деятельности думы и управы. Историко-генетический метод использовался в работе при воспроизведении реальной истории объекта.
В исследовании также использованы формально-юридический метод при анализе городских законов, методы анализа и синтеза, статистического анализа, систематизации и классификации.
Источниковая база исследования. Комплекс источников, используемый в диссертации, можно условно классифицировать на следующие группы: законодательно-нормативные документы; документы делопроизводства губернских и городских учреждений; издания справочного характера; материалы периодической печати.
Основными документами первой группы являются Городовые положения 1870 и 1892 гг., постановления Временного правительства 1917 г., а также дополнительные циркуляры Министерства Внутренних Дел. В них отражается содержание государственной политики в сфере городского управления и процесс развития городского законодательства, определяется место института городского самоуправления в системе государственного аппарата.
В Государственном Управлении Центральном Архиве Нижегородской Области автором были изучены фонды местных государственных учреждений – канцелярии Нижегородского губернатора (ф. 2), губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 72), губернского статистического комитета (ф. 61), фонды органов городского самоуправления Нижнего Новгорода – городской думы (ф. 27) и управы (ф. 30). В фондах местных административных учреждений автором использованы дела, касающиеся введения Городового положения 1892 г. в Нижнем Новгороде. В фонде губернского присутствия хранятся дела о ходе выборов в городскую думу, жалобы горожан на незаконные постановления нижегородской думы, на нарушения в процессе городских выборов. Фонд Нижегородского губернского статистического комитета сохранил сведения о народонаселении Нижнего Новгорода в разные годы, что дало возможность определить процент избирателей в городских выборах и т. д.
Наиболее обширной и значимой для исследования группой источников является делопроизводственная документация органов самоуправления Нижнего Новгорода за 1892 – 1917 гг. В фонде нижегородской городской управы находятся дела, касающиеся хозяйственной деятельности, кадровой и социальной политики исполнительного органа. Фонд нижегородской думы хранит все оригиналы протоколов заседаний за 1893 – 1917 гг., дела о ходе выборов, списки лиц, избранных на городские должности с 1870 по 1916 гг., составы думских комиссий и т. д.
Весь круг вопросов, находящихся в компетенции думы, отражен и в опубликованных протоколах ее заседаний за 1893 – 1917 гг.
Большой систематизированный материал содержат опубликованные ежегодные отчеты управы за 1897 – 1913 гг., где находятся сведения о состоянии городской кассы и городских имуществ, обо всех направлениях деятельности органов городского самоуправления. Городская управа составляла и издавала отдельными брошюрами списки городских избирателей с указанием сословия, чина, стоимости недвижимого имущества.
К опубликованным источникам относятся отчеты управы и подведомственных ей учреждений о положении народного образования в Нижнем Новгороде, уставы различных учебных заведений.
Отдельную группу источников составляют материалы справочного характера. В таких изданиях, как «Краткий очерк состояния городского хозяйства и благоустройства Н. Новгорода за истекшее 25-летие со введения в нем Городового положения 1870 г.» (Н. Новгород,1895), «Справочная книга по Нижегородскому городскому общественному управлению.» (Н. Новгород, 1908), «Справочник по Нижегородскому городскому общественному управлению на 1914 г.» (Н. Новгород, 1913), и др. содержатся сведения о кадровом составе думы и управы, финансово-хозяйственной, благотворительной, медико-санитарной деятельности органов городского самоуправления.
Материалы периодической печати дают возможность определить отношение общественности к органам самоуправления, а также обнаружить различные «закулисные» подробности деятельности городских властей, которые не фиксировались в официальных протоколах и отчетах.
Проблемы городского самоуправления затрагивались в общероссийских журналах «Вестник Европы», «Отечественные записки», «Дело», «Русский вестник» и т. д. Наиболее широкий круг вопросов городского хозяйства, реформирования законодательства в области городского управления охватывал журнал «Городское дело».
Местные периодические издания «Нижегородский листок», «Волгарь», «Нижегородские губернские ведомости» освещали процесс избрания гласных, городских голов, печатали заметки о состоянии городского хозяйства и социальной сферы.
Таким образом, разнообразный комплекс источников предоставил нам возможность комплексно рассмотреть такие вопросы, как избирательный процесс и его результаты, организацию и практическую деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода.
Научная новизна исследования. Данная диссертация – первое специальное исследование по истории городского самоуправления Нижнего Новгорода в 1892 – 1917 гг. Автором впервые комплексно изучены следующие аспекты: процесс выборов в нижегородскую думу, число избирателей, уровень их активности; социальный состав думы и управы; взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией; финансово-бюджетная политика городских властей; процессы создания и функционирования городских предприятий, благоустройство, социальная инфраструктура Нижнего Новгорода.
В ходе изучения темы был выявлен, систематизирован, проанализирован и впервые введен в научный оборот широкий круг архивных источников.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
-
Процент нижегородцев, имеющих по Городовому положению 1892 г избирательные права, был очень низким. Большинство избирателей игнорировало участие в городских выборах. Вместе с тем избирательная явка в конце XIX – нач. XX вв. была существенно выше, чем в период действия Городового положения 1870 г., предоставлявшего больше избирательных прав. Процедура избрания гласных была несовершенна, что осложняло процесс голосования. Появление в 1909 г. предвыборных собраний, «партий» означало формирование гражданского общества. Однако в Нижнем Новгороде отсутствовала «партия», которая бы по-настоящему выражала чаяния основной массы горожан. В процессе выборов имели место нарушения закона, но городские власти и администрация их игнорировали.
-
Составы нижегородской думы и управы отличались высокой степенью преемственности, имели большой опыт работы. С 1893 по 1908 гг. в думе преобладало купечество. С 1909 г. состав думы значительно обновился и стал более демократичным, повысился образовательный уровень гласных. Как минимум половину состава управы составляли представители дворянско-чиновничьей группы, наиболее образованной, исполнительной.
-
Организация работы органов городского самоуправления была достаточно рациональной. Однако их функционирование сопровождалось ошибками, нарушениями закона, злоупотреблениями должностных лиц, что затрудняло дальнейшее развитие городского хозяйства.
-
Взаимоотношения между думой и губернатором по вопросам, определенным законодательством, носили достаточно ровный и деловой характер. Возможность неоправданного вмешательства губернской администрации в дела городских учреждений, заложенная в законе, не была реализована в Нижнем Новгороде. Административный контроль над органами городского самоуправления был необходим для защиты интересов нижегородцев.
-
Каждый из городских голов в той или иной степени внес свой вклад в развитие Нижнего Новгорода. Заложенная Городовым положением возможность усиления режима власти городского головы через сосредоточение в его руках распорядительной и исполнительной функций не получила распространения в Нижнем Новгороде.
-
Для бюджета Нижнего Новгорода были характерны финансовые проблемы. Они были вызваны обязательным исполнением немуниципальных расходов, широкой кредитной политикой, дополнительными расходами, связанными с ярмаркой, эпидемиями, нерациональной организацией отдельных отраслей городского хозяйства, ошибками и злоупотреблениями должностных лиц, отсутствием необходимого контроля за ведением хозяйства и расходованием городских средств.
-
За время действия Городового положения 1892 г. органы городского самоуправления Нижнего Новгорода осуществили ряд важных мероприятий в хозяйственной, социальной и культурной сферах. Однако хроническая ограниченность бюджетных средств, а в ряде случаев незаинтересованность большинства гласных – представителей зажиточных слоев населения – тормозили реализацию многих проектов.
Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы в создании обобщающих работ по отечественной истории конца XIX – н. XX вв., по краеведению, истории городского самоуправления, а также при разработке спецкурсов по проблемам местного самоуправления.
Для практиков самоуправления может быть интересен и полезен исторический опыт органов городского самоуправления Нижнего Новгорода.
Апробация исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных 7 статьях, выступлениях на научно-практических конференциях, организованных Нижегородским государственным педагогическим университетом (2005, 2007 гг.), на XI Нижегородской сессии молодых ученых (2006 г.).
Структура диссертации включает введение, 3 главы, заключение, список источников и литературы, приложение.
