Деятельность Новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления в годы Первой Мировой войны Зигель Ирина Анатольевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 28.

1. Социально-экономический обзор Новгородской губернии начала XX века 28.

2. Новгородская губернская администрация 32

3. Новгородское земство 58.

4. Органы городского самоуправления 67

Глава II

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД ВОЙНЫ 77.

1. Охрана государственной безопасности и общественного спокойствия 77

2. Решение продовольственного вопроса 96.

3. Помощь действующей армии, семьям мобилизованных и беженцам 117.

4. Деятельность по улучшению уровня жизни населения 143.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 160.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

И ИСТОЧНИКОВ 168.

ПРИЛОЖЕНИЕ 182.

• Социально-экономический обзор Новгородской губернии начала XX века
• Новгородская губернская администрация
• Охрана государственной безопасности и общественного спокойствия

Введение к работе

Реформирование деятельности государственной системы советов народных депутатов привело к формированию двух основных структур управления - государственного аппарата и местного самоуправления. Резкие функциональные различия между ними привели к "параду суверенитетов," написанию региональных законодательств, отмежеванию от центра республиканских, краевых и областных администраций. В последние годы проявилась центростремительная тенденция по всемерному ограничению прав субъектов Федерации и сосредоточению всей полноты власти в столице. В итоге, резкие переходы из одной крайности в другую усугубляют нестабильное внутреннее положение государства.

В связи с этим в настоящее время актуальной является проблема структуры и правового положения органов власти на местах, а также их взаимодействие между собой и с государственной властью.

В послании Федеральному Собранию президент Российской Федерации В. В. Путин заявил: "Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным".1 Однако в то же время президент отметил и нечеткость разграничения полномочий между государственными органами и местным самоуправлением, недостаточность финансовой базы последних.2

Таким образом, в настоящее время необходимость более широкого развития местного самоуправления не вызывает сомнений. Однако на этом пути может встретиться много трудностей и ошибок самого разного свойства. В этом отношении полезным было бы обратиться к опыту прошлых поколений, чтобы учесть ошибки и творчески использовать положительный опыт в новых условиях. Очевидно также, что проблемы, которые возникают в настоящее время в государственном строительстве, зачастую являются

следствием многих процессов, которые протекали в России в конце XIX начале XX века, некоторые их которых оказались незавершенными. В последнее время широкое распространение получило мнение о

необходимости возрождения традиций дореволюционной системы местного

самоуправления. В связи с этим изучение истории губернской

администрации и органов местного самоуправления в конце XIX - начале XX

века вызывает особый научный интерес.

Настоящая диссертационная работа посвящена изучению наиболее сложного периода Российской империи - периоду первой мировой войны, когда отчетливо проявились многочисленные политические и социально-экономические противоречия, в том числе и в сфере административного правления, а также местного самоуправления.

На материалах Новгородской губернии предпринята попытка комплексного изучения того, как в сложных условиях войны наиболее важные социально-экономические проблемы решались совместными усилиями новгородской губернской администрации и органами местного самоуправления.

Российская империя являлась централизованным государством, то есть обладала таким государственным устройством, при котором органы центральной власти стремились не только регулировать общее направление государственной жизни, но и руководить деятельностью местных властей, подчинить своему непосредственному воздействию если не все, то многие стороны местной жизни. В основе государственного управления России действовал принцип, провозглашенный еще 3 июня 1837 года "Общим наказом гражданским губернаторам": "Желаемый порядок только тогда возможен, когда поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места зависят от одного центрального верховного правительства". Таким образом, ввиду значительной централизованное™ Российского государства, многие черты административного и общественного

1 Полное собрание законов Российской империи (Далее: ПСЗ). П. Т. XII. № 10303.

управления Новгородской губернии, рассмотренные в данной диссертационной работе, были характерны для других губерний страны.

Хронологические рамки диссертационной работы охватывают не весь период первой мировой войны, а включают в себя время с 19 июля 1914 года, когда Германия объявила войну России, до 2 марта 1917 года, когда Новгородской губернией были получены первые официальные вести о революционных событиях в Петрограде1. (В работе датировка указана по старому стилю).

Географические рамки диссертационного исследования охватывают всю Новгородскую губернию в изучаемый период. В 1914-1917 годах Новгородская губерния состояла из одиннадцати уездов - Новгородского, Боровичского, Белозерского, Валдайского, Демянского, Кирилловского, Крестецкого, Старорусского, Тихвинского, Устюженского и Череповецкого. В настоящее время некоторые из них являются частью Вологодской, Ленинградской, Тверской и Архангельской областей.

Объектом исследования являются органы административной власти, городского и земского самоуправления Новгородской губернии, которые исследуются преимущественно на губернском уровне.

Предметом исследования является структура, формы и методы деятельности указанных органов, главные направления их работы в условиях первой мировой войны и их взаимодействие.

Цель данной работы заключается в изучении деятельности новгородской губернской администрации, органов городского и земского самоуправления в условиях первой мировой войны. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

выявить социально-экономические особенности Новгородской губернии и показать их влияние на деятельность местной власти;

- изучить правовое положение и социально-экономические аспекты деятельности новгородской губернской администрации и органов местного

1 ГАНПИНО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 13. Л. 1.

самоуправления;

- отразить основные направления деятельности рассматриваемых органов власти в условиях первой мировой войны, определить какое место в их работе занимала проблема удовлетворения нужд фронта;

- изучить механизм функционирования и взаимодействие новгородских органов местного самоуправления, как между собой, так и с губернской администрацией;

- выяснить насколько полно власть Новгородской губернии выражала интересы и удовлетворяла потребности местного населения в условиях войны;

выявить реакцию населения на действия власти и меры, предпринимавшиеся последней в связи с проявлением недовольства населения действиями властей;

- показать степень эффективности деятельности губернской администрации и органов местного самоуправления в условиях военного времени.

Методологической основой работы стала совокупность методов, являющих основу исторического исследования: историзм, научная объективность и комплексный подход при анализе явлений прошлого. При написании работы использовался также сравнительный анализ, дедуктивный и индуктивный способ умозаключений.

На сегодняшний день историография губернской администрации и органов местного самоуправления, главным образом земства, обладает значительным научно-теоретическим потенциалом.

Вопросы историографии административного правления России нашли свое отражение в обзорах И. Д. Ковальченко, А. П. Карелина, К. Ф. Шацилло, В. И. Бовыкина, М. М. Шумилова.1

Библиографические указатели по земской проблематике содержатся

уже в ряде дореволюционных исследований таких авторов как Б. Б.

Веселовский, В. Н. Григорьев, В. Ф. Караваев, П. И. Куракин и др. Ряд

специальных работ историографического характера появился в 1960-1990-х

годах. Это статьи В. В. Гармизы, Е. Г. Корнилова, М. М. Шумилова, Н. С.

Новиковой, Н. А. Арнольдова, В. Ф. Абрамова, кандидатская диссертация В.

А. Горнова.2 Кроме того, в 1993 году вышел в свет каталог книг по истории

российского земства, находящихся в фондах Государственной публичной

исторической библиотеки.3

Значительный вклад в исследование губернской администрации и

органов местного самоуправления на общероссийском уровне внесен

дореволюционными историками. Среди многочисленных работ,

посвященных этой теме, достаточно четко выкристаллизовалось две теории общественная и государственная. Данные теории основательно

проанализированы В. В. Гармизой, П. Н. Зыряновым, Л. Е. Лаптевой и

О. Н. Богатыревой.1 Сторонники общественной теории (Б. Б. Веселовский, И. П. Белоконский, А. А. Корнилов)2 считали, что органы государственного управления и местного самоуправления имеют разные функции и должны сосуществовать параллельно и независимо друг от друга. Согласно точке зрения сторонников государственной теории (А. Д. Градовский, В. М. Гессен, Н. И. Лазарев, И. М. Страховский, И. А. Блинов) , органы местного самоуправления являются фундаментом общего государственного устройства. Поэтому они выступали за включение земских и городских органов в систему государственных учреждений. Исследования историков государственной школы использованы при написании данной работы. Они помогли определить структуру и правовое положение губернской администрации в период первой мировой войны.

Среди дореволюционных работ общероссийского характера земству Новгородской губернии было уделено немалое внимание. Это объяснялось тем, что некоторыми чиновниками оно признавалось чуть ли не образцовым. Так, например, министр внутренних дел П. А. Валуев в 1867 году ставил новгородское земство в пример петербургскому и московскому, обнаружившим стремление "говорить языком критики о распоряжениях администрации".4 В воспоминаниях чиновника по особым поручениям в министерстве внутренних дел В. П. Мещерского отмечалось, что в 60-х годах

XIX века новгородское земство "работало, как вол, там никто не говорил о либерализме".1 Исторические обзоры отдельных земств, в том числе и новгородского, дал Б. Б. Веселовский в своем четырехтомном исследовании "История земства за 40 лет". В этом исследовании, претендовавшем на роль обобщающего труда в историографии земства, автор проанализировал движение бюджета, хозяйственно-культурную и политическую жизнь новгородского земства. В монографии Б. Б. Веселовского содержится богатый фактический материал о столкновениях новгородского земства с местным административно-полицейским аппаратом. Свой интерес к указанному земству В. В. Веселовский объяснял тем, что оно "в первое время стояло в центре общественного внимания".2

Большой материал по истории новгородского земства имеется в работе С. Ю. Витте "Самодержавие и земство". Автор подробно проанализировал деятельность некоторых управ, собраний и отдельных представителей новгородского земства, которое он считал одним из прогрессивных и действующих, и отметил, что новгородское земство в 80-х годах XIX века выступало за необходимость привлечения земских представителей к законодательной деятельности. Приведены слова председателя новгородского губернского земского собрания Е. И. Рогозина о том, что "... призванные правительством сведующие люди составляют фиктивное земское представительство". С. Ю. Витте пришел к выводу, что в вызове "сведующих" людей по назначению от правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти, а правительство усмотрело несогласие с его политикой.

Деятельность новгородского земства нашла свое отражение, правда незначительно, в работе И. П. Белоконского "Земство и конституция", а

также в сборнике статей видного земского деятеля В. С. Голубева.

Новгородскому земству и губернской администрации посвящена часть двухтомного исследования Д. М. Уоллеса. Автор данной книги, шотландец по происхождению, прибыл в Россию в 1870 году с целью изучения страны. В том же году он посетил Новгород, где, по его мнению, было гораздо больше возможностей изучить провинциальную администрацию. Новгородское земство на рубеже 60-х - 70-х годов XIX, по утверждению Д. Уоллеса, имело репутацию "одного из самых просвещенных и активных". Между тем отмечено, что на земских собраниях гласные-крестьяне не проявляли большой активности и лишь иногда выступали с замечаниями "всегда ясными и дельными", а также указан факт значительной зависимости новгородского земства от губернатора и полиции.3

Д. Уоллес дал характеристики отдельным представителям новгородской администрации и земства. Например, председателя земской управы Н. Н. Фирсова он описал как "умного, талантливого руководителя и очень эрудированного человека", сходную характеристику получил губернатор Э. В. Лерхе.4

Значительный вклад в изучение губернской администрации и органов местного самоуправления внесен советскими историками. В данной диссертационной работе использованы исследования Н. П. Ерошкина, П. А. Зайончковского и И. В. Оржеховского. В их трудах содержится конкретно-исторический анализ основных положений о порядке прохождения административной службы и ее условиях, характеризуются документы о личном составе государственных учреждений. В работах П. А. Зайончковского и И. В. Оржеховского имеется анализ личного состава российских губернаторов и вице-губернаторов начала XX века по сословному, имущественному, образовательному и возрастному признакам.

Н. П. Ерошкин подробно остановился на проблемах структуры государственного аппарата.

Важной работой в изучении земского самоуправления стала монография Л. Г. Захаровой о контрреформе 1890 года.1 Автор обрисовал атмосферу, сложившуюся вокруг земства к концу 80-х годов XIX века, рассмотрел процесс подготовки контрреформы в правительственных кругах и проанализировал ее содержание. В работе Л. Г. Захаровой часто упоминается новгородское земство, приводятся данные о количественном и социальном составе гласных, упоминаются гонения на одно из самых прогрессивных, по мнению автора, уездных земств - череповецкое.

Новгородское земство также упоминалось в монографии Н. М. Пирумовой, где кратко описана деятельность наиболее активных представителей земской интеллигенции Новгородской губернии, приведены сведения департамента полиции о земских служащих.

В советский период органам городского самоуправления было посвящено незначительное количество работ. Среди них следует особо выделить исследования В. А. Нардовой. В них изучена правительственная политика в отношении рассматриваемых органов власти, при этом указана ее двойственность и противоречивость, дан анализ состава органов общественного управления, показана динамика его изменения, рассмотрено правовое положение руководителей органов городского самоуправления, а также состояние городских бюджетов. Многие выводы М. А. Нардовой были использованы при написании данной диссертационной работы.

Немалое внимание советских историков привлекала тема деятельности земских органов управления в период первой мировой войны. Одной из наиболее объективных работ о земстве является книга Г. А. Герасименко

"Земское самоуправление в России", в которой описана деятельность Всероссийского земского союза в годы первой мировой войны, и показан процесс перехода важнейших государственных функций в руки земств.1

В изучении периода I мировой большое значение имеет монография Т. М. Китаниной "Война, хлеб и революция".2 В данной работе исследуется одна из наиболее важных проблем российского государства в 1914-1917 гг-решение продовольственного вопроса в сложных условиях войны. Автор обратил особенное внимание на противоречия между земствами и правительством, существовавшие при решении указанной проблемы.

На сегодняшний день история губернской администрации и органов местного самоуправления по-прежнему продолжает привлекать внимание многих историков, доказательством чему служит появление значительного количества оригинальных работ. Особенно значительное число современных исследований посвящено органам местного самоуправления. В них авторы ставят новые теоретические проблемы взаимоотношения государственной власти и самоуправления, по-новому осмысливают содержание и пределы компетенции самоуправления, анализируют своеобразие российского пути развития самоуправления и его перспективы.

Истории российского земства посвящен сборник "Земский феномен. Политологический подход", вышедший в 2001 году. Во второй главе данного сборника - "Земство и государственная власть в 1864-1904 годах", автором которой является А. А. Ярцев, рассмотрены взаимоотношения трех

северо-западных земств (Псковского, Новгородского и Петербургского) с государственным бюрократическим аппаратом. Исследователь пришел к выводу о том, что отношения государственных и земских структур не строились по линии постоянного ущемления последних, земские учреждения определенным образом вписывались в систему государственного управления дореволюционной России.

В последнее время изучению органов местного самоуправления на региональном и общероссийском уровнях посвящено несколько диссертационных исследований.2

Определенный вклад в изучение губернской администрации и органов местного самоуправления дореволюционной России внесли исследования зарубежных ученых. Новейшим достижением в этой области стал сборник статей "Появляющаяся демократия в позднеимперской России" под редакцией Мери Шеффер Конрой (Mary Schaeffer Conroy).4 Его авторами являются не только американские, но и японский и финский историки. Из девяти глав сборника шесть прямо посвящены земствам. Сборник не представляет какого-то "общего мнения" авторов, а стремится представить

разные точки зрения. Так, например, Томас Портер (Thomas Porter) и Уилльям Глисон (William Gleason) писали о том, что Всероссийский земский союз во время войны воплотил подъем гражданского сознания России, и правительство было расколото между МВД и хозяйственными ведомствами. По мнению Портера и Глисона, кризис управления возник из-за страха правительства перед общеземским союзом, полицейского вмешательства МВД в дела тотальной мобилизации.

Однако другой автор сборника - К. Мацузато представляет прямо противоположный взгляд. По его мнению, после начала войны царскому правительству удалось создать инфраструктуру для тотальной мобилизации ресурсов относительно дешево и быстро, потому что правительство опиралось на уже существовавшее земско-кооперативное движение. Однако по той же причине царский режим периода первой мировой войны характеризовался местничеством земств. Правительству пришлось делегировать земствам ключевые государственные полномочия, в частности, по регулированию движения железнодорожного транспорта. С осени 1916 года в силу падения авторитета центральной власти, земства начали использовать делегированные государством полномочия для защиты своей местной экономики, в частности, земства блокировали границы губерний и тем самым вызвали продовольственный кризис в потребляющих центрах.

Об этом К. Мацузато писал также в работе "Земства во время первой мировой войны: межрегиональные конфликты и падение царизма". Главный вывод исследователя в том, что подлинной причиной падения царизма был межрегиональный конфликт, который был вызван организационной политикой, проводимой царизмом с целью вовлечь земские и городские учреждения в режим тотальной войны.

В статье "Почему умерли земства" К. Мацузато попытался опровергнуть точку зрения о том, что земство - этот уникальный орган российского самоуправления, исчезло не только в результате действий большевиков. В годы первой мировой войны земства, участвуя в экономических мероприятиях всей страны, стали постепенно отчуждаться от своих основных обязанностей, что вызвало недовольство ими как со стороны местного населения, так и правительства.

Отдельно отметим немалое количество работ, специально посвященных новгородской администрации и органам местного самоуправления. Среди дореволюционных работ особенного внимания заслуживает очерк А. Слезкинского о деятельности Э. В. Лерхе на посту новгородского губернатора.2 Автор очерка, видимо, хорошо знавший губернатора, называл Э. В. Лерхе "народным администратором," "попечителем о бедных", подбирая при этом соответствующий материал и игнорируя факты, свидетельствующие об обратном.

На страницах известных дореволюционных периодических изданий новгородскому земству посвящалось немалое число статей. В них рассматривались основные направления деятельности данного земства, которое часто именовалось "передовым" и ставилось в пример другим земствам. Отметим работы Н. П. Колюпанова и Н. В. Шелгунова, которые, в некоторой степени, явились рецензиями на официальные документы

губернской земской управы.1 В этих статьях затронута проблема взаимоотношения земских органов с губернской администрацией. В ряде дореволюционных статей раскрыта деятельность Новгородской школы урядников, действовавшей в период первой мировой войны.

Значительный вклад в исследование новгородской администрации во второй половине XIX века был внесен М. М. Шумиловым, проанализировавшим статусы губернаторов и вице-губернаторов, уровень их власти и степень компетенции, взаимоотношения с министерствами, главным образом, с МВД. На конкретных примерах показана степень мелочной регламентации российского законодательства относительно земств, действенность тех или иных законодательных норм.

В работах М. М. Шумилова имеются важные наблюдения о взаимоотношениях губернаторов с органами земского самоуправления, о степени эффективности губернского контроля за органами самоуправления. Он отмечал, что в 60-80-е годы XIX века отношения новгородского губернатора с земством были далеки от идиллии: чрезмерная опека губернатора крайне раздражала земских деятелей. Отношения губернской администрации с органами местного самоуправления часто принимали конфликтный характер.

Взаимоотношения губернской администрации на Северо-Западе России, в том числе в Новгородской губернии, рассмотрены А. А. Зверевым, который пришел к выводу, что в 1864-1904 годах новгородское земство отстаивало

местные интересы вопреки бюрократии, опережая ее инициативой и

настойчивостью. Административный контроль над земством носил

разнообразные формы, но не всегда был действенным, земство же, в свою

очередь, удачно противостояло губернаторскому нажиму. Значительное количество исследований, посвященных новгородской администрации содержится в сборнике "Вопросы истории Новгородчины XIX-XX веков". Это работа М. А. Матвеевой о взаимоотношениях гражданской и военной администрацией в первой половине XIX века, А. Ю. Евсеевой о новгородском акцизном управлении во второй половине XIX века, Ю. Г. Кураковой о новгородском губернском по крестьянским делам присутствии, А. Е. Николаева о личном составе новгородских губернаторов в конце XIX - начале XX веков.2

Данные о структуре, функциях и правовом положении новгородской полиции содержатся в монографиях М. Н. Петрова.3 Несомненный интерес представляет сборник документов по истории полиции Новгородской губернии, составленный А. К. Богдановым и М. Н. Петровым.4

В справочной литературе имеются библиографические данные о некоторых новгородских губернаторах (о А. И. Репине, И. Ю. Трубецком,

Я. В. Брюсе, Н. П. Архарове, Д. Ф. Глинке, А. У. Дефере, Е. А. Зурове, Э. В.

Лерхе, А. Н. Мосолове).1

В постсоветский период в периодической печати появилось немало статей, посвященных жизни и деятельности некоторых новгородских губернаторов. Например, в статье Кириченко А. И. повествуется о судьбе губернатора О. Л. Медема.2 В статье Л. Макинко о деятельности губернатора Я. Сиверса.3 О новгородских губернаторах И. Ф. Кошко, О. Л. Медеме и Э. В. Лерхе писал в своих статьях В. А. Макаров.

Статья И. А. Савиновой сообщает о помощи новгородцев действующей армии в период первой мировой воины.

Среди современных работ, посвященных новгородскому земству, следует отметить многочисленные статьи, появившиеся на страницах исторического сборника "Прошлое Новгорода и Новгородской земли". Большая часть статей этого сборника содержит информацию о

просветительной деятельности новгородского земства. Так, в работе "Культурно - нравственная деятельность Новгородского земства" С. А. Коварская, пользуясь архивными документами и материалами периодических изданий XIX века, раскрывает роль земства в повышении культуры и быта крестьян. Автор подчеркнул: "Несмотря на жестокий правительственный контроль, земства активно взялись за организацию народных чтений, рассмотрев их, как одно из ведущих направлений в культурно-просветительной работе среди населения..."1 А. Н. Павлов отметил, что несмотря на сложные годы первой мировой войны, культурно-просветительная работа среди народных масс продолжала являться одним из главных направлении деятельности новгородского земства.

В 1996 году в честь 130-летия новгородского земства вышел сборник статей "Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций", составленный на основе докладов одноименной научной конференции. Статьи этого сборника раскрывают самые разные стороны деятельности новгородского земства.3 Наиболее близкой к теме данного исследования явилась работа Т. М. Китаниной о новых тенденциях в земском движении в

период первой мировой войны.1 Рассмотрев основные направления

деятельности земства в указанный период, автор статьи пришла к выводу,

что в годы первой мировой войны, по мере развития событий и углубления

экономического кризиса, традиционные функции земств нарастали и

расширялись. Земства все глубже стали вмешиваться в экономику,

приобретая распорядительные права, ранее им не свойственные. Между тем,

в годы войны земства все дальше отходили от забот о благосостоянии

населения. Таким образом, точка зрения Т. М. Китаниной оказалось сходной

с вышеприведенным мнением К. Мацузато, который считал, что земства

исчезли не только, благодаря деятельности большевиков.

Продовольственной деятельности новгородского земства в конце XIX начале XX века посвящены статьи Е. Г. Марьковой.2 В одной из них автор

отметил, что во второй половине XIX века все усилия, предпринимаемые

земскими деятелями по организации продовольственных складов, были

малоэффективны, что объяснялось бедностью крестьянских хозяйств и

отсутствием достаточного количества хлеба в губернии. В другой статье

Е. Г. Марькова рассмотрела основные направления продовольственной

деятельности новгородского земства в начале XX века, в том числе и в годы

первой мировой войны. Она высоко оценила активную деятельность

новгородского земства, проявленную при снабжении местного населения

продуктами первой необходимости, но отметила, что рассматриваемая

проблема могла была быть решена только в общегосударственном

масштабе.

В 1998 году вышел сборник "Интеллигенция Новгородской земли: проблемы и судьбы", в котором опубликовано значительное количество статей о работе новгородского земства в области культуры и просвещения.

Среди них особо отметим работу В. И. Ромашовой. Автор статьи писал: "В годы первой мировой войны пробудившееся народное самосознание окончательно убедило земских деятелей в том, что просветительная работа не только сохранила свое право на существование, но стала еще более необходимой".3

Близкой к теме данного диссертационного исследования является статья В. В. Гусарова. Он пришел к выводу, что в годы первой мировой войны земство Новгородской губернии, а также сформированные им структуры смогли достигнуть значительных успехов в мобилизации мелкой и средней промышленности.4 Таким образом, В. В. Гусаров попытался опровергнуть противоположную точку зрения, долгое время господствовавшую в советской историографии. Исследователь подчеркнул, что многие данные о роли земских организаций в материально-техническом снабжении армии,

приведенные советскими историками, являются заниженными (в частности,

данные И. В. Маевского и Н. Н. Яковлева). Деятельность новгородского земства в области развития промысловой кооперации, а также тесно связанная с ней работа земских учреждений мелкого кредита рассмотрена в статьях В. П. Румянцевой и М. А. Мазилкиной.2 Авторы этих статей указывали на большое значение кредитной кооперации в улучшении уровня жизни населения Новгородской губернии, при этом подчеркивалась значительная роль земства в развитии данного дела.

История органов городского самоуправления Новгородской губернии рассмотрена в работах М. М. Шумилова и Т. И. Данько. Немало статей о деятельности органов городского самоуправления Новгородской губернии содержится в сборнике "Вопросы истории Новгородчины XIX - XX веков".4 Это работы Е. А. Гоголевой, А. А. Бойцева, Н. П. Голосновой и Т. А. Кирилловой.5 Между тем, до сих пор не имеется ни одной работы о деятельности новгородских органов городского самоуправления в годы первой мировой войны.

Таким образом, исходя из приведенного историографического обзора можно сделать следующие выводы. На сегодняшний день история новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления изучена, главным образом, относительно второй половины XIX века. Достаточно хорошо изучено правовое положение, основные направления деятельности, и характер взаимоотношений рассматриваемых органов власти.

Однако до настоящего времени не имеется ни одного исследования, посвященного совместной деятельности новгородской администрации и органов местного самоуправления в годы первой мировой войны. Кроме того, отсутствуют работы, комплексно рассматривающие решение различных социально-экономических проблем в Новгородской губернии.

Основной документальной базой работы стали материалы, сосредоточенные, главным образом, в фондах Государственного исторического архива Новгородской области (далее: ГИАНО), в Российском государственном историческом архиве (далее: РГИА) и в Государственном архиве новейшей политической истории Новгородской области (далее: ГАНПИНО).

На основании материалов, отложившихся в фондах ГИАНО , были изучены обязательные постановления новгородского губернатора и циркуляры МВД (Ф.138)2; формулярные списки, относящиеся к чиновникам, назначаемых новгородским губернатором (до VII класса табели о рангов)

(Ф.139); деятельность административно-полицейского аппарата по охране

государственной безопасности и общественного спокойствия (Ф. 117);

решение продовольственного вопроса (Ф.112, 140); работа новгородской

губернской администрации и органов местного самоуправлении по оказанию

помощи действующей армии и фронту (Ф.230, 231); структура и причины

реформы Новгородской губернской казенной палаты (Ф. 418); деятельность

новгородского земства (Ф. 98); функционирование новгородского и

боровичского городского самоуправления (Ф. 104, 105).

Важной документальной базой данного исследования стали всеподданнейшие отчеты новгородского губернатора М. В. Иславина, имеющиеся в РГИА, содержащие информацию о деятельности губернской администрации.1 Кроме того, в них имеются официальные данные о социально-экономическом и политическом положении губернии в период первой мировой войны. Информация о социально-экономическом и политическом положении Новгородской губернии в период первой мировой войны, а также характеристика отдельных представителей местного самоуправления содержится в ГАНПИНО (Ф.З.).2

Правое положение Новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления было изучено, главным образом, на основе законодательных актов, опубликованных в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗ) и в Своде законов Российской империи (СЗРИ).3

Кроме того, в работе был использован сборник "Законы военного времени:

Сборник узаконений и правил" под редакцией Н. А. Громова.1

На основе многочисленной документации органов местного самоуправления, главным образом земств, проанализированы самые различные направления их деятельности - решение продовольственных проблем, помощь действующей армии и фронту, развитие народного образования, сельского хозяйства и т. п.

Бюджет органов городского и земского самоуправления был изучен на основе "Журналов Новгородской губернской земской управы" о приведении в действие земских смет и раскладок, статистических ежегодников Новгородского губернского земства и "Памятных книжек Новгородской губернии".3

Материалы земской статистики и другие статистические сборники содержат немало информации о социально-экономическом положении Новгородской губернии на протяжении всего рассматриваемого периода (о площади губернии, о численности населения, о количестве промышленных предприятий, о ценах на товары первой необходимости о состоянии крестьянских хозяйств и т. п).

В "Памятных книжках Новгородской губернии на 1914-1916 годы"

имеются данные о личном составе новгородской губернской администрации

и органов местного самоуправления.1

Послужные списки губернатора, вице-губернатора и губернского предводителя дворянства, содержащиеся в Списках высших чинов центральных и местных установлений МВД за 1914 и 1916 годы, помогли проанализировать уровень образования и опыт административной работы высших представителей местной власти Новгородской губернии.2

Деятельность Новгородской губернской администрации и земства в области сельского хозяйства помогли изучить обзоры агрономической помощи в районах землеустройства и отчеты инспектора сельского хозяйства.

В диссертационной работе были использованы воспоминания М. В. Иславина о приезде императрицы Александры Федоровны в Новгород 11 декабря 1916 года. Этот вид источника позволил немного ближе

познакомиться с личностью новгородского губернатора, а также получить более обширную информацию об указанном визите.

Важным источником послужила периодическая печать рассматриваемого периода, в частности новгородские газеты и журналы: "Новгородские губернские ведомости", "Новгородские епархиальные ведомости", "Сельскохозяйственный вестник Новгородского губернского земства", "Северный беженец", "Волховский листок", "Мстинская волна". Данные издания часто содержали статьи, касающиеся темы данного диссертационного исследования.

При написании работы использовались также общероссийские газеты и журналы, такие как "Вестник правительства", "Городское дело", "Летопись", "Новое время". Материалы указанных изданий помогли составить более отчетливое представление о некоторых особенностях социально-экономической и политической жизни, характерных как для всей Российской империи периода первой мировой войны, так и для Новгородской губернии в частности.

class1 ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ class1 .

Социально-экономический обзор Новгородской губернии начала XX века

В начале XX века в Российской империи было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства и 10 генерал-губернаторств. Новгородская губерния находилась на Северо-Западе Европейской части Российской империи и граничила с Петроградской и Олонецкой губерниями (с севера), с Вологодской (с востока), с Ярославской, Тверской и с Псковской и Петроградской губерниями (с запада).

В начале первой мировой войны по февраль 1917 года территория Новгородской губернии равнялось 104.837 кв. верстам. В административном отношении губерния делилась на 11 уездов с 245 волостями. (См. прил., таб. 1.) В 1914 году численность населения Новгородской губернии составляла 1.720.536 человек, в 1915 году - 1.738.774 человека, а в 1916 году - 1. 338.387 человек. (См. прил., таб. 2.) Таким образом, к 1916 году, по сравнению с 1914 годом, численность населения Новгородской губернии сократилась на 382.149 человек (22,2 %). Численность населения в 1914-1916 годах в каждом уезде Новгородской губернии отражена в приложении (таб. 3). Из данных указанной таблицы следует, что за рассматриваемый период более всего сократилось число жителей в Тихвинском (на 89 %) и Белозерском (на 87 %) уездах.

Уменьшение численности населения Новгородской губернии в период первой мировой войны объяснялось, главным образом, призывом в армию 206.115 человек (12,2% всего населения или 49,1 % всех трудоспособных мужчин). Большое количество мужского населения было привлечено в прифронтовые местности для проведения оборонительных работ. Так, в 1915 году для этих целей было мобилизовано 21.750 чернорабочих, землекопов и плотников.

К 1914 году в Новгородской губернии насчитывался 14.021 населенный пункт, десять из которых являлись городами. Большинство жителей проживало в уездах, на долю городского и посадского населения приходилось лишь около 6 %. Количество жителей городов и посадов Новгородской губернии в 1914 году представлено в приложении к работе (См. прил., таб. 3). Из данных этой таблицы следует, что самыми населенными городами Новгородской губернии были Новгород, Старая Русса и Боровичи, наименьшее число жителей приходилось на город Демянск.

Губернским центром рассматриваемой губернии являлся Новгород. В 1914 году его площадь составляла около 452 десятин (или 565 га). Согласно данным Центрального статистического комитета МВД на 1 января 1914 года, из 51 губернского города Европейской России, Новгород числом жителей превосходил только город Петрозаводск Олонецкой губернии, являясь, таким образом, одним из наименьших губернских городов государства".2

Новгородская губерния, ввиду своей огромной протяженности, отличалась различными климатическими условиями, поэтому ее хозяйственная жизнь не представляла однородной картины. Среди всех занятий населения первостепенное значение имело земледелие.

Новгородская губернская администрация

В годы первой мировой войны, вплоть до событий февраля 1917 года, высшим представителем административной и полицейской власти в губернии, как и ранее, являлся губернатор.

В начале XX века, согласно существовавшему законодательству, губернатор именовался по-разному, а именно: представителем высшей власти в губернии, представителем высшей правительственной или административной власти в губернии, начальником и правителем губернии, непосредственным начальником губернии, исполнителем или сберегателем закона.1 Неточность определений губернаторской должности являлась прямым результатом неопределенности его функций. Губернатор был представителем как верховной власти в губернии, так и представителем почти всех министерств и, прежде всего, Министерства внутренних дел. В последнем значении он активно участвовал в управлении, являлся начальником или правителем губернии.

Основные права и обязанности губернатора, вплоть до падения царизма, определялись "Общим наказом гражданским губернаторам", утвержденным еще 3 июня 1837 года. Согласно этому наказу губернаторы являлись непосредственными начальниками вверенных им губерний, где они были первыми блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия и государственных нужд, а также повсеместного и точного исполнения законов. Губернаторы были обязаны охранять общественное спокойствие и безопасность.1 Таким образом, главные функции губернатора были направлены на поддержание основ существовавшего режима власти.

Постепенно эти функции еще более усилились. В 1866 году губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии, независимо от ведомства. Положение Комитета министров от 13 июля 1876 года дало губернаторам право издавать так называемые "обязательные постановления", за неисполнение которых устанавливался штраф в размере до 50 руб. В 1880-е годы губернатор получил право административного влияния на суд (пересмотр списков кандидатов в мировые судьи, присяжных заседателей). С 1889 года губернатор становится председателем губернского присутствия - административно-судебного учреждения для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). В 1904 году губернатор стал председателем губернского "Особого совещания" (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям и могло прекратить дело или

class2 ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД ВОЙНЫ class2 .

Охрана государственной безопасности и общественного спокойствия

В Российской империи начала XX века обеспечение государственной безопасности и общественного спокойствия являлись самыми важными задачами административно-полицейской власти. В Новгородской губернии периода первой мировой войны указанные функции губернатора приобрели особое значение. Это объясняется тем, что Новгородская губерния располагалась недалеко от линии фронта, через ее территорию проходили важные железнодорожные магистрали, с объявлением войны работавшие в усиленном режиме. В губернии дислоцировались 174-й, 175-й, 177-й, 178-й и 179-й запасные пехотные полки, в которых насчитывалось свыше 50.000 солдат и 600 офицеров. В Новгороде располагались автомобильные мастерские 12-й армии, 3-й и 4-й ударный батальоны, в его ближних и дальних пригородах Кречевицах, Трубичино, Подберезье, Муравьевских казармах - кавалерийский полк и его маршевые эскадроны. Кроме того, в Новгородской губернии располагались многочисленные больницы и лазареты для больных и раненых воинов.

Со временем особую обстановку создало наличие в губернии большого числа военнопленных германской, австрийской и турецкой армий. Отметим, что уже с конца 1914 года трудоспособные пленные были привлечены на "всякого рода работы первостепенного государственного значения, связанные с обороной".2 Согласно данным Д. А. Безрукова, до начала 1916 года численность пленных в Новгородской губернии не превышала 10.000 человек. Затем это ограничение отменили, и на работу стало поступать больше военнопленных. Максимальное их количество в пределах губернии, из точно определенных данных, приходилось на 1 января 1917 года, когда в распоряжении разных учреждений, предприятий и частных лиц находилось 17.758 человек. 24 июля 1914 года указом императора Николая II Новгородская губерния, за исключением Валдайского уезда, находящегося на военном положении, была объявлена в состоянии чрезвычайной охраны. Данное положение объявлялось в том случае, "когда посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ население определенной местности будет приведено в тревожное настроение".2 Отметим, что ввиду осложненной политической обстановки, указанное положение существовало в Новгородской губернии еще до начала первой мировой войны.

Согласно положению "чрезвычайной охраны" губернатор получил право запрещать всякие народные, общественные и частные собрания, распоряжался о закрытии любого торгового или промышленного заведения. По его приказу могли арестовать на срок до одного месяца любого жителя лишь по подозрению в причастности к преступному обществу. Помимо того, губернаторам, с санкции министра внутренних дел, предоставили право высылать за пределы губернии политически неблагонадежных лиц. Люди, нарушившие обязательные постановления, подвергались аресту на срок до трех месяцев. Губернатор мог отстранять от должности чиновников всех ведомств. Дела такого рода решались в административном порядке.3