Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Земское и городское самоуправление в период войны в июле 1914-феврале 1917 г 31
1.1. Система земского и городского управления в России 31
1 2. Формы и методы работы земств и городов в условиях войны 50
1.3. Обострение отношений земского и городского самоуправления с властями 65
Глава 2. Участие самоуправления в решении социально-экономических и хозяйственных вопросов 85
2.1. Деятельность местного самоуправления по оказанию помощи действующей армии 85
2.2. Участие самоуправления в решении социально-экономических и хозяйственных вопросов 99
Глава 3. Февральская революция и местное самоуправление после свержения самодержавия 136
3.1. Земство и городские думы в мартовские дни 1917 года 136
3.2. Демократизация местного самоуправления весной 1917 г 174
3.3. Деятельность Временного правительства по подготовке реформ земского и городского самоуправления и их основные положения 195
Глава 4. Реализация реформ местного самоуправления 226
4.1. Реформы городского самоуправления 232
4.2. Реформы земства 254
4.3. Самоуправление в период осеннего кризиса 278
Глава 5. Земское и городское самоуправления в период установления советской власти 336
5.1. Октябрьское вооружённое восстание и отношение к нему земского и городского самоуправления
5.2. Борьба земского и городского самоуправления за власть 367
5.3. Ликвидация земства и городского самоуправления 398
Заключение 431
Список использованных источников литературы 436
- Формы и методы работы земств и городов в условиях войны
- Участие самоуправления в решении социально-экономических и хозяйственных вопросов
- Демократизация местного самоуправления весной 1917 г
- Самоуправление в период осеннего кризиса
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
В условиях формирования российской государственности, общественные деятели, учёные всё чаще обращаются к прошлому российскому опыту. Значительное внимание уделяется российскому земству, городскому общественному управлению, как важным формам самоуправления. Изучается их опыт, высказываются рекомендации по его использованию в современной России.
В средствах массовой информации развернулись и продолжаются острые дискуссии о том, каким быть местному самоуправлению, какое место в жизни государства оно должно занимать, какие взаимоотношения должны быть с органами местного государственного управления. Дискуссии свидетельствуют, что до окончательного решения этого вопроса ещё далеко.
В 90-е годы XX в. в России возрождена Государственная дума, созданы новые органы представительной власти в субъектах федерации с учётом местных особенностей. В стране на государственном и местном уровне приняты законы, касающиеся местного самоуправления. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена восьмая глава и установлен его статус с широкими полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения под свою ответственность.1 В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором развивалось конституционное положение и, таким образом, была оформлена идеология местного самоуправления страны.
По этой проблеме издан ряд президентских указов. 15 октября 1999 г. президентом были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления Российской Федерации». Органам государственной власти предлагалось применять их при решении практических задач в сфере самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. В 1 Конституция Российской Федерации М., 1996. С. 56 - 57. 2 Местное самоуправление в Российской Федерации. Сб. нормативных актов. М., 1998. С. 79-109. республиках, краях, областях приняты свои законы о местном самоуправлении, в городах - уставы.
В то же время в организации самоуправления немало недостатков, вызывающих серьёзную озабоченность общественности, правительства, президента, в послании которого Федеральному собранию в апреле 2002 г. отмечена нечёткость разграничения полномочий между государственными органами и местным самоуправлением, недостаточность его финансовой базы. Президент подчеркнул, что «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным»1
Забота российское общества о местном самоуправлении привела к созданию Российской партии самоуправления трудящихся, которая ставит своей целью активно «содействовать сбалансированному формированию вертикали государственной власти и горизонтали самоуправления, прежде всего органов местного самоуправления, структур общественного самоуправления - как стремление граждан к самоорганизации по месту их жительства».2
Забота о развитии местного самоуправления настоятельно требует обращения к прошлому российскому опыту, особенно к переломному периоду -Первой мировой войны и революций 1917 г., когда правительство встало на путь превращения земского и городского самоуправления в основу местного управления при участии в данном процессе всего населения. Были разработаны законы о реформировании земского и городского самоуправления, направленные на повышение их роли в жизни страны. Их реализация позволила бы поднять значение местного самоуправления, создать благоприятные условия для его демократического развития. Однако исторические условия не позволили этого сделать. Но то, что было сделано в тот период, заслуживает пристального внимания и возможного использования имевшегося опыта в современных условиях.
Объект исследования - земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны и революций 1917 года, хронологически входящих в данный период, в их историческом развитии.
Предмет исследования - анализ процесса функционирования и основных направлений, форм и методов деятельности земств и городских дум в 1 Российская газета. 2002. 19 апреля. 2 Российская газета. 2002. 13 марта. решении вопросов социально-экономического характера, оказании помощи действующей армии, взаимоотношения с государственной властью, демократизации местного самоуправления после свержения самодержавия, участие в проведении реформ, борьба за власть с советами и его ликвидация в конце 1917 -начале 1918 гг.
Степень изученности проблемы. Проблемам самоуправления России посвящена обширная литература, в которой рассматриваются различные аспекты деятельности земств и городских дум, содержатся теоретические выводы и обоснования. Отечественную историографию по проблеме исследования представляется целесообразным разделить на четыре периода: до 1920 г.; 20-е - середина 50-х гг.; вторая половина 50-х - конец 80-х гг.; 90-е гг. (современность).
Во второй половине XIX начале XX в. в России вышло значительное количество работ посвященных земскому и городскому самоуправлению. Большое внимание авторы уделяли практической деятельности земств и городов по различным направлениям их работы в экономике, социальной сфере, общественной жизни.1 Освещение деятельности самоуправления вначале шло по линии сравнительно - исторического анализа и сопоставления с зарубежным. По мере накопления опыта усиливался публицистический, а затем и обобщающий характер. В литературе нашли отражение общественная и государственная теории самоуправления.
Общественная теория отражала процессы, происходившие в экономическом и общественном развитии страны. Её сторонники - А.А. Лохвицкий, Б.Н. Чичерин и другие - считали, что земства являются общественными учреждениями, отличающиеся от государственных и преследующие свои местные общехозяйственные цели.2 Сторонники государственной теории - В.П. Безобразов, М.П. Коркунов, М.И. Свешников и другие3 - утверждали, что не существует особых местных дел, находящихся в заведовании общественных организаций. Они переданы волей государства в руки местного самоуправления и явля- 1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. І-Ш. СПб. 1869-1871; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.1874; Сазонов Г.П. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. (1865-1895) Т.І-Ш/ СПб, 1896 и др. 2 Лохвицкий А.А. Губерния, и её земские и правительственные учреждения. СПб., 1884; Чичерин Б.Н.. курс государственной науки. М., 1898 и др. 3 Безобразов В.П. Государство и общество. СПб. 1882; Коркунов М.П. Русское государственное право. СПб., 1909; Свешников М.И.Основы и пределы самоуправления. СПб., 1882 и др. ются органами не общественного, а государственного управления, лишь организованные на принципах самоуправления. В чистом виде теории не существовали, а переплетались между собой, что придавало остроту отношений самоуправления с государственной властью.
Общественная теория оказалась доминирующей при разработке положения о земских учреждениях, а затем и городового положения. Однако к концу 80-х гг. государственная теория стала господствующей и положения 1890 и 1892 г. были приняты под её влиянием и органы земского и городского самоуправления в значительной мере стали носить характер государственных до 1917 г.
Исследователи значительное внимание уделяли рассмотрению истории земства и городского самоуправления на различных этапах их развития. Среди них выделяются работы В.В. Гессена, А.А. Головачёва, Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева, В.Д. Семёнова и др.1 В них нашли отражение взгляды либералов и консерваторов на самоуправление, его месте и роли в системе государства. Наряду с подведением определённых итогов, в них всё острее ставились вопросы на перспективу по дальнейшей демократизации и повышению его роли, исходя из задач, которые вставали перед Российским государством. Ряд авторов И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, Ф.А. Данилов, В. Демидов и другие большое внимания уделяли участию самоуправления в общественно - политической жизни страны.2
Рассматривая роль и место земства в системе российской государственности, один из крупных его знатоков И.П. Белоконский, подчёркивал, что оно может превратиться "в истинное народовластие, которое не даст возможности какому бы то ни было правительству отклониться в сторону, противную интересам всего населения. Правильно организованное земство может заменить вторую палату, но настолько авторитетную, что можно не опасаться, какова будет первая палата: земство не дозволит ей преследовать сословные или буржуазные интересы, - в лице земства, вся страна возвысит свой голос против такого 1 Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904; Головачёв А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. Спб. 1903; Веселовский Б.Б. Исторический обзор земских учреждений Тверской губернии (1863-1913). Тверь, 1914; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. Изд I- XIV. М. 1890 -1904.; Семёнов В.Д. городское самоуправление. СПб., 1901. 387 с. и др. 2 Белоконский И.П. Земство и конституция, Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земствах. Спб., 1905; Данилов Ф. А. Государственная власть и местное (городское и земское самоуправление). М., 1907; Демидов В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884; Городское самоуправление в России. Женева, 1902 и др. правительства." Автор подчёркивал, что для избежания зла власти в стране, рука об руку с парламентом, избранным на основе всеобщего избирательного права, должна работать, как вторая палата вся страна, в виде земской организации, основанной также на основе всеобщего избирательного права. В связи с этим земство должно избираться на такой срок, как и парламент. Всероссийская земская организация должна основываться на представительстве не от имущества, а от населения.
Значительное внимание в конце XIX - начале XX в. уделялось теоретической разработке проблем, связанных с мелкой земской и городской единицей, как основе местного самоуправления. Большой интерес в начале XX в. представляют работы, посвященные данной проблеме, в которых обосновывается необходимость скорейшего введения её в жизнь. К. Ровинский, отстаивая волостное земство, подчёркивал, что «расширение самоуправления при децентрализации управления более всего способствовало уменьшению у нашей интеллигентской молодёжи стремление к критике, теоретизму и политиканству». 3
Значительное количество книг, вышло накануне Первой мировой войны в связи с полувековым юбилеем земства. Большинство авторов с пафосом писали о земстве, его успехах, подкрепляя многочисленными примерами из того, что было сделано за полвека. В книгах много внимания было уделено не только истории земств, но и городским самоуправлениям, входящим в них, их практической деятельности в реализации хозяйственно-культурных программ, перспективам земского движения.
Среди них выделяется фундаментальное четырёхтомное исследование Веселовского Б. Б. "История земства за сорок лет», в котором на основе большого фактического и статистического материала прослеживается деятельность земства на протяжении четырёх десятков лет. Показывая историю земства, он в то же время доказывал, что в нём господствовали помещичьи группировки, 1 Белоконский И.П. От деревни до парламента. Роль земства в будущем строе России [Второе издание]. Петро град., 1917. С. 5. 2 Мелкая земская единица. М. 1903; Ровинский К. Мелкая земская единица (участковое земство). Очерки и опы ты, СПб., 1903 и др. 3 Ровинский К. Мелкая земская единица (участковое земство). Очерки и опыты, СПб., 1903. С. 59. 4 20. Авинов Н. Местное самоуправление. М. 1913; Белоконский И.П. Земское движение.М.,1914; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. I-IV. Спб., 1909-1911; Львов Г.Е., Пожитнов К.А. Городское и земское самоуправление; Маслов С. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования. 1864-1914- М. 1914; Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М.1914; Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914; Юбилейный земский сборник (1864-1914) Спб., 1914 и др. 1914- М. 1914; Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М. 1е земство. Пг., 1914; Юбилейный земский сборник (1864-1914) Спб., 1914 и др. стремившиеся решать дела, прежде всего, в своих интересах. Одновременно он отстаивал прогрессивность земства в развитии хозяйства и культуры. Автор показывал, как успехи в деятельности земств, их недостатки, а так и то, что нужно сделать для их развития. Для этого он считал необходимым и дальше исследовать местное самоуправление, для усовершенствования и успешного проведения его реформ.
Авторами юбилейного сборника были не только теоретики, но и практики, работавшие гласными губернских и уездных земств, членами управ. Через весь сборник проходила мысль о том, что земству необходимы реформы, чтобы подвести под него фундамент в виде бессословных поселкового и волостного самоуправлений. «В настоящем своём виде земские учреждения представляют собой здание без фундамента и без крыши». Земства не имели под собой почвы ещё и потому, что свои решения могли проводить в жизнь только с разрешения властей. По мере развития и усложнения земской деятельности всё острее вставал вопрос о необходимости организации межземских союзов, различного рода объединений.1
Одной из важных проблем начала XX в. был вопрос о введении земства на новых территориях и распространение городового положения на все города России, поскольку половина из них не имела городского самоуправления. В этот период вышли ряд работ, посвященных введению земства в Сибири, на Кавказе, Прибалтике.2 В них содержался интересный фактический материал, выделялись главные этапы борьбы за земское самоуправление. С. Орест под- чёркивал, что нужно такое земство, которое бы не было подвластно полиции.
Активное обсуждение в обществе проблем земского и городского самоуправления, перспектив его развития способствовало обобщению имеющегося опыта для последующего использования в практической работе, особенно в 1917 г., когда Временное правительство приступило к реформам самоуправления. К началу Первой мировой войны самоуправление прошло полувековой путь и приобрело характер жизнеспособного государственного института, способного решать сложные задачи хозяйственной и социально-экономической
1 Юбилейный Сборник. СПб., 1914. С. IX 2 Земцов В. К вопросу о земском самоуправлении в Прибалтийском крае. Рига, 1909; Сборник о Земстве Сиби ри. СПб. 1912; Орест Семён. Основные вопросы самоуправления: Земская реформа на Кавказе и нефтепро мышленном районе г. Баку. Баку, 1910; Туманов В. К вопросу о введении земских учреждений на Кавказе. //Кавказский хозяин. Екатеринодар. 1909. № 14; и др. 3 Орест С. Указ. соч. С. 49. жизни местного населения. Благодаря их деятельности, были достигнуты значительные успехи в просвещении, здравоохранении, агрономическом и продовольственном деле и т.д.
Период Первой мировой войны, непродолжительный по времени, один из наиболее значительных и важных этапов в истории Российского государства. В это время со всей очевидностью проявились потенциальные возможности земского и городского самоуправления, не раскрывшиеся до конца из-за политики самодержавия, которое его давило, не давая возможности свободного развития.
Исследовательской литературы по земскому и городскому самоуправлению этого времени почти не выходило. Это были в основном очерки, отчёты, обобщения работы самоуправления в условиях войны по снабжению армии, лечению раненых и больных воинов, борьбе с дороговизной и т.д., материалы в газетах и журналах. В них обобщались итоги работы земского и городского союзов, показывались новые формы работы, содержалась богатая информация по организации помощи армии, о взаимоотношениях Главных комитетов союзов с земствами и городскими думами в условиях войны, определялись основные направления работы. Здесь выделяются работы М.Д. Загряцкова, А.П. Колесникова, в которых рассматривается юридический статус Всероссийского земского и городского союзов, даётся характеристика их структур.2 М.Д. За-гряцков подчёркивал, что общественное и политическое значение союзов не подлежало сомнению. В их лице был осуществлён «идеал объединённого земства, к которому русские органы самоуправления стремилась систематически и непрерывно в течение пятидесяти лет».3
В связи с обсуждением вопроса о введении волостного земства, вышли работы П.П. Тройского, В.А. Загряцкова4 Среди них выделяется работа П.П. Гронского. Автор, как депутат Государственной думы, член комиссии по местному самоуправлению, подробно, со знанием дела, изложил, как обсуждался и принимался закон о волостном земстве в думе и почему он не был утверждён 1 Краткий очерк деятельности Всероссийского земского союза на 1/1 1916 г. М., 1916; Очерк деятельности Все российского союза городов за 1914-1915 гг. М., 1916; Краткий обзор деятельности Всероссийского земского союза на Западном фронте 1915-1917 гг. М., 1918;. 1916; Коновалов М., Вяткин Г. Работа Союза городов на Северо-западном и Северном фронтах. Псков, 1917 и др. 2 Загряцков.М.Д. Всероссийский земский союз. Пг. 1915; Его же. Загряцков Д.М К вопросу о юридической при роде Всероссийского земского союза. М. 1916; Колесников А.П. Очерк истории Всероссийского союза горо- довУЛОридический вестник. М., 1917. 3 Загряцков М. Д. К вопросу о юридической природе Всероссийского земского союза... С. 24. 4 Тройский П.П. Земская реформа в Государственной Думе. Пг.,1916; Загряцков В.А. Что такое мелкая земская единица. М., 1916
Государственным советом. Автор считал, что этот закон, может быть реализован в любое время, если будет принято такое решение.
В ходе войны всё активнее ставился вопрос о введении земства на новых территориях. Истории движения за введение земского самоуправления в Сибири посвящена работа М.Т. Альтшулера, который, анализируя этапы движения за разработку и введение земского самоуправления, довольно подробно рассматривал имевшиеся проекты. Основное внимание автором уделено пореформенному времени и рассмотрению характера будущего сибирского земства. В целом, поддерживая идею необходимости введения земских учреждений в Сибири, автор считал, что это не избавит общество от всех бед. При этом он делал попытку определить классовую базу движения за земство, подчеркивая, что земская идея была чужда основной массе крестьянства.
Важную роль в то время играли журналы "Земское дело", "Городское дело", "Волостное земство", известия Главных комитетов Всероссийских земского и городского союзов, «Земгора», вестники земских и городских самоуправлений, в которых публиковались, как теоретические статьи по проблемам местного самоуправления, так и материалы, отражающие практическую работу земских и городских органов в период войны.
Значительное количество книг вышло в 1917 г. после свержения самодержавия, когда в стране развернулись демократические преобразования, и началась работа по реформированию самоуправления. Главной их направленностью было информирование населения, разъяснение, что такое городское и земское самоуправление, широкая пропаганда и показ того, как они работают, каковы их функции и возможности, как они избираются. Большое место занимали вопросы разъяснения законов, принимавшихся Временным правительством по самоуправлению с их публикацией. В 1917 г. вышли книги, написанные крупными специалистами по вопросам местного самоуправления Б.Б. Веселовским, П.П. Тройским, А. Звягинцевым, М.Д. Загряцковым и другими. Они имели направленный пропагандистский выборный характер и адресовались, прежде всего, избирателю. 1 Альтшуллер М.Т. Земство в Сибири. Томск, 1916. 2 Веселовский Б.Б. Местное самоуправление и демократия. Пг., 1917; Его же. Земство и его новое устройство. Пг., 1917; Тройский П.П. Новая волость. Пг., 1917; Звягинцев Е.А Мелкая земская единица или волостное зем ство. М.,1917; Иорданский Н.М. Волостное земство (С приложением текста закона о волостном земстве) М. 1917;Гневушев А. Волостное земство Сибири. Красноярск, 1917; Самоуправление и демократия. Пг. 1917; Шингарёв А.И. Мелкая земская единица или волостное земство. М. 1917; и др..
В это время были переизданы книги по земству и городскому самоуправлению, вышедшие в довоенное время1. Было немало агитационно-пропагандистской литературы. Поскольку местному самоуправлению большое внимание уделяли политические партии общественные организации, то было немало изданий, разъяснявшие программные требования, с которыми они шли на выборы.3
Подводя итог первому периоду изучения земского и городского самоуправления в годы войны, автор пришёл к выводу, что он характеризовался значительным уровнем интереса к самоуправлению накануне войны, когда был внесён определённый вклад в обобщение накопленного опыта, что дало возможность лучше организовать его работу в условиях войны и проведении реформ Временного правительства. Издания периода войны содержали большой фактический материал, оказавшийся позже очень важным для исследований истории земского и городского самоуправления в годы войны и революций 1917 г.
После упразднения земского и городского самоуправления в 1918 г. интерес к нему пропал. Это было связано с тем, что в стране появлялась новая форма власти - советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, к которым исследователи проявляли повышенное внимание. Немаловажным было и то, что земское и городское самоуправление было не только оплотом либерализма, но и вступило после октября 1917 г. в борьбу с советами за власть. Поэтому проблематика земского и городского самоуправления оказалась свёрнутой.
В советском обществоведении, в 20 30-е гг. активно публиковались исследования, посвященные революциям 1917 г., сборники документов в связи с 10-летием Великой октябрьской революции. В них главное внимание уделялось 1 Звягинцев А. Полвека земской деятельности по народному обраазованию.М.1917; . Кизеветтер А. Местное самоуправление в России.Пг.1917;Белоконский от деревни до парламента, Пг.1917; МогазинерЯ.М. Положение о выборах в Учредительное Собрание. Пг.,1917; и др.. 2 Гронский.П.П. Как выбирать волостныхгласных.М.,1917; Загряцков М.Д. Закон о волостном земстве. М., 1917; Звягинцев Е.А. Как нужно переизбирать наши городские думы. М., 1917; Иванов А. Что такое земство и чем оно полезно. Архангельск, 1917; Иорданский Н.М. Выборы в городские думы.М.,1917; Лилина 3. Как вы бирать в городские думы. Пг.1917; Макаров А.Н. Пропорциональные выборы. Пг., 1917. и др. 3 Гвеселиани Гр. И. Муниципальный социализм (Муниципальная программа рабочего класса). Кутаис. 1917; Волин Б. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. М.1917;; Левитский В.Ф. Муниципальная про грамма партии Народной Свободы. М., 1917; Муниципальная программа Бакинской группы партии Народной Свободы. Катехизис избирателя. Баку, 1917; Наказ крестьянским депутатам в Учредительное Собра- ние;Херсон,1917; Петров В.П. Муниципальные задачи социализма. Пг.: М., 1918;. и др. советам, пролетариату, крестьянству, партии большевиков. Земское и городское самоуправление рассматривалось с точки зрения противостояния советам, большевикам в борьбе за установление советской власти в России. Значительное количество книг, посвященных революциям, вышло в республиках, краях и областях.1 Что касается истории самоуправления периода Первой мировой войны, предшествовавшего революциям 1917 г. практически ничего не было издано.
В 20-30 гг. были изданы несколько работ о самоуправлении В. Аверьева, И.И. Мильчика, А.П. Погребинского и др. 2 В них делалась попытка, наряду с изложением общего хода событий, осмысления происходивших процессов, рассмотреть историю самоуправления, его роль в контексте происходящих событий. Первая попытка показать ликвидацию земского и городского самоуправления была сделана В. Аверьевым в статьях, опубликованных в журнале «Советское государство, в которых он, на наш взгляд, довольно объективно, показал процесс упразднения самоуправления, считая его постепенным и длительным. В этой связи он делил самоуправления на три группы по их отношению к советской властью. К первой группе - относил лояльные к советам, ко второй -открыто организовавших вооружённые выступления против советской власти и к третьей те, которые не решались на открытые действия. Автор впервые привёл данные о ликвидации городских дум по губернским центрам и по 46 губернским и уездным земствам. Автор считал, что именно упразднение волостных земских управ явилось непосредственным толчком к тому, чтобы волостные советы выделили свои исполнительные органы, действующие постоянно и располагающие аппаратом. Автор пришёл к выводу, что земства и думы «связали свою судьбу с судьбой российской контрреволюции и победа над нею навсегда решила участь буржуазных органов самоуправления.3 1 Сорокин А. Из истории семнадцатого года в Туле. Тула, 1925; Ставропольская губерния в 1917 году. Ставрополь, 1927; Петров 3. Саратовский пролетариат в борьбе за власть: 1917 год в Саратове. Саратов, 1927; и др. 2 Аверьев В.Н. Ликвидация буржуазных органов местного самоуправления после Октябрьской революции.//
Советское государство. 1936. № 4; Организация аппарата власти в деревне на первом этапе Октября. //Советское государство, 1935. № 4; Аверьев В., Ронин С, Строительство советов в деревне на первом этапе Октября. //Советское государство. 1934. №.5. Погребинскоий А.П. К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны. //Исторические записки. 1941. № 12. С. 39-60; Мильчик И.И. Петроградская центральная городская дума в феврале - октябре 1917 г.// Красная летопись. 1927. № 2/23 и др. 3 Там же. С. 115.
Важное значение для историографии самоуправления имела статья А.П. Погребинского о Всероссийских земском и городском союзах, которая по существу открывала научные исследования истории земского и городского самоуправления в годы Первой мировой войны. В ней автор довольно объективно подошёл к освещению социально-экономической деятельности земского и городского союзов в годы войны, их взаимоотношений с местными самоуправлениями по организации помощи действующей армии, участия в общественно -политической жизни страны, возрастания оппозиционности по отношению к государственной власти. Он констатировал, что «история союзов земств и городов совершенно не изучена и не освещена». *К сожалению, работа в этом направлении длительное время не велась.
В 20-е гг. история земского игородского самоуправления затрагивалась в обобщающих работах, посвященных Первой мировой войне, в основном в экономических трудах.2 Большой интерес представляет книга крупного экономиста 20-х гг. Н.Д. Кондратьева. В ней автор большое внимание уделил роли местного самоуправления в годы войны в снабжении населения предметами первой необходимости, в первую очередь хлебом, показывает трудности, с которыми приходилось сталкиваться, их борьбу с инфляцией, ростом дороговизны. Автор приводит и анализирует анкеты земского и городского союзов по изучению ситуации по обеспечению населения продовольствием и товарами первой необходимости. В 40-е первой половине 50-х гг. вышли ряд материалов, о местном самоуправлении.3
Второй период изучения истории земского и городского самоуправления характеризовался тем, что ему практически не уделялось внимания, так как главной исследовательской проблемой была история советов и Октябрьской революции.
Положение стало меняться в середине 50-х гг., когда расширился доступ к архивам, стали появляться работы, посвященные реформам 60-70-х гг. XIX в., 1 Погребинскоий А.П. К истории союзов земств и городов в годы Первой мировой войны.. С. 39. 2 Букшман Я.М. Военно-хозяйственная политика. Формы и органы регулирования народного хозяйства во вре мя мировой войны 1914-1918 гг. М. Л., 1929; Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время вой ны и революции. Изд. 2-е. М. 1991; Шестаков А.В. Очерки по сельскому хозяйству и крестьянскому движению в годы войны и перед Октябрём 1917. Л. 1927; Маниковский А.А. Боевое снабжение русской армии в войну 1914- 1918 г. Ч. 1-3. М., 1923 идр. 3 Городецкий Е.Н. Октябрьская революция и старые органы самоуправления. //Вестн. МГУ. Сер. История. 1947. №11... идр. земскому и городскому самоуправлению. Во второй половине 50-80-х гг. началось целенаправленное изучение истории местного самоуправления и отдельных его направлений на государственном и региональном уровнях. Исследователи занимались земским и городским самоуправлением в основном периода революций 1917 г. Во второй половине 50-х гг. вышли работы Н.П. Чебоксаро-ва, М.И. Черныш, Н.Л. Хайкиной, посвященные местному самоуправлению регионов. !
На развитие исследований по самоуправлению большое влияние оказала дискуссия о месте и роли земского и городского союзов в политической жизни страны и степени их оппозиционности в Первую мировую войну. В этой дискуссии участвовали крупные отечественные историки А.Я. Аврех, Н.Г. Думова, B.C. Дякин, Е.Д. Черменский, Н.Н. Яковлев и др. Одни авторы признавали в большей степени, другие в меньшей оппозиционность союзов по отношению к правительству, но никто этого не отрицал. Н.Н. Яковлев, как самый веский аргумент в пользу союзов привёл, слова последнего главы правительства Н.Д. Голицына о том, что у союзов был готов «состав временного правительства, и отделы союзов соответствуют существующим министерствам».
В последующие годы по земскому и городскому самоуправлению появилось значительное количество статей и монографий П.И. Абрамова, В.М. Андреева, Г.А. Герасименко, В.М. Кручковской, В.Н. Назимок, Э.М. Шагина и др.4 В исследованиях П.И. Абрамова большое место занимают вопросы волостного земства, его введения и функционирования. Автор пришёл к выводу, что кратковременный период существования волостного земства оказался «достаточно бесславным» и что реформа Временного правительства по созданию «мелкой 1 Чебоксаров Н.П. Из истории борьбы большевиков за массы в Петрограде в 1917 году: Муниципальная кампа ния в Петрограде.// Сб. Трудов Ставропольского ГНИ. Вып. 12. Ставрополь 1957; Черныш М.И. Развитие капи тализма на Урале и Пермское земство. Пермь. 1959; Хайкина Н.Л. Организация земских учреждений в Самар ской губернии. // Научные доклады высшей школы. Серия ист. Науки. 1959 № 2 и др. 2 АврехА, Я., Распад третьеиюньской системы. М., 1986; Думова Н.Г. Кадетская партия в период Первой миро вой войны и Февральской революции (1914-1917). М., 1988; Дякин В.С.Русская буржуазия в годы Первой ми ровой войны (1914-19170. М., 1967; Черменский Е.ДЛУ Государственная и свржение царизма в России. М., 1976; Яковлев Н.Н. 1 августа 1914 года. М, 1974 и др 3 Яковлев Н.Н. 1 августа 1914 года С. 121. 4 Абрамов П.И. Волостное земство. // Историчесие записки. 1961. Т. 69. С. 27-45; Андреев А.М. Местные сове ты и органы буржуазной власти (1917). М. 1983;.Герасименко Г.А. Земское самоуправление России. М., 1990; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. М. 1978; Назимок В. Н. Борьба советов против буржуазных органов самоуправления на Дальнем Востоке. Томск. 1968;. Шагин Э.М. Коалиции Советов с земствами и городскими думами в конце 1917 - начале 1918 г. и их освещение в современной советской лите ратуре по истории Великого Октября. //В кн.: Великий Октябрь и непролетарские партии. М-, 1982и и др земской единицы» выглядела «жалкой и запоздалой на десятилетия». То, что она была запоздалой, ясно. А насчёт того, что была жалкой, думается, не совсем так. Как сама идея её введения была необходимой. Другое дело, что правительству в условиях того смутного времени не удалось её реализовать, поскольку это не позволила обстановка сложившаяся в стране.
Наиболее рельефно взаимоотношения земского и городского самоуправления с советами отражены в работах В. М. Андреева, который приходит к выводу о закономерности их ликвидации и перехода власти в руки советов. В.М. Кручковская, рассматривая функционирование Петроградской городской думы в 1917 г., большое внимание уделила политической борьбе вокруг городского общественного управления в один из самых драматичных периодов российской истории.
Проблемы городского самоуправления в конце XIX - начале XX вв. активно исследует В.А. Нардова, опубликовавшая ряд интересных работ. Она рассматривает городское самоуправление в период активизации общественно -политической жизни в стране, разработку проектов по реформированию. В ходе исследования она пришла к выводу, что в годы первой русской революции шёл рост общественно-политической активности самоуправления, а в годы Первой мировой войны снова усилилось внимание к реформированию городского самоуправления.
Земское и городское самоуправления в период войны в прямой постановке не рассматривались. В этом отношении большой интерес представляют работы Г.А. Герасименко и, прежде всего, монография «Земское самоуправление в России», которая как бы подводила итог многолетним исследованиям земства. В ней значительное место уделено российскому земству в последний период его существования, прежде, всего, в 1917 г. и в значительно меньшей мере 1914-1916 гг.3 Автор исходит из того, что земства вместе с буржуазией «прошли долгий и противоречивый путь» под опекой царской бюрократии, короткого периода мощного политического подъёма в Февральской революции, отча- 1 Абрамов ПИ. Волостное земство. // Историчесие записки. 1961. Т. 69. С. 45 2 Нардова В.А. Самоуправление и городские думы в России в конце Х!Х - начало XX века. СПб. 1994; Её же. К вопросу о реформе Городового положения (1905 - 1916 гг.) //На пути к революционным потрясениям. Из исто рии России второй половины XIX - начала XX века. Материалы конференции памяти B.C. Дякина. СПб- Кишинёв: Netstor -Historia, 2001. С. 151-166. 3 Герасименко Г. А. Земства в Февральской буржуазно - демократической революции. // История СССР. 1987. № 4. С. 73-86; Земское самоуправление в России. М., 1990 и др. янной борьбы за власть вплоть до открытых столкновений с советами после Октябрьского вооружённого восстания и их крушения. Автор на основе имеющейся литературы, большого фактического материала из архивов, периодической печати, скрупулёзно прослеживает судьбу земства, особенно в период революций 1917 г. и его ликвидации.
Г.А. Герасименко, отмечая недостатки в деятельности земства в царской России, в целом положительно оценивает её. Главной причиной крушения земского самоуправления он считает его классовую сущность, исходя из того, что земства, изначально были буржуазными учреждениями, не изменились и после реформ Временного правительства, что и предопределило их борьбу с советами.1 За это он подвергся критике со стороны части исследователей в 90 - е гг. Например, Горнов В.А., рассматривая работы Герасименко, писал; «Не классовая сущность земского самоуправления стала причиной его краха, а объективное значение земских учреждений как базы формирования гражданского общества, их потенциальные возможности в процессе развития политической культуры населения, создания основ правового порядка».2 Однако, анализ истории земского и городского самоуправления, проведённый нами, подтверждает вывод Г.А. Герасименко. Крестьяне и рабочие не хотели быть в органах местного самоуправления вместе с «буржуями», которых не было в советах, появлявшихся там кулаков, в конце концов изгоняли.
В это время появилось ряд работ, в которых обобщалась историография по истории земского и городского самоуправления в целом. Это работы В.В. Гармизы, Е.Г. Корнилова, Н.С. Никоновой и др. Но и они в основном рассматривали литературу в целом, практически не касаясь самоуправления периода Первой мировой войны. Вопросы местного самоуправления, деятельности земского и городского союзов нашли отражение в общих работах, посвященных 1 Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 241. 2 Горнов В.А. Историография истории земства России: отечественные исследования второй половины 1949-х начала 1990-х гг. Рязань, 1997. С. 69. 3 Гармиза В.В. Земская реформа и земство в исторической литературе.//История СССР. 1960. № 5. С. 82- 107;Корнилов Г.Е. Проблемы истории земства в советской исторической литературе// Историографический сборник.Саратов. 1978.Вып. 4. С. 51-71; Никонова Н.С. Региональное исследование истории земст- ва.//Историография истории СССР: Проблемы преподавания и изучения (Сб. научных трудов). Калинин, 1985. С. 89-97 и др.
Первой мировой войне, в которых в той или иной степени затрагивается местное самоуправление..1
Характеризуя третий период изучения земского и городского самоуправления в годы Первой мировой войны, следует отметить, что специальных исследований по нему в этот период не появилось. Основное внимание уделялось другим этапам его истории, особенно революциям 1917 г. Но в этот период был сделан значительный шаг в познании одного из наиболее значимых общественных институтов - системы земского и городского управления в сложный период его деятельности. Появился ряд трудов, обобщающих многолетнюю работу, создавших солидную базу и обозначивших новые направления для последующих исследований малоизученных проблем в истории и теории местного самоуправления.
В литературе последнего десятилетия значительно повысился интерес к исследованию проблем земского и городского самоуправления в годы Первой мировой войны, что в значительной мере было связано с поисками новых форм местного самоуправления. В 90-е гг. проявилось критическое отношение к событиям 1917 г., начался процесс переосмысления на новой методологической основе истории России того периода, ставшим для страны переломным. По иному рассматривается участие земского и городского самоуправления в развития Российского государства. Изучение системы земского и городского самоуправления в России было вызвано как научным интересом, так и практическими задачами общественного развития, связанными с поисками форм самоуправления. С начала 90-х гг. в средствах массовой информации, в обществе развернулись дискуссии о роли местного самоуправлении в России, как национального образца демократического и необходимого элемента государственного устройства.
Вышло немало работ на российском и местном уровне, посвященных истории земского и городского самоуправления начала XX в., в том числе периоду Первой мировой войны. В 90-е гг. значительно больше внимания стало уделяться Всероссийским земскому и городскому союзам, Земгору, появились ра- 1 Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства. Л. 1980; История Первой мировой войны 1914-1918. В 2 тт. М. 1975;.Первая мировая война. 1914-1918. М. 1968;. Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы Первой мировой войны. М.1973 и др. боты, отражающие их деятельность в годы войны и революций 1917 г.1 В них больше внимания уделено земскому и городскому союзам, различным сторонам их деятельности. Обращает на себя внимание работа М.В. Шевырина по истории земского и городского союзов в годы Первой мировой войны, подготовленная на основе публикаций по данной проблеме со времён войны до наших дней. В ней рассматривается эволюция союзов от желания «посильно участвовать в помощи раненым и беженцам» до мощного источника «всесторонней помощи армии, излучающие и политическую энергию» «союзы аккумулировали в себе все социальные слои населения, выплеснули это недовольство»2 Здесь автор явно преувеличивает роль союзов во всеобщем недовольстве самодержавием. Автор пришёл к верному выводу о том, что история союзов не подвергалась монографической разработке в отечественной, и зарубежной литературе. То же можно сказать о земском и городском самоуправлении, где также нет работ по комплексному исследованию их истории в годы Первой мировой войны.
Большой интерес представляет монография Л.Д. Жуковой, посвященная взаимоотношениям земского самоуправления и бюрократии.3 В ней автор выделяет три основных типа конфликтов в сфере земского самоуправления: между самодержавным, государством и формирующимся гражданским обществом; в сфере управления между бюрократией и земскими учреждениями; между бюрократией и земской интеллигенцией. Анализируя отношение крестьянства к земству, автор приходит к выводу о том, что именно его подозрительное отношение решило судьбу земской реформы Временного правительства.
В последнее время вышло значительное количество работ, посвященных местному самоуправлению в регионах.4 О местном самоуправлении, отдельным
Асташов А.Б. Союзы земств и городов и помощь раненым в Первой мировой войне/Ютечественная история. 1992. № 2.,. С. 169-172; Лубков А.В. Земство и кооперация в годы Первой мировой войны. //Научная программа: русский язык, культура, история. 4.2. М., 1995. С. 81-90; ШевыринВ.М. Земский и городской союзы (1914-1917). М, 2000; Шевырин В.М Коновалов B.C. Земский и городской союзы.//Политические партии и общество в России: 1914-1917 . М, 2000. С. 118-138;. и др. 2 2 Шевырин В.М. Земский и городской союзы (1914-1917). М., 2000. С. 8. 3 Жукова JLft Земское самоуправление и бюрократия в России: Конфликты и сотрудничество, 1864 - 1917 гг. М., 1998. С. 147. 4 Кобытова Н. Власть и общество в Российской провинции: 1917 год в Поволжье. Самара 1993; Свиридова T.A.
Калужское земство. Калуга, 1996; Судавцов Н. Ставропольское земство в революциях 1917 года. Москва-Ставрополь, 1999; Трусова Е.М. Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и в Ставрополье в 1917 году. Ростов на Дону: СКНЦ ВШ, 1999;;Юршга П.М. Гундарева Ю.А. Деятельность Новоузенского и Ни- его вопросам речь идёт в работах по общим вопросам земства, городского самоуправления. В то же время в них по прежнему мало внимания уделяется земскому и городскому самоуправлению периода Первой мировой войны, а больше революциям 1917 г. В этом отношении большой интерес представляет сборник статей и документов «Политические партии и общество в России 1914 - 1917». Авторы подчёркивают, что «По сути дела Первая мировая война является принципиально важным этапом перегруппировки социальных и политических сил в стране» и что опыт и уроки политического и партийного противостояния в России в 1917 г. «чрезвычайно полезны для повышения динамики развития современной ситуации страны».2 В сборнике содержатся статьи о либералах, их взаимоотношениях с самоуправлением, о земском и городском союзах, о Смоленском земстве в годы войны. В статьях подчёркивается, что в годы войны значительно возрос удельный вес деятельности партий в легально действующих Всероссийских земском и городском союзах, военно-промышленных комитетах, кооперации, что сыграло свою роль накануне Февральской революции. В их структурах был представлен почти весь спектр партий и течений. Не случайно союзы быстро отреагировали на появление «Прогрессивного блока». Союзы сыграли важную роль не только в обеспечении армии всем необходимым, но и в политической борьбе, став в оппозицию к самодержавию.
История возникновения и развития земства и городского самоуправления имеет обширную историографию. Однако, во многих общих работах по истории самоуправления России, даже не упоминается о том, как действовало оно в условиях Первой мировой войны, хотя это был особый период в его истории, потребовавший перестройки работы, поиска и внедрения, форм, наиболее адекватных новым условиям его деятельности. Так, в книге НА. Емельянова, по- колаевского земств в годы Первой мировой войны.//Поволжский край. Межвуз. Сб. научн. Трудов. Вып. 11. Саратов, 2000. С. 114-141; и др. 1 Буров Е.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов на До ну: РГУ, 2000;. Ежова Ольга. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864-1917).// Федера лизм. 2000. № 1. С. 243-268; Ермаков В.Г. Местное самоуправление в России: традиции и современный опыт законодательного регулирования. Елец, 1999; Политические партии и общество в России 1914 - 1917. Сб. ста тей и материалов. М.2000; Фадеев В. И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1999 и др. 2 Политические партии и общество в России 1914 - 1917. С. 9-Ю. священной местному самоуправлению дореволюционной России, даже не упоминается о Первой мировой войне, а сразу после предвоенных лет идёт краткая характеристика законов, принятых Временным правительством. Автор пишет, что «последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята Временным правительством. 3 марта оно приняло декларацию, в которой во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права».1 Автор пишет так, как будто в России не было революции, которая смела монархию.
Проблемам земства и советов посвящен сборник статей вышедший в 1995 г. в Иваново «Земства и советы: исторический опыт и современные проблемы местного самоуправления».2 В нём сделана попытка рассмотреть земство во взаимодействии с советами, их место и роль в истории России, возможности возрождения в новых условиях. Но при этом следует отметить, что авторы обошли вопросы, связанные с земством, да и советами в 1917 году. А ведь именно в тот год, как, никогда переплеталась очень тесно судьба земств и советов. Временное правительство хотело сделать земства органами местного самоуправления. Советы в этот период претендовали на власть и естественно сталкивались друг с другом на этом крутом изломе исторического развития страны. Мы имеем в тот период немало примеров, когда земства и советы помогали друг другу в трудных условиях. История возникновения и развития земства имеет обширную историографию. Однако не все стороны истории земского и городского самоуправления освещены одинаково полно.
Много внимания в литературе уделяется правовым вопросам земского и городского самоуправления, избирательному процессу, что актуально и в ны-нешних условиях. В работе Лаптевой Л.Е показывается правовое положение земских учреждений России, анализируются основные направления их деятельности. Автор останавливается на законодательной деятельности Временно- 1 Емельянов Н. А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1997. С. 27. 2 Земства и советы: исторический опыт и современные проблемы местного самоуправления. Сб. Статей. Ивано во. 1995. Земства и советы: исторический опыт и современные проблемы местного самоуправления. Сб. Статей. Иваново. 1995. 3 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России. 1864- 1917.//Государство и право. 1994. № 3. С. 126-133; Куликов В. В.. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая поло вина XIX- начало XX в.). М., 2001; Лаптева Л.Е Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л.Е., Ефремо ва Н.Н. Организация и практика земских учреждений. // Государство и право. № 3. С. 151-153; Шутов А.Ю. земские выборы в истории России(1864-1917гг); Исследования избирательных систем. М., 1997 и др. го правительства по реформированию земств в 1917 г. А.Ю. Шутов в своей работе и докторской диссертации1 очень основательно исследовал процессы формирования избирательной системы земского самоуправления в результате трёх его реформ 1864, 1890 и 1917 гг. Он подробно рассматривает подготовку земской реформы Временным правительством. Автор считает, что на ускорение выработки избирательной реформы повлияло наличие двух тенденций в развитии муниципального процесса - линия самостоятельного определения способов формирования представительных органов каждой территорией и линии на унификацию системы муниципального представительства в общегосударственном масштабе - во многом определило ход политических выступлений о судьбах земских и городских структур.2
Большой интерес представляет историографическая работа Горнова В.А., посвященная анализу литературы по земству в 50-80 гг. В ней автор отмечает, что история земства, а также городского самоуправления в годы Первой мировой войны освещена недостаточно.3 Мы с таким выводом согласны.
Проблемам местного самоуправления нашли отражение в ряде учебных пособий по истории российской государственности, политической истории для студентов высших учебных заведений страны, изданных в последнее время. Но в них вопросы деятельности земского и городского самоуправления почти не нашли отражения.
Земскому и городскому самоуправлению в стране и регионах в последнее время посвящены диссертационные исследования В.Ф. Абрамова, Н.И. Горской, Т.В. Коротаевой, Е.М. Трусовой, Н.А. Яковлевой и др.5
Таким образом, в историографии земского и городского самоуправления периода Первой мировой войны, проблемы его деятельности не нашли должно- 1 Шутов А.Ю. Земский избирательный процесс в России (1864-1917 гг). Автореф. дисс. на соиск. докт. ист. на ук. М. 1999. 2 Шутов А.Ю. Земский избирательный процесс в России(1864-1917)... С. 50. 3 Горнов В.А. Историография ... С. 64. 4 Амница Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000; Игнатов В.Г., Буров И.В.. Зару бежный опыт местного самоуправления и Российская практика. М, Ростов на дону, 1999; История государст венного управления в России. Ростов на дону, 1999; Политическая история России. М., 1998; История государ ственного управления в России. М., 2002 и др.
Абрамов В.Ф. Земство в России (1905-1917) Опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности. М., 1998; Галкин П.В. Московское земство (1905-1916). М, 1998; Горская НИ. Смоленское земство в последние годы своего существования (1905-1918 гг.). М, 1996; Коротаева Т.В. Земство Среднего Поволжья в начале XX в.(1900-февраль 1917 г.). Самара. 1994; Трусова Е.М. Возникновение и эволюция органов управления и самоуправления на Юге России в феврале- октябре 1917 г. (Дон, Кубань, Ставрополье). М, 2000; Шутов А.Ю. Земский избирательный процесс в России (1864-1917 гг. М., 1999;. и др. го отражения и освещены в общем плане. Более конкретный анализ осуществлён лишь по отдельным вопросам и то в основном в связи с революциями 1917 г. Данная проблема требует комплексного исследования, обобщения фактического материала в общем контексте исторического развития Российского государства.
Подводя итог степени изученности истории земского и городского самоуправления в годы Первой мировой войны, следует отметить, что в этом направлении сделано немало, особенно в последние годы, как во Всероссийском масштабе, так и на региональном уровне. Более полно изучена деятельность местного самоуправления в политической сфере, проведении реформ Временного правительства в 1917 г., оказания помощи действующей армии, больным и раненым воинам, деятельность Всероссийских земского и городского союзов, хотя и здесь предстоит сделать немало. В то же время вне поля зрения исследователей остаются многие вопросы деятельности земского и городского самоуправления в социально-экономической сфере, культурно-хозяйственная работа и другие, являющиеся жизненно важными для населения. Для этого необходимо более тесное сотрудничество и взаимодействие российских исследователей между собой, координация действий академических и исследовательских институтов в регионах, вузов в разработке проблем земского и городского самоуправления.
Источниковая база.
При написании монографии автором использовался широкий круг опубликованных и неопубликованных источников различных типов: законодательные акты, нормативные документы, статистические данные, сборники документов и материалов, опубликованные отчёты земских и городских самоуправлений, заседаний губернских и уездных земских собраний, городских дум, периодическая печать, мемуарная литература.
Значительное количество материалов о деятельности земского и городского самоуправлений в годы Первой мировой войны сконцентрировано в центральных и местных архивах, где автором проработано более 30 фондов. В Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА) сосредоточены материалы Главных комитетов Всероссийского земского союза (ВЗС) (Ф. 12564), Всероссийского союза городов (ВСГ) (Ф. 12593), земско-городского союза по снабжению армии «Земгора» (Ф. 12642), Петроградского (Ф. 12633),
Кавказского (Ф. 12614) и других. В них рельефно предстаёт разносторонняя деятельность земского и городского союзов, их подразделений, взаимоотношений с властью, земствами и городскими думами, документы о деятельности земских собраний и городских дум на местах. В фондах Земгора содержатся материалы о его становлении и наращивании объёмов оборонной продукции, взаимодействия земских и городских комитетов по снабжению армии. Немало материалов, показывающих трудности, с которыми им приходилось сталкиваться в практической работе.
В фондах содержится значительное количество материалов, отражающих деятельность местного самоуправления по оказанию помощи армии, населению, решению социально - экономических вопросов. В материалах заседаний съездов представителей губернских земств, городских дум отражаются процессы обсуждения и принятия решений по обсуждаемым вопросам. Большое место занимают материалы о взаимоотношениях земского и городского самоуправления с властями, отражают нарастание противостояния между ними.
Обращает внимание то, что в фондах Всероссийских земского и городского союзов, Земгора содержится значительное количество документов, решений, направлявшихся друг другу, что является лишним доказательством того, что они широко информировали друг друга о принимаемых решениях и о согласовании своих действий, как в целом, так и по отдельным вопросам.
Значительное количество материалов о деятельности местного самоуправления, государственной политике по отношению к нему, реализации реформ Временного правительства в сфере государственного и местного самоуправления сосредоточены в Государственном архиве Российской федерации (ГАРФ), в фондах Министерства внутренних дел (Ф.1788), его подразделений, и, прежде всего, в фонде Главного управления по делам местного хозяйства (Ф.1789), которое непосредственно занималось вопросами земского и городского самоуправления. Здесь большой интерес представляют материалы Совещания по проведению реформы местного управления и самоуправления, которые дают более полное представление о том, как готовились реформы, как шло обсуждение проектов, их принятие и передача в правительство для их последующего утверждения. Циркуляры МВД, отправляемые на места, информации поступающие из губерний и областей, позволяют более отчётливо увидеть и понять функционирование государственного аппарата, местного управления и са- моуправления по реализации государственной политики в стране. Документы из фонда МВД дают представление о положении в стране, настроении людей, их отношение к правительственной власти, местному самоуправлению, тем мерам, которые они принимали по решению социально- экономических, хозяйственных и политических вопросов.
Значительное количество материалов о городском и земском самоуправлении в период установления советской власти сосредоточено в фондах Народного комиссариата внутренних дел России (Ф.393), где находится архив, созданного в декабре 1917 г., Народного комиссариата по самоуправлению, правительств. Их изучение позволяет лучше понять политику советского правительства в сфере земского и городского самоуправления, её основные направления.
Значительный фактический материал содержится в местных архивах. Автором использованы материалы Московского губернского совета рабочих депутатов (Ф. 66) Центрального государственного архива Московской области (ЦГАМО). Здесь сосредоточено значительное количество материалов, связанных с деятельностью Всероссийских земского и городского союзов в 1917 - начале 1918 гг.
В государственном архиве Ставропольского края (ГАСК), материалы о земском и городском самоуправлении имеются в фондах губернского и уездных земств, Ставропольской городской думы и управы, канцелярии губернатора, губернском по делам земского и городского присутствия и других, а также документы местных и центральных властей по проблемам земского и городского самоуправления, социально - экономическим проблемам. В фондах государственного архива Ростовской области (ГАРО) отложились архивы городских дум, атаманской канцелярии, Областного по городским делам присутствия, Областного правления и других ведомств, в которых отражена деятельность городского самоуправления, его взаимоотношения с местными властями, советами.
Изучение архивных материалов позволило автору лучше представить себе точку зрения по изучаемой проблеме правительства, ведомств местных органов власти, политических и государственных деятелей на городское и земское самоуправление, его роль в годы Первой мировой войны и революций 1917 г.
Архивные материалы существенно дополняют материалы заседаний земских собраний, городских дум, различных совещаний, изданные управами,
Всероссийскими земским и городским союзами. В них содержится большой фактический материал о том, чем занимаются самоуправления, как они решают вопросы.
Большой фактический материал по земскому и городскому самоуправлению периода революций 1917 г. содержится в сборниках документов и материалов, хрониках, изданных в различное время по данному периоду, как в центре, так и на местах. Всего их вышло более 300. Как правило, они издавались к знаменательным датам и были посвящены революционным событиям в стране и в регионах. В них наглядно показаны взаимоотношения самоуправлений с местной властью, отражена борьба между местным самоуправлением и советами.
Особое место среди материалов занимает печать того периода. По богатству фактического материала особое место занимают, начавшие издаваться ещё в довоенное время журналы «Земское дело», «Городское дело», «Известия» земских управ и городских дум, а также учреждённые в годы войны «Известия» Всероссийского земского и городского союзов, «Земгора» и возникшем в начале 1917 г. журнал «Волостное земство». Газеты и журналы колоритно, несмотря зачастую на тенденциозность изложения, симпатии и антипатии авторов, исходя из идеологических и партийных установок, кроме изложения фактического материала, передают дух того времени, настроение людей, чего не может сделать ни один архивный документ. Конечно, газетные публикации нередко не отражали истинное положение дел, но использование их, в сочетании с документами, позволяет более полно представить то или иное событие. Поэтому автором широко использовалась столичная и местная печать. Иногда сообщение в печати оказывалось единственным источником, поскольку документ был либо утрачен, либо принималось устное решение. Но на его достоверность имелось указание различных источников.
Атмосферу тех лет передают мемуары участников событий, крупных деятелей земского и городского самоуправления, тех, кто непосредственно решал вопросы государственных преобразований, организовывал работу государственных и местных органов власти, местного самоуправления: Н.И. Астрова, А.И. Деникина, С .Я. Елпатьевского, Г.Е. Львова, А.Ф. Керенского, П.Н. Милюкова, М.В. Родзянко и др., в которых авторы дают оценки земству, городам, земскому и городскому союзам и их роли в истории России в период войны и революций.1 Конечно, многие из них довольно тенденциозны, поскольку написаны часто по памяти, без использования документов, продиктованы стремлением изобразить события в более выгодном для себя свете. Тем не менее, свидетельства очевидцев весьма полезны для понимания мотивов, которые двигали людьми.
В своё время историк земства Б.Б. Веселовский, что «рано или поздно реформированное местное самоуправление будет принуждено обратиться к опыту действовавших земских учреждений и продолжать начатую ими работу, пользуясь выработанными методами и приёмами. Вот почему мы считаем, что объективное исследование земской деятельности в её историческом развитии крайне важно не только вообще, но и в частном для данного момента практическом отношении». Это относится к городскому самоуправлению, звучат актуально и сегодня.
Необходимости создания целостной картины роли и места городского и земского самоуправления в период Первой мировой войны посвящена данная работа.
Цель и задачи исследования. Опираясь на историографическую базу и источники автор поставил целью комплексное исследование деятельности земского и городского самоуправления периода Первой мировой войны, его деятельности и эволюцию в период коренных изменений в российском государстве. Для достижения поставленной цели предполагалось решение следующих научных задач: исследовать источники и историографию истории земского и городского самоуправления; показать формы и методы работы земского и городского самоуправления по решению стоящих перед ними проблем, а также особенности их деятельности в социально-экономической, хозяйственной, политической сферах в условиях войны и революций 1917 г.; 1 Астров А.И. Воспоминания. М., 2000; Деникин А.И. Очерки русской смуты. Крушение власти и армии. Февраль - сентябрь 1917 г. М. 1991; Елпатьевский С.Я. Воспоминания за пятьдесят лет. Уфа, 1984;Керенский А. Ф. Россия на историческом повороте. М.: 1993; Князь Г.Е. Львов. Воспоминания. М. 1998; Милюков П.Н. Воспоминания. М.: 1990. Т. 1-2; Набоков Влад. Временное правительство. //Архив русской революции. М., 1991. Т. 1-2. С. 9-96; От первого лица. М. 1990; От первого лица. М. 1992; Страна гибнет сегодня. Воспоминания о Февральской революции 1917 г. М.1991; Суханов Н.Н. Записки о революции. Т. 1- 3. М. 1991-1992;Шляпников А.Г. Канун семнадцатого года. М. 1992. Т. 1,2; и др. исследовать эволюцию земства и городских дум в условиях мировой войны и революций 1917 г. в России, обусловленную новыми реалиями в развитии российского государства, выделить её основные этапы; проанализировать взаимоотношения земского и городского самоуправления с властными структурами, рассмотреть взаимодействия различных партий, общественных организаций и социальных групп в системе местного самоуправления; исследовать и проанализировать реформы Временного правительства в сфере местного самоуправления, их реализацию и возможности использования данного опыта при формировании местного самоуправления в современных условиях; проанализировать противостояние земств и городских дум советской власти после октябрьского вооружённого восстания, их борьбу за власть и процесс ликвидации земского и городского самоуправления.
Хронологические рамки исследования охватывают период Первой мировой войны от её начала в июле 1914 г. до выхода России из войны согласно условиям Брестского мирного договора, заключённого с Германией и ратифицированного 15 марта 1918 г. съездом советов. Этот период истории земского и городского самоуправления можно довольно разделить на три основных этапа, исходя из исторического развития России. Первый этап - от начала войны до свержения самодержавия в феврале 1917 г., когда самоуправление функционировало в условиях традиционного государственного строя и когда в результате его эволюции, повышения роли в решении социально-экономических, хозяйственных и оборонных вопросов нарастала оппозиционность существующему режиму. Второй - с марта по октябрь 1917 г., когда самоуправлению, действовавшему в условиях широкой демократии и реализации реформ Временного правительства в сфере земского и городского самоуправления, была предоставлена реальная возможность на деле играть ведущую роль в местном управлении в государстве. Третий - начинается с октябрьского вооружённого восстания и передачи вторым Всероссийским съездом советов власти в стране советам. На этом этапе земское и городское самоуправление вступило в борьбу за власть с советами, но не поддержанное большинством населения и, будучи разобщённым, проиграло и к весне 1918 г., в основном было ликвидировано и заменено советами депутатов.
Данный хронологический период дает возможность последовательно рассмотреть историю земского и городского самоуправления в один из драматичных периодов российской истории в исторической ретроспективе.
Методологические основы исследования составляют принципы историзма, научности, объективности и неразрывности исторического процесса. Автор исходил из того, что история земского и городского самоуправления является составной частью истории России и истории российской государственности. Исходя из этого, она рассматривается в тесной связи с теми процессами, которые происходили в социально-экономической, политической и духовной жизни России, и которые во многом предопределяли направления его практической деятельности, место и роль в государственной системе.
Методы сравнительно-исторического анализа применялись при сопоставлении норм и механизмов деятельности земского и городского самоуправления. Этот подход позволил сделать выводы об определенной логике развития системы земского и городского представительства, об изменении баланса политических сил в отдельные исторические периоды функционирования земских и городских учреждений. Автор использовал также общенаучные методы исследования, прежде всего системный, комплексный подходы, методы классификации, структурно-функционального и статистического анализа.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа находится в тесной связи с проводимыми в современной исторической науке исследованиями становления и развития институтов самоуправления в России в рамках российской государственности. Автор впервые предпринял комплексное рассмотрение деятельности земского и городского самоуправления России в условиях Первой мировой войны и революций 1917 г. на диссертационном уровне. В работе: проведен анализ историографии и источников изучения земского и городского самоуправления; впервые проведён комплексный анализ истории земского и городского самоуправления в годы Первой мировой войны и хронологически входящих в этот период революций 1917 г., выделены и обоснованы три этапа его деятельности, исторически совпадающие с изменениями, которые происходили в России; рассмотрена эволюция местного самоуправления в условиях войны, по- казано возрастание его роли в решении вопросов социально-экономического характера, повышение общественно-политической активности, вылившееся в оппозицию российскому самодержавию, проанализировано отношение политических партий и общественных организаций к земскому и городскому самоуправлению, их борьба за лидирующее положение в нём; показана всесторонняя деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи действующей армии, заботе о больных и раненых воинах, инвалидах, семьях мобилизованных, решению социально - экономических вопросов в годы войны; проанализированы место и роль земского и городского самоуправления в системе российской государственности после свержения самодержавия в марте 1917 г., основные направления политики Временного правительства по отношению к местному самоуправлению, рассмотрены политические дискуссии вокруг проблематики его реформ и их проведения в 1917 г., показаны изменения социального состава избирателей, а также земских собраний и городских дум в связи с введением всеобщего избирательного права рассмотрены взаимоотношения земского и городского самоуправления с советами на этапе демократического развития революции и после октябрьского вооружённого восстания, показана невозможность их сосуществования после передачи власти в стране в руки советов, рассмотрен процесс ликвидации земского и городского самоуправления в условиях укрепления позиций советской власти в стране.
Апробация и практическая значимость исследования. Основные идеи и положения диссертации стали предметом докладов и сообщений автора на международных, федеральных, региональных, университетских научных конференциях и семинарах в Ставрополе, Ростове на Дону, Москве, Екатеринбурге, Армавире, Пятигорске, а также на кафедрах истории России Ставропольского государственного университета и российской государственности Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Материалы нашли свое отражение в лекционном курсе по истории России XIX -начала XX вв. для студентов Ставропольского государственного университета. По теме диссертации опубликованы две монографии, а также статьи, тезисы и разделы в коллективных изданиях.
Материалы исследования позволяют полнее представить деятельность земского и городского самоуправления в условиях войны и революций. Многие положения диссертации могут быть использованы при подготовке обобщающих работ по истории земских и городских учреждений в России.
Практическая значимость исследования определяется потребностями формирования органов местного самоуправления, и его результаты могут быть использованы при дальнейшей разработке реформ в данной сфере. Результаты исследования представляют определенный интерес для научных работников, преподавателей отечественной истории начала XX вв., а также для специалистов в области местного самоуправления и государственного управления. Отдельные фрагменты работы могут быть полезны для исследований и преподавания прикладной политологии, права, истории государственных учреждений России.
Формы и методы работы земств и городов в условиях войны
Вступление России в войну в июле 1914 г. открыло перед земским и городским самоуправлением новые сферы деятельности. Война потребовала напряжения сил и мобилизации материальных, финансовых и трудовых ресурсов для защиты государства. Для этого необходимо было менять формы работы земского и городского самоуправления, которое единодушно поддержало правительство в его усилиях по мобилизации страны на успешное ведение войны. Земство и города, воспользовавшись обстановкой, уже в первые дни войны, поставили вопрос о создании общероссийских организаций. Правительство вынуждено было пойти на уступки.
Инициатором создания общероссийской земской организации выступило Московское земство. Губернские земские управы получили телеграмму председателя Московской управы с предложением создать общеземскую организацию помощи раненым с ассигнованием на это 500 тыс. рублей от Московского земства, для чего предлагалось созвать в Москве собрание уполномоченных земств по два от губернии, учредить местные комитеты в губерниях и уездах. Была выражена надежда, что земства объединятся для общего дела (26). 26. Северокавказский край. 1914. 22 июля.
Многие земства идею поддержали и прислали в Москву своих представителей, где 30 июля 1914 г. состоялся Всероссийский земский съезд. На нём был образован Всероссийский земский союз (ВЗС) помощи больным и раненым воинам. В его состав со своими капиталами влилась общеземская организация, существовавшая после русско-японской войны. Для организации работы и координации деятельности земств были избраны Главный комитет и главноупол-номоченный князь Г.Е. Львов, он же председатель Главного комитета.1 Съезд наметил пути работы союза. В губерниях и уездах были созданы аналогичные комитеты.
8-9 августа, по инициативе Московской городской думы, состоялся первый Всероссийский съезд городских голов, на котором был образован аналогичный Всероссийский союз городов (ВСГ), избравший Главный комитет и главноуполномоченного, которым являлся Московский городской голова.
Решено было о тесном сотрудничестве между союзами. Поскольку Москва выступила инициатором создания союзов, то она стала местом расположения их руководящих органов. Оба союза, для освещения своей деятельности, обобщения опыта работы, информирования населения, решили издавать свои «Известия» в форме журналов, периодичностью два раза в месяц.
Уже самим названием союзов очерчивались функции и круг их деятельности, которые были довольно ограниченными. В начале войны военное ведомство ожидало от союзов, что они примут на себя эвакуацию больных и раненых воинов к востоку линии Ладожского озера - Азовского моря. В генеральном штабе Г.Е. Львову давались указания, исходя из примерных подсчётов. Так, если война будет более или мене продолжительной, хотя бы в пределах 10 меся-цев, то эвакуация раненых и больных воинов будет стоить 10 млн. рублей.
Но, как показало время, война затянулась на годы и это потребовало затрат в сотни миллионов рублей. Таких средств у земства и городов не было. По мнению представителя Москвы Щепкина, трудность положения заключалась в том, что не было средств и «нет возможности определить, куда именно должно направлять деятельность». Поэтому на первое время многие самоуправления, выделила необходимые средства для проведения работы, связанной с заботой о раненых, исходя из того, что правительство компенсирует затраты.
Создание общеземской и общегородской организаций, хотя и ограниченных в своих действиях, было несомненным успехом общественности, российских либералов. Создание союзов позволяло земским и городским органам, хотя и в ограниченных рамках, согласовывать свою деятельность, обмениваться мнениями в общегосударственном масштабе. Во время Первой мировой войны, как никогда, проявилось широкое по масштабам взаимодействие между фронтом и тылом, материальная и моральная поддержка армии общественностью.
По своей структуре союзы были однотипными и опирались на земские собрания и городские думы. Они даже съезды проводили одновременно, часто согласовывая свои позиции с тем, чтобы выступать совместно по тем или иным вопросам. Это были организации, созданные российской буржуазией, которая через них хотела более активно влиять на правительство. Поэтому во главе союзов стояли представители крупной буржуазии, дворянской знати и интеллигенции. Главноуполномоченным ВЗС являлся крупный землевладелец князь Г.Е. Львов. В состав Главного комитета входили представители знатных родов России князья Гагарин, Трубецкой, графы Уваров, Мусин - Пушкин и другие. Главноуполномоченным ВСГ был Московский городской голова М.В. Челноков. В руководящие органы входили или сотрудничали крупные промышленники А.И. Гучков, М.И. Терещенко, И.А. Бурышкин, Н.М. Кишкин и др.
У ВЗС была более чёткая структура: Главный комитет - губернское -уездное земство. Сложнее оказалось для ВСГ, где была связь Главный комитет - городская дума. Уже в августе к нему примкнуло 140 городов, в октябре их было уже 250, в январе 1915 г. -410, ав декабре - 464.1
Однако вскоре выяснилось, что Главному комитету было довольно сложно поддерживать постоянную оперативную связь с ними по всей России, поэтому были созданы 11 областных комитетов: Петербургский, Кавказский и других, координировавших деятельность городских самоуправлений.2
Быстрое развитие ВСГ, по мнению специалистов в сфере управления, явилось результатом того, что в основе было то, «что схемы работы, плана её вырабатывать не приходилось, он был дан жизнью и опытом наших земских учреждений»/
Следует отметить, что у союзов был огромный и довольно разветвлённый аппарат управления. При Главных комитетах функционировали до полусотни отделов и управлений. По мере того, как функции союзов расширялись, увеличивалось и количество работающих в них. Были созданы отделы на фронтах. В местных комитетах также были свои аппараты управления.
Участие самоуправления в решении социально-экономических и хозяйственных вопросов
С началом войны одной из важнейших забот земского и городского самоуправления была социально-экономическая сфера. Война началась в самый разгар уборки урожая. В южных и центральных губерниях уборка хлебов была в разгаре. Северные районы также со дня на день должны были приступить к уборке. Невероятные трудности в ходе войны приходилось преодолевать сельскому населению. Вызвано это было, прежде всего, тем, что с первых дней войны в ходе мобилизаций начался отток рабочих рук, который не прекращался на всём протяжении военных действий. Особенно чувствительным их уход был для многих бедняцких и середняцких хозяйств, которым угрожало разорение. Уже в ходе первой мобилизации летом в армию было призвано 3,9 млн. человек, до конца года еще 1,2 млн. Поскольку Россия была страна аграрная, то в основном это были мужчины из села. В 1915 году было призвано еще 5 млн. человек. Таким образом, к концу 1915 года под ружье было поставлено 11,5 млн. человек. В 1916 году было мобилизовано более 2,5 млн. человек, в течение первых двух месяцев 1917 года - 630 тыс. человек. Таким образом, с начала войны армия поглотила 14,9 млн. человек, не считая 200 тыс. переосвидетельствованных белобилетников.
По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 1917 года только из 47 губерний Европейской России было призвано в армию 10 932,6 тыс. человек.1 По 50 губерниям и областям призванные в армию составили 47,4% всего трудоспособного мужского населения сельских местностей.
Во многих хозяйствах не было мужских рук. По данным Г. Шигалина в Московской губернии их было 44%, в Киевской - 37%, Тамбовской и Томской -42%, Вологодской - 36%, Саратовской и Уфимской- 30%, Амурской - 43%.
Вместе с мобилизацией людей проходила военно-конская мобилизация, реквизиция повозок и упряжи, что значительно ослабляло и без того слабую техническую базу бедняцко-середняцких хозяйств. В ходе войны из-за острой нехватки рабочих рук, в значительно большей степени пострадали помещичьи хозяйства, которые использовали наёмных рабочих. С 1914 по 1916 г. просевные площади в них сократились на 21,2 %, в то время как в крестьянских хозяйствах на 10,4 %.
С началом войны в стране создалась реальная угроза, что многие семьи призванных не смогут вовремя и убрать хлеба, что было чревато тяжёлыми последствиями. Правительство, местные власти и земства принимали все меры для облегчения положения крестьянских хозяйств. Земства губерний, стремясь облегчить тяжёлое бремя семьям, призванных в действующую армию в проведении уборки и других сельскохозяйственных работ выделяли специальные ассигнования. К примеру, Ставропольское губернское земское собрание в начале августа 1914 г. выделило 75 тыс. рублей для помощи семьям военнослужащих в уборке урожая и осеннего сева из расчёта 500 рублей на волость. Столько же выделили уездные земства.5 Московское губернское земское собрание в по мощь семьям ассигновало 100 тыс. рублей. Из них 34322 рубля было израсходовано на эвакуацию семей призванных в армию и на выдачу единовременных пособий. Более 60 тыс. рублей было передано уездным земствам.
На селе широко использовалась и общественная взаимопомощь. Кстати, взаимопомощь эффективно использовалась только в первый год войны. В дальнейшем, когда в ходе войны продолжался призыв в армию, многие семьи, лишаясь мужских рук, делать это, были не в состоянии. И результат не замедлил сказаться. В 1915 г. в Ставропольской губернии было неубрано 7, 2 % посевных площадей.
В последующие годы недостаток рабочих рук продолжал ощущаться во всё возрастающих объёмах, особенно во время уборки хлебов. В этих условиях волостные сходы, земство ставили перед властями вопрос о привлечении к сельскохозяйственным работам военнопленных. И правительство, чтобы хотя бы в какой-то мере облегчить положение в сельском хозяйстве, выделяло в распоряжение земских управ военнопленных. К 1 сентября 1915 года в России насчитывалось 553,2 тыс. военнопленных, в том числе в распоряжении Министерства земледелия 326,5 тыс. человек, или 59% . В распоряжении Министерства торговли и промышленности — 88,4 тыс. человек, или 16 %, Министерства путей сообщения - 70,6 тыс. человек, или 12,8%, Министерства внутренних дел—30,4 тыс. человек, или 5,5% и Военного министерства - 37,3 тыс. человек, или 6,7%. Губернские и уездные земства получали от 1000 до 10 000 человек для распределения по хозяйствам. К осени 1916 г. число пленных возросло в ведомстве земледелия-до 646,0 тыс. человек.
Однако, этого было крайне недостаточно Крестьяне требовали от земских управ, чтобы они в первую очередь выделяли военнопленных для семей мобилизованных. Недостаток рабочей силы, созданный мобилизациями, помещики покрыть не могли.
Демократизация местного самоуправления весной 1917 г
Весна 1917 г. в России была временем поисков путей совершенствования форм местного самоуправления, его демократизации, подготовки и проведения реформ. После свержения самодержавия перед земским и городским самоуправлением, как и в целом перед российским обществом, очень остро встали вопросы демократизации. Население не могло и не хотело мириться с наличием цензовых земств и городских дум, считая их отголосками рухнувшего режима.
После свержения самодержавия либералы получили возможность внедрить на практике выдвигаемые ими демократические формы управления и доказать, что способны не только критиковать, но и организовать работу всех органов государственного и местного самоуправления, осуществить преобразования в стране. Вопросами демократизации самоуправления в России занимались все: Временное правительство, Всероссийские земский и городской союзы, комиссары, земские управы, городские думы, комитеты общественной безопасности, советы депутатов, политические партии, общественные и кооперативные организации. Данная проблема нашла отражение на страницах газет и журналов. Особое место занимали журналы «Земское дело», «Городское дело», «Волостное самоуправление», которые публиковали теоретические и информационные материалы. В 1917 г. вышло значительное количество литературы по проблемам местного самоуправления. Как правило, это были популярные брошюры, посвященные мелкой земской единице, городскому самоуправлению, отдельным направлениям работы земства, постановления правительства, законы и их разъяснения, переиздания ранее вышедших материалов.
Большое внимание самоуправлению уделяли политические партии, общественные организации. У них были свои программы, предусматривавшие и вопросы самоуправления. Они исходили из того, что без учёта с кем будет провинция, невозможно добиться ощутимых результатов и удержать центральную власть. После свержения самодержавия из подполья вышли нелегальные партии, были запрещены монархические партии и организации, появилась масса партий и различного рода общественных, профессиональных, национальных, и т.п. объединений.
Спектр мнений и взглядов на самоуправление разнился не только между общественно - политическими лагерями, но и внутри них. Прежде всего, это касалось вопроса о власти. Поскольку точки зрения, политические позиции были различными, то трудно было достичь компромисса. Консервативная часть земского и городского самоуправления отстаивала сохранение положения, существовавшего ранее. Либеральная часть, понимая опасность такого подхода, стояла за демократизацию самоуправления под контролем земских управ и городских дум и проведения реформ в сфере управления. Внутри социалистического лагеря также не было единства. В ходе демократизации наблюдалось сближение эсеров с меньшевиками. В свою очередь шло сближение большевиков с левым крылом эсеров. В новых условиях партии оказались в более трудном положении, хотя перед ними и открылись широкие перспективы деятельности. Находясь в оппозиции, либеральные и радикальные партии критиковали тех, кто был у власти, нередко поучая, как управлять государством. Теперь нужно было самим заниматься проблемами страны, создавать систему управления, дающую возможность наиболее эффективно реализовать программные требования.
Исходя из этого, либералы добивались в правительстве того, чтобы вновь избранные думы и земства обладали правами не номинально, а по существу. Но как показало развитие событий, в этом было больше слов, чем дела. Партия народной свободы, будучи лидирующей в составе правительства, не добилась быстрейшего проведения так необходимых реформ.
В ходе революции появлялись советы депутатов, реально претендовавшие на власть и которые социал-демократы считали наиболее приемлемой формой власти. Всероссийская конференция большевиков в апреле 1917 г. поддержала своего лидера В.И. Ленина, провозгласившего лозунг: «Никакой поддержки Временному правительству! Вся власть советам!» Таким образом, большевики заявили о своей борьбе за власть в стране, хотя допускали возможность других органов «непосредственно выражающих волю большинства народа (органы местного самоуправления, Учредительное собрание и т.п.)».]
И такие резолюции базировались не на пустом месте. Они подкреплялись многочисленными примерами того, что население, поддерживая Временное правительство, в то же время заявляло о поддержке советов депутатов. Примером для всех был Петроградский совет, наличие которого вынуждало правительство лавировать. Рабочие города Ливны Орловской губернии, на митинге 4-го апреля 1917 г., обсудив вопрос об отношении к Временному правительству, вынесли резолюцию, в которой, поддерживая Временное правительство постольку, поскольку оно действует в интересах демократии, поскольку оно следует объявленной им программе, в то же время приветствовали советы рабочих и солдатских депутатов, «стоящих на страже народных интересов, на страже свободы». Как видим, здесь нет упоминания о городской думе, что являлось одним из свидетельств того, что рабочие не очень то доверяли ей, как оплоту цензовиков.
Сообщения подобного рода заставляли правительство более внимательно относиться к процессу создания советов на местах с тем, чтобы они не вмешивались в дела местных властей. Но особого значения им всё-таки в этот период не придавалось. Главная задача правительства состояла в укреплении на местах власти земского и городского самоуправления и комиссаров, поэтому оно исходило из необходимости демократизации существующих земских собраний и городских дум, а в дальнейшем проведение их реформы. Тем более, что для всех было очевидным: на революционной волне демократизация пройдёт сама собой и не известно во что он выльется, если оставить её бесконтрольной, так как остановить начавшийся стихийный процесс никто не мог.
Было немало случаев, когда собрания населения, различного рода комитеты, не дожидаясь решения правительства, распускали земские собрания, городские думы, заменяя их новым составом, проводили перевыборы уездных управ. Так, в Ряжском уезде Рязанской губернии земское собрание было упразднено и заменено составом уездного исполнительного комитета, который избрал уездную земскую управу. Ряжская городская дума была пополнена составом народного городского комитета.
Самоуправление в период осеннего кризиса
Земское и городское самоуправления в конце августа - начале сентября 1917 г., оказалось в водовороте событий, потрясавших Россию. Временное правительство всё больше демонстрировало свою неспособность решать коренные вопросы жизни государства. Реформы местного самоуправления затянулись на неопределённое время. В стране шла поляризация сил, продолжала усиливаться борьба между радикальной частью общества и консерваторами.
Определяющим фактором общественно-политической жизни России осенью 1917 г. был углубляющийся общенациональный кризис, грозивший катастрофой существованию Российского государства. В стране всё громче говорили о необходимости сильной руки, способной навести порядок в стране и вывести её из кризиса. Государственные, политические, общественные деятели лихорадочно искали выход из создавшегося положения.
В этих условиях Временное правительство не смогло опереться на местное самоуправление в решении стоящих задач. В стране стремительно нарастала оппозиционность значительной части общества, укреплялись советы депутатов, которые всё больше претендовали на власть. Значительное полевение местного самоуправления в ходе выборов летом, рост забастовочного и крестьянского движения не на шутку испугали правых, которые в этом увидели плохое знамение и угрозу новой революции.
Правые хотели установления в государстве военной диктатуры, которая смогла бы навести угодный им порядок в стране, обуздать левые силы и обеспечить им господство. На эту роль предназначался верховный главнокомандующий российской армией генерал Л. Корнилов, который 27 августа поднял мятеж против Временного правительства и предъявил ему ультиматум с требованием передачи ему всей полноты власти в стране, а министрам, включая и председателя правительства, подать в отставку.
Однако ожидания и надежды консерваторов на успех не оправдались. Против военного переворота выступили все прогрессивные силы страны, поддержанные народом. По России прокатилась мощная волна митингов, демонстраций, в ходе которых не только осуждались заговорщики, но и создавались комитеты защиты революции, рабочие отряды. Были созданы различного рода комитеты по борьбе с контрреволюцией, часть из которых на практике проявляла пассивность. В Смоленске был создан революционный комитет, Киеве -«Особый комитет по охране революции», в Туле, Самаре, Челябинске - комитеты спасения революции, в Минске военно-революционный комитет Западного фронта, Нижнем Новгороде - временный революционный комитет, в Ташкенте - комитет для борьбы с контрреволюцией и т.д.1 Во многих местах органы местного самоуправления действовали совместно с советами депутатов. Армия также не стала слепым исполнителем в руках верховного главнокомандующего.
Выступление Корнилова осложнило обстановку в стране и ещё больше подорвало позиции Временного правительства, хотя большинство органов городского и земского самоуправление, осуждая заговорщиков, демонстрировали ему свою поддержку. В момент смертельной для него опасности Временное правительство вынуждено было пойти на объединение с оппозицией для борьбы с заговорщиками.
Петроградская городская дума уже 28 августа собралась на своё экстренное заседание избрала комитет по поддержанию порядка в городе и затем заседала ежедневно. В войска мятежников была направлена делегация из 5 человек, которые должны были разъяснить солдатам, что в Петрограде всё спокойно, что их обманывают, посылая в столицу якобы для наведения порядка. Делегаты повезли с собой также воззвание городской думы к войскам. Дума обратилась к населению города с призывом встретить новые испытания в полном спокойствии, не поддаваться панике, не слушать ни чьих безответственных призывов и не тревожиться о продовольствии, которое в городе есть. В воззвании к гарнизону городская дума выразила уверенность, что «революционный гарнизон не отдаст свободу на поругание».
В Минске, где размещался штаб Западного фронта, городская дума 28 августа приняла резолюцию, в которой решительно встала на защиту завоеваний революции в полном единении с революционной демократией и Временным правительством. Управе было поручено принять меры по охране спокойствия в городе и призвать граждан поддержать городское самоуправление. Был образован военно-революционный комитет, в который вошли представители городской думы, фронтового и городского советов депутатов и комиссара.
Московская городская дума 28 августа рассмотрела вопрос о мятеже. Большевики предложили «проект приговора» с требованием немедленного провозглашения демократической республики, принятия декрета о передаче земли народу, проведения налогового обложения господствующих классов, установления твёрдых цен на продукты, введения рабочего контроля над производством, проведения политики мира и ликвидации войны. Проект был отклонён, но он стал известен населению города и ещё раз продемонстрировал трудящимся, о чьих интересах печётся дума.2 Дума осудила мятеж, заявила о верности Временному правительству и призвала его встать безоговорочно на путь войны с Корниловым, « Москва зовет за собой на этот путь все города и земства России и всех сынов свободной Родины. Граждане Москвы выражают твердую уверенность, что к этому её решению примкнут и все остальные города России». Это решение по телеграфу было направлено во все губернии и явилось образцом для принятия постановлений на местах земствами, городскими думами и сельскими сходами.
Брянская городская дума 29 августа на экстренном заседании заявила, о том что революция - в опасности и призвали солдат, рабочих и крестьян спасти страну, революцию, землю и волю от изменнических ударов предателей и от армии Вильгельма. «Час настал, сплотимся около своих народно - революционных организаций, создадим и поддержим сильную опирающуюся на них власть». Нагорское волостное земское собрание Калязинского уезда, Тверской губернии, в связи с корниловским мятежём, послало сочувственную телеграмму Временному правительству.
Корниловский мятеж дал новый импульс для размежевания политических сил, дальнейшему снижению роли местного самоуправления в жизни губерний и городов, значительному росту активности советов, повышению их авторитета среди населения страны. В них осенью 1917 года всё" явственнее нарастало влияние социал-демократов и в первую очередь большевиков.
Своё отношение к мятежу высказывало местное самоуправление не только Европейской России, но и Сибири, Урала, Дальнего Востока. Во Владивостоке 28 августа на объединённом заседании исполкомов советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, общественной безопасности, городской управы, президиума городской думы, представителей партий, профсоюзов был создан объединённый исполком советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которому была передана вся военная и гражданская власти в крепости Владивосток и прилегающем районе. Было также решено закрыть контрреволюционную газету «Дальний Восток». Исполком, приступив к работе, предупредил население о том, что противодействие и невыполнение его распоряжений «будут подавляться самым решительным образом».
