Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организация, полномочия и финансово бюджетная политика городского самоуправления в западной сибири в годы первой мировой войны 24
1. Организация и полномочия городских дум и управ 24
2. Финансово - бюджетная политика органов городского самоуправления 47
ГЛАВА II. Деятельность органов городского само управления в западной сибири в условиях первой мировой войны , 76
1. Оказание помощи пострадавшим от войны и борьба с дороговизной жизни 76
2. Деятельность в хозяйственной и социально - культурной сферах 136
Заключение 177
Примечания 181
Список использованных источников и литературы..210
- Организация и полномочия городских дум и управ
- Финансово - бюджетная политика органов городского самоуправления
- Оказание помощи пострадавшим от войны и борьба с дороговизной жизни
- Деятельность в хозяйственной и социально - культурной сферах
Организация и полномочия городских дум и управ
Наряду с исследователями центра страны в 1970-е - 1980-е гг. активизировали свою деятельность в этом направлении и историки сибирского региона. В Новосибирске вышла из печати серия сборников по истории городов Сибири досоветского периода. В них значительное внимание было уделено изучению демографического развития городов, сословному составу населения, вопросам управления, культуры, взаимоотношениям города и деревни,18 В эти годы появились также работы, посвященные изучению ряда вопросов социально -экономического развития городских центров Западной Сибири - Омска, Томска, Новониколаевска, Барнаула, в том числе рассмотрению некоторых аспектов деятельности городских самоуправлений.19
Всплеск интереса к проблемам истории городского самоуправления пришелся на начало 1990-х годов, причем он не утихает и по сей день. Крушение советской системы и связанное с этим значительное изменение ценностных ориентации нашего общества с неизбежностью повлекло за собой ломку старых концептуальных и методологических парадигм, что, в свою очередь, обусловило повышенное внимание к развитию института местного самоуправления. Россия переживает эпоху возрождения местного самоуправления, поэтому вполне обоснованно обращение к теме исторического переосмысления его дореволюционного опыта.
В 1994 г. в Санкт - Петербурге была издана новая монография В.А. Нардовой "Самодержавие и городские думы в России в конце XIX -начале XX века", в которой она продолжила изучение правительственной политики в области городского общественного управления, но к решению поставленных задач подошла гораздо шире, чем в своей предыдущей книге. Здесь, наряду с известными уже сюжетами, рассматриваются такие аспекты, как финансовое положение городов и основные направления хозяйственной деятельности городских самоуправлений. В. А. Нардовой был всесторонне изучен удельный вес городских жителей, получивших избирательное право по Городовому положению 1892 г., сословный состав органов городского самоуправления, образовательный уровень гласных дум и др. Сравнивая результаты городских выборов за несколько четырехлетий, автор делает вывод, что к началу XX века, несмотря на усилия царских властей, кардинальных изменений в социальном составе самоуправления губернских городов не произошло. В целом, труд В. А. Нардовой позволяет более глубоко взглянуть на организацию городского самоуправления, созданного Городовым положением 1892 г.
Об усилении интереса к изучению городских общественных управлений конца XIX - начала XX вв. свидетельствует появление исследований, выполненных на материале городов Европейской части России.20 Особо следует выделить монографию Л. Ф. Писарьковой, в которой прослеживается история городского самоуправления Москвы во второй половине XIX - начале XX в. В ней четко выделены три направления проблемы, которые представляются наиболее важными автору: эволюция городского законодательства и степень его реализации в городском общественном управлении Москвы; особенности развития городского хозяйства; отношение городской общественности к выборной службе и органов городского самоуправления к властным государственным структурам. Л. Ф. Писарькова вносит существенные коррективы в оценку Городового положения 1892 г. В книге указано, что изменения, предусмотренные этим законом, были вызваны самой жизнью, а их введение внесло позитивные изменения в состав думы и тем самым способствовало развитию городского хозяйства Москвы. Автор приходит к выводу, что "закон 1892 г. был необходимым и вполне закономерным звеном в развитии городского самоуправления, а связанные с ним изменения еще не дают основания для определения этого закона как "контрреформы".21 Точка зрения Л. Ф. Писарьковой, безусловно, заслуживает внимания и должна быть учтена в процессе дальнейшей разработки проблемы.
Среди новейших исследований об эволюции местного самоуправления в России значительный интерес представляет работа Е.Г. Анимицы и А. Т. Тертышного "Местное самоуправление: история и современность" (Екатеринбург, 1998). Авторы отмечают, что в условиях сверхцентрализованного государства проведение в России крупных преобразований государственного масштаба (например, судебной, военной, городской, земской реформ и т. п.) возможно было только лишь по инициативе самодержавной власти. Анализируя правовую природу самоуправления, они приходят к выводу, что по своим сущностным признакам оно качественно отличается от государственной власти. Вместе с тем важной посылкой теоретического осмысления эволюции самоуправления послужила идея о том, что две стороны управления -самоуправленческие и государственные начала - следовали в общем русле изменений социально - экономического и политического характера.
Финансово - бюджетная политика органов городского самоуправления
Словом, вся совокупность налоговых мероприятий, которые уже были проведены и которые еще только предстояло провести, должна была служить наполнению городских бюджетов.
Городовое положение 1892 г. сохранило распределение городских расходов на "обязательные" и "необязательные". При этом закон в ряду "обязательных" расходов устанавливал и такие, которые имели собственно муниципальный характер: содержание общественного управления, содержание городских сооружений и предприятий, содержание городских имуществ, общественных зданий, улиц и площадей, уплата долгов по займам, отчисления в капиталы города и разные расходы. Поэтому целесообразно все "обязательные" расходы разделить, в свою очередь, на 2 группы: 1) расходы общегосударственного значения, к которым были отнесены: содержание правительственных учреждений, содержание тюрем, воинская квартирная повинность, содержание полиции и пожарных команд и 2) муниципальные расходы, также "обязательные" по своей сути. Факт существования "обязательных" расходов ограничивал бюджетную самостоятельность городских самоуправлений, лишал возможности независимо распоряжаться собственными средствами. Тем не менее, не всегда финансовое обеспечение интересов государства городскими самоуправлениями было выгодно только властям. Царская администрация, требуя увеличения расходов на благоустройство, пожарную и медицинскую части, народное образование, способствовали улучшению жизни сибирского города (строительству мостовых, увеличению численности пожарных, улучшению медицинского обслуживания населения и др.).
Следует заметить, что изложенный в ст. 138 Городового положения 1892 г. перечень "обязательных" для городов расходов не дает полной картины тех издержек, которые в действительности города несли в качестве "обязательных" расходов. Уже после принятия Городового положения 1892 г. на средства городов в разное время были отнесены: а) участие в содержании губернских, областных и особых по городским делам присутствий, а также выдача пенсий их секретарям; б) расходы по принятию мер с целью предупреждения и прекращения инфекционных болезней домашних животных и по содержанию в губерниях (областях) ветеринарного надзора, выдаче пособий и разъездного довольствия некоторым ветеринарным чинам и т. д.72
Кроме того, все расходы можно разделить на планируемые, то есть заложенные в расходную смету города, и чрезвычайные, или непредвиденные: на оборудование помещений для войск и снабжение их продовольствием, пособия солдаткам, содержание военнопленных и беженцев, издание военных сводок и т. д.
"Обязательные" расходы в городах Западной Сибири поглощали значительную часть бюджетов. В 1914 г. на одного жителя приходилось в среднем бюджетных расходов 8 руб. 08 коп. По важнейшим статьям расходов эта сумма распределялась следующим образом: на первую группу "обязательных" расходов уходило 1 руб. 35 коп., на вторую группу - 3 руб. 83 коп. На расходы "необязательные" (благоустройство города, народное образование, общественное призрение, медицинская часть) - 2 руб. 90 коп. Таким образом, на непосредственное удовлетворение потребностей населения органы городского самоуправления тратили около 40 % своего бюджета.73 На общем фоне исключение составлял Тобольск, который расходовал на эти цели только 12,1 % всего бюджета. Примерно та же ситуация имела место в городах Западной Сибири и в последующие годы (см. приложение к диссертации № 2 "Изменения в расходной части бюджетов крупных городов Западной Сибири, произошедшие за период с 1913 г. по 1917 г."), хотя в распределении городских расходов заметны и определенные коррективы. Как видно из приложения № 2, в 1916 г. "обязательные" расходы государственного значения (1-я гр.) уже не занимали того места в расходной части городских бюджетов, какое им принадлежало в довоенное время. Увеличившись значительно в абсолютной цифре, эти расходы в процентном отношении к бюджету снизились за период с 1913г. по 1916 г.: в Омске - с 9,4 % до 6,3 %, в Тобольске - с 18 % до 17,7 %, в Кургане - с 11,3 % до 10 %, в Томске - с 11,9 % до 10,1 %, в Бийске - с 16,4 % до 16,1 %. Лишь в Тюмени этот показатель сильно увеличился - с 7,7 % до 24,1 %. Однако, несмотря на некоторое уменьшение удельного веса "обязательных" расходов первой группы в бюджете городов, их сумма, например, в том же Омске в 1916 г. составила 102582 руб., в Тобольске - 53697 руб., в Томске - 236627 руб. и была достаточно высокой.
Рассмотрим эту группу "обязательных" расходов по отдельным статьям. Затраты городов на содержание государственных учреждений сократились и абсолютно, и относительно, занимая последнюю строчку в этой группе расходов, а в Омске и Тюмени последнее место во всем расходном бюджете 1915 г. Особенно заметным это снижение оказалось в Тюмени, где содержание государственных учреждений, отнимавшее в 1913 г. 2,4 % бюджета, в 1915 г. поглощало только 0,3 %, что было в 8 раз меньше. В основном это было вызвано общим увеличением суммы бюджета, а средства, выделяемые по этой статье, оставались неизменными.
Остальные статьи расходов 1-й группы, хотя и отнимали теперь меньшую долю в бюджетах западносибирских городов, но в абсолютной цифре выросли в некоторых из них весьма существенно. Так, затраты на отбывание воинской квартирной повинности увеличились в 1915 г. по сравнению с 1913 г. в Тюмени - в 20,8 раза, а в Кургане - в 12,8 раза, что было вызвано обстоятельствами военного времени, в частности тем, что эти города были пунктами сосредоточения воинских частей, отправляемых на фронт. Согласно данным приложения № 2, расходы по этой статье за период с 1914 г. по 1917 г. увеличились в Омске - в 1,4 раза, в Тобольске - в 2,4 раза, в Кургане - в 2,8 раза, в Новониколаевске (с 1913 г. по 1917 г.) - в 1,7 раза, а уменьшение имело место лишь в Бийске (с 1913 г. по 1916 г.) - в 2,3 раза и в Томске (с 1914 г. по 1916 г.) - в 1,6 раза.
Оказание помощи пострадавшим от войны и борьба с дороговизной жизни
Особое совещание по устройству беженцев, в свою очередь, предоставило льготы для лиц, ставших на сельскохозяйственные работы, которые заключались в том, что за каждым беженцем, независимо от признания его трудоспособным или нет, сохранялось причитающееся от казны пособие, которое и выдавалось его семье сверх ею получаемого.131 Однако беженцы отказывались ехать в деревню. В Томске из 446 семей, намеченных к выселению, как сообщал 3 июня 1916 г. городской голова, согласилось выехать на полевые работы только 25 семей. Остальные отказались, мотивируя тем, что "...в деревне им делать нечего и они там будут голодать".132 Тогда городская дума прекратила выдачу продовольственных пайков, что вызвало "сильный ропот". Принудительно выселять беженцев не решились из боязни бунта, "могущего принять более широкий характер". В г. Татарске Томской губернии беженцы отказались подчиняться даже после предупреждений их о выселении "через местную полицию". Из Новониколаевска "мерами полиции" удалось выселить не более 200 человек.133 Всего в 1916 г. по Томской губернии убыло на сельскохозяйственные работы: к 1 мая -1036 чел., к 1 июля - 3181 чел., к 1 октября их число сократилось до 491 чел. И хотя в деревне рабочих рук не хватало, местные жители отказывались нанимать обессиливших, не имевших необходимой одежды, беженцев. От них "все открещиваются", - писал начальник распределительного пункта. Не удивительно, что в феврале 1916 г. в Томской губернии насчитывалось около 9000 безработных беженцев, что составляло примерно 4/5 всех взрослых мужчин и женщин.
Свертывание политики государственного призрения эвакуированного населения не могло не поставить общественные организации, ведающие делом помощи беженцам, а также органы городского самоуправления в трудное положение. Предпринятое Министерством внутренних дел сокращение ассигнований на оказание помощи беженцам, являлось, по словам гласных Омской городской думы, "...завершением создавшейся разрухи". В результате этого могла возникнуть опасность "...появления среди находящихся на попечении местных самоуправлений беженцев голода и эпидемических заболеваний". Отказ же от оказания помощи беженцам со стороны государства, по мнению гласных, связан с увеличением расходов из собственных средств городских самоуправлений на эти цели и без того недостаточных для удовлетворения насущных нужд местного населения. В Томске губернским совещанием была сокращена смета городского комитета по оказанию помощи беженцам на июль - сентябрь 1916 г. почти по всем статьям. В основном сокращения коснулись продовольственного и квартирного пайков - на 25 %. В результате городской комитет получил на 3 месяца вместо предполагавшихся 52 тыс. руб. только 36 тыс. руб. Ассигнования на медицинскую помощь беженцам уменьшилась с 6324 руб. до 610 руб.138 В сентябре 1916 г. Омский городской комитет помощи беженцам решил прекратить свои действия, передав свою работу городскому самоуправлению. Закрылось также бюро труда, находившееся при этом комитете.
Таким образом, помощь беженцам, признанная по закону обязанностью государства, на самом деле постепенно перекладывалась на плечи органов городского самоуправления, что, в свою очередь, требовало от них все больших расходов, а финансовых ресурсов для этого не хватало. Лишь в связи с уменьшением числа людей, прибывающих в города Западной Сибири из прифронтовых районов Европейской России, в 1916 г. проблема беженцев не приобрела еще более острого характера.
В числе многочисленных вопросов, поставленных перед городскими самоуправлениями Западной Сибири военным временем, продовольственный, без сомнения, приобрел наиболее серьезное значение. Война сильно сказалась на торгово - промышленной жизни городов Западной Сибири вследствие недопоставок сырья и изделий промышленности. Нарушение торговых связей, оскудение рынка промышленных товаров очень скоро привели к росту цен на товары народного потребления. В крупных городах Западной Сибири сложились все условия для нарастания дороговизны жизни. К тому же, в крупных городах располагались многочисленные военные гарнизоны, было размещено значительное число раненых, беженцев и военнопленных. Численность населения в некоторых западносибирских городах увеличилась почти в 1,5 раза. Приток продуктов питания из деревень по прежним низким ценам был невозможен, а переход части промышленных предприятий на выполнение военных заказов еще более усугубил ситуацию на потребительском рынке.
"Дороговизна жизни" - явление отнюдь не новое. Прогрессирующий рост дороговизны, понимая под этим определением возрастание цен на товары и предметы первой необходимости, обгоняющее рост покупательных способностей населения, отмечался и до первой мировой войны. Но если за 19 лет, предшествовавших войне, цены поднялись только на 39 %, то скачок вверх, проделанный во время войны, нельзя иначе назвать, как "бешеным".140 Цены, по сравнению с довоенным уровнем, возросли на все без исключения товары повседневного спроса.
Деятельность в хозяйственной и социально - культурной сферах
Причина неудовлетворительной организации медицинской помощи городскими самоуправлениями, за редким исключением, заключалась в нехватке денежных средств и в недостаточной организации больничного хозяйства городов. Из - за отсутствия специальных кредитов расходы на содержание больничных учреждений выделялись обычно из общегородского бюджета. Взимаемая за лечение плата, большая часть которой числилась в недоимках за неимущими, из года в год переписывалась, пока не сбрасывалась со счета доходов как безнадежная.
Пошлины и сборы городских бюджетов были точно регламентированы законом и взыскивались обычно с исчерпывающей полнотой. При составлении годичной сметы на содержание больничных учреждений выделялось не столько, сколько действительно было необходимо, а столько, сколько можно было ассигновать без ущерба для других потребностей городского хозяйства. Результаты такой финансовой политики отрицательно сказывались на состоянии медицинской, ветеринарной и санитарной части, но другого выхода для городских самоуправлений закон не предоставлял. Всякое повышение ассигнований на эти цели отрицательно влияло на развитие других направлений деятельности, без удовлетворения потребностей которых правильное функционирование городского хозяйства было немыслимо -это и общественный водопровод, и ассенизация, и просвещение, и благоустройство, и общественное призрение и пр. В результате неудовлетворительного состояния медико - санитарной части в городах региона были высокие показатели общей и детской смертности и распространены инфекционные заболевания.
В Новониколаевске, например, война расстроила и без того слабо развитую сеть здравоохранения. В 1916 г. на 80-тысячное население города приходилось всего две городские больницы с тремя врачами и несколько частных врачей.297 В 1916 г. медицинские учреждения в Барнауле были представлены городской больницей на 50 коек с двумя врачами, инфекционной больницей с одним врачом, амбулаторией с фельдшерским приемом и одной аптекой. Кроме того, в городе имелось 12 часлнопрактикующих врачей.298 В Омске в 1915 г. существовала городская больница, состоявшая из пяти отделений - терапевтического на 20 кроватей, хирургического на 24 кровати, венерического на 28 кровати, инфекционного на 45 кровати и родильного на 12 кроватей. Также имелся еще эпидемический барак с теплым помещением на 20 кроватей и летним помещением на 30 кроватей и городская амбулатория.299 В Тюмени имелась одна городская больница на 60 кроватей с четырьмя отделениями - хирургическим на 10 кроватей, терапевтическим на 14 кроватей, венерическим на 10 кроватей и инфекционным на 20 кроватей. Кроме того, была еще амбулатория.
Хуже всего дело обстояло в Тобольске, так как здесь городской больницы не было вообще. Жители города вынуждены были получать медицинскую помощь в бесплатной лечебнице для бедных, либо в ведомственных больницах. Немногочисленному медицинскому персоналу было трудно бороться с различными эпидемиями. Их вспышкам и распространению способствовали ухудшение санитарного состояния городов, скученность населения, острая нехватка медикаментов. Согласно распоряжению Верховного начальника санитарной и эвакуационной части, обязанности по принятию противоэпидемических мер возлагались в городах на городские управы и поэтому им предлагалось принять все зависящие меры к недопущению эпидемий, а в случае возникновения их - к скорейшей ликвидации, для чего создавались специальные городские комиссии по борьбе с эпидемическими заболеваниями. 4 августа 1915 г. Тобольская городская комиссия о мерах предупреждения и борьбы с чумой постановила отпустить на противоэпидемические мероприятия городскому общественному управлению 33750 руб., в том числе, на устройство дезинфекционной камеры и помещения для нее 5000 руб.; на устройство заразного барака на 20 коек - 6000 руб.303 Томская городская дума на заседании 28 апреля 1915 г. ходатайствовала о выдаче из государственной казны 470 тыс. руб. для принятия мер по предупреждению и борьбе с различными инфекционными заболеваниями. Из запрошенных средств предполагалось выделить для строительства каменной дезинфекционной камеры с прачечной 70 тыс. руб.; больницы для инфекционных больных военнопленных на 500 чел. -300 тыс. руб. и изоляционно - обсервационного пункта на 2000 чел. -100 тыс. руб.304 3 ноября 1915 г. городская дума ходатайствовала уже перед противочумной комиссией о выдаче Томску безвозвратного пособия в размере 200 тыс. руб. на борьбу с инфекционными заболеваниями.305 В Омске на заседании городской думы 27 февраля 1915 г. гласные утвердили смету расходов по "предупреждению и борьбе с могущей развиться эпидемией в г. Омске в 1915 г." в размере 175600 руб., из которых 164 тыс. руб. предполагалось просить у Всероссийского союза городов как безвозвратное пособие. В эти мероприятия входило создание вне города обсервационного пункта, в котором прибывающие военнопленные могли быть размещены на время болезни. В апреле 1915 г. Новониколаевская городская дума утвердила смету расходов на борьбу с эпидемией сыпного тифа в сумме 101130 руб., в том числе предназначавшихся на строительство заразного барака и расширение санитарного обоза. Кроме того, с начала войны город уже израсходовал на нужды, связанные с предупреждением эпидемий, 234 тыс. руб., в том числе более 21 тыс. руб. на лечение военнопленных. Но, несмотря на принимаемые меры, эпидемические заболевания в некоторых городах принимали угрожающие размеры. В Новониколаевске, например, в апреле 1915 г. число больных тифом достигло 1699 чел. Они заполнили все имевшиеся места в первой городской и заразной больницах. При наличии 80 коечных мест в этих больницах было размещено 278 чел., причем 4/5 больных составляли пленные и военнослужащие. Эпидемия сопровождалась массовой смертностью.
