Содержание к диссертации
Введение
Гл.1 Деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи пострадавшим от войны категориям населения 35
1.1. Развертывание системы госпитального обслуживания 35
1.2. Организация социальной поддержки семей военнослужащих и беженцев 56
Гл.2 Участие местного самоуправления в решении экономических проблем 89
2.1. Создание продовольственных организаций 89
2.2. Осуществление мероприятий по преодолению хозяйственного кризиса 109
Гл. 3. Реформирование системы местного самоуправления в период революционных преобразований 139
3.1. «Демократизация» органов земского и городского самоуправления весной 1917 года 139
3.2. Особенности реализации земской реформы Временного правительства на территории Смоленской губернии 161
Заключение 183
Список использованных источников и литературы 193
Приложения 205
- Развертывание системы госпитального обслуживания
- Организация социальной поддержки семей военнослужащих и беженцев
- Осуществление мероприятий по преодолению хозяйственного кризиса
- Особенности реализации земской реформы Временного правительства на территории Смоленской губернии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России продолжается модернизация системы местного самоуправления, которая осуществляется в достаточно сложных условиях. Остаются нерешенными проблемы, связанные «с обеспечением устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований вследствие дефицита финансовых и имущественных ресурсов, а также необходимости реформирования системы муниципального управления» . В этой связи целесообразно обратиться к опыту деятельности земств и городского самоуправления в экстремальных, кризисных ситуациях, когда государство и общество использовали различные модели взаимодействия и искали приемлемые пути сотрудничества. Первая мировая война показала, что возникавшие на местах проблемы в своей совокупности становились общегосударственными, и их решение во многом зависело от координации усилий всех уровней власти и общества.
Актуальность исследования обусловлена также необходимостью детального изучения новых направлений деятельности органов местного самоуправления в кризисных условиях 1914-1918 годов. Не случайно в современных сравнительно-исторических исследованиях и научных работах с применением ретроспективного анализа объектом изучения стали институты самоуправления в период войны, земская реформа Временного правительства и особенности её осуществления в регионах .
Степень изученности темы. Различные аспекты деятельности органов местного самоуправления вызывали значительный интерес со стороны ученых ещё во второй половине XIX века. К началу XX столетия накопился значительный материал для изучения земского и городского самоуправления. Формирование бессословного самоуправления на выборной основе «активизировало русскую общественно-политическую мысль» . Однако дореволюционные исследователи земского и городского самоуправления интересовались по большей части юридическими аспектами, рассматривая
Мамашев Д.Р., Гридина А.В. Муниципальная экономика в условиях нестабильного развития. Барнаул, 2005. С. 4.
Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дис. ... докт. ист. наук. Волгоград, 2000. Он же. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. Он же. Развитие социальной практики самоуправления и проблемы изучения местных сообществ. Волгоград, 2008. Соловьев И.Ю. Земство Нижегородской губернии и местное самоуправление Нижегородской области на современном этапе: сравнительно-политологический анализ. Дис. ... канд. полит, наук. Нижний Новгород, 2004.
Горская Н.И. Смоленское земство в последние годы своего существования. Дис. канд. ист. наук. Смоленск, 1996. С. 3.
изменения статуса и полномочий данных структур в условиях самодержавия .
Вопросы реформирования местного самоуправления и его полномочий рассматривались в работах В.Ю. Скалона, А.Д. Градовского и В.М. Гессена.5 В конце XIX века был сделан вывод о двойственном положении земского самоуправления: «система управления верховного тесно связана с системой управления местного», и «построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого» . Юридические аспекты истории земского самоуправления рассматриваются в работах Н. Авинова и А. Лохвицкого . В работах А.И. Васильчикова и М.И. Свешникова был предпринят сравнительный анализ институтов самоуправления в России и европейских странах .
Одной из первых обобщающих работ по истории земского самоуправления стал четырехтомный труд Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет» . Обратившись к исследованию практической земской деятельности, Б.Б. Веселовский заметил, что накопившийся за 40 лет исторический материал нуждается в упорядочивании и классификации. По его мнению, «<...> исчерпывающему, детальному анализу земской деятельности должно предшествовать упорядочивание (исторического) материала». Обобщая опыт земской деятельности, историк пришел к выводу, что к 1910 году назрела настоятельная необходимость коренной реформы местного самоуправления.
В советский период история земского и городского самоуправления не входила в число приоритетных направлений. В историографии закрепилась ленинская оценка земства как «пятого колеса в телеге русского государственного управления» . Впрочем, В.И. Ленин признавал и прогрессивную роль самоуправления в России: «русский обыватель вообще
Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). М., 2002.
5 Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904 г.; Градовский А. Д. Начала
русского государственного права. Часть III. Органы местного управления // Градовский
А.Д. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1908; Скалой В. Ю. Земские взгляды на реформу
местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884.
6 Витте СЮ. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901. С. 18.
Авинов Н.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. Саратов, 1904; Лохвицкий А. Губерния, ее земские и представительные учреждения. СПб., 1864.
Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. СПб., 1870; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. 9 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 1-4. СПб., 1909 - 1911.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Ленин В.И. ПСС: т. 5. С. 21-72.
привык к всевластию правительства» , и именно этой «привычке» противостояли земства.
В послевоенные годы внимание исследователей было направлено, прежде
всего, на изучение реформ 60-х годов XIX века . Социально-классовый состав и положение земства в политической системе России рассмотрены в работах B.C. Дякина и П.А. Зайончковского . Проблема взаимоотношений земств и центральной власти была одной из наиболее разработанных тем в советской историографии.
Среди работ, посвященных развитию городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века, следует отметить исследования В.А. Нардовой . Признавая, что «Городовое положение 1870 года было шагом вперёд по сравнению с дореформенным устройством», В.А. Нардова отмечала, что «реформа носила ограниченный, половинчатый характер», так как «компетенция органов самоуправления сводилась к сфере хозяйственной деятельности» .
В.А. Горнов, обобщая результаты исследования земского самоуправления в 1946-1995 гг., отмечал, что «в послевоенной научной литературе практическая деятельность земских учреждений в 1905-1918 годах почти не
получила должного отражения» . В.А. Горнов выделил три этапа в развитии историографии земского самоуправления: 1) 1945-1957 гг. - «время первых попыток» изучения; 2) 1957-1977 гг. - «период развития узловых проблем»; 3) до рубежа 1980-1990-х гг. - «интенсивный научный штурм» . При этом история местного самоуправления в 1914-1918 оставалась малоизученной.
11 Ленин ВИ. ПСС. Т 5. С. 25.
12 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская
контрреформа 1890 г. М., 1968.
Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914-1917). Л., 1967. Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911. Л., 1972. Он же. Земство в третьеиюньской монархии: структура избирателей и гласных // Исторические записки. Т. 115. М., 1987. С. 88-125.
14 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М., 1964. Он
же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: политическая реакция 80-х - начала
90-х годов. М., 1970.
15 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века:
правительственная политика. Л., 1984; Она же: Самодержавие и городские думы в России
в конце XIX - начале XX веков. СПб., 1994.
16 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века:
правительственная политика. Л., 1984. С. 49.
Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - нач. XX вв. и её отражение в отечественной исторической науке 1946 - 1995. гг.: Дис. ... канд. ист. наук. Рязань, 1996. С. 85. Там же. С. 8.
Политические аспекты деятельности Всероссийского Земского союза в годы войны освещены в работах С.Л. Гисина и А.П. Погребинского . Исследования о влиянии войны на экономику и о мерах государства и местного самоуправления по преодолению продовольственного кризиса
появились в первые годы советской власти . В 1920-е годы Н.Д. Кондратьев, изучая продовольственную политику государства и местного самоуправления, сделал вывод об усилении «государственного вмешательства в жизнь и функционирование хлебного рынка и хлебно-
торгового аппарата» . Однако 1985 году Т.М. Китанина отмечала, что мероприятия правительства по преодолению продовольственного кризиса оказались неэффективными вследствие несогласованности действий различных органов власти: «страна подвергалась делению на ряд «уделов», слабо связанных в военном отношении действиями военной
администрации» .
Взаимодействие земства и советов исследовано в работах Г.А.
9"3
Герасименко . Автор отмечает, что данная проблема была практически не изучена в исторической науке (80-е годы), а история губернских и уездных земств в период между Февральской и Октябрьской революциями привлекает
внимание историков лишь в связи с историей их ликвидации советами . Рассматривая земство с марксистских позиций, Г.А. Герасименко пришел к выводу, что «главная причина краха земского самоуправления заключается в
его классовой сущности» . Однако к осени 1917 состав земского самоуправления подвергся «демократизации». Л.А. Жукова, анализируя взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в 1864-
Гисин С.Л. Всероссийский земский союз (политическая эволюция с июня 1914 г. по февраль 1917 г.): Дис. ... канд. ист. наук. М., 1946; Погребинский А.П. К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны // Исторические записки. Т. 12. М.,1941. С. 39-60.
Орлов Н.А. Продовольственное дело в России во время войны и революции. М., 1919; Полонский Г. Регулирующие мероприятия правительственной и общественной власти в хозяйственной жизни за время войны. Пг., 1917; Прокопович С.Н. Война и народное хозяйство. М., 1918.
Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М., 1991. С. 310.
Китанина Т.М. Война, хлеб и революция (продовольственный вопрос в России 1914— октябрь1917 г.). Л., 1985. С. 67.
23 Герасименко Г.А. Земства в октябрьские дни // Вопросы истории. 1987. № 11. С. 18-31;
Он же. Крах земского самоуправления в России // История СССР. 1989. № 1. С. 74-89; Он
же. Земство и советы // Свободная мысль. 1993. № 4. С 97-106.
24 Герасименко Г.А. Земства в октябрьские дни // Вопросы истории. 1987. № 11. С. 18.
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М, 1990. С. 241.
1918 гг., пришла к выводу, что земское самоуправление после Февральской
революции не имело прочной социальной основы .
Среди зарубежных исследователей определенный интерес представляет мнение японского ученого К. Мацузато, считавшего одной из причин ликвидации земского самоуправления восприятие на местах земства как института дореволюционного режима, который, к тому же, требовал от населения уплаты налогов. Как отмечал К. Мацузато, «до Февраля непопулярные среди населения фискальные и полицейские функции были
земству неведомы» . Закрепление их за «демократизированным» местным самоуправлением после Февральской революции значительно подрывало влияние земства среди крестьянского населения.
Особенностью современных региональных исследований местного самоуправления является обращение к практической деятельности земских и городских учреждений, в частности, изучение деятельности провинциальных земств в период Первой мировой войны . Продолжается исследование
деятельности земств в период революций 1905-1907 и 1917 годов . Огромную роль земств в ходе мобилизационных мероприятий отметила Е.В. Алёхина . На основе изучения деятельности Тамбовского земства в годы войны она пришла к выводу, что «органы местного самоуправления смогли в
Жукова Л.А. Проблема взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России в 1864-1918 г. М., 1995. С. 32.
27 Мацузато К. Почему умерли земства // Родина. 1994. №7. С. 40.
28 Абрамов В.Ф. Земства в России (1905 - февраль 1917 гг.): опыт организационной и
культурно-хозяйственной деятельности: Дис. ... докт. ист. наук. М., 1998; Алёхина Е.В.
Деятельность Тамбовского земства в годы Первой мировой войны: 1914-1918: Дис. ...
канд. ист. наук. Тамбов, 2005; Букалова СВ. Орловская губерния в годы Первой мировой
войны: социально-экономические, организационно-управленческие и общественно-
политические аспекты: Дис. ... канд. ист. наук. Орёл, 2005; Димитриев И.А. Земское
самоуправление на территории Чувашии в 1890-1914 гг. (на материалах уездных земств):
Дис. ... канд. ист. наук. М., 2006; Зигель И.А. Деятельность новгородской губернской
администрации и органов местного самоуправления в годы Первой мировой войны: Дис.
... канд. ист. наук. Новгород, 2003; Карманов Д.К. Воронежское земство: 1914-1918: Дис.
... канд. ист. наук. Воронеж, 2002; Николаев Д.А. Нижегородское земство в 1865-1918 гг.:
обзор хозяйственной деятельности и анализ социально-политических инициатив: Дис. ...
канд. ист. наук. Нижний Новгород, 1999; Семченко И.В. Деятельность земств на Урале.
(1900 - 1919): Дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2010; Солдатов Я.В. Казанское земство в
период Первой мировой войны: историко-политический анализ: Дис. ... канд. ист. наук.
Казань, 2004; Суханова О.Н. Калужское земство в годы Первой мировой войны: Дис. ...
док. ист. наук. Владимир, 2012.
АкимоваТ.М. Земства Центральной России в период революционных потрясений: март 1917 - май 1918 (на материалах Костромской, Тверской, Ярославской губерний): Дис. ... канд. ист. наук. Владимр, 2007. Королева Н.Г. Земство на переломе. (1905-1907 гг.). М., 1995.236 с.
Алёхина Е.В. Деятельность Тамбовского земства в годы Первой мировой войны. 1914 — 1918: Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 4.
кратчайший срок сделать то, что не удалось совершить государственным структурам из центра, создав систему медицинского обеспечения больных и раненых» .
Комплексный анализ деятельности сельского и городского самоуправления на Урале в XVIII- начале XX в. проводится в монографии Е.Ю. Апкаримовой, СВ. Голиковой и др. Правовые, финансовые и социальные аспекты деятельности городского самоуправления Петрозаводска рассматриваются в монографии В.В. Ефимовой . По мнению автора, прогрессивное развитие городского самоуправления в начале XX в. было прервано началом Первой мировой войны. Эта закономерность была свойственна и городам Смоленской губернии. В период 1892-1913 в регионе наблюдался значительный рост доходов и расходов городских бюджетов, что
свидетельствовало о расширении деятельности городского самоуправления .
В 2000-е годы появились исследования, посвященные организации
помощи беженцам в годы Первой мировой войны . Как отметил И.П.
Щеров, «основная тяжесть по устройству беженцев легла на губернские и
уездные земства страны» .
В работах Е.М. Петровичевой, Н.Д. Судавцова и В.М. Шевырина исследуются различные аспекты деятельности городского и земского самоуправления в годы Первой мировой войны . Как отмечал Н.Д. Судавцов, именно в период войны «проявились потенциальные возможности земского и городского самоуправления, не раскрывшиеся до
конца из-за политики самодержавия» .
Там же. С. 61.
32 Апкаримова Е.Ю., Голикова СВ., Миненко Н.А., Побережников И.В. Сельское и
городское самоуправление на Урале в XVIII - нач. XX в. М., 2003.
33 Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (1870-1918). Петрозаводск,
2004.
34 Там же, с. 211.
Купченко К.В. Городская реформа в Смоленской губернии во второй половине XIX -начале XX в.: опыт исторического исследования. Смоленск, 2009. С. 49. 36 Белова И.Б. Первая мировая война и российская провинция. 1914 - февраль 1917. М., 2011; Оськин М.В. Неизвестные трагедии Первой мировой. Пленные. Дезертиры. Беженцы. М., 2001; Щеров И.П. Военная миграция в России. 1914-1922: Дис. ... докт. ист. наук. Смоленск, 2001.
Щеров И.П. Военная миграция в России. 1914-1922: Дис. ... докт. ист. наук. Смоленск, 2001. С. 86.
Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001; Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в России в годы Первой мировой войны: Дис. ... докт. ист. наук. Ставрополь, 2001; Шевырин В.М. Земский и городской союзы 1914-1917. М., 2000. Шевырин В.М., Коновалов B.C. Земский и городской союзы // История России. Серия аналитических обзоров и сборников. 1999. № 2. С. 117-139.
Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в России в годы Первой мировой войны: Дисс. ... докт. ист. наук. Ставрополь, 2001. С. 9.
В 2006 году был издан обобщающий труд по истории земского самоуправления . Двухтомник «Земское самоуправление в России», подготовленный Институтом российской истории РАН, охватывает период от возникновения земских учреждений до их ликвидации. В книге рассмотрены основные направления деятельности земских учреждений.
Современные исследователи обращаются к изучению проблем, связанных с историей земского и городского самоуправления в регионах. Одной из таких работ является монография Т.И. Волковой, где рассматривается структура земского бюджета (на примере девяти губерний центральной России), развитие земского образования и медицины. В целом период 1990 -2000-х годов оказался довольно плодотворным в области изучения местного самоуправления. Появились обобщающие работы по истории земского и городского самоуправления, а также исследования по истории местного самоуправления в регионах. Вместе с тем необходимо дальнейшее изучение деятельности местного самоуправления в условиях Первой мировой войны, Февральской и Октябрьской революций, «радикально изменивших функции,
а затем и статус института земского самоуправления» .
Изучение земского и городского самоуправления нашло отражение и в работах зарубежных исследователей . В монографии Н. Вейсмана рассмотрено взаимодействие местного самоуправления и органов государственной власти в 1900 - 1914 . В 1978 году на конференции в Стенфордском университете была принята программа комплексного изучения земского самоуправления в России . Результатом этой работы стало издание обобщающего сборника трудов западных историков . Деятельность земского самоуправления в годы войны отражена в работе японского историка Кимитака Мацузато, по мнению которого одной из причин падения монархии стали межрегиональные конфликты, вызванные
запретом вывоза продовольствия из производящих регионов .
Земское самоуправление в России. 1864-1918 / Отв. ред. Н.Г. Королева. Кн. 1,2. М., 2006.
Волкова Т.И. Российское земство и социокультурная модернизация страны в начале XX века (по материалам губерний Центральной России). Ярославль, 2012.
Королева Н.Г. Некоторые проблемы истории земского самоуправления в России в современной отечественной историографии // Отечественная история. 2007. № 4. С. 148.
43 Badcock S. Politics and the People in Revolutionary Russia: a Provincial History. Cambridge,
2007. 260 p.
44 Weissman N.B. Reform in tsarist Russia: The state bureaucracy and local government, 1900 -
1914. -NewBrunswick (N. J.), 1981.
Горнов В.А. Историография истории земства в России: отечественные исследователи II пол. 1940-х-нач. 1990-х гг. М., 1996. С. 117.
46 The Zemstvo in Russia: an Experiment in local self-government. - Cambridge: Harvard
university press, 1982.
47 Kimitaka M. The Role of Zemstvo in Tsarist Total-War Management and in its Collapsi.
Sapporo. 1994.
История Смоленского земства во второй половине XIX века исследована в работах О.Д. Будаевой и М.Н. Левитина . Некоторые аспекты социально-экономической деятельности смоленских земских учреждений рассматриваются в работе И.В. Косых . Различные направления работы земства в начале XX века исследуются в диссертации Н.И. Горской , в которой проанализированы изменения в составе гласных, структура земского бюджета, экономическая деятельность земств и их функционирование в период войны и революции. Н.И. Горская пришла к выводу, что, несмотря на постоянное увеличение земских капиталов, «Смоленское земство относилось к числу бедных, и к 1914 году по величине земского бюджета оно занимало 5 место с конца из 40 земских губерний империи» . Несмотря на финансовые затруднения, Смоленское земство создало эффективную систему госпиталей (в уездах Смоленской губернии 85-90% госпиталей были открыты на средства земского самоуправления) . На основе анализа экономической деятельности земств Смоленской губернии Н.И. Горская пришла к выводу, что «усилия Смоленского земства были направлены в первую очередь на подъём производительных сил в сельском
хозяйстве и внешкольное распространение знании» .
Будаева О.Д. Бюджет Смоленского земства // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: Сборник научных трудов. Смоленск, 1977. С. 100-116; Она же. Вопросы развития крестьянского хозяйства в деятельности земства // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: Сборник научных трудов. Смоленск: СГПУ, 1977. С. 82-99; Она же. Деятельность Смоленского земства в области народного образования в конце XIX - начале XX века // Общественное движение в центральных губерниях России во второй половине XIX - начале XX века: Сборник научных трудов. Рязань: Рязанский государственный педагогический институт, 1981. С. 69-86; Она же. Смоленское земство в конце XIX - начале XX в. (1890-1904 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 1981.
Левитин М.Н. Вопрос народного продовольствия в деятельности земских учреждений Смоленской губернии (60-70-е гг. XIX в.) // Сельское хозяйство и крестьянство Нечерноземного Центра РСФСР: сборник научных трудов. Смоленск, 1976. С. 71-80; Он же. Крестьяне-гласные в уездных земских собраниях Смоленской губернии (60-80-е годы XIX в.) // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: сборник научных трудов. Смоленск, 1977. С. 77-82; Он же. Социальный состав уездных земских собраний Смоленской губернии (60-80-е гг. XIX в.) // Положение крестьянства Нечерноземной полосы России в 60-90-е гг. XX в.: сборник научных трудов. Смоленск, 1983. С. 68-87.
Косых И.В. Социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления в России в конце XIX - начале XX вв: на примере Калужской, Смоленской, Тверской губерний: Дис. ... канд. ист. наук. Москва, 2002.
Горская Н.И. Смоленское земство в последние годы своего существования (1905-1918): Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 1996. 52 Там же. С. 200.
Там же. С. 163. 54 Там же. С. 204.
Формирование и деятельность городского самоуправления в Смоленской губернии во второй половине XIX - нач. XX века рассматривается в диссертации К.В. Купченко . В работе исследуется реформирование городского самоуправления в 1870 и 1891 годах и реализация этих реформ на территории Смоленской губернии. Проанализированы направления деятельности городского самоуправления в конце XIX - нач. XX вв. При этом К.В. Купченко отмечает, что «пиком деятельности органов городского самоуправления в сфере оказания помощи нуждающимся явилась Первая мировая война» . В 1914-1917 гг. городское самоуправление Смоленской губернии создало систему госпиталей, а также оказывало помощь беженцам. К.В. Купченко пришел к выводу, что органы городского самоуправления Смоленской губернии «добровольно приняли на себя обязательства по проведению социальной политики и успешно её осуществляли».
Источники по истории местного самоуправления включают в себя неопубликованные архивные документы (постановления органов местного самоуправления, делопроизводственная документация, переписка, статистические данные); государственно-правовые акты; опубликованные земским и городским самоуправлением издания (справочники, журналы земских собраний).
При исследовании деятельности местного самоуправления использованы документы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) из фонда 1789 (Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел Временного правительства). Фонд 1789 содержит сведения о ходе выборов в земства и городские думы в провинции в июле - августе 1917 г., циркуляры МВД, распоряжения Главного управления по делам местного хозяйства, переписку центральных органов Временного правительства с регионами. Документы фонда 1789 позволяют выявить региональную специфику проведения выборов в органы местного самоуправления. Другой фонд ГАРФ 6809 (Особое совещание по продовольственному делу) содержит сведения о ходе продовольственных операций городских и земских управ, переписку и распоряжения Особого совещания по продовольствию.
В Государственном архиве Смоленской области (ГАСО) находится 38 фондов, сформированных из документов земского и городского самоуправления . Фонды городских дум и земских управ содержат журналы
Купченко К.В. Формирование и деятельность органов городского самоуправления Смоленской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.: Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 2010. 56 Там же. С. 149.
Бородавкина Е.Г., Мозгунова Г.Н., Хорева И.Г. Государственный архив Смоленской области и его филиал в г. Вязьма. Путеводитель. Смоленск, 2012. С. 19-47.
заседаний земских собраний и дум, неопубликованные доклады управ, сметы доходов и расходов.
Исследование деятельности земского самоуправления в Смоленской губернии в 1914-1914 гг. основано на документах губернской (Ф.7) и уездных земских управ (Ф. 70, 755, 333, 409, 315, 534, 517, 757, 63, 24). Обширный комплекс документов (369 дел) содержится в фонде Смоленского губернского комитета Всероссийского земского союза.
В значительно меньшей степени представлены источники по истории городского самоуправления Смоленской губернии в период 1914 - 1918 гг. Это объясняется тем, что деятельность городских дум и управ охватывала не столь обширные территории и сравнительно небольшую группу населения. По данным на 1916 год сельское население губернии составляло 1.549.098 человек (86%), городское - 245.859 (14%)58.
В ГАСО находится 12 фондов с документами городских дум, управ и городских упрощенных управлений. Однако большинство дел касаются довоенного периода (кон. XIX - нач. XX в.). Более обширный материал сохранился по истории Смоленской городской думы (Ф. 1260) и Смоленской городской управы (Ф. 65). Данные документы освещают деятельность городского самоуправления по оказанию помощи раненым, беженцам и семьям военнослужащих. Фонды городской думы и управы также содержат сведения о ходе закупочных операций городской управы и о мерах по организации снабжения населения продуктами первой необходимости. Хроника деятельности городского самоуправления на территории Смоленской губернии в 1917-1918 гг. нашла отражение в региональной прессе (газеты «Смоленские губернские ведомости» и «Смоленский вестник»).
Значительный интерес представляют издания, опубликованные городским и земским самоуправлением. Обширный статистический материал содержится в «Календарях-справочниках земского деятеля», издававшихся с 1912 по 1917 год. Разнообразные статистические сведения о выделении земствами финансовых средств на военные нужды приведены в сборнике «Ассигнования губернских и уездных земств на нужды, вызванные войной», изданном в 1916 году . Журналы губернского и уездных земских собраний содержат доклады по различным вопросам, находившимся в компетенции местного самоуправления. В 1914-1916 годах под эгидой Смоленского комитета земского союза выходил «Обзор деятельности по оказанию помощи раненым». Некоторые аспекты деятельности земского и городского самоуправления в период революции 1917 года освещены в «Известиях Смоленского совета рабочих и солдатских депутатов», издававшиеся с 21 марта 1917 года.
ГАСО. Ф. 7. Оп. 4. Д. 1726. Л. 36.
Ассигнования губернских и уездных земств на нужды, вызванные войной. М., 1916.
Обширный фактический и статистический материал содержится в сборнике «Смоленское земство и здравоохранение», изданном в 2005 г. Сборник «Смоленское земство и народное образование» включает в себя документы и материалы, отражающие участие земства в деле развития народного образования на протяжении всего периода их существования в Смоленской губернии . Некоторые данные о ситуации в губернии в 1914— 1916 гг. можно почерпнуть из мемуаров известной меценатки княгини М.К. Тенишевой .
Среди опубликованных источников необходимо выделить постановления государственной власти, определяющие пределы компетенции земских учреждений, порядок их формирования и деятельности. К таким источникам относятся «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года, «Городовое положение» 1892 года, а также иные нормативно-правовые акты, определявшие порядок деятельности земского и городско самоуправления. Одним из них был закон «О призрении нижних воинских чинов и их семейств», закреплявший за земским и городским самоуправлением решение только организационных вопросов.
Объектом исследования являются институты земского и городского самоуправления в российской провинции в годы Первой мировой войны.
Предмет исследования - новые направления деятельности земского и городского самоуправления и созданных ими организаций на территории Смоленской губернии в 1914-1918 гг. Под влиянием военных обстоятельств компетенция земского и городского самоуправления была существенно расширена. Близость к фронту и расположение Смоленской губернии на пересечении важнейших железных дорог определили особую роль данного региона в исследуемый период. С 1914 г. местным властям приходилось решать проблемы, связанные с перемещением раненых и беженцев, принимать меры для преодоления вызванного войной хозяйственного кризиса.
Земское «Положение...» 1890 года закрепляло за земствами полномочия по «охранению народного здравия» , однако эвакуацией и лечением раненых до начала Первой мировой войны заведовало военное ведомство. С июля 1914 года органы местного самоуправления по собственной инициативе начали оказывать помощь пострадавшим от войны категориям населения (раненые, беженцы, семьи военнослужащих). Объединяющей силой при этом выступали Всероссийские Союзы земств и городов.
Смоленское земство и здравоохранение. 1865-1918 годы: Сборник материалов. Смоленск, 2005.
Смоленское земство и народное образование. 1865-1918 годы: Сборник материалов. Смоленск, 2004. Тенишева М.К. Впечатления моей жизни. Л., 1991.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. X. Отделение I. СПб., 1893. С. 495.
Довоенное законодательство не предусматривало участия органов местного самоуправления в организации помощи беженцам - ранее государство не сталкивалось со столь масштабным потоком вынужденных переселенцев, как в годы Первой мировой войны. В августе 1915 года был принят закон «Об обеспечении нужд беженцев», согласно которому обеспечение беженцев находилось в компетенции МВД, главноуполномоченных по устройству беженцев и земских и городских учреждений . Организация помощи беженцам в регионах была возложена на органы местного самоуправления. Помимо созданного правительством Особого совещания по устройству беженцев, содействие вынужденным переселенцам оказывали Всероссийские Земский и Городской союзы. Обеспечение населения продовольствием, согласно довоенному законодательству, также находилось в компетенции государственной власти, а не земского самоуправления . Некоторые полномочия по регулированию экономики были предоставлены городскому самоуправлению .
Зависимость Смоленской губернии от ввоза продовольствия из производящих регионов стала причиной роста цен на товары первой необходимости, вызванного политикой запрета вывоза продовольствия из южных губерний. Под влиянием этих факторов земское и городское самоуправление Смоленской губернии вынуждено было выйти за рамки полномочий, определённых земским и городским «Положениями...». После Февральской революции эти полномочия стали еще шире. В ведение земского и городского самоуправления были переданы образование и милиция. Кроме того, органы самоуправления были реформированы на основе всеобщего избирательного права.
Целью данной работы является комплексное изучение новых направлений деятельности земского и городского самоуправления Смоленской губернии в годы Первой мировой войны. Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач.
- охарактеризовать направления деятельности земского и городского
самоуправления по организации помощи раненым;
- исследовать деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи беженцам;
- выявить меры социальной защиты семей и родственников
военнослужащих, осуществляемые органами местного самоуправления в
годы Первой мировой войны;
Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. 1915. № 242. Ст. 1842.
Временные правила об обеспечении продовольственных потребностей сельских обывателей // Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. XX. С. 764. 66 ПСЗРИ. Т. X. Собрание III. Т. XII. С. 433.
- проанализировать мероприятия земского и городского самоуправления
по преодолению хозяйственного кризиса;
- проследить влияние процесса «демократизации» местного
самоуправления после Февральской революции;
- раскрыть особенности проведения земской реформы Временного
правительства 1917 года в провинции.
Методологической основой исследования являются принципы научности и объективности. В соответствии с принципом историзма изучаемые явления (институты земского и городского самоуправления) рассматриваются в их развитии на протяжении всего указанного периода. Исследование органов местного самоуправления предполагает выявление новых направлений в деятельности данных институтов, а так же изучение функций и структурных изменений, вызванных войной. Историко-генетический метод позволяет проследить эволюцию статуса земского и городского самоуправления в 1914-1918 гг. Метод исторической периодизации позволяет выявить основные этапы деятельности местного самоуправления в период Первой мировой войны. Критерием периодизации в данном случае является возникновение новых полномочий земского и городского самоуправления и формирование соответствующих им организационных структур.
При сопоставлении различных направлений работы земского и городского самоуправления в годы войны использовались методы сравнительно-исторического и статистического анализа. Данные методы позволяют выявить специфику деятельности этих органов и созданных ими структур.
Территориальные рамки исследования ограничены пределами Смоленской губернии в 1914-1918 годах. В её состав в начале XX века входили 12 уездов, в том числе Юхновский и Бельский, часть которых вместе с уездными городами в первые годы советской власти была включена в состав Калужской и Тверской областей.
Хронологические рамки исследования - период с августа 1914 года (вступление России в Первую мировую войну и возникновение новых направлений деятельности местного самоуправления) по апрель 1918 года (окончательная ликвидация земского и городского самоуправления).
Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении новых направлений деятельности местного самоуправления на территории Смоленской губернии, возникших в годы войны. Особенностью многих исследований самоуправления Российской империи (не только в годы Первой мировой войны, но и в целом в 1864-1917) является то, что «сельское и городское самоуправление в трудах историков рассматривается
изолированно друг от друга; не ставится задача выявления их взаимосвязи,
преемственности» .
В работе рассмотрены способы преодоления продовольственного кризиса, применяемые земским и городским самоуправлением на территории Смоленской губернии, ранее не привлекавшие внимание исследователей.
Положения, выносимые на защиту:
-
В период Первой мировой войны компетенция земского и городского самоуправления была значительно расширена за счет новых функций, исполняемых местным самоуправлением под давлением военных обстоятельств.
-
В течение 1914 - 1915 гг. органами местного самоуправления Смоленской губернии под эгидой Земского и Городского союзов была создана действенная система организации помощи пострадавшим от войны категориям населения (раненые, беженцы, семьи военнослужащих).
-
Участие органов местного самоуправления в решении экономических проблем привело к созданию новых управленческих структур, объединявших на региональном уровне экономическую деятельность губернской администрации и местного самоуправления.
-
Для преодоления хозяйственного кризиса в годы войны органами местного самоуправления в Смоленской губернии применялись такие меры, как установление предельных цен на товары первой необходимости, организация централизованной закупки и распределения дефицитных товаров.
-
Революционные события в феврале-марте 1917 г. изменили структуру и статус институтов местного самоуправления в губернии, которые подверглись «демократизации» - переизбранию состава земских собраний и управ.
-
Реформа местного самоуправления 1917 года на территории Смоленской губернии не достигла своей цели. Земское и городское самоуправление оказалось неспособно исполнять возложенные на него полномочия и не имело социальной поддержки.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов по региональной истории и истории местного самоуправления, а также при изучении регионального компонента в средней школе. Кроме того, исследование деятельности органов местного самоуправления необходимо для создания обобщающих исследований по истории российского общества в годы Первой мировой войны. Итоги исследования могут быть использованы также при проведении сравнительно-исторического анализа истории местного самоуправления.
Апкаримова Е.Ю., Голикова СВ., Миненко Н.А., Побережников И.В. Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - нач. XX в. М., 2003. С. 6.
Развертывание системы госпитального обслуживания
Патриотический подъём в российском обществе, отмечавшийся в начале Первой мировой войны, отразился и на деятельности органов местного самоуправления. Как отмечал В.Н. Твердохлёбов, деятельность органов местного самоуправления, связанная с войной, «вышла далеко за рамки возложенных на них законом обязанностей и с каждым днём расширяется».128 С первых дней войны органы земского и городского самоуправления начали оказывать значительную поддержку правительству при решении вызванных войной проблем.
Деятельность земств по оказанию помощи больным и раненым координировал Всероссийский земский союз. Инициатива создания этой организации исходила от Московской губернской земской управы. При этом управа опиралась на уже имевшийся опыт работы. В годы русско-японской войны действовала общеземская организация, в состав которой вошли 13 губернских земств. Московское губернское земское собрание 25 июля 1914 года обратилось ко всем губернским земствам с предложением создать общероссийскую земскую организацию. Решение о создании Всероссийского земского помощи больным и раненым воинам было принято на съезде уполномоченных представителей земских управ 13 июля 1914 года.129. В союз вступили 40 губернских земств, кроме Курского, гласные которого отличались наиболее консервативными взглядами.
Губернскими земствами в первые месяцы войны были ассигнованы значительные финансовые средства на помощь больным и раненым воинам. Всего губернскими земскими собраниями в июле-августе 1914 года на помощь больным и раненым воинам было ассигновано 10.834.054 р. Большая часть этих средств (4.175.000 р.) была отпущена в распоряжение Главного комитета Всероссийского земского союза. Ещё 3.581.177 р. было ассигновано губернскими земствами на «устройство и содержание госпиталей в своей местности»131. В распоряжение местных комитетов Всероссийского земского союза губернскими земствами было предоставлено в первые месяцы войны 1.439.600 р. Значительные ассигнования на нужды, вызванные войной, были сделаны уездными земствами. Всего уездными земствами на эти цели было выделено 3.884.135 р. Большая часть этой суммы (2.809.655 р.) была направлена на устройство и содержание госпиталей . В распоряжение Главного комитета ВЗС уездными земствами было предоставлено 4,7% от всех ассигнований на военные нужды.
Большая часть ассигнований губернских земств на военные нужды была направлена «на помощь больным и раненым воинам» (51%) (См. Табл. 6). Из ассигнований уездных земств на военные нужды 39,6% было предназначено на помощь семьям военнослужащих и 34,6% - на организацию помощи раненым.
Смоленское земство оказало государственной власти активное содействие при организации помощи раненым. На чрезвычайном губернском земском собрании 27 июля 1914 года были намечены основные направления взаимодействия земства и местной администрации. Губернское и уездные земские собрания выразили поддержку государственной власти. В июле -августе 1914 года земские собрания и городские думы Смоленской губернии направили императору телеграммы с выражением «верноподданнических чувств». Аналогичные телеграммы направили и представители различных сословии, волостные сходы и кооперативы .
На совещании председателей уездных земских управ и предводителей дворянства Смоленской губернии 24 июля 1914 года были выработаны основные направления деятельности земств для содействия правительству. Собрание предложило «войти в общеземскую организацию, выразив пожелание, чтобы в состав её органов, для согласования деятельности разных ведомств в деле помощи больным и раненым, приглашались представители: Красного Креста, военного ведомства, дворянства и городского управления» . Собрание также предложило «организовать комитет общеземской организации» и выделить в его распоряжение значительные финансовые средства. В распоряжение общеземской организации было ассигновано 100.000 рублей и столько же - в распоряжение губернской земской управы «для нужд, вызванных войной»1 . Было решено «отвести в больничных учреждениях губернского земства .. до 250 мест для больных и раненых, содержимых на средства общеземской организации» .
Чрезвычайное земское собрание 27 июля 1914 года одобрило решения совещания председателей земских управ и предводителей дворянства и постановило организовать Смоленский губернский комитет Всероссийского земского союза. В состав комитета вошли 5 гласных губернского земского собрания, члены губернской земской управы (П.А. Вакар, И.В. Глинка, И.А. Губкин), уполномоченный представитель Смоленского губернского земства в общеземской организации (К.П. Энгельгардт), смоленский уездный предводитель дворянства (А.А. Потемкин), председатель Смоленской уездной земской управы (Н.Н. Мертенс), 2 представителя Смоленской городской думы, заведующий санитарным бюро Смоленской губернской земской управы, а также представители местного дворянства и окружного военно-санитарного управления . В состав комитета был так же приглашен смоленский городской голова П.А. Рачинский. Руководил работой комитета председатель Смоленской губернской земской управы A.M. Тухачевский.
Вступление России в войну повлияло и на деятельность городского самоуправления. 8-9 августа 1914 года в Москве состоялся учредительный съезд Всероссийского союза городов. Первоначально его функции, как и функции Всероссийского земского союза, были ограничены помощью больным и раненым воинам. Правительством в распоряжение Союза городов было ассигновано 3 миллиона рублей. К январю 1915 года в Союз вступило 410 городов139. Вступившие в союз города ассигновали в распоряжение этой организации 1.164.475 р. В первые месяцы войны Союзом городов было собрано пожертвований на миллион рублей .
Смоленский комитет Всероссийского союза городов был учрежден 17 августа 1914 года. В его состав вошли смоленский городской голова (П.А. Рачинский), все члены городской управы, все председатели хозяйственных комитетов городских лазаретов, 5 гласных по избранию городской думы, 5 представителей Всероссийского земского союза141. Исполнительная санитарная комиссия, в ведении которой первоначально находилась организация помощи раненым, была закрыта. В разъяснении Главного комитета Всероссийского союза городов о функциях Смоленского комитета 17 октября 1914 года было указано, что «Смоленский комитет организуется городской думой по своему усмотрению, заведует суммами из средств Главного комитета и хранит их отдельно от городской кассы». Смоленскому комитету ВСГ была предоставлена самостоятельность в заведывании «всеми лечебными учреждениями Союза». Главный комитет так же особо подчеркивал, что «служащие (в лечебных учреждениях Союза) не подлежат утверждению со стороны местной администрации» .
Таким образом, личный состав комитетов ВЗС и ВСГ в Смоленской губернии включал в себя в основном работников земского и городского самоуправления. Руководство региональными отделениями данных организаций было сосредоточено в руках деятелей земских и городских органов самоуправления.
Вслед за губернским в Земский союз начали вступать и уездные земства. К середине 1916 года уездные комитеты ВЗС были организованы во всех уездах Смоленской губернии143. На чрезвычайном губернском земском собрании в июле 1914 года было решено ассигновать каждой уездной земской управе по 20.000 рублей на расходы, связанные с военными нуждами144. Губернская управа рассчитывала получить эти средства в качестве кредита в смоленском отделении госбанка. Уездным комитетам Земского союза была предоставлена значительная самостоятельность при решении организационных вопросов.
Организация социальной поддержки семей военнослужащих и беженцев
В первые дни войны органы местного самоуправления в земских губерниях России начали разрабатывать меры помощи семьям военнослужащих. Основные способы и порядок оказания помощи семьям военнослужащих были закреплены в «Положении о призрении нижних чинов и их семей» от 25 июня 1912 года. «Положение...» не предполагало активного участия органов местного самоуправления в организации социальной помощи семьям военнослужащих. «Обязательства по призрению нижних воинских чинов и их семей» были приняты «на средства казны»220. На земство и городское самоуправление возлагались только «побочные расходы по призрению семейств призванных, как то канцелярские, разъездные и проч.»221. Распределение и выдача пособий было возложено в сельской местности на волостные попечительства, в городах на городские управы или избранные городскими думами исполнительные комиссии . Организация помощи семьям военнослужащих была сосредоточена в руках губернского присутствия, уездных съездов, земских начальников и волостных правлений.
Согласно статье 61 «Положения» правом на пособие пользовались «1) жена и дети нижнего чина; 2) отец, мать, дед, бабка, братья и сестры означенного чина, если они содержались трудом последнего» . Указанные лица имели право на получение «продовольственного пособия деньгами, полагая на каждое призреваемое лицо не менее 1 пуда 28 фунтов муки, 10 фунтов крупы, 4 фунтов соли и 1 фунта постного масла в месяц». Детям менее 5 лет назначалось пособие «в размере половины стоимости» перечисленных выше продуктов . По достижении 17 лет дети военнослужащего утрачивали право на получение пособия.
Однако уже в первый месяц войны стало ясно, что вопрос о помощи семьям военнослужащих невозможно решить без содействия со стороны органов местного самоуправления. Согласно закону 29 августа 1914 года представители земства были включены в губернские присутствия и в состав уездных и городских попечительств, которым были переданы контрольные функции уездных съездов, а ведение дел было возложено на уездные земские управы . Уездным земским собраниям было предоставлено право избирать особых уполномоченных для контроля над волостными попечительствами. Таким образом, уездным земствам была предоставлена значительная самостоятельность в деле помощи семьям военнослужащих. В этой сфере они были ограничены только своими финансовыми возможностями.
В первые месяцы войны ассигнования губернских и уездных земств на помощь семьям военнослужащих составили 10.726.379 р. (См. Табл. 6). Из них губернскими земствами было ассигновано 6,2 миллиона рублей, уездными - 4,4 миллиона. Ассигнования на помощь семьям военнослужащих составили 33,5% от суммы всех ассигнований губернских и уездных земств на военные нужды. Уездные земства выделили на помощь семьям военнослужащих 39,6% от всех ассигнований на военные нужды, губернские -30,2%227.
Смоленское губернское земство с первых дней войны начало оказывать помощь семьям военнослужащих. На чрезвычайном земском собрании 27 июля 1914 года было решено «организовать призрение малолетних и несовершеннолетних полусирот нижних чинов запаса и ополчения, призванных на действительную военную службу» . Финансирование этой помощи было возложено на губернское земство, решение организационных вопросов на местах - на уездные земские управы.
Губернское земское собрание наметило также основные меры социальной поддержки семей военнослужащих. Призрение детей погибших военнослужащих было решено «организовать путём отдачи их или в сиротские приюты, или на попечение родственников, или лиц, изъявивших желание принять их в свою семью» . Опекунам, взявшим на себя попечение о детях погибших военнослужащих было решено выплачивать дополнительное пособие от земства (на ребёнка до 5 лет - 3 рубля в месяц, от 5 до 12 лет - 1,5 рубля)230.
Особое внимание было уделено социальной защите призванных в армию земских служащих. За служащими губернского земства были сохранены «их места, жалованье и квартиры по мере возможности или квартирные деньги». Аналогичные решения приняли и городские думы. Так, Смоленская городская дума постановила сохранить жалованье семьям призванных в армию городских служащих в полном размере, Вяземская - 100% жалованья для женатых и 50% - для холостых .
Вопрос о помощи семьям военнослужащих обсуждался уездными земскими собраниями Смоленской губернии в августе 1914 года. Из 12 уездных земств 9 приняли решение ассигновать денежные суммы на помощь семьям призванных военнослужащих. Гжатское, Дорогобужское и Юхновское земство не сделали никаких ассигнований. Наибольшую сумму на выдачу пособий решено выделить в Вельском уезде (до 15.000 рублей), наименьшую - в Вяземском (100 рублей). При этом уездные земства предлагали выделять средства на помощь родственникам военнослужащих в тех случаях, которые не учтены в законе 12 июня 1912 года (См. Табл. 5).
Уездные земские управы отметили в своих докладах, что по закону 25 июня 1912 года право на социальную помощь не получили некоторые категории родственников мобилизованных. Так, в докладе Духовщинской уездной земской управы было отмечено, что закон 25 июня «давал право на пособие далеко не всем нуждающимся. Оставались без призрения гражданские семьи призванных, их воспитанники, их тести и тёщи, дяди и тётки и другие лица, живущие на их иждивении». Кроме того, для России было характерно «проживание большими, неразделёнными, многопоколенными семьями, зачастую объединявшими семьи взрослых братьев и сестёр, родителей, включавших и сирот-племянников, и пасынков, и падчериц. Вся эта многочисленная родня зачастую содержалась трудом одного здорового кормильца, а его-то как раз и забирали на фронт» .
Закон не учитывал местной специфики некоторых регионов. Продолжалось проведение аграрной реформы, выселение крестьян на хутора и отруба. Мобилизация вызвала значительные затруднения у таких крестьянских семей. Как было отмечено в докладе Духовщинской управы, «помимо продовольственной помощи семьи призванных нуждаются в окончании построек на хуторах, так как очень многих мобилизация застала во время строительной горячки. Были разрыты жилые помещения в деревнях, но не совсем ещё перенесены на хутора .. . многие нуждались в пособии на наём квартир, отопление» . С 1906 по 1912 год всего по губернии закрепили надельную землю в личную собственность 14% хозяйств . Этот процесс продолжался и в 1913 - 1914 году. Для Духовщинского уезда эта проблема была особенно актуальна. Здесь в течение 1906 - 1912 годов закрепили в частной собственности надельные земли 28,1% хозяйств (площадью 46,25 десятин) . Это был самый высокий показатель в Смоленской губернии. Поэтому Духовщинская управа обратила в своём докладе особое внимание на семьи крестьян, переселявшихся на хутора и отруба.
Осуществление мероприятий по преодолению хозяйственного кризиса
Деятельность органов местного самоуправления по преодолению хозяйственного кризиса в годы Первой мировой войны можно разбить на два направления: регулирование цен и регулирование распределения товаров. В масштабах страны политика регулирования цен преследовала следующие задачи: облегчить заготовку хлебов для армии и удержать рост дороговизны. По наблюдениям Н.Д. Кондратьева", регулирование цен осуществлялось «путём выбрасывания на рынок государственных и муниципальных запасов и в форме установления указных цен взамен вольных» . Первоначально главным методом «борьбы со спекуляцией» являлось издание местными властями предельных цен. В начале июня 1915 года из 257 городов, опрошенных ВСГ, 89,1 % ввели таксы на предметы первой необходимости . Вообще, по замечанию А.П. Погребинского, продовольственная политика правительства в годы войны включала в себя следующие направления: централизованная закупка хлеба для армии, усиление ограничений в вывозе хлеба из одного района в другой, введение такс на продовольствие4 .
Местным самоуправлением водились твердые цены при закупке хлеба для армии в производящих губерниях. Твердые цены на овёс были установлены 5 октября 1915 года, на рожь - 6 декабря 1915, на пшеницу - 3 января 1916 года. 9 сентября 1916 года были введены твердые цены на все хлеба418.
Необходимость регулирования цен правительство осознало уже с первых дней войны. Циркуляром министерства внутренних дел от 31 июля 1914 года губернаторам было предложено «озаботиться изданием в установленном порядке обязательных постановлений регулирующих цены на предметы первой необходимости и использовать всю полноту принадлежащей им власти для борьбы со спекуляцией, нередко развивающейся на почве общественных бедствий» .
В августе 1914 года смоленский губернатор в соответствии с упомянутым выше циркуляром министра внутренних дел 31 июля 1914 года предложил уездным земским собраниям обсудить вопрос «о принятии мер к предотвращению чрезмерного повышения цен на предметы первой необходимости».
В качестве главной меры большинство собраний называли «установление обязательных постановлений по нормировке цен на предметы первой необходимости»420. При этом Смоленское, Рославльское, Дорогобужское земские собрания одной из главных причин повышения цен называли проблемы с поставкой товаров по железной дороге. Гласные Рославльского уезда пришли к выводу, что «при установлении цен для уезда необходимо брать городские цены и к ним прибавлять стоимость провоза» . Рославльское уездное земское собрание предложило установить твёрдые цены на такие продукты, как мука, соль, керосин и иные продукты широкого потребления. Кроме того, Рославльское уездное земское собрание предложило создать комиссию из земских и городских гласных и представителей различных ведомств, «которая наблюдала бы за повышением цен» .
Уездные земства высказывались за то, чтобы вопрос о регулировании цен решался губернским земством. Как отмечала Дорогобужская уездная управа, «это скорее дело губернского земства. ... если каждое из уездных земств установит свои расценки, то может получиться, что на окраинах двух уездов, граничащих друг с другом, в рядом расположенных двух деревнях будут действовать две разные таксы» .
Впрочем, в первые месяцы войны большинство уездных управ отмечали лишь «незначительное» повышение цен. Иная ситуация сложилась в городах. В Смоленске на заседании думской исполнительной комиссии по урегулированию цен 24 июля 1914 года было отмечено «чрезвычайное повышение цен в городе за последние несколько дней на предметы массового потребления и главным" образом на хлеб»424. С первого же дня мобилизации в городе наблюдалось «стремление городских жителей к приобретению запасов на будущее, обусловленное, по-видимому, боязнью остаться в недалёком будущем без продуктов». В результате местные торговцы повысили цены на хлеб уже во второй половине дня 21 июля. Для прекращения роста цен гласные городской думы 24 июля 1914 года предложили следующие методы регулирования цен: установление фиксированной цены на хлеб и другие продукты; открытие железнодорожных путей для периодического ввоза в город продуктов сельского хозяйства. Было решено также «произвести обследование главнейших хлебных складов в городе».
Однако все эти меры не предотвратили дальнейшего повышения цен на хлеб. Смоленский полицеймейстер в рапорте 4 июня 1915 года отмечал, что «ржаной печёный хлеб в Смоленске продаётся по 1,4 рубля за пуд, запасов ржаной муки (в городе) не имеется». Одной из главных причин роста цен являлось запрещение вывоза ржи и ржаной муки из Могилёвской губернии . Кроме того, торговцам было невыгодно закупать хлеб для продажи в Смоленске, так как «цены на местах покупки в других губерниях значительно выше цен, которые установлены в Смоленске обязательными постановлениями» .
Для предотвращения спекулятивного роста цен военной администрацией были изданы распоряжения о взятии на учёт товаров первой необходимости. 16 мая 1915 года начальник Минского военного округа генерал Рауш-фон-Траубенберг издал постановление, согласно которому «все владельцы расположенных в городах губерний Минского военного округа, складов оптовой торговли предметами первой необходимости, как-то: зерном, мукой, крупой, мясом, маслом, солью, сахаром, чаем, рыбой, керосином, нефтью, сеном и топливом, обязаны через каждые две недели сообщать местному городскому общественному управлению точные сведения о количестве имеющихся у них запасов означенных предметов» . Этим же постановлением запрещалось вывозить предметы первой необходимости, выписанные городскими управами, в другие регионы.
Органы городского самоуправления, столкнувшись с повышением цен на продовольствие, первоначально пытались регулировать их рост изданием распоряжений, касающихся торговли отдельными товарами. Эти постановления еще не затрагивали рынок продовольствия в целом. На заседании комиссии смоленской городской думы по борьбе с дороговизной было решено «обязать булочников из получаемой ими от города муки выпекать булки весом 40 - 42 золотника и продавать их по 5 копеек за штуку» . Было решено также «брать на муке, выдаваемой пекарям, 5% с себестоимости, с торговцев розничных столько же, но при отпуске не менее 100 пудов»429.
Однако постановления городского самоуправления по нормировке цен и регулированию рынка отдельных товаров не принесли желаемого результата. За 1 год с июня 1914 до июня 1915 цены на ржаную муку, гречневую крупу и пшено выросли на 45 - 50%, на сахарный песок и соль - на 33 %430 (См. Табл. 9). Аналогичная ситуация отмечалась и в других регионах России.
Установление предельных цен нередко приводило к тому, что торговцы просто прекращали торговлю товарами, цены на которые ограничены органами городского самоуправления. Смоленский полицеймейстер в рапорте 15 июля 1916 года отмечал, что «за последнее время в Смоленске ощущается острый недостаток мяса. Если и можно его приобрести в данное время, то только в еврейских лавках - кошерное, по 60-70 копеек за фунт, так как таксы на него не существует». Опрошенные полицеймейстером торговцы заявили, что отсутствие мяса в русских лавках нужно объяснить тем, что такса на него 32 копейки за фунт в розницу не соответствует ценам на рогатый скот, который приобретается евреями, продающими скот по высокой цене»431. Таким образом, введение предельных цен на предметы первой необходимости противоречило интересам торговцев, которые вынуждены были оказывать пассивное сопротивление этой мере и просто прекращали продажу товаров, на которые установлены предельные цены.
В губернском центре и в уездных городах торговцы находили способы обходить установленные таксы. Так, в Гжатске отмечались случаи, когда «цена на мешок ржи определялась в 7,40 р., торговец заявлял податному инспектору, что продаёт её за 7,20 р., а по уходе инспектора продавал по 9,20 р.» . По этому поводу представитель кооперативов Гжатска заявил, что «так как в виду общественных условий весь состав городской управы и гласных состоит из торговцев, которые при нормировке такс не могут не иметь в виду личных выгод и интересов купеческого сословия, то и борьба общества с городом за справедливость цен не достигает цели» .
Особенности реализации земской реформы Временного правительства на территории Смоленской губернии
Попытка частичной реформы земского самоуправления была сделана ещё до Февральской революции, в 1916 году, когда по предложению МВД обсуждался проект закона о волостном земстве. Из 12 уездных земств Смоленской губернии 9 заявили о необходимости создания мелкой земской единицы, но критиковали правительственный законопроект . 1ак, земские гласные Ельнинского "уездаПюстановили «введШгае шгостного земства признать весьма желательным». В проекте Ельнинского земства было отмечено так же, что «дробление уезда на слишком большое количество мелких земских единиц нежелательно». Оптимальный размер волости, по их мнению - территория с населением не менее 10.000 жителей. Гласные Ельнинского уезда предлагали исключить «административно-полицейские обязанности» из функций волостной управы584. Законопроект о волостном земстве так и не был принят. Система местного самоуправления оставалась незавершённой, а самоуправление на местах сохраняло сословный характер. Как отмечал Б.Б. Веселовский, «после реформ Александра II крестьяне прикреплены к сословной волости»585.
Временное правительство заявляло о намерении провести выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, равного, тайного и прямого голосования ещё в декларации 3 марта 1917 года. При разработке нового закона о земстве учитывались мнения земств в провинции. В циркуляре Главного комитета ВЗС 20 марта 1917 года было отмечено, что «земствам надлежит принять самое деятельное участие в разработке основ нового земского положения и тем самым облегчить Временному правительству его работу»586. Для выяснения отношения земств к предполагаемой реформе Главный комитет ВЗС провел опрос уездных земств. Анкета включала вопросы об оптимальных размерах волости, о праве самообложения для волостных земств и многие другие.
Ответы уездных земств выявили расхождение мнений земских гласных по многим вопросам. Некоторые земства высказывались против передачи полицейских функций органам местного самоуправления. Гласные Гжатского уезда высказывались против предоставления волостному земству полицейских функций «гїблиіщя от земской единицы должна быть совершенно выделена в особую организацию». Менее определенно высказывалась Духовщинская управа, предлагавшая передать в ведение волостного земства выдачу паспортов, «освидетельствование условий и договоров». В проекте Духовщинской управы отмечалось также, что «милиция должна содействовать волостной управе при исполнении возложенных на неё обязанностей и поручений земского собрания».
Различные точки зрения были высказаны и по вопросам налогообложения. Ельнинское уездное земство предложило предоставить волостному земству право налогообложения «в пределах местных нужд». Проект Ельнинской управы содержал предложение предоставить в земском собрании места для представителей юридических лиц (однако не оговаривалось, имеют ли право на представительство казённые и монастырские земли). В проекте Гжатской управы, наоборот, утверждалось, что «представители казённых, монастырских и церковных земель в выборах участвовать не должны». В этом же проекте утверждалось, что «волостное земство не следует ограничивать в правах самообложения»587. Избирательные права гласные Гжатского земства предлагали предоставить только тем жителям волости, «недвижимые имущества которых обложены уездным земским сбором, при условии владения имуществом не менее одного года». Проект Духовщинского земства предусматривал ограничение финансовой самостоятельности земств. По мнению гласных Духовщинского земства уездная управа могла отклонять постановления волостных земств, а смету волостного земства должна утверждать уездная управа .
Гласные Ельнинского уезда оптимальным размером волости считали территорию с населением не менее 3.000 человек . По мнению Ельнинской управы, в волостное земское собрание должен был входить один представитель от 200 избирателей, в состав управы «не менее трех» . Гласные Гжатского уезда оптимальным размером волости считали территорию с населением нё мёнёе 1 ОТООО чёловек.
В марте - апреле 1917 года комиссией Временного правительства по вопросам местного самоуправления были разработаны законопроекты по земской реформе. 21 мая 1917 года были изданы постановления «О волостном земском управлении» и «О производстве выборов губернских и уездных земских гласных». 9 июня 1917 года было издано постановление «Об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них Положения». Эти законодательные акты должны были стать основой для формирования органов местного самоуправления в провинции. Новые законы о местном самоуправлении предполагали создание выборного бессословного земства на всех уровнях - от волости до губернии.
Выборы земских гласных должны были проводиться на основе всеобщего, равного, тайного и прямого голосования. Избирательное право предоставлено всем гражданам, достигшим 20 лет, независимо от пола, вероисповедания и сословной принадлежности. Эти нововведения привели к значительному увеличению числа гласных. До 1917 года в 43 губерниях насчитывалось 12.613 уездных и 2.019 губернских гласных. После выборов 1917 года- 23.551 уездных и 3.388 губернских гласных591.
В июне 1917 года в провинции началась подготовка к выборам в волостное и уездное земство. Обязанности по организации выборов гласных волостных земств были возложены на уездные управы. Некоторые председатели уездных земских управ высказали губернской управе «пожелание о созыве ею совещания из представителей уездов в целях установления по вопросам о введении волостного земства общих точек зрения и вообще одобрения в применении названных законов» . С целью обсуждения вопросов по организации "выборов-в "Смоленске""созвано совещание из представителей губернской земской управы, городского самоуправления и губернского исполнительного комитета, которое работало с 23 июня по 12 августа 1917 года. За это время совещанием была проделана значительная работа: «заготовлены и разосланы по уездам карточки для производства переписи населения, бланки для избирательных списков, объявления, избирательные бюллетени, счётные карточки для избираемых в гласные лиц, инструкции по заполнению карточек, а также были выписаны и разосланы в уездные управы Положения о волостном земстве и Наказ о выборах гласных».
Несмотря на то, что земствам после Февральской революции формально была предоставлена реальная власть на местах, постановления этого совещания не являлись обязательными для «уездных управ, а лишь желательными для руководства при организации выборов». Управам предоставлялась довольно широкая самостоятельность. В уездах организация выборов в волостные земства должна была проходить во взаимодействии с местными советами. При управах, которые не были переизбраны, создавались совещания, в состав которых входили «в полном составе уездная управа и в равном числе представители уездного исполнительного комитета или представители других общественных организаций по усмотрению управы» . В итоге значительно изменился состав некоторых уездных управ, которые пополнились представителями более левых политических сил. Так, Смоленская уездная земская управа в начале июля 1917 года была пополнена четырьмя представителями уездного исполнительного комитета, четырьмя -уездного комитета крестьянских депутатов, двумя - совета рабочих и солдатских депутатов .
Подготовка к выборам в волостное земство в разных уездах не была синхронной. Избирательные списки раньше всего были составлены и ІвьТвешеньГдля"ознакомления в Вельском уезде (20 июля). К 13 августа 1917 года списки избирателей были составлены во всех уездах.
Согласно распоряжению министра внутренних дел, выборы в волостное земство было необходимо организовать в «кратчайшие сроки ввиду назначения Учредительного собрания 30 сентября». Первоначально выборы в волостные земства были назначены на 3 сентября 1917 года. Постановлением Временного правительства 26 июля 1917 года «О порядке выборов волостных гласных на основе пропорциональной системы» допускалось проведение выборов по партийным спискам, в результате чего день голосования пришлось отодвинуть «ввиду необходимости большей предвыборной подготовки населения и заблаговременного заявления списков кандидатов в гласные»5 5. Поэтому в тех уездах, где выборы решено проводить по мажоритарной системе, их срок был назначен на период с 20 августа по 14 сентября, а в тех уездах, где голосование проводилось по пропорциональной системе - до 24 сентября. Голосование по партийным спискам проводилось в Гжатском, Дорогобужском, Ельнинском, Краснинском, Поречском уездах. В остальных уездах выборы проводились по мажоритарной системе596.
