Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миротворчество и постконфликтное урегулирование в контексте мировой политики. 3
1.1. Задачи и цели международного миротворчества 25
1.2. Эволюции миротворческих операций в постбиполярный период: вызовы и тенденции миротворческой практики 45
1.3. Российский вклад в развитие современного миротворчества
Глава 2. Роль многосторонней дипломатии в совершенствовании миротворческой деятельности 79
t 2.1. Миротворчество как механизм многостороннего взаимодействия 81
2.2. Вклад институтов многосторонней дипломатии в миротворчество глобального и регионального уровня 98
2.3. Многосторонняя дипломатия в условиях формирования новых подходов к миротворчеству 111
Глава 3. Миротворчество и постконфликтное урегулирование в свете опыта операций в Косово, Афганистане и Ираке 126
3.1. Борьба с международным терроризмом и последствия иностранного вмешательства в развитие обстановки в Афганистане и Ираке 126
3.2. Неоднозначная роль многосторонних институтов дипломатии в урегулировании косовской ситуации 148
3.3. Вызовы и противоречия современного миротворчества и постконфликтного урегулирования 162
Заключение 174
Источники и литература
- Эволюции миротворческих операций в постбиполярный период: вызовы и тенденции миротворческой практики
- Вклад институтов многосторонней дипломатии в миротворчество глобального и регионального уровня
- Многосторонняя дипломатия в условиях формирования новых подходов к миротворчеству
- Неоднозначная роль многосторонних институтов дипломатии в урегулировании косовской ситуации
Эволюции миротворческих операций в постбиполярный период: вызовы и тенденции миротворческой практики
Формирование научного знания о миротворческой деятельности происходит на мультидисциплинарной основе, интегративные начала которой проявляются, в основном, в ходе решения прикладных задач современной политической! практики. Так, один из наиболее авторитетных отечественных исследователей миротворчества профессор А.И.Никитин, систематизировав его концептуальное измерение, констатировал, что «...миротворчество и миротворческие операции "многолики": в разных отношениях они одновременно выступают как политический процесс (то есть как процесс согласования и взаимодействия интересов политических субъектов), как дипломатическая деятельность, как форма вмешательства международного сообщества в дела отдельных государств, наконец, в ряде случаев, как разновидность военных действий, форм вооруженной борьбы» .
Исследовательский интерес к теме международного миротворчества особенно активно развивался в 90-е годы XX века и продолжает расти, хотя уже и не так бурно, как в начале нынешнего десятилетия. Проблематика миротворчества остается и сегодня актуальным направлением научных разработок, проводимых в контексте, как неолиберальной, так и неореалистической парадигм. Но приверженцам ни одной из них не удалось пока преодолеть общую фрагментарность представлений о миротворчестве, которая еще больше усилилась в связи с вызовами международной безопасности, спровоцированными вооруженным нападением Грузии на Южную Осетию в августе 2008 года.
Для характеристики возможностей развития миротворчества в условиях современного этапа международных отношений, целесообразно обратиться к комплексному анализу эволюции его содержательных, структурных и организационных аспектов, с учетом российского миротворческого потенциала.
Представления о задачах и целях международного миротворчества некоторые специалисты возводят к идеям Канта о достижении вечного мира. Но материальную основу в сфере международных отношений они приобретали под влиянием объективных исторических изменений международной системы и ее институтов: повышения значимости международных организаций в регулировании взаимодействия на международной арене, процессов глобализации, появления транснациональных вызовов безопасности, новых типов вооруженных конфликтов. Одновременно важную роль играли и продолжают играть субъективные моменты, такие как неоднозначный опыт миротворческих операций, форматы оптимизации механизмов их проведения, внимание, уделяемое этому процессу со стороны высших должностных лиц ООН.
Миротворчество как элемент системы регулирования международного взаимодействия стал применяться-мировым сообществом в лице ООН с конца сороковых годов XX века и неоднократно выступал важным инструментом практических усилий по-обеспечению мира и международной безопасности. Тем не менее, в Уставе ООН нет термина, непосредственно отражающего суть процесса поддержание мира. Единого определения миротворчества, его задач и целей не существует и в научном лексиконе. «Все предлагаемые в различных документах и научных публикациях характеристики миротворчества отличаются большим разнообразием, аналогично тому, как дискурс о феномене силы строится на ее множественных определениях»54. Примечательно, что в аппарате ООН подготовка «перечня категорий в целях стандартизации терминологии»55 относительно миротворчества была начата только в 2005 году.
Научные публикации отмечены не только вариативностью определений, но и типологии миротворчества. Обычно она осуществляется путем хронологии (точнее, отнесения к тем или иным временным периодам широкого международного взаимодействия), дифференциации организаций, выдающих (или выдававших) мандат на проведение миротворческих миссий или функций, которые осуществлялись теми или иными миссиями. В этой связи целесообразно отметить, что за исключением публикации, содержащей относительно упорядоченную служебную терминологию, которая в начале 2008 года была подготовлена под руководством заместителя Генерального секретаря , ООН Ж.Гиенно56, попытки развернутого обобщения понятийного аппарата в области миротворчества практически не предпринимались. Однако все предлагаемые определения отождествляют миротворчество с операциями по поддержанию мира, (peacekeeping operations), проводимыми ООН.
В исследованиях, посвященных миротворчеству, самым распространенным способом его определения является подход на основе характеристики, сочетающей силовой и нормативный аспекты институционализированного процесса. В отечественном политическом и научном лексиконе миротворчество определяют, во-первых, как особый вид деятельности, связанный прерогативами ООН и ее Совета Безопасности, а, во-вторых, посредством описания содержания направлений этой деятельности. Так А.И. Никитин указывает, что «...благодаря ООН в международную практику были введены коллективные действия, получившие название «операции по поддержанию мира». В настоящее время этим термином часто обозначают широкий спектр разнообразных форм и методов предотвращения и урегулирования конфликтов и кризисов, которые в своей совокупности можно определить как «миротворческая деятельность»57. В других публикациях миротворчество определяется как «военно-политическая и экономическая деятельность гражданского и военного персонала, контингентов вооруженных сил, осуществляемую в соответствии с мандатом международной или региональной организации и направленную на предотвращение, разрешение или постконфликтное урегулирование между- или внутригосударственных споров, прекращение конфликтов, путем вооруженного насилия (непосредственного или опосредованного) в целях безопасности, стабильности и устранения угрозы миру»
Вклад институтов многосторонней дипломатии в миротворчество глобального и регионального уровня
Общий итог проведения международных миротворческих операций-в постбиполярный период является неоднозначным. С одной стороны есть позитивные пример, к которым принято причислять Намибию, Мозамбик или Гватемалу. Однако с ними контрастируют случаи, когда, несмотря на проведение миротворческих операций, не удалось избежать возврата к насилию. Неудачи на Гаити, в Либерии, Восточном .Тиморе и, особенно, пробуксовка постконфликтного миростроительства в Афганистане и Косово стали наглядными примерам» трудностей вфеализации- новых форматов международного миротворчества и одновременно поводом для критики» не только частных ошибок, но и принципиальных установок современной миротворческой деятельности.
Как показано во. многих исследованиях, неудачи современного миротворчества особенно очевидны в период строительства демократических структур и рыночной экономики, которое в своем большинстве проводится без учета местных условий Ь9.
В контексте расширения критического внимания исследователей ведущих западных стран к изучению постбиполярного миротворчества обращают на себя внимание рекомендации не стремиться планировать больше миротворческих обязательств, чемі те, которые можно выполнить, достигать консенсуса на международном уровне в отношении целей миротворческих миссий, критериев для определения гуманитарных приоритетов обеспечения безопасности в ходе миротворческих операций 1б.
В то же время оппоненты усиления-регламентации комплекса современных функций миротворческих миссий, полагают, что дополнительная фиксация критериев их развертывания может привести к невозможности принятия решений об участии BSHHX национальных контингентов ряда стран. Так, например, ссылаясь на германские реалии, Г.Кюне, указывает, что общество склонно исходить из традиционного понимания военных угроз, как угроз для своей территории, исходящих с территории другого государства, а также ожидания ясного военного целеполагания по отражению этих угроз.
Хотя угрозы, проецируемые распадающимися государствами, международным терроризмом, транснациональной преступностью и даже беженцами, фиксируются в официальных документах как вызовы национальной безопасности, они не воспринимаются обществом в этом качестве161.
Миротворческие операции являются сегодня особой областью деятельности мирового сообщества: актуальной, затратной и развивающейся. В январе 2008 года Департамент полевой поддержки ООН руководил 20 миротворческими миссиями, в состав которых входило примерно 130000 военных, полицейских и гражданских лиц.162 Очень быстро растет полицейский контингент ООН. Только за последние четыре года было дополнительно развернуто одиннадцать миссий и в самое последнее время еще две. Особенно быстро росло число полицейского персонала: с 8,315 в январе 2006 до 16,900 в январе 2008 г. Миротворческий бюджет 2007-2008 годов достигает 6,6 млрд. долл163.
По мнению заместителя Генерального Секретаря ООН Ж.М.Гиенно, на современном этапе международное миротворчество сталкивается с двумя основными рисками: трудностями проведения ОПМ и признаки регресса после достижения первых успехов в урегулировании конфликта. Как указывается в его докладе, «Во-первых,... в целом ряде случаев проведения миротворческих операций не ясно, действительно ли присутствует объем минимально необходимых условий для выполнения поставленных целей. К таким условиям относятся: ощутимый мирный процесс, ясные и реально достижимые цели мандата, заинтересованная политическая поддержка со стороны ООН, прежде всего постоянных членов Совета Безопасности и соседних с конфликтной зоной стран, ресурсы и возможности необходимые для выполнения мандата, согласие и сотрудничество принимающей страны и ключевых участников конфликта. Во-вторых, в целом ря де случаев мы наблюдаем, новый виток вооруженных действий в ситуациях, когда миротворческие усилия ослабляются»164.
Примерами, когда проведение миротворческих операций по линии ООН сталкивалось с особыми трудностями при развертывании, Ж.М.Гиенно назвал многокомпонентные операции на Африканском Роге, особенно в Дарфуре (UNAMID)165 и миссию в Чаде и ЦАР (MINURCAT), которую не удается развернуть уже в течение нескольких лет. Что касается второй группы рисков, то они проявились в условиях постконфликтного урегулирования в ДРК (MONUC), в Афганистане (UNAMA) и на Гаити (MINUSTAH).
Процесс реформирования миротворчества ООН предполагается завершить к 2010 году. В этой связи работа в рамках Департамента по полевой поддержке проводится по следующим направлениям: структурная реорганизация166, создание Объединенной службы подготовки миротворцев для разработки стратегических рекомендаций, призванных повысить безопасность личного состава миссий; продолжение разработки новой доктрины ООН в области миротворчества; разработка стратегии и моделей партнерства с региональными международными организациями, гуманитарных организаций и организаций, оказьшающих поддержку развитию; оптимизации тендерного состава корпуса миротворцев.
Эволюции миротворческих операций в постбиполярный период в контексте вызовов, с которыми оно столкнулось на практике, позволяет сделать заключение, что в целом речь уже может идти не о миротворческих операциях «нового поколения», а о раз витии системы многосторонних миротворческих действий как особой сферы международных отношений и глобального сотрудничества.
Многосторонняя дипломатия в условиях формирования новых подходов к миротворчеству
В международном лексиконе термин «многосторонность» имеет несколько определений и отражает отношение между тремя и более сторонами в решении международных торгово-экономических и политических проблем. Традиционно он определяет, прежде всего, неделимость интересов сторон, что облегчает их реализацию путем совместный действий против «неизвестных угроз». Во-вторых, многосторонность, часто понимается как свод каких-либо принципов, установленных с различной степенью жесткости. Наконец, термин многосторонность может описывать как порядок отношений между государствами и организациями, в которых они участвуют 218. «Все три аспекта многостороннего образа действий (многостороннего взаимодействия) — признание неделимости интересов безопасности, правовые принципы обеспечения этой безопасности и практика многосторонних институтов в целях поддержания безопасности стали определяющими при создании международной системы в формате Объединенных Наций и сохраняют актуальность в постбиполярный период» 219. Использование многосторонних обсуждений, консультаций и поэтапных согласований в процессе принятия решений стало одним из средств осуществления превентивной дипломатии в целях нейтрализации конфликтов. О многосторонних подходах при создании различных балансов как основы развития экономического, политического и военного сотрудничества часто пишут отечественные и зарубежные авторы, указывая, например, на появление «в международных организациях и национальных внешнеполитических ведомствах подразделений, ответственных за многосторонние процессы»220. Деятельность по разрешению важных международных проблем на основе многосторонних подходов имеет длильную историю. Событием, начиная с которого в политике различных государств стала складываться тенденция регулярного обращении к многосторонним действиям, считается Венский конгресс 1815 г. . Но в значительно более зрелых формах многосторонние подходы стали развиваться в связи с конкретизацией их тематики и обраще нию к проблеме разоружения в рамках Первой конференции мира, состоявшейся в 1899 г. в Гааге. Как считают ведущие российские ученые, «Уже сам созыв такой конференции знаменовал наступление новых времен в международных отношениях.223 Гаагская конференция 1899 г. «явилась, по существу первой попыткой решения вопроса о разоружении на базе многосторонней дипломатии». В дальнейшем, на протяжении всего XX века многосторонние подходы и многосторонняя дипломатия, приобретала все большее значение в развитии системы международных отношений, прежде всего тех звеньев и структур, которые отражали потребности обеспечения безопасности членов мирового сообщества. Опыт многостороннего взаимодействия значительно расширился в контексте возникновения и развития региональных международных организаций. «В Европе, к примеру, по крайней мере, пятнадцать многосторонних групп вовлечены в формирование единой судьбы континента» .
В начале XXI века процессы глобализации и их противоречивые последствия как никогда ранее обуславливают необходимость укрепления коллективных начал решения широкого спектра проблем, выходящих за рамки национальных границ. В условиях роста взаимозависимости способность различных акторов, прежде всего государств, к согласованным и отвечающим общим интересам шагам, стала неотъемлемой предпосылкой стабильности международной системы 225. Однако утверждение многостороннего взаимодействия на международной арене развивается далеко не однозначно. Как указывает профессор А.Д.Богатуров, общая тенденция «... характеризуется, с одной-стороны, тем, ... что постепенно восстанавливаются равновесие и конкурентная среда, которые были утеряны с окончанием «холодной войны», а с другой - диверсификацией областей и объектов конкуренции... В значительной степени сказывается инерция одностороннего реагирования, в концептуальном плане основанная на синдроме «победы в холодной войне». Ситуация осложняется тем, что это происходит на фоне борьбы с международным терроризмом...» . Тем не менее, при всей неоднозначности подходов к многостороннему взаимодействию в контексте мировой политики постбиполярного периода, его практические направления и механизмы развивались все более активно. Наряду с интенсификацией диалоговых процессов, например по линии «G7/8», в области разоруженческой и экономической проблематики, особое значение приобрели вопросы международного миротворчества. По своему содержанию миротворчество, исходя из духа и принципов Устава ООН, позволяет сочетать многостороннее взаимодействие при принятии решений за столом переговоров с их последовательным выполнением в «полевых» условиях реальных конфликтов. Одновременно, концептуальная разработка и опыт миротворчества стали важным фактором отхода от упрощенных трактовок многих проблем современного международного сотрудничества, продемонстрировали необходимость укрепления многосторонних основ его развития.
Миротворчество как механизм многостороннего взаимодействия прошло в своей эволюции несколько этапов, причем большинство их них относится к периоду «холодной войны», когда изменения политических и военных элементов проходили в основном асимметрично.
На начальном этапе с 1948 по 1956 г.г., когда были организованы две продолжающиеся до настоящего времени операции227, были апробированы политико-организационные подходы к учреждению миссий, осуществления наблюдения за прекращением огня, технические моменты выполнения контрольных функций и развертывания инфраструктуры миссий. В дальнейшем, - с 1956 по 1967 г.г., на фоне роста напряженности в отношениях ОВД и НАТО, принципиальные основы миротворчества как многостороннего механизма побуждали СССР и США к поиску компромиссов, с тем, чтобы предотвратить эскалацию конфликтных ситуаций в периферийных регионах и избежать неконтролируемого разрастания кризиса. Тем самым, несмотря на поляризацию глобального противостояния, подтверждался принцип многостороннего подхода в деле обеспечения международной безопасности, и одновременно достигалась большая гибкость в понимании национальных интересов силовыми ведомствами каждого из противоборствующих блоков. Важно также, что на основе сформированных в этот период миротворческих сил ООН
Неоднозначная роль многосторонних институтов дипломатии в урегулировании косовской ситуации
В более поздней публикации другого американского автора, указывалось, что «В глазах иракского народа и граждан соседних стран миссия-США в Ираке страдает от недостатка легитимности и убедительности. Иракское правительство сможет завоевать большую поддержку среди населения и предпринять первые попытки к примирению воинствующих группировок только тогда, когда ослабнет влияние Вашингтона в регионе418. Два года назад ві американских академических кругах было проведено специальное исследование для сравнения Иракской.кампании США с войной во Вьетнаме; оценивались пер-спективьіі возникновения «иракского синдрома» 419. В частности, Р.Брихем указывал, что администрация Дж. Буша не имеет в Ираке убедительной политической программы, из-за отсутствия которой не дается «национальное строительство». Другой- представитель экспертного сообщества США Т.Карпентер предлагал признать провал операции BS Ираке «Мы больше не должны просить американцев умирать за эту иллюзию...»420. 0 необходимости выхода из Ирака, причем, обусловленного не только военными, но и чисто экономическими причинами 421, пишут в недавно опубликованной книге «Война в Ираке - больше чем преступление» Дж.Стиглиц и Л.Билмс. По.их мнению, вопрос состоит не в том, ослабляет ли война экономику, а насколько...«иракский провал не является следствием случайной ошибки, итогом десятков неправильных решений, принимавшихся на протяжении многих лет, примером неэффективности государственного управления.. .».422
Определенный вклад в критику иракской кампании на официальном государственном уровне США внесла и Комиссия Бейкера — Гамильтона, доклад которой был обнародован в начале декабря 2006 года и констатировал, что ситуация в Ираке не только тяжелая, но и ухудшается . Тем не менее, в январе 2007 года Буш объявил о шагах, которые должны были переломить ход войны. В своем телевизионном обращении к нации он назвал Ирак передовой линией глобальной войны с терроризмом, проигрыш в которой дорого обойдется США. Вслед за этим общая численность американских войск бьша доведена до 160 тыс. человек и развернута новая тактика борьбы с боевиками. На основе усиления взаимодействия американцев с иракской армией удалось физически разъединить враждовавшие между собой суннитские и шиитские кварталы Багдада424 и договориться о перемирии шиитским ополчением под командованием шейха Муктады ас-Садра. Добившись определенного снижения интенсивности вооруженных столкновений, американское руководство выразило намерение сократить к июлю 2008 года военное присутствие в Ираке до уровня конца 2006 года. Но общий смысл американской позиции указывал, что США делают главную ставку на военную победу. По случаю пятилетнего юбилея войны в Ираке Дж. Буш заявил: «Мы знаем на своем тяжелом опыте, что происходит, когда слишком быстро выводишь войска... Осмелевшая Аль-Каида, которая получит доступ к иракской нефти, сможет добиваться реализации своих амбиций по приобретению оружия массового уничтожения с целью нападения на Америку и другие свободные страны»425.
Акцент США на силовые подходы и непопулярный характер войны привели к сужению круга участников коалиционных сил в Ираке. В 2004 году своих солдат отозвали Испания и Венгрия, в 2005-м - Португалия и Нидерланды, в 2006 году - Италия, Норвегия и Сингапур, а в 2007-м - Словакия и Литва. Оставшиеся участники значительно сократили свои воинские контингенты. Особо следует остановиться на позициях стран Центральной Восточной Европой, считающихся последовательными сторонниками линии США в Ираке. Так, польские авторы А.Кучик и О.Гогош, пишут о том, что «после нескольких раундов расширения НАТО и ЕС в 1997-2007 годах, в обозримой перспективе страны региона будут, прежде всего сосредоточены на внутренних проблемах...и нужно еще спросить, будут ли поляки, эстонцы и болгары брать на себя риск участия в борьбе с терроризмом, радикальным исламизмом и оружием массового уничтожения на Ближнем и Среднем Востоке»426.
Российская позиция в отношении развития ситуации в Ираке отмечена несколькими кардинальными моментами. России была категорически против вторжения США в Ирак. Вместе с тем, после завершения военной фазы американской кампании, президент В.Путин неоднократно заявлял, что Россия против американского проигрыша. Но в целом на постсоветском пространстве американские действия часто воспринимались как проявления экспансионистской и антиисламской политики. Это обстоятельство активної используют руководители таких, например, экстремистских сообществ как Ис-ламское движение Туркестана и «Хизб-ут Тахрир» .
В плане международных аспектов постконфликтного урегулирование Россия последовательно поддерживает идею расширения роли ООН в Ираке, полагая, что необходимым условием для этого является обеспечение широкой коллективной основы во-влечения мирового сообщества в восстановление страны . Уточняя форматы такого присутствия, постоянный представитель Российской Федерации при ООН (в тот период им являлся ньшешний Министр иностранных дел России Сергей Лавров), указывал, что миротворческий опыт этой организации может и должен быть использован в Ираке, но одновременно «Требуются новые нестандартные подходы в дополнение к уже апробированным миротворческим методам, чтобы эффективно содействовать послевоенному урегулированию в интересах иракского народа». В этой связи он предложил предоставить Миссии ООН полномочия для непосредственного участия в политическом процессе, проведении конституционных реформ, организации выборов и формировании международно-признанного правительства. Он также предложил рассмотреть вопрос о статусе и параметрах международного военного присутствия в Ираке, мандат которого должен быть подчинен цели обеспечения безопасных и благоприятных условий для реализации права иракского народа самостоятельно определять свое будущее429. В дальнейшем, также выступая на заседании Совета Безопасности по Ираку, С. Лавров заявил, что благодаря консенсусу удалось выработать резолюцию, которая предоставляет реальный шанс перевести иракскую ситуацию «из фазы оккупации в стадию практических мер по восстановлению суверенитета Ирака»
