Содержание к диссертации
Введение
Глава I Общая характеристика правовых актов местного самоуправления 15
1.1. Понятие правового акта местного самоуправления 15
1.2. Функции правовых актов местного самоуправления 35
1.3. Форма правового акта местного самоуправления 38
1.3.1. Реквизиты 41
1.3.2. Структура (композиция) 47
1.3.3. Язык и стиль 60
Глава II Вопросы системности правовых актов местного самоуправления 84
2.1. Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации 87
2.1.1. Место правовых актов местного самоуправления в системе российского законодательства 87
2.1.2. Соотношение правовых актов местного самоуправления с локальными и ведомственными правовыми актами 90
2.2. Классификация правовых актов местного самоуправления 106
2.2.1. Вопросы системы правовых актов местного самоуправления 106
2.2.2. Виды правовых актов местного самоуправления 110
Глава III Обеспечение законности актов местного самоуправления 133
3.1. Типичные нарушения законности актами местного самоуправления 135
3.2. Правовые средства обеспечения законности актов местного самоуправления 146
3.2.1. Качество правовой основы местного самоуправления 147
3.2.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 151
3.2.3. Правотворческая процедура 155
3.2.4. Прокурорский надзор за законностью правовых актов местного самоуправления 159
3.2.5. Судебный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления 163
Заключение 172
Список использованных источников и литературы 177
Приложение 193
- Понятие правового акта местного самоуправления
- Функции правовых актов местного самоуправления
- Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации
- Типичные нарушения законности актами местного самоуправления
Введение к работе
Общетеоретической целью настоящей диссертации является исследование репрезентации концепта «Неопределенное множество» именами существительными, обозначающими, согласно словарным дефинициям, a great (large) number; a great (large) quantity.
В научном познании важны точные измерения количества, и потому важны единицы шкалы, приборы, соотношения между параметрами одного и того же предмета (ср. масса и вес, скорость и расстояние). При этом измерение и количественная оценка означают одно и то же - численную квантификацию, в идеале никак не зависящую от человека. Практический опыт, напротив, соотносит количество не столько с точной шкалой, сколько с жизненными ситуациями, и поэтому здесь оценка количества психологизируется и субъективируется. Практическое, донаучное сознание пользуется не столько точными цифровыми данными, сколько, в некотором роде, их оценочными аналогами. В обыденном сознании количество «опредмечивается», а не исчисляется, оценивается, а не измеряется, и потому окрашивается психологическим отношением к нему (Рябцева 2000, 108). Так, например, в практическом сознании большое и максимальное количество оценивается как несчетное и опредмечивается в именах природных явлений, ср. русск.: поток, река, море, град, туча, лес и др., ср. англ.: stream, river, sea, shower, cloud, forest, которые обозначают то, что человек не может охватить взглядом целиком из-за их недискретности или огромного размера, ср. русск.: море (масса) народу, поток слез (слов), град пуль (обвинений), тучи комаров; англ.: sea of people, stream of tears (words), shower of bullets (accusations), clouds of gnats. Такие «единицы» измерения неисчислимого позволяют практическому сознанию оценивать заведомо не имеющие количества сущности, ср.: русск. океан (буря) страстей; англ. ocean (storm) of passions.
В таком случае человек опирается на концепт множества. Неупорядоченные множества психологически связываются с хаосом, ср. русск. куча, груда, ворох, кипа, гора; англ.: heap, pile, mountain, в том числе и по отношению к людям, ср. русск.: гурьба, ватага, орава, сброд, скопище, шатия; англ.: crowd, throng, mob, тогда как функционально или социально упорядоченные группы рациональны и контролируемы: комплекс, комплект, серия, набор, сервиз; звено, команда, отряд, совет, комитет и т.п., ср. англ. complex, set, series, collection; team, council, committee. Поэтому человек стремится упорядочить исходно хаотичные образования и дает им при этом свои имена. Так, звуки и краски упорядочиваются в гамму, звезды - в созвездия и пр., которые сами становятся носителями идеи упорядоченности, ср. русск.: плеяда артистов, гамма чувств, команда президента; англ.: pleiad ofartists, range of feelings, president's team. Естественные и окультуренные множества живых существ также получают свои имена, причем сочетающиеся с ними в зависимости от их состава —рой комаров (пчел), свора собак, стая птиц, стадо коров, табун лошадей и пр.; англ.: swarm of gnats / bees, pack of dogs, flock (flight) of birds, herd of cows (horses). По отношению к человеческой деятельности они выражают идею неорганизованности или организации для выполнения какого-то действия: рой мыслей, свора критиков; англ.: swarm of thoughts, pack of critics (см. Рябцева 2000). В последнем случае мы можем говорить о коннотативных (ассоциативных) признаках имен рой (swarm), свора (pack), актуализируемых в речевой деятельности с целью более точного выражения своей мысли.
Объектом настоящего исследования являются имена существительные типа army, crowd, legion, mob, multitude, обозначающие, согласно словарным дефинициям, a great (large) number; a great (large) quantity.
Актуальность данного исследования определяется неослабевающим интересом современного языкознания как к способам образования слов со значением количества, так и к механизмам концептуализации количества, в том числе и неопределённого множества. Актуальным остаётся вопрос о семантиче-
ской связи имени, обозначающего неопределённое множество, и природой единиц, объединённых этим именем во множество.
Научная новизна настоящей работы заключается в изучении в комплексе такого существенного фрагмента языковой картины мира, как представления носителей английского языка о неопределенном множестве; в выделении и классификации имен существительных, объективирующих концепт «Неопределенное множество», в обнаружении особых отношений в структуре этого концепта между ядерным признаком «неопределенность» и неядерными признаками. При исследовании микроконцепта «Толпа» обнаружены расхождения между «народным» значением и «энциклопедическим», которое существует в социальной психологии.
В своем исследовании мы опирались на «новые установочно-познавательные принципы языкознания» (Кравченко 2001, 60; см. также Алпатов 1995; Кибрик 1995; Берестнев 1997; Casad 1995; Chomsky 2000 и др.), спо-собствующие решению одной из его центральных проблем «зависимости строения и организации языка (как в его генезисе, так и в его реальном синхронном состоянии и функционировании) от общих принципов восприятия мира человеческим сознанием» (Кубрякова 1992, 31), а именно:
экспансионизм, проявляющийся в использовании данных смежных наук, таких, как математика, философия, логика, социология и др., ибо изучение вопросов концептуализации «невозможно без проведения параллельных исследований и использования методов и достижений различных наук» (Глазунова 2000);
антропоцентризм, что означает неразрывную связь между языком и его носителем: «Язык, будучи человеческим установлением, не может быть понят и объяснен вне связи с его создателем и пользователем» (Кравченко 1996). Ср. также: « ... В обход человека язык изучать нельзя. Все исследовательские координаты должны перекрещиваться на человеке. А это, в свою очередь, значит, что язык следует изучать в контексте и во взаимодействии со всеми други-
ми видами физической и психической деятельности человека, так как человек -целостное «устройство» (Звегинцев 1996, 29);
функционализм, состоящий в принятии во внимание всего круга функций языка;
экспланаторность, то есть преимущественно объяснительный харак-тер лингвистических исследований, что предполагает ответ на вопрос «Почему?»;
а также понимание основных терминов когнитивной семантики «концептуализация» и «концепт» как языковых и ментальных феноменов.
В процессе исследования решаются следующие задачи:
1) выделяются имена ряда множества с семантическим признаком
«большое количество (число)» на основе англоязычных толковых словарей и
словарей синонимов;
проводится классификация выделенных имен по референтам лексических единиц, множество которых они обозначают;
исследуется структура концепта «Неопределённое множество», в связи с чем:
а) выявляются ядерные и периферийные признаки концепта
«Неопределенное множество», а также периферийные способы его репрезента
ции;
б) выделяется микроконцепт «Толпа»;
4) в рамках теории «народного» и «энциклопедического» значений анали
зируются единицы, репрезентирующие микроконцепт «Толпа», в связи с чем он
сопоставляется с понятиями о толпе в психологии, социологии и социальной
психологии. Предпринимается попытка установить степень их соответствия.
В диссертации используется комплексная методика исследования, сочетающая гипотетико-дедуктивный метод, метод концептуального анализа, приемы компонентного анализа, дефиниционного анализа.
Материалом исследования являются данные толковых словарей, электронной энциклопедии, примеры из художественных и публицистических произведений английских и американских авторов XX века, а также интернет-информация. Всего проанализировано около 2000 примеров. На защиту выносятся следующие положения.
В английском языке имеется группа имен, онтологизирующих концепт «Неопределенное множество». Именем-доминантой группы является имя multitude. В его значении идея неопределенного множества выражена наиболее абстрактным и непротиворечивым образом, поэтому имя multitude является наиболее полным выразителем исследуемого концепта.
Концепт «Неопределенное множество» является объемным и включает в себя ядерные признаки неопределенности и многочисленности, а также неядерные признаки объема, формы, плотности, движения, упорядоченности, способности к агрессивности поведения и способности иметь голос. Признак «неопределенность» имеет особый статус в структуре концепта «Неопределенное множество», поскольку он относится ко всем (ядерным и неядерным) признакам концепта, входит в их содержание («неопределенность объема (множества)», «неопределенность формы (множества)», «неопределенность движения (множества)» и др.).
Продолжение ряда имен неопределенного множества составляет так называемая периферия, в которую входят имена с дополнительными признаками, постоянно выделяемыми говорящими в новых ситуациях общения.
Концепт «Неопределенное множество», объективируемый именем существительным, в отличие от числа, не безразличен к тому, множество чего он обозначает. Выбор имени множества зависит от оценки данного множества человеком. Во-первых, существуют метафорические процессы, в результате которых имена, обозначающие множество людей, употребляются для именования множества насекомых или животных, и наоборот, имена множеств животных переносятся на множество людей. Во-вторых, все сино-
нимы с одинаковыми словарными значениями употребляются для обозначения по-разному оцениваемых множеств.
На фоне общего концепта «Неопределенное множество» выделяется микроконцепт «Толпа», имеющий дополнительно особенные признаки, обусловленные оценивающим отношением человека к составляющим данное множество людям.
То, что сейчас принято называть «энциклопедическим» значением, не совпадает полностью с языковым микроконцептом «Толпа». Между ними существуют сложные отношения.
Теоретическая значимость работы определяется исследованием способов репрезентации одного из видов множества в языке, а также сопоставлением «энциклопедического» и «народного» компонентов значения слова.
Практическая ценность работы заключается в том, что материалы исследования могут использоваться при разработке лекционных курсов по лексикологии, когнитивной семантике и социолингвистике, а также при составлении учебных пособий и при руководстве научно-исследовательской работой студентов.
Апробация работы. Результаты исследования неоднократно обсуждались на заседаниях Центра языковой подготовки Байкальского государственного университета экономики и права, на кафедре иностранных языков Читинского института БГУЭП, а также были представлены в виде докладов и сообщений на межвузовских научно-практических конференциях «Лингвистические уровни и обучение иностранному языку» (апрель 2000), «Взаимовлияние языка и культуры» (апрель 2003) в Читинском институте БГУЭП; на 5-ой (июнь 2000) и 7-ой (июнь 2002) международных научно-практических конференциях «Лингвистические парадигмы и лингводидактика» в Байкальском государственном университете экономики и права; на 4-ом региональном научном семинаре по проблемам систематики языка и речевой деятельности (2001) и на региональной конференции молодых ученых «Филология.
История. Межкультурная коммуникация» (февраль 2003) в Иркутском государственном лингвистическом университете; на научно-практической конференции «Теория и практика преподавания иностранных языков в международном аспекте» (ноябрь 2002) в Забайкальском государственном педагогическом университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения, списка литературы, включающего 156 наименований, в том числе 28 на иностранных языках, списков использованных словарей и источников примеров.
Во введении определяется общее направление исследования, его цель, задачи, методы исследования, обосновывается актуальность, научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность работы, выдвигаются положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретические предпосылки исследования» рассматриваются основные теоретические проблемы, связанные с изучением процесса концептуализации и концепта в целом и определяется соотнесенность рассматриваемых в настоящей работе лингвистических проблем множества с существующими философскими и математическими теориями множества.
Во второй главе «Концепт «Неопределенное множество»» выделяются имена, онтологизирующие данный концепт, проводится их классификация, анализируются ядерные и периферийные признаки концепта «Неопределенное множество» в английском языке.
В третьей главе «О микроконцепте «Толпа»» анализируется микроконцепт «Толпа» (на материале имен crowd, throng, horde, mob, rabble) и проводятся некоторые сопоставления с научными представлениями в психологии, социологии и социальной психологии о такой форме массовой общности людей, как толпа.
В заключении обобщаются теоретические и практические результаты проведенного исследования, излагаются основные выводы и определяются
перспективы дальнейшей работы.
Понятие правового акта местного самоуправления
Прежде чем приступить к описанию понятия правового акта местного самоуправления, обратимся к выяснению и отграничению явления, понятия и определения правового акта местного самоуправления. Правовой акт местного самоуправления - это, прежде всего, явление действительности. Словом «явление» обозначают то, что происходит, случается, имеет место в окружающей действительности, событие, факт1. Логической формой постижения сущности явления выступает понятие как средство и результат постигающего мышления. В философском энциклопедическом словаре понятием обозначается мысль, отражающая в обобщенной форме предметы и явления действительности и связи между ними посредством фиксации общих и специфических признаков, в качестве которых выступают свойства предметов и явлений и отношения между ними2. Глубина постижения явления может быть различной в зависимости от уровня развития человека. По содержанию (совокупности объединяемых в понятии признаков явления) понятия можно подразделить на обыденные, профессиональные и научные. Обыденные правовые понятия складываются у большинства людей. Они формируются на базе их повседневной жизни в сфере правового регулирования. Люди так или иначе сталкиваются с правовой действительностью: получают правовую информацию в общих образовательных учреждениях, из средств массовой информации, наблюдают деятельность государственных органов. Как правило, это нечеткие, расплывчатые понятия, в которых явления действительности классифицируются по типовым признакам. Например, в понимании обычного человека правовой акт местного самоуправления предстает как документ с весьма расплывчатыми характеристиками. Профессиональные правовые понятия складываются в ходе специальной юридической подготовки, в процессе осуществления практической юридической деятельности. Их субъекты обладают специальными, детализированными знаниями действующего законодательства, умениями и навыками применения права. Однако профессиональные установки и опыт вырабатывают у юристов навыки принятия однозначного решения, применения юридических формул, допускающих буквальное толкование. Понятийный аппарат обычно развит настолько, насколько необходим для осуществления практической деятельности, и по содержанию часто совпадает с уровнем дефиниций. Определенность же понятий - лишь момент, фиксирующий соответствующую ступень познания предмета. Научные понятия не являются застывшими, а постоянно изменяются, развиваются, обогащаются в процессе познания. «Правовые научные понятия - это содержательные, предметные образы, которые воспроизводят в мышлении (идеально) объективную суть реальных процессов правовой действительности и отношений, существующих в ней, и выражают специфически правовую, качественную определенность данных процессов и явлений»1. По Зигварту, понятие есть «представление, содержащее в себе требование постоянности, совершенной определенности, всеобщего признания, однозначного языкового выражения»2. К научным понятиям предъявляются требования адекватности, объективности отражения в них познанной действительности, полноты содержания, отражения закономерных связей и существенных общих и специфических свойств. Формулирование в сжатой форме основного содержания понятия называют определением . Задача определения как логической операции над понятием заключается в том, чтобы раскрыть содержание этого понятия путем указания на основные, существенные признаки изучаемого предмета, которые отличают его от других общественных явлений и выделяют из числа правовых . В логике существует обязательное требование: дефинитивные рассуждения должны воспроизводить отношения логического следования и обеспечивать при истинности посылок истинность заключения . Общепризнано, что определения понятия могут быть разными и в зависимости от целей исследования - полезными или бесполезными . В языке любое понятие выражается отдельным словом или словосочетанием. «Юридическая терминология, - пишет С.П.Хижняк, -включает в себя терминологию права (прикладной области знания) и терминологию науки (юриспруденции), которые находятся в тесной взаимосвязи, однако они различаются характерными особенностями»5. В истории терминологии различными учеными предлагались целые системы требований, которым должны удовлетворять «настоящие термины». Среди них - краткость, однозначность, точность, отсутствие синонимии, омонимии, точная соотнесенность с выражаемым понятием, лексическая системность, соответствие словообразовательным закономерностям языка6. Однако не всегда указанные правила соблюдаются. Явление, исследуемое в рамках данной работы, получило обозначение в нескольких терминах. В юридической литературе можно встретить выражения «акты муниципальной власти», «правовые акты местной власти», «правовые акты муниципальных образований», «местные правовые акты», «правовые акты местного самоуправления». В литературе все они употребляются как синонимы. Однако буквальное значение данных терминов не всегда адекватно исходному понятию. Во всех терминах используется слово «акт» или «правовой акт», но в первых двух дополнением выступает «власть», в данном случае публичная власть на уровне местного самоуправления, в третьем -«муниципальное образование», понимаемое как территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть используются слова, семантическая сочетаемость которых может быть поставлена под сомнение. Термин «местные правовые акты» также не вполне удачен. В силу многозначности слова «местный» этим термином могут обозначаться акты предприятий, организаций, учреждений (локальные акты), правовые акты субъектов Федерации в противоположность общефедеральным актам, акты местных органов государственной власти. Термин «правовые акты местного самоуправления» в этом смысле более четко очерчивает предмет нашего исследования. С другой стороны, само слово «акт» толкуется по-разному: действие и документ. С.Н.Лопатина определяет правовые акты местного самоуправления как действия и документы, совершаемые (действия) и принимаемые (документы) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления1. Поскольку предметом нашего исследования выступают правовые акты-документы, принимаемые (издаваемые) органами и должностными лицами местного самоуправления, то в рамках данной работы слово «акт» используется в узком смысле.
Функции правовых актов местного самоуправления
Рассмотрение общих и специфических признаков еще не дает полного и непосредственного представления об актах местного самоуправления. Необходимо выяснение их социального назначения и выполняемых функций. Издание актов местного самоуправления не является самоцелью. В самом общем виде правовые акты местного самоуправления оказываются включенными в механизм правового регулирования в качестве одного из звеньев, элементов процесса активного воздействия права на общественные отношения. В юриспруденции регулирование традиционно рассматривается как проявление управления, компонент последнего и как активное творческое воздействие на управляемый объект, сознательное и целенаправленное влияние на него, установление определенных рамок функционирования, стимулирование его развития в определенном направлении. Правовое регулирование отличает целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью юридических средств, среди которых нормотворчество является отправным. Нормотворчество органов местного самоуправления является частью системы нормотворчества в государстве. Это деятельность в пределах компетенции, направленная на создание, изменение и отмену правовых норм. Наряду с нормотворчеством органов государственной власти РФ и ее субъектов нормотворчество местного самоуправления позволяет полно и наиболее эффективно осуществлять правовое регулирование в государстве. При этом акты нормотворчества различаются по юридической силе, сфере и объему влияния на ход правового регулирования. Отсюда можно заключить, что акты местного самоуправления выполняют регулятивную функцию. По мнению В.В.Тоболина, местная власть «законодательствует» в трех случаях: «когда по указанным вопросам государственное правовое регулирование отсутствует полностью, и нет никакой необходимости в его осуществлении; по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде, и требуется их «местная юридическая конкретизация»; когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей»1. Отсюда можно выделить следующие функции, выполняемые правовыми актами местного самоуправления: - функция первичного правового регулирования вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципального образования и не могущих быть предметами правового регулирования государственных органов; - функция реализации законодательных предписаний, требующих принятия соответствующих норм права. Например, п.1 ст. 13 Закона РБ о местном самоуправлении признает обязательным принятие устава муниципального образования; - функции детализации, конкретизации и дополнения законодательных положений; - функция восполнения пробелов в праве, когда местные правовые нормы принимаются при отсутствии соответствующих законодательных норм. Например, полномочие органов местного самоуправления принимать к своему разрешению любой вопрос, не отнесенный к ведению органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти, по сути, предполагает регламентирующее полномочие органов местного самоуправления в отношении этого вопроса в отсутствии законодательной регламентации; - функция обновления нормативного материала. Издаваемые в этих целях правовые акты позволяют оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества, вводят новые или дополняющие нормативные предписания либо полностью заменяют устаревшие нормы, утратившие свое значение или противоречащие новым обстоятельствам. Акты местного самоуправления выполняют как регулятивно статическую, так и регулятивно динамическую функции. К примерам первых относится устав муниципального образования, положения об органах местного самоуправления, должностных лицах, структурных подразделениях органов. Интересны функции устава: учредительная, кодифицирующая, статическая (придание стабильности), базовая (фундамент для местного нормотворчества). О роли уставов муниципальных образований Г.В.Барабашев пишет, что они не только «олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования», но и «воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, логичном изложении, сопровождают необходимыми комментариями и тем самым облегчают работу с законодательством, содействуя выработке у населения правильных и достаточно полных представлений о том, как устроен и работает механизм местного самоуправления, как граждане могут его контролировать и участвовать в его работе»1. Акты местного самоуправления не выполняют охранительной функции в том смысле, что ими не устанавливаются правовые основания и пределы юридической ответственности. Это выходит за рамки нормотворческой компетенции муниципальных образований. Акты местного самоуправления участвуют в механизме правового регулирования и на стадии реализации правовых норм, они выполняют: - функцию правоприменения, в том числе применения охранительных норм права, содержащихся в законе. Наиболее многочисленная группа правоприменительных актов органов местного самоуправления направлена на реализацию регулятивных норм. «С изданием местными органами власти этих правоприменительных актов, - считает В.М.Денисов, - связано выполнение большинства функций, в реализации которых местные Советы принимают участие»1; функцию обеспечения реализации правовых актов большей юридической силы. Если первую функцию выполняют правоприменительные акты, то организующая роль, по мнению В.М.Денисова, характерна для всех правовых актов местного самоуправления, но в правоприменительных актах она выражена рельефнее, четче . Кроме специально юридических функций акты местного самоуправления выполняют и общесоциальные функции: политические, воспитательные, экономические.
Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации
В ходе коренных преобразований российской государственности в начале 90-х годов прошлого века произошли существенные изменения в сложившейся системе общественных отношений и соответственно в системе права. Наметилось разделение системы права на две части: публичное и частное право. Это принципиально важно, так как в советское время такое деление права отрицалось. По В.И.Ленину, «мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»1. Преобразованиям подверглась и система законодательства российского государства. Отход от местных Советов и их исполкомов как организации административно-командной системы на местах и закрепление в Конституции РФ принципов местного самоуправления - совершенно иной формы осуществления публичной власти, осуществление органами местного самоуправления нормотворческой компетенции в пределах их собственных предметов ведения привели к образованию своеобразного пласта правовых актов местного самоуправления.
Конституционное положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, используется отдельными учеными для обоснования невозможности признания правовых актов местного самоуправления источниками права, поскольку исходят они не от государства в лице его правотворческих органов. При этом обычно исходят из узкого понимания права, считая его совокупностью формально определенных общих и обязательных правил поведения, принятых компетентными органами государственной власти и обеспеченных институтами государственного принуждения. А под законодательством в узком смысле понимают совокупность действующих нормативных правовых актов, принятых компетентными органами государственной власти (еще уже -законодательным органом государственной власти) . Автор, придерживается мнения тех ученых, которые полагают, что правильнее относить к нормам права не только исходящие непосредственно от государства и охраняемые им общие правила поведения, но и общеобязательные правила поведения, исходящие от иных субъектов, если за ними государством закреплена нормотворческая компетенция по определенным вопросам, а издаваемые в результате осуществления ими нормотворческих полномочий акты обеспечиваются институтами государственного принуждения. Согласно ст.З Конституции РФ носитель суверенитета - народ — осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, то есть свойствами правовых норм. Законодательное закрепление нормотворческой компетенции органов местного самоуправления, собственных предметов ведения, юридических гарантий обязательности правовых актов местного самоуправления для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, позволяет отнести правовые акты местного самоуправления, содержащие нормативные предписания, к полноценным источникам права наряду с нормативными правовыми актами, исходящими от органов государственной власти, и говорить о встроенное этих актов в систему российского законодательства. При этом под системой законодательства мы понимаем систему всех действующих на территории государства нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты местного самоуправления занимают вполне определенное место в системе российского законодательства. Принимаемые на уровне местного самоуправления правовые акты можно отнести к комплексным образованиям в системе законодательства, поскольку предметом их правового регулирования являются разнообразные общественные отношения (административные, финансовые, земельные, имущественные и другие), имеющие местное значение и складывающиеся в муниципальном образовании в ходе осуществления гражданами местного самоуправления.
В вертикальном (иерархическом) срезе системы законодательства РФ, отражающем иерархию органов власти и нормативных правовых актов по их юридической силе, правовые акты местного самоуправления занимают место после Конституции, законов, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных правовых актов других органов исполнительной государственной власти. На акты местного самоуправления распространяется действие интегрирующего принципа верховенства Конституции РФ.
Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, а также принцип децентрализации правового регулирования обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления: 1) федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).
Типичные нарушения законности актами местного самоуправления
На территории Республики Башкортостан действуют 984 муниципальных образования на уровне сельсоветов и поссоветов республики. Прокуратурой РБ за 2001 и 2002 годы оспорено 2372 решений сельских, поселковых Советов, постановлений, распоряжений глав администраций сельсоветов, поссоветов. Кроме того, ею поставлена под сомнение законность 962 уставов муниципальных образований. Всего же за два года Прокуратурой РБ оспорена законность 3334 актов, при этом в 2002 году - в 1,5 раза больше, чем в предыдущем. Цифры тревожные сами по себе. Каковы же наиболее типичные нарушения действующего законодательства? Анализ 266 протестов прокуроров районного и городского звена, принесенных на решения Советов, акты глав администраций сельсоветов, поссоветов районов республики, дает возможность классифицировать наиболее характерные нарушения, общее число которых достигает 307. Классификация может проводиться по основаниям, характеризующим: 1. субъект нарушения законодательства; 2. объект нарушения законодательства: 1) по юридической силе; 2) по отраслевой принадлежности; 3) по принадлежности к процессуальному или материальному праву; 3. объективную сторону нарушения законодательства: 1) по содержанию положений, идущих вразрез с действующим законодательством; 2) по способам нарушения законодательства. 1. Подразделяя типичные нарушения по субъекту, можно говорить о нарушениях законодательства, допускаемых населением на сходе или местном референдуме (среди анализируемой группы правовых актов такие нарушения не установлены, но существование их возможно), представительным органом местного самоуправления - сельским, поселковым Советом (53 случая или 17,2%), исполнительным органом местного самоуправления - главой сельской, поселковой администрации (248 случаев или 80,7%), постоянными комиссиями при администрации местного самоуправления (6 случаев или 1.,9%)1. Таким образом, нарушения действующего законодательства допускаются исполнительным органом местного самоуправления в среднем в 4,6 раза чаще, чем представительным органом. 2. Издание незаконного акта есть правонарушение, объектом которого выступают общественные отношения, получившие закрепление в тех актах законодательства, которым он противоречит. Характеристика объекта может быть положена в основу классификации типичных нарушений законодательства. 1) Исходя из деления правовых актов по их юридической силе, можно говорить о нарушениях органами местного самоуправления норм Конституции, законов, нормативных актов Президента, Правительства, ведомственных нормативных актов, устава муниципального образования. Примером последнего служит решение Лемез-Тамаковского сельского Совета от 24 октября 2000 года об избрании И.К.Каримова, не являющегося депутатом Совета, главой администрации в нарушение нормы устава этого же сельсовета о том, что глава администрации избирается из состава депутатов Совета. 2) По признаку отраслевой принадлежности1 можно выделить: а) нарушения гражданского и гражданско-процессуального законодательства. Это наиболее многочисленная группа нарушений. На ее долю приходится 105 случаев, что составляет 34,2%. Из них 78 — нарушение компетенции судов общей юрисдикции в разрешении дел в порядке особого производства. Оставшиеся нарушения в основном сводятся к несоблюдению договорных отношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории муниципального образования и не являющимися по форме собственности муниципальными, к нарушениям антимонопольного законодательства и ограничению конкуренции, к вмешательству во внутреннее управление самостоятельных юридических лиц, несоблюдению порядка управления муниципальной собственностью. На долю этих нарушений приходится 23 случая. Так, постановлением главы администрации Павловского сельсовета Нуримановского района РБ № 40 от 27 апреля 2000 года «на основании статистических данных по выпечке хлебобулочных изделий на территории Павловского сельсовета приостановлен завоз хлебобулочных изделий, выпеченных Нуримановским РАЙПО и со стороны Благовещенского района». Таким способом созданы благоприятствующие условия деятельности хлебопекарням, расположенным на территории сельсовета, ограничена конкуренция, ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов и граждан. Отдельное место занимают здесь нарушения норм гражданского законодательства, регулирующих вопросы опеки и попечительства, решение которых возложено на органы местного самоуправления. Отмечено 4 случая таких нарушений. Например, распоряжением главы администрации Старо-Сибайского сельсовета Баймакского района РБ № 4 от 27 января 2000 года установлена опека над несовершеннолетним Т.Г.Сагрсяном, достигшим к этому моменту возраста 17 лет, хотя в соответствии со ст. 33 ГК РФ над несовершеннолетними лицами, уже достигшими 14-ти летнего возраста, может быть установлено только попечительство;
