Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-экономическое развитие - объект управления миллионного города 17
1.1. Социальные коррективы экономических реформ - необходимое условие стабилизации переходной экономики 17
1.2. Содержание понятия "управление социально-экономическим развитием города" 43
1.3. Социально-экономические изменения в миллионном городе в условиях экономических реформ 62
Глава 2. Муниципальная модель управления социально-экономическим развитием миллионного города 84
2.1. Единство и взаимодействие объективных и субъективных факторов социально-экономического развития, их классификация 84
2.2. Концепция стратегии социально-экономического развития миллионного города на рубеже XX-XXI веков 99
2.3. Инвестирование как основной системообразующий регулятор управления социально-экономическим развитием города 124
Глава 3. Развитие организационно-финансового механизма управления миллионного города 149
3.1. Преодоление неопределенности в финансовых источниках социально-экономического развития города 149
3.2. Имитационная модель управления. Критерии и показатели устойчивого развития 172
3.3. Совершенствование организационной структуры в механизме управления городом. Кадры управления 186
Глава 4. Формирование долгосрочной стратегии местных органов самоуправления по устойчивому социально-экономическому развитию 205
4.1. Приоритеты, преимущества и особенности социально-экономического развития миллионного города 205
4.2. Использование нетрадиционных технологий в управлении муниципальным образованием 225
4.3. Социальный мониторинг - интегральная организационная форма определения эффективности системы управления в городе 247
Заключение 260
Список литературы 272
Приложение 291
- Социальные коррективы экономических реформ - необходимое условие стабилизации переходной экономики
- Единство и взаимодействие объективных и субъективных факторов социально-экономического развития, их классификация
- Преодоление неопределенности в финансовых источниках социально-экономического развития города
- Приоритеты, преимущества и особенности социально-экономического развития миллионного города
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что
для обеспечения перехода к устойчивому социально-экономическому
развитию России в постиндустриальном обществе XXI века с его
наукоемкими технологиями, информатикой, непосредственным
соединением науки с производством резко возрастает значение
человеческого фактора и качества жизни населения. Это в свою
очередь повышает роль городов-миллионников как мегаполисов,
центров интеллектуального и культурного потенциала со сложившейся
системой воспроизводства высококвалифицированных кадров и
развитым комплексом социальной инфраструктуры. Двенадцать
городов Российской Федерации с числом жителей, превышающих
миллион (исключая Москву и Санкт-Петербург), представляют
собой большое территориальное сообщество (около 11% всего
населения страны) с мощными трудовыми, финансовыми,
производственно-экономическими ресурсами и специфическими
условиями жизни. Такие города исторически сложились как весьма
значимые очаги науки, культуры и образования. Так, в
индустриальном центре Южного Урала — городе Челябинске — уже сейчас доля занятых в отраслях непроизводственной сферы составляет более 25% (а в отдельных районах — свыше 60%) от общего числа занятого населения и имеет четко выраженную тенденцию к росту.
Проблемы управления социально-экономическим развитием городов, а особенно в условиях экономических реформ, постоянно усложняются. Вместе с тем вступление общества в рыночные отношения происходит без ясного обоснования целей,
5
последовательности, использования возможностей саморазвития
первичных территориальных звеньев, улучшения жизни населения.
Резкое падение жизненного уровня большинства горожан,
обострение экологической ситуации и ряд других негативных
факторов привели к то\гу, что практически все города-миллионники
в 1995 г. по отношению к 1991 г. уменьшили свою численность в
общей сложности на 2,2 млн. человек, или на 8%. А один из них —
Волгоград — перестал быть миллионником [97,21].
В особенно тяжелом положении находятся города-миллионники, длительное время выполнявшие роль оборонного щита страны и только совсем недавно открывшиеся для внешних связей (Екатеринбург, Челябинск, Нижний Новгород, Пермь и др.). Их ярко выраженная специфика заключается в неблагополучности экологической ситуации. Например, специальные исследования природной среды г. Челябинска показали, что 92% его территории относятся сегодня к зоне экологического бедствия по одному и более показателям [180,6].
Процесс перехода к рыночным отношениям, как правило,
сопровождается увеличением безработицы, ухудшением
социального положения работников бюджетной сферы (медицины, \ образования, науки, культуры и др.), инфляцией, ростом преступности и т.п. Чтобы эффективно решать эти социальные проблемы, реализовывать и расширять имеющийся научный, технологический потенциалы нужна качественно более совершенная и гибкая система управления.
Сложившиеся организационные структуры, формы и средства управления местных, органов власти, как показала практика, не
6 соответствуют новым требованиям, связанным с проведением
рыночных реформ, появлением нетрадиционных форм хозяйствования
и более совершенных социальных технологий.
В настоящее время, к сожалению, отсутствует достаточно
обоснованная и практически продуманная концепция
реформирования системы управления развитием городов, в том
числе мегаполисов. Переход к рыночным отношениям и
многоукладности требует ясной целевой установки и
соответствующей ей кардинальной перестройки работы кадров,
обновления методов, инструментария и структуры управления.
Необходимо четко разграничить функции, права и обязанности
между отдельными звеньями городской власти как по вертикали, так
и по горизонтали, повысить уровень информационного
взаимодействия отдельных объектов.
Города постоянно ощущают острый дефицит материальных и финансовых ресурсов. В них еще недостаточно высок профессиональный уровень кадров муниципального управления. Все это сужает возможности эффективного управления развитие*м города и нередко ставит его в сложное положение перед проблемами всеохватывающего кризиса и перспективами грядущего века.
Основным недостатком предлагаемых мер является то
обстоятельство, что все они проводятся без серьезных
теоретических разработок и осуществляются эмпирически,
методом проб и ошибок. Поэтому ощущается острая потребность в критическом анализе и осмыслении сложившейся ситуации в городах, теоретическом обобщении первых результатов
деятельности новых структур представительной и исполнительной власти на местах.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам
социально-экономического развития страны, регионов и городов в
условиях формирования и развития рыночной среды посвящены
многие отечественные и зарубежные научные исследования. Опыт
становления социальной рыночной экономики западных стран
находит свое отражение, в частности, в теоретических работах М.
Алле, Г. Беккета, X. Ламперта, П. Хейна, Л. Эрхарда и др.
Большой вклад в научную разработку вопросов государственного
управления развитием социальных и экономических процессов,
в том числе планирования социально-экономического развития
территорий (регионов, районов, городов и др. территориальных
систем) внесли известные отечественные экономисты
А.Г. Аганбегян, A.M. Бабич, А.Л. Гапоненко, А.Г. Гранберг,
И.Е. Дискин, В.Н. Колесов, В.Я. Любовный, В.П. Можин,
Е.Г. Панченко, Л.Б. Резников, В.И. Сенченко, Б.С. Хорев, В.А. Шульга и др.
Анализу организационных методов управления социально-экономическим развитием территориальных, в том числе муниципальных, образований посвящены исследования A.M. Брячихина, Л.А. Велихова, М.В. Глазырина, В.М. Зуева, С.Н. Кацуры, СБ. Мельникова, A.M. Омарова, Н.Д. Пивоварова, Б.В. Ракитского, Д.Г. Черника и др.
С точки зрения влияния архитектуры, экологии и инженерных сооружений на размещение городских объектов социальной инфраструктуры интересны исследования А.Г. Аграновича, Е.А.
8 Ахмедовой, Г.А. Бачинского, Л. Брауна, В.В. Владимирова, А.А.
Горелова, В.Д. Комарова, СБ. Чистяковой и др.
Большинство научных работ, посвященных проблемам
социально-экономического развития территорий, были выполнены в
условиях жесткого командно-административного управления. Это
обусловило односторонность аналитического подхода и, что
особенно важно, слабость управленческих структур на местах.
Теперь положение дел постепенно меняется. Интересы
местных представительных и исполнительных органов управления
объективно и тесно связаны с интересами населения,
проживающего на подведомственной им территории. Они
отчитываются перед жителями и формируют социально-
экономическую политику в соответствии с их требованиями. Все это
инициирует процессы становления самостоятельности,
ответственности и инициативы на местах. Кроме того, в условиях
роста разнообразия форм собственности укрепляются
демократические принципы управления городом, меняется менталитет жителей, желающих самостоятельно решать свою судьбу. Все это заставляет вносить существенные коррективы в общую стратегию территориального управления, в концептуальные основы механизма взаимодействия и взаимной ответственности местной власти, населения и предпринимателей миллионного города.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на базе анализа и обобщения имеющейся литературы, данных социологических обследований, а также практики управления миллионными городами России разработать _концептуальные
9 основы эффективного управления их устойчивым социально-экономическим развитием в условиях усложнения проблем в наступающем XXI веке.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих конкретных задач:
выявление приоритетов и раскрытие специфики устойчивого социально-экономического развития миллионного города в преддверии XXI века;
- уточнение системы критериев и показателей оценки уровня жизни
населения мегаполисов и эффективности управления их социально-
экономическим развитием;
разработка модели управления развитием социально-экономической сферы городов-миллионников;
- обоснование применения новых эффективных социальных
технологий и механизмов управления социально-экономическим
развитием миллионного города;
разработка системы мониторинговых исследований для отслеживания результативности управленческих решений и установления эффективной обратной связи с населением.
Предмет исследования - система управления социально-экономическим развитием миллионного города (на примере Челябинска и других равных ему по статусу городов).
Объект исследования - управленческие и социальные и экономические отношения, непосредственно или косвенно воздействующие на качество жизни населения в миллионном городе, в рыночных условиях хозяйствования и формирования новых социальных технологий.
10 Теоретической и методологической базой исследования
служат научные разработки отечественных и зарубежных авторов по
экономике, социологии и науке управления, результаты
социологических исследований, в том числе проведенные при
участии автора, действующее российское законодательство,
нормативные акты и другие официальные материалы. В
исследовании применяются методы логического, статистического,
системного и экономического анализа. Широко используется
отечественный и зарубежный опыт. Эмпирической базой
исследования послужили материалы Госкомстата РФ и города
Челябинска, данные сплошных и выборочных обследований
города по отдельным вопросам социального мониторинга.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем:
1. На основе анализа данных социологических исследований, обобщения имеющейся литературы, нормативных документов, а также многолетнего опыта работы автора в системе муниципального управления решена важная народнохозяйственная задача - разработаны концептуальные основы эффективного управления устойчивым социально-экономическим развитием миллионного города в условиях перехода Российской Федерации и ее регионов к рыночной экономике, обеспечивающие устойчивое повышение качества жизни населения.
Особенность концепции состоит в том, что устойчивое развитие города достигается повышением уровня управления за счет интегрального использования преимуществ миллионного города: наукоемкого потенциала; социальных технологий, адекватных
достижениям XXI века и прогрессивных форм кооперации с регионом.
2. Определена система приоритетов, обеспечивающих устойчивое
социально-экономическое развитие миллионного города:
а) формирование условий для устойчивого развития производства;
б) ускоренное развитие науки, образования, здравоохранения и
соответствующих социальных групп - интеллигенции, молодежи,
детей;
в) активизация научно-технического, финансового, творческого
потенциалов саморазвития миллионного города (при условии
повышения эффективности использования всех других возможных
источников);
г) инвестирование в развитие "человеческого капитала", в части
обновления и переподготовки кадров управления;
д) формирование условий для использования творческого и
личностного потенциалов каждого работника как мощного
источника многократного повышения эффективности, особенно
работников, занимающихся научно-технологической,
информационной, организационно-управленческой, финансовой
деятельностью;
е) сохранение и улучшение окружающей среды.
3. В системе управления социально-экономической сферой
города выделено два момента: 1) управление функционированием, т.е.
предоставлением многообразных товаров и услуг жителям и
предприятиям, разработка широкого спектра различных
социально-экономичесюгх мероприятий, обеспечивающих
12 устойчивость действующей региональной системы управления;
2) управление развитием.
Понятие "управление социально-экономическим развитием
города" трактуется как целенаправленная деятельность органов
управления по созданию совокупности материальных, духовных,
культурных, организационных, финансовых условий, обеспечивающих
повышение уровня жизни городского населения в перспективе. В
этой связи успешный прорыв страны в XXI век возможен при условии
ориентации политики Федерации, регионов и местных структур
управления на Человека.
4. Уточнены критерии оценки качества жизни - физическое и
нравственное здоровье человека, его культурный уровень. Названные
критерии выражаются через интегральные показатели здоровья
населения, уровня его жизни, социальной комфортности, благополучия
среды обитания.
В свою очередь каждый интегральный показатель
рассчитывается по группам частных показателей, полученных из статистических источников городской отчетности. Сокращено число используемых в практике управления устаревших показателей социально-экономического развития города.
5. Разработана новая для городов-мегаполисов модель
управления развитием их социально-экономической сферы,
основанная на использовании установленных критериев и
показателей оценки качества жизни населения. Данная
модель позволяет оценивать варианты стратегических
управленческих решений и более эффективно осуществлять
мониторинг социально-экономической ситуации в городе.
Доказано, что в новых условиях XXI века возрастает
потребность в информационных технологиях для выявления
тенденций социально-экономического развития и оценки
эффективности решений, принимаемых местными властями. В этом
направлении эффективен социологический мониторинг, его
результаты позволяют муниципалитетам активно
взаимодействовать со средствами массовой информации для обсуждения с населением приоритетных направлений социально-экономического развития.
6. Выделены основные системообразующие факторы
реализации концепции управления социально-экономическим
развитием миллионного города: экономические, общественно-
политические, человеческие, экологические, технологически
инфраструктурные, в рамках которых выделены ключевые
элементы, позволяющие повысить результативность управления
развитием города. В частности, в качестве системообразующего
экономического фактора, уникального по своему положительному
интегральному эффекту, следует считать инвестиции,
источниками которых являются как производственные капитальные вложения, так и сбережения населения, направляемые на решение проблем жилищно-коммунального строительства.
Предложено формирование и использование нетрадиционных (рыночных) источников инвестиций в социально-экономическую сферу города: доходы от объектов муниципальной собственности, инвестиционных займов, рационального использования городской
14 земли от новых поступлений в городской бюджет с предприятий и от
населения.
7. Обосновано создание и развитие новых организационных структур управления подразделениями социально-экономической сферы города (в данном случае Челябинска). Взамен морально изношенных (не соответствующих современным требованиям) формируются новые структуры, нацеленные на социальный и экономический «прорыв» в XXI век: а) Коллегия администрации города. Отдел экономического развития, отдел промышленности, науки и предпринимательства в структуре администрации города; лгуниципальные инновационные центры (Челябинский институт лазерной хирургии, Институт открытых горных работ, некоммерческая организация «Технологический парк», Научно-методический центр образования). Разрабатываются и внедряются прогрессивные технологии муниципального управления в здравоохранении; б) подразделения финансового менеджмента;
в) лгуниципальные управления городского маркетинга, активно
работающие с отечественными и зарубежными инвесторами;
г) центр подготовки и переподготовки кадров четырех
уровней: ведущих специалистов и руководителей города, в том
числе муниципалитетов, имеющих высшее гуманитарное
образование, - двухгодичный или годичный курс обучения в РАГС
и ее филиалах; очная форма специализированного обучения за
короткий срок; подготовка молодых специалистов в вузах страны
и региона; курсы городской администрации для действующего
персонала.
15 Практическая значимость н реализация результатов
исследования. В диссертационном исследовании углубленно изучается миллионный город как целостная социально-экономическая система. Теоретические выводы доведены до практических рекомендаций, приводятся конкретные методические разработки по практическому применению социальных и экономических технологий осуществления стратегии развития городов-миллионников на рубеже XXI века. Результаты диссертационного исследования использованы при обосновании «Правового плана зонирования городских земель Челябинска». Выводы и рекомендации, разработанные автором, востребованы и реализуются в практике работы законодательных и исполнительных органов управления во многих городах Челябинской области. В частности, при участии автора в январе 1997 г. городской Думой была принята программа «Стратегия социально-экономического развития Челябинска на период до 2000 года».
Полученные в ходе теоретического исследования выводы о перспективности использования новых, рыночно ориентированных технологий управления социально-экономической сферы города, будучи апробированными в практике управленческих отношений на городском, региональном и международном уровнях, позволяют не только обеспечивать относительно стабильное социально-экономическое положение Челябинска в течение ряда последних лет, но и создают благоприятные условия на перспективу. Под общим руководством автора созданы программы: «Информатизация муниципального управления и хозяйства г.Челябинска»; «Поддержка малого предпринимательства в городе» и др.
Социологические исследования, многолетний научно-исследовательский и практический опыт автора в области управления развитием города в целом, и его социальной сферой в частности, оказывают заметное влияние на формирование кадровой политики властей городов Уральского региона, воплощаясь в конкретные программы и методики, используемые в системе подготовки и переподготовки управленческих кадров во многих вузах региона.
Материалы диссертационного исследования и публикации автора по рассматриваемым в работе проблемам используются в Челябинском институте государственного и муниципального управления при чтении курса "Экономические и финансовые основы местного самоуправления".
Апробация работы. Основные выводы проводимого исследования излагались на международной ("Информационные процессы, технологии, системы коммуникаций и сети". М, 1995), региональных ("Советы и их роль в экономической реформе". Екатеринбург, 1991, "Интеллектуальные технологии и стратегии в системной информатизации Уральского региона". Челябинск, 1994, "Проблемы и пути перехода к устойчивому развитию региона". Челябинск, 1996, "Информатизация системы образования города". Челябинск, 1996) конференциях и семинарах, круглых столах и заседаниях кафедры общего и специального менеджмента РАГС при Президенте Российской Федерации.
Материалы исследования опубликованы в 20 работах общим объемом более 40 печатных листов.
Социальные коррективы экономических реформ - необходимое условие стабилизации переходной экономики
Период осуществления программ "радикальных реформ" имеет срок, вполне достаточный для анализа их результатов. Разброс мнений и оценок довольно широк: от оптимистических заявлений о стабилизации, приобретении российской экономикой качественно нового облика до обоснования вывода о деиндустриализации экономики, обнищании, деградации и истребления нации.
Если отбросить в анализе интересы политической конъюнктуры, то наиболее близкие к реальности выводы об экономической динамике можно получить, опираясь на научно обоснованную методологию, предполагающую одновременное исследование совокупности экономических и социальных процессов, их результативность, преимущественное влияние на их ход тех или иных факторов развития. Такая методология анализа обусловливает оценку экономической динамики : по темпам изменений основных макроэкономических показателей по годам. Изменения, точнее колебания этих показателей в течение года говорят лишь о некоторых конъюнктурных изменениях, не имеющих и объективно не способных иметь устойчивого характера; - по результативности инвестиционных вложений в экономику как в производственную, так и в непроизводственную сферы; - по результативности инновационных, научно воспроизводственных процессов рождения, трансформации и производственного использования основных новых технико-экономических факторов развития; - по прогрессивным изменениям основных экономических пропорций. Среди показателей важными являются удельные веса машиностроения в промышленном производстве, наукоемких отраслей в машиностроешш, накопления в натуральном доходе или ВВП и пр., а также их тенденции; - по характеру изменений в социальной сфере, включая показатели степени социального расслоения общества по доходам, инвестиционной активности сбережений населения, безработицы, состояния здоровья, уровня образования, степени криминальной защиты общества и другие. Только по совокупности этих групп показателей можно судить о характере экономической динамики. Один или даже группа показателей еще не дают полной картины ее изменений. Итоги реформационного периода в полном соответствии с изложенным выше методологическим подходом обстоятельно и многоаспектно освещены в ряде публикаций на страницах оперативных специальных экономических источников [см., в частности, 37,41,154 и др.]. Детальный анализ социально-экономической ситуации в России в результате экономических реформ не входит в программу нашего исследования. Тем не менее анализ данных и официальных, и независимых источников склоняет нас к тому, чтобы присоединиться к мнению экспертов, считающих, что социально-экономическая ситуация в России не только не стабилизируется, но продолжает сохранять отрицательную динамику "перемещаясь из состояния кризиса в состояние катастрофы"[133,76]. Фрагментарно свою позицию мы попытаемся подтвердить рядом следующих соображений. Как следует из анализа опубликованных официальных правительственных программ, реформаторы изначально исходят из благородных намерений улучшить благосостояние народа на основе эффективности общественного производства. В качестве главного средства достижения целей провозглашается переход от административно-командной экономической системы к рыночной, что для управления означает замену централизованного государственного планирования развития народного хозяйства системой "свободно" конкурирующих субъектов рыночного хозяйства. Составляющими такой новой системы являются : - полученный в результате приватизации развитый институт частной собственности (вместо господствовавшей прежде общественной, или государственной, формы собственности); - рыночное саморегулирование частных инициатив; - уменьшение роли государственного регулирования экономической деятельности; - упор на использование механизмов денежно-кредитной системы в условиях либерализации цен. Что получается в результате За годы реформ в России, и это очевидно, на обломках старой централизованной плановой системы управления сфорхмировались ключевые звенья рыночного хозяйства, созданы важнейшие элементы рыночной инфраструктуры в виде предприятий различных форм собствешюсти в торговле, в финансовой, производственной и социальной сферах, стабилизировался потребительский рынок, значительно снизился уровень инфляции. Вместе с тем, судя по данным даже официальной статистики, отчасти отраженным в упомянутых публикациях, эти и некоторые другие скромные достижения дались ценой огромных потерь во всех сферах общественной жизни. Как следует, в частности, из данных табл. 1 [87,6], объем реального ВВП в 1996 г. по отношению к 1991 г. сократился почти на 42%, промышленной продукции - более чем вдвое, среднемесячная заработная плата сократилась на 54,6 %. Особенно сильно кризис ударил по инвестициям в производство: объем капитальных вложений за этот период упал на 71,5%, что свидетельствует о реальной угрозе дальнейшего углубления производственного кризиса в обозримой перспективе.
Единство и взаимодействие объективных и субъективных факторов социально-экономического развития, их классификация
Кардинальные перемены, происходящие в последние годы в самом объекте управления (социально-экономическом развитии миллионного города и внешних его условиях), столь многоплановы и динамичны, что теоретико-методологическое осмысление новых реалий, а тем более вероятных перспектив эволюции городов сильно запаздывает. Вместе с тем многие практики осознают, что новая городская политика не может быть обоснованной ( и даже просто разумной) без опоры на надежный научный фундамент.
Как известно, изучение социальных, демографических, экономических, экологических, инженерных и иных проблем городов наиболее интенсивно велось в 70-80-е годы. Тогда, с одной стороны, сформировались определенные организационно-правовые предпосылки автономизации городского управления, с другой стороны, городская тематика заняла достойное место в исследованиях академических и отраслевых институтов, вузов, а также специально созданных научно-технических и научно-исследовательских центров многих крупных городов России. В тот же период была коренным образом пересмотрена методика разработки комплексных планов социально-экономического развития городов и их районов, генеральных планов, районных планировок, схем расселения и т.д. Этот пик исследований был вполне естественным, так как "социалистический город" как их объект находился в фазе стабильного, эволюционного развития. Все внешние условия (общественно-политическая ситуация, экономический строй, структура органов власти и управления, действовавшие схемы развития и размещения производительных сил и др.) при постоянных частных своих изменениях в целом трансформировались достаточно мало. Сами же города, их проблемы, потенциал становились все более удобными объектами программного управления, моделирования и т.п. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Радикально преобразовалась политическая структура общества с ориентацией на правовые, многопартийные, демократические его основы. Меняется сама суть экономических отношений в переходный период от одной экономической системы к другой. Произошел гласный отказ от тотально огосударствленного обеспечения социального развития. Города, особенно миллионные, превратились в центры общественно-политических и социальных напряжений, где при прежней (если не большей) концентрации населения резко сокращаются традиционные бюджетные источники финансирования социально-экономической сферы. Как уже сказано, предельно дифференцируется социальная структура, стремительно теряет престиж и социальную значимость традиционная городская интеллигенция (инженерно-технические и научные работники, учителя, врачи) и, наоборот, резко повышается социальная роль субъектов финансово-торгового сектора. Принципиально обновляются субъекты и объекты городского управления. Наряду с этим получила конституционное закрепление идея территориальной самостоятельности и местного самоуправления, во многом повысилась ответственность городских властей за безусловное гарантирование населению соответствующих социальных благ, свобод, защиты и т.п. Все это требует коренного переосмысления самой сути управления сложными и противоречивыми отношениями, складывающимися сегодня в рамках крупного города, в том числе и отношениями в его социальной сфере. Целевое упорядочение отношений в структуре сложных социально-экономических макропроцессов, в том числе и на уровне городов, - традиционный предмет фундаментальных и прикладных исследований в науке управления. Долгое время управление такого рода прагматически рассматривалось как набор функций органов управления, а роль науки сводилась к тому, чтобы дать конкретные рекомендации для лучшего исполнения функций.
Такой подход к управлению, известный под названием функциональный, безусловно, имеет право на жизнь, так как позволяет решать ряд проблем. Расчленение объекта на части дает возможность, в частности, провести специализацию управления городским хозяйством, получить объективные данные для построения оптимальной организационной структуры управления, определения круга прав и обязанностей органов городского самоуправления и их подразделений и т.д.
Преодоление неопределенности в финансовых источниках социально-экономического развития города
Реализуемость поставленных целей социально-экономического развития и выдвинутых стратегических программ определяется объемами и возможностями использования ресурсов, которыми распоряжается городская власть.
Формирование стратегии развития города должно учитывать четкое разделение всего ресурсного потенциала развития города на две части: находящуюся в непосредственном ведении или собственности местных властей и находящуюся в руках иных собственников, а значит, доступную только для косвенного регулирования. По мере приватизации в руках городских властей остается все меньшая часть имущества, расположенного на территории. Поэтому для реализации любых программ городская власть может опираться прежде всего на собственные ресурсы, используя их как для непосредственного решения стратегических задач, так и для привлечения ресурсов из других секторов и стимулирования их использования в целях решения стратегических задач. Например, финансовые средства, затраченные на систему ЖКХ (жилищно-коммунального хозяйства) и обеспечение ее поддержки, создают благоприятные условия для притока инвестиций частного сектора. Привлечение средств предполагает их эффективное использование при реализации муниципальной инвестиционной программы, которая будет стимулировать весь инвестиционный процесс в городе. В свою очередь, оживление инвестиционной деятельности и деловой активности обеспечит как рост налоговых поступлений в бюджет города, так и возможность возврата долгосрочных кредитов. Базой социально-экономического развития города в целом могут быть: преимущества географического положения; относительно высокий квалификационный потенциал значительной части трудовых ресурсов; земельные и отчасти водные ресурсы, высокий потенциал городской недвижимости; производственный потенциал ряда хозяйственных отраслей; интеллектуальный потенциал лиц, влияющих на развитие города; эффективная предпринимательская деятельность. Известно, что основным инструментом проверки сбалансированности, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов является бюджет. Основным источником доходной части бюджета Челябинска служат налоги: на них приходится до 99 % прихода. При этом почти 45 % поступлений составляют три основных налога: - налог на прибыль (31,2 % всех средств бюджета в 1996 году); - подоходный налог (30,1 %); - налог на имущество (17,6 %). Из всех собираемых налогов в распоряжении города остается всего около 30 %, причем в 1996-1997 годах почти половину бюджетных поступлений составили взаимные зачеты. В бюджет города поступают: 90 % подоходного налога, 11 % налога на прибыль, 50 % имущественного налога. 151 Бремя федеральных и областных отчислений настолько велико, что оставляет городским властям очень небольшие возможности для проявления налоговой инициативы на местном уровне. Центр сохраняет за собой полную свободу в установлении ставок налога и в частоте их смены, а также в изменении регулирующих нормативов по видам налогов, что, естественно, не придает стабильности налоговой системе и уменьшает возможности маневра городских властей, что видно из приведенной табл. 12. Что касается расходов бюджета, то их структура свидетельствует об очень значительном объеме прямых бюджетных услуг населению: в 1996 году - на социальную защиту - до 50%, на городское хозяйство -25,1%. Доля бюджета, предназначенная для инвестиций, непомерно мала и имеет явно выраженную тенденцию снижения: если в 1993 году инвестиции составляли 13,2 % бюджета города, то в 1996 году - только 6%. Таким образом, экономическая реформа поставила местные власти перед проблемой поиска источников инвестиций не только в жилищное строительство, о чем было сказано выше, но и в развитие всех отраслей городской экономики, включая отрасли социальной сферы. Если в условиях командно-административной системы управления бюджет города формировался и использовался полностью под контролем центра, то в современных условиях, очевидно, все зависит от инициативы на местах. Источники пополнения и минимизации расходов городского бюджета для инвестирования развития города оказываются связанными напрямую с профессиональным овладением кадрами нестандартных экономических методов управления. Прежде всего следует сказать о таком источнике, как доходность от эксплуатации объектов муниципальной собственности. Методы использования этого ресурса уже достаточно хорошо осмыслены в науке [24]. Отметим только, что первая задача заключается в том, чтобы не спешить с передачей объектов муниципальной собственности в руки частных предпринимателей. Власти Челябинска, в частности, в развитии социально-экономической сферы уже сейчас эффективно используют значительные доходы от сдачи подвалов жилых зданий (особенно в центре города) в аренду для оптовой и розничной торговли, от деятельности сети мастерских по ремонту легковых автомобилей. Следует еще и еще раз внимательно проанализировать целесообразность передачи муниципальных предприятий в другие руки и возможность возвращения назад тех объектов, которые оказались исключительно рентабельными, но в спешке потерянными в ущерб населению города.
Приоритеты, преимущества и особенности социально-экономического развития миллионного города
Материал предыдущих глав исследования, как можно было заметить, носил преимущественно теоретико-методологический характер с выходом на практику управления социально-экономическим развитием миллионного города, имеющим в основном характер подготовки и частичного использования возможностей и условий перевода социально-экономической сферы города в режим устойчивого развития. В настоящей главе мы рассматриваем существующие эффективные технологии в механизме управления, активное использование которых позволяет подготовить и осуществить в максимально короткие сроки вывод городов-миллиоников на передовые рубежи прорыва России в третье тысячелетие.
Проведенное исследование, на наш взгляд, достаточно убедительно свидетельствует, что группа миллионных городов России обладает особой спецификой в своих характеристиках, что и позволяет выделить ее в качестве относительно самостоятельного объекта научного познания. Концентрируя высказанные замечания на этот счет, еще раз подчеркнем отличия миллионного города от различных видов территориальных образований (районов, областей, краев, республик, малых, средних и крупных муниципальных образований).
Прежде всего, как правило, это выгодное географическое положение, превращающее город в региональный центр. Например, Челябинск как "столица" Южного Урала, находится на пересечении сети автомобильных, железнодорожных и воздушных магистралей, связывающих Европу и Азию, южные страны СНГ и Север России. То же можно сказать и о таких городах, как Пермь, Самара, Нижний Новгород, Уфа и другие, имеющие ко всему прочему еще и развитые водные пути сообщения.
Миллионный город сосредоточивает в себе мощный промышленный потенциал, представленный прежде всего предприятиями тяжелой индустрии. Так, на территории Челябинска сегодня располагается 150 крупных предприятий. По индустриальной мощи в России впереди него лишь Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и Екатеринбург. Около 40 % его продукции - металл. До реформ Челябинск давал треть отечественных ферросплавов, пятую часть труб, почти все - крупного диаметра, тяжелые гусеничные тракторы и дорожную технику, уникальные металлоконструкции, приборы и т.д. [195,26]. За долгие годы разветвленная производственная структура города порядком изношена, но все еще функционирует.
В миллионном городе создается и работает огромная армия профессионально подготовленных опытных кадров рабочих, специалистов, в том числе в высокотехнологичных отраслях и особенно - на предприятиях ВПК. Обычно в таком городе сильно развиты образование, наука, здравоохранение, культура. К примеру, в Челябинске действуют 14 вузов, 50 научно-исследовательских и проектных институтов, более 20 средних специальных учебных заведений и 30 профтехучилищ, 10 театров, картинная галерея, более 120 библиотек и т.д.
Среди населения "миллионников" большой удельный вес занимает молодежь, в руках которой будущее России. В Челябинске к этой категории относится каждый четвертый житель. Большая масса населения как потенциального инвестора, значительное число предприятий и объектов муниципальной собственности, юридический статус самоуправляемого муниципального образования, а для ранее "закрытых" миллионников еще и право свободного развития международных связей - эти и ряд других обстоятельств создают миллионному городу и его властным органам значительные преимущества в организации финансовой деятельности по сравнению с менее крупными городами. Все это и многое другое свидетельствует о громадных потенциальных возможностях успешной организации перехода в XXI век именно в этом звене региональных образований страны. Не будем забывать, однако, что миллионный город обладает особенностями, которые в значительной степени осложняют кризисную социально-экономическую ситуацию и создают дополнительные трудности в управлении городом. Обширная территория и сверхвысокая концентрация людей на каждой ее единице, а также на единице жилой площади делают особо сложной инфраструктуру города. Это относится прежде всего к транспортному обеспечению жизнедеятельности людей. Кроме использования обычных для любого города средств транспортной связи, "миллионник" должен создавать высокотехнологичные и дорогостоящие транспортные сооружения - метро, эстакады, дорожные развязки и др. Поскольку многие жители работают далеко от дома, они вынуждены постоянно пользоваться общественным транспортом (например, в Челябинске от 1,5 до 2 часов в день). Это вызывает дополнительные стрессовые нагрузки, повышенную опасность криминогенной ситуации, ухудшает экологическую обстановку и служит постоянной угрозой возникновения всякого рода эпидемий. Миллионный город в большей степени, чем другие города зависит от значительных объемов ежедневного привоза сырья, топлива, продовольствия, а в последнее время и от производства чистой воды. Чрезмерная централизация в городах предприятий тяжелой индустрии и машиностроения, кроме положительных, имеет и свои отрицательные стороны. Особая забота для города, как уже говорилось, - это экология. К примеру, Челябинск находится в крайне неблагополучной экологической ситуации. Исследования Челябинского областного центра по гидрометеорологии и мониторингу природной среды показали: 30% площади города по загрязнению почв элементами первого класса опасности относятся к зоне экологического бедствия (ЗЭБ); 5% - к зоне чрезвычайной экологической ситуации (ЗЧЭС); 10% - к зоне умеренно опасного загрязнения (ЗУОЗ); 55% - к зоне относительно удовлетворительной ситуации (ЗОУС).
