Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методические основы стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейшего города 14
1.1 Стратегическое управление развитием крупнейшего города как пространственной социально-экономической системы: его значение и этапы 14
1.2 Противоречия интересов субъектов стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейшего города 37
1.3 Методические основы оценки социально-экономического развития крупнейшего города как этапа стратегического управления 56
Глава 2. Практические аспекты анализа разработки и реализации стратегии развития крупнейшего города в современной России 65
2.1 Анализ прогнозно-аналитических документов в системе стратегического управления развитием крупнейшего города в России 65
2.2 Анализ опыта стратегического планирования социально-экономического развития крупнейших городов России 85
2.3 Анализ взаимосвязи социально-экономического развития крупнейшего города с целями его стратегического управления 105
Глава 3. Основные направления совершенствования процесса стратегического управления развитием крупнейшего города (на примере города Казани) 128
3.1 Возможности согласования интересов субъектов процесса стратегического управления крупнейшим городом 128
3.2 Разработка системы количественных и качественных показателей стратегического развития крупнейшего города 144
3.3 Рекомендации по совершенствованию процесса формирования и реализации стратегии социально-экономического развития крупнейшего города 153
Заключение 170
Список использованной литературы 180
Приложения 192
- Стратегическое управление развитием крупнейшего города как пространственной социально-экономической системы: его значение и этапы
- Анализ прогнозно-аналитических документов в системе стратегического управления развитием крупнейшего города в России
- Анализ взаимосвязи социально-экономического развития крупнейшего города с целями его стратегического управления
- Разработка системы количественных и качественных показателей стратегического развития крупнейшего города
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время все больше внимания уделяется стратегическому управлению социально-экономическим развитием крупнейшего города, которое предполагает развитие взаимодействия субъектов городского сообщества в процессе установления и достижения долгосрочных целей развития города в постоянно меняющихся условиях внешней среды. Однако изменения, произошедшие во всех сферах жизни общества с переходом России к системе рыночных отношений, в том числе приобретение гражданами экономической свободы, появление конкуренции, различных форм собственности, формирование такой социальной группы как предприниматели, существенно не повлияли на характер взаимоотношений между представителями городского сообщества и власти, с ведущей ролью последней. Данная тенденция противоречит требованиям стратегического управления, которое предполагает большую открытость и прозрачность деятельности органов власти и обеспечение учета и согласования интересов всех субъектов городского сообщества. С другой стороны, распространение стратегического подхода к управлению не только на местном, но и на уровне регионов и страны в целом, обусловило необходимость согласования, определения места и роли документов планирования развития города в иерархии стратегических документов.
Существующие подходы к оценке реализации стратегии развития крупнейшего города также требуют доработки с учетом качественной оценки горожанами, представителями бизнеса и некоммерческими организациями (НКО) его проблем и уровня социально-экономического развития, что является необходимым условием своевременной корректировки тактических целей, а также совершенствования процесса реализации стратегий городов.
Все это предопределило актуальность решения целого ряда теоретических и методических вопросов, связанных с совершенствованием стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейшего города, обусловило выбор темы и теоретико-методологическую базу ее исследования.
Степень разработанности проблемы. Широкий круг проблем, связанных со стратегическим управлением и развитием пространственных социально-экономических систем, в том числе крупнейших городов, исследовали в своих работах Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Е.Г.Анимица, О.Т. Богомолов, О.И. Боткин, B.C. Бочко, Х.Н. Гизатуллин, СЮ. Глазьев, В.Н.Лаженцев, А.Д. Некипелов, П. А. Ореховский, А.И. Татаркин и ряд других ученых.
Теоретико-методологическим вопросам социально-экономического развития, стратегического управления и разработки стратегии посвящены труды Н.Г. Ананова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина, Б.С. Жихаревича, Е.Ю Кузнецовой, Д.С. Львова, СВ. Мокичева, Л. Падильи, Е.М. Разумовской, М.Р. Сафиуллина, В.К. Сенчагова, Г.А. Сульдиной, В.М. Чистякова, А.И. Шишкина и ряда других ученых.
Методологическим проблемам в области программно-целевого управления, индикативного планирования, разработки целевых программ, оценки их эффективности посвящены работы И.М. Аблаева, В.И. Волкова, И.Р. Гафурова, Н.Д. Гуськовой, П.А. Игнатовского, СВ. Киселева, Е.Г. Коваленко, В.В. Кулешова, Л.А. Кормишкиной, Ж. Лана, В.Л. Макарова, СФ. Остапюка, Е.В. Поповой, Б.А. Райзберга, Н.В. Смирновой, В.Л. Тамбовцева, Ж.Т. Тощенко, С.А. Филина и других учёных.
Проблемы взаимодействия представителей бизнеса, власти и некоммерческих организаций рассматриваются в работах В.Э. Бойкова, В.Н.Виноградова, Н.Ю. Власова, Т.В. Власова, СВ. Вобленко, И.С Глебовой, СД. Дансаранова, Б.Д. Колосова, Ю.Ю. Комлева, П.Р. Корсби, Б. Пейджа, СП. Перегудова, Я.П. Силина, И.А. Скалабина, А.Ю. Сунгурова, А.В. Усенкова, О.В.Эрлиха и других исследователей.
Несмотря на значительный вклад вышеназванных и других авторов в исследование проблем стратегического управления городским социально-экономическим развитием, слабо разработанными остаются вопросы обоснования сценариев развития крупнейшего города, обеспечения внутренней сбалансированности системы стратегического планирования, согласования интересов представителей власти и городского сообщества в процессе разработки и реализации его стратегии. Требует доработки система показателей для оценки достижения долгосрочных и тактических целей развития крупнейшего города.
Цель диссертации - разработка методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса стратегического управления крупнейшим городом на основе анализа теоретических и практических аспектов управления его социально-экономическим развитием.
Для достижения цели были поставлены следующие основные задачи:
-разработать классификацию компонентов внутренней среды крупнейшего города, выявить факторы его внешней среды прямого и косвенного воздействия;
-предложить критерии классификации видов планирования развития пространственных социально-экономических систем;
-выявить и систематизировать факторы, обуславливающие несовершенство стратегического управления и декларативность стратегий крупнейших городов, на основе компаративного анализа опыта разработки и реализации стратегий крупнейших городов России;
-предложить механизм согласования стратегических и среднесрочных прогнозно-аналитических документов крупнейшего города;
-разработать алгоритм процесса стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейшего города;
-разработать эконометрические модели, отражающие зависимость величин валового территориального продукта (ВТП) и ВТП на душу населения города Казани от изменения различных факторов.
Объектом исследования выступает крупнейший город как пространственная социально-экономическая система.
Предмет исследования - управленческие отношения, складывающиеся в ходе взаимодействия муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в процессе формирования и реализации стратегии социально-экономического развития крупнейшего города.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили принципы теории управления, теории организации, методы системного и комплексного анализа, классификации, структуризации целей, компаративного анализа, методы экономико-математического моделирования, социологические методы (контент-анализ, опрос), а также научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам стратегического управления, планирования и программирования социально-экономического развития города, взаимодействия органов власти и городского сообщества, координации деятельности структурных подразделений городских органов власти в процессе стратегического управления развитием города.
Эмпирической базой исследования послужили материалы органов государственной статистики Российской Федерации и Республики Татарстан, отчеты исполнительно-распорядительных и представительных органов городской власти о результатах своей деятельности, аналитические материалы исследовательских организаций, работы российских учёных, а также материалы, полученные в ходе практической и исследовательской деятельности автора диссертации. Правовой базой для проведения исследования послужили нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Татарстан, нормативно-правовые документы города Казани,
Екатеринбурга, Новосибирска, Волгограда, Омска и других крупнейших городов, определяющие основы стратегического управления на местном уровне.
Содержание диссертационного исследования соответствует паспорту специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы.
3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании ряда теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейшего города.
К основным результатам, определяющим научную новизну, относятся следующие:
- разработана классификация компонентов внутренней среды крупнейшего
города, включающая наиболее значимые факторы, влияющие на процесс
стратегического управления городом как пространственной социально-
экономической системой. Выявлены факторы внешней среды города прямого и
косвенного воздействия, которые в совокупности с предложенными компонентами
внутренней среды позволяют детально и комплексно анализировать их влияние на
процесс формирования, реализации и корректировки стратегии развития
крупнейшего города;
предложены критерии классификации видов планирования развития пространственных социально-экономических систем: по уровню управления, масштабу, объектам планирования и законодательной регламентации, позволяющие определить место и значение стратегического планирования в процессе управления крупнейшим городом;
- выявлены и систематизированы факторы, обуславливающие недостаточную
эффективность стратегического управления и декларативность стратегий крупнейших
городов (несовершенство содержания стратегии, механизмов взаимодействия власти и структур гражданского общества, несовершенство финансового обоснования стратегии города и другие), сокращение влияния которых будет способствовать повышению прозрачности, обоснованности и финансовой обеспеченности процесса реализации стратегии городской системы;
предложен механизм согласования прогнозно-аналитических документов (стратегии, генерального и бюджетного планов города) на основе анализа существующих подходов к их координации, позволяющий установить соответствие между их основными положениями и финансовыми возможностями крупнейшего города в системе территориального, социально-экономического и бюджетного планирования;
разработан алгоритм процесса стратегического управления развитием крупнейшего города, включающий этапы анализа сформированной системы количественных и качественных показателей, а также моделирования влияния факторов на социально-экономическое развитие города на основе использования метода разработки экономико-математических моделей;
разработаны эконометрические модели, отражающие зависимость величин валового территориального продукта (ВТП) и валового территориального продукта на душу населения (ВТП на душу населения) города Казани от различных факторов, включая объем промышленной продукции, инвестиции в основной капитал, оборот розничной торговли, позволяющие определять сценарии развития экономики города и обосновывать прогнозно-аналитические индикаторы его развития.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в обосновании необходимости выработки единого понимания терминов и понятий стратегического управления; в определении места и роли стратегического планирования в иерархической системе планирования развития пространственных социально-экономических систем; в выявлении интересов представителей городской власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в процессе разработки и реализации стратегии развития крупнейшего города; в установлении взаимосвязи стратегического управления с процессами территориального и бюджетного планирования; в систематизации различных форм взаимодействия представителей органов власти и городского сообщества и в определении особенностей их использования в соответствии с этапами стратегического управления.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования разработанных предложений в процессе совершенствования стратегического
управления развитием крупнейшего города как пространственной социально-экономической системы, а именно для комплексного анализа факторов внутренней и внешней среды города, согласования и корректировки прогнозно-аналитических документов его развития, проведения мониторинга социального настроения горожан и определения условий, обеспечивающих достижение поставленных целей, для построения сценариев развития экономики города Казани и обоснования прогнозно-аналитических индикаторов его экономического развития, а также в процессе преподавания ряда управленческих дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены, обсуждены и получили одобрение на международных, всероссийских, региональных, межвузовских научных и научно-практических конференциях, в том числе на Ш-ей Международной научно-практической конференции «Особенности российского менеджмента» (Казань, 2007), Международных научно-практических конференциях «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие» (Пенза, 2007, 2008, 2009), Экономическом форуме «Реформа местной администрации и общество - польский опыт» (Польша, 2007), Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции развития экономики и менеджмента постиндустриального общества» (Казань, 2008), Международных конференциях факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, 2009, 2010), Международном форуме «Устойчивое развитие городов России» (Елабуга, 2009), Международной конференции «Развитие междисциплинарных исследований: приоритетные направления и вклад DAAD» (Казань, 2009), Всероссийской научно-практической конференции «Современные социально-экономические проблемы: поиск их решения» (Зеленодольск, 2010), 1-ой международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие социально-экономических систем: вопросы теории и практики» (Казань, 2011), на ежегодных научно-практических конференциях в Казанском университете (Казань, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).
В 2007 и в 2009 годах автор принимала активное участие в разработке программных документов в рамках сотрудничества Казанского университета и Исполнительного комитета города Казани. В 2009 году в рамках научной стажировки автор провела ряд встреч и обсуждений результатов исследований с профессорским составом Гиссенского университета им. Юстуса Либиха (Германия) и получила их одобрение. В 2010 году автор успешно участвовала во внутриуниверситетском
конкурсе проектов молодых ученых Казанского университета, где вынесла на рассмотрение проект по созданию эффективного механизма согласования плановых документов стратегического развития города Казани, что нашло в дальнейшем применение в деятельности Управления образования Исполнительного комитета города. В 2011 году статья автора «Стратегическое планирование развития крупных городов: основные принципы» заняла 1 место в конкурсе статей, опубликованных молодыми учеными в изданиях ВАК.
Отдельные результаты проведенного исследования используются в процессе преподавания дисциплин «Стратегическое управление», «Городское управление» и «Система муниципального управления». Кроме того, они внедрены в практику деятельности Комитета экономического развития Аппарата Исполнительного комитета г.Казани, Управления образования Исполнительного комитета г.Казани, а также использованы при выполнении первого этапа проекта по Государственному контракту №14.740.11.0764 от 30 ноября 2010 года «Разработка теоретико-методологических основ исследования проблемы повышения конкурентоспособности отечественной экономики и формирования нового качества экономического роста в современных условиях на макро- и микроэкономических уровнях», что подтверждается справками о внедрении.
Публикации. По теме исследования опубликовано 18 работ, отражающих основные положения исследования, среди которых коллективная монография, 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, 14 публикаций в сборниках научных трудов общим объемом авторского текста 7,8 п. л.
Структура работы отражает и раскрывает поставленную цель и задачи исследования, содержит введение, 3 главы, заключение, список использованных источников из 126 наименований и 10 приложений. Основной текст работы изложен на 179 страницах, включая 22 таблицы и 16 рисунков.
Стратегическое управление развитием крупнейшего города как пространственной социально-экономической системы: его значение и этапы
Становление рыночных отношений; активизация процессов интеграции в мировую экономику, ; усиление: международной, межрегиональной конкуренции требуют существенного5 переосмысления методологических подходов; к проблемам: обеспечения: устойчивого перспективного развития территории.
С начала 1990-Xv годов в России последовательно уменьшилась роль государства ак; единственного стратегического инвестора в обеспечении. экономического: развития: городов. Свободные финансовые и материальные ресурсы стали концентрироваться в частном бизнесе. принятый; 1995 году в рамках реформы местного самоуправления; ФЗ «06 общих принципах организации местного: самоуправления» отнес: комплексное социально-экономическое развитие: муниципального образования!: к вопросам местного значения.. Все это способствовало становлению города как самостоятельного экономического агента в территориальной системе управления.
Система; городского управления относится к наиболее сложным: системам;, поскольку подразумевает наличие наибольшего числа связей и наиболее: приближена к конечному потребителю результатов управленческой деятельности — населению. Местные власти активно ищут возможность управления стихией рыночной трансформации жизни городов. Возникает потребность в формировании: городской политики; определении приоритетных направлений развития и рычагов влияния на поведение людей и структур, вовлеченных в социально-экономические перемены..
Для- выявления сущности управления социально-экономическим развитием крупнейшего города необходимо уточнить ряд понятий. Крупные города являются исторически сложившимися предметно-овеществленными сферами организованной и управляемой деятельности людей. Они накапливают и синтезируют многовековую материальную и духовную культуру, формируют особое сообщество - городской социум и специфическую среду обитания [18].
Согласно российским законам, город должен иметь не менее 12 тысяч жителей, при этом не менее 85% из них должны быть заняты не в сельскохозяйственной сфере. Современные города в зависимости от количества жителей делятся на малые (до 50 тыс. жителей), средние (50-100 тыс. жителей), большие (100-250 тыс. жителей), крупные (250-500 тыс. жителей), крупнейшие (500 тыс. - 1 млн. жителей) и города-миллионеры, где проживают свыше 1 млн. человек.
По мнению В.С.Боголюбова в своей эволюции крупные и крупнейшие города отражают этапы развития цивилизации, подчиняются законам и закономерностям природы и общественного прогресса. Методы и формы управления городами в историческом аспекте отражают изменения в общественных отношениях.
Установлено, что управление городами по мере их развития эволюционирует от простого, детерминированного, преимущественно авторитарного и прямого действия к более сложному, структурному, важную роль начинают играть факторы демократизации, коллективности и коллегиальности, самоорганизации и самоуправления.
В своих работах В.С.Боголюбов анализирует проблемы, характерные для городов различной величины, он подчеркивает сложность крупнейшего города как объекта управления, требующего совершенствования и развития методологических и организационно-методических подходов к управлению крупнейшим городом. B.C. Боговлюбов отмечает, что в крупнейшем городе преобладают неструктурированные и слабо структурированные проблемы (60%), а в малых - стандартные и хорошо структурированные (более 75%), то есть с увеличением масштаба города уменьшается доля стандартных проблем и увеличивается удельный вес более сложных [18].
Стандартные проблемы более характерны для процесса функционирования, а неструктурированные - для процесса развития. Управление крупнейшим городом можно рассматривать как управление процессами функционирования и развития в соответствии с заданными целями и имеющимися ресурсами.
Устойчивое функционирование города рассматривается как бесконечный циклически повторяющийся процесс поддержания в рабочем состоянии и активизации всех элементов и связей в городской системе, результат которого обеспечивает жизнедеятельность города. Однако городские системы обладают объективными свойствами, обусловливающими потребность в постоянном развитии. Действие закона возвышения потребностей, рост населения обусловливают включение функционирования как исходного пункта (и результата) в расширенное воспроизводство, то есть в развитие крупнейшего города.
Однако недопустимо превалирование текущего администрирования над деятельностью, направленной на развитие. Цели развития- заключаются в улучшении состояния, и качества функционирования экономики и социальной сферы. Они ориентируют перевод экономики города на более высокую ступень как в количественном, объемном, так и в качественном измерениях. Цели развития состоят в, достижении фиксированного или мирового уровня показателей качества и эффективности производства, конкурентоспособности, выхода на определенные уровни- объема производства и потребления, удовлетворения потребностей, роста доходов населения. Цели развития обычно ассоциируются с целями экономического роста и повышения уровня жизни населения.
В широком понимании управление есть сознательное воздействие со стороны людей и созданных ими организаций, органов на объекты живой и неживой природы, процессы и отношения, в которых участвуют эти объекты, с целью получить желаемый результат, направить события и действия нужным образом [85]. Управление социально-экономической сферой, соответственно, предполагает воздействие субъектов управления на экономические и социальные объекты, процессы и отношения, которые происходят в этих сферах.
Исходя из изложенного выше, на наш взгляд, сущность управления социально-экономическим развитием крупнейшего города в современных условиях состоит в управлении функционированием городской системы, обеспечивающем жизнедеятельность города, и управлении развитием, направленным на систематическое улучшение экономических показателей крупнейшего города - экономического роста и повышения уровня жизни населения, где в соотношении «управление функционированием — управление развитием» доминирует управление развитием в силу преобладания неструктурированных и (или) слабо структурированных проблем, решаемых администрациями крупнейших городов. Городской социум при этом играет важную роль в процессе целеполагания развития крупнейшего города, а также осуществляет общественный контроль на каждом этапе продвижения к намеченной цели развития крупнейшего города.
На сегодняшний день социально-экономическое развитие крупнейшего города все больше обеспечивается применением инструментов стратегического управления и мышления, все большее распространение начинают получать подходы, основанные на идеях стратегического менеджмента, которые преобладают в деятельности крупнейших фирм и корпораций. Это связано с тем, что в управлении корпоративными бизнес-единицами появилось много результативных примеров. В управлении городом также начинает формироваться стратегический подход какфезультат апробированных идей в частном секторе, побудительным мотивом обращения к которому стал ориентир на развитие. Однако, в литературе нет единства в определении понятия «стратегическое управление». Например, согласно подходу Д.С. Львова, А.Г. Гранберга и А.П. Егоршина, «стратегическое управление — это управленческая деятельность, направленная на достижение поставленных целей в условиях нестабильной, конкурентной, рыночной среды, включающая диагностический анализ состояния территории, стратегическое планирование и реализацию выбранной стратегии» [90]. Согласно определению В.П. Кайсаровой для уровня города и территории стратегическое управление представляет собой комплекс мер, сфер деятельности по достижению долгосрочных целей в постоянно меняющихся условиях внешней среды [46]. Анализ научных трудов [31,35,46,72,91,104] позволяет утверждать, что стратегическое управление представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, таких как анализ среды, определение миссии и целей, формирование стратегии, выполнение стратегии, оценка и контроль выполнения стратегии. Основу стратегического управления составляет стиль управления, который формируется из таких компонентов, как человеческий потенциал, информация и коммуникация.
Анализ прогнозно-аналитических документов в системе стратегического управления развитием крупнейшего города в России
Стратегическое управление на практике находит свое воплощение в системе стратегических документов. Как правило, это прогнозно-аналитические документы, содержащие систему представлений о стратегическом выборе, принципах и средствах достижения поставленных перспективных целей и весь комплекс определенных во времени мероприятий и действий, необходимых предпринять, для стратегического социально-экономического развития города.
Как было рассмотрено в параграфе 1.1, в современной России существуют три основных вида планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне, выделяемые на основе объектов планирования: территориальное, социально-экономическое и бюджетное. Как результат процесса планирования, разрабатываются и реализуются совокупность документов как непосредственно стратегического характера, так и тактического характера, являющихся объектом реализации» первых. Это генеральный план города, стратегия города и его бюджетный план.
Для выявления особенностей каждого вида документа рассмотрим их подробнее.
Генеральные планы развития городов всегда были системообразующими документами, отражающими итоги, текущее состояние и тенденции не только архитектурного, но и экономического развития страны. Но Генпланы рассматриваются, прежде всего, как масштабный архитектурный замысел, творческий полет. Тенденции градостроительной политики отражаются непосредственно на бюджетах как предприятий, так и отдельных семей. Непродуманность, хаотичность застройки городской территории является причиной увеличения транспортных расходов или затрат времени жителей при передвижении по городу, ухудшению экологической ситуации на территории и т.д. Разработка, утверждение и реализация генерального плана города является воплощением на практике градостроительной деятельности, которая предполагает в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (от 29.12.2004 N 190-ФЗ) деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах градостроительной деятельности, одним из самых важных из которых является обеспечение устойчивого развития территории [2]. Именно данный принцип, на наш взгляд, предопределяет стратегический характер Генерального плана как одного из основных документов социально-экономического развития города.
Согласно определению, данному в Градостроительном кодексе РФ, устойчивое развитие территории заключается в обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя:
1) цели и задачи территориального планирования;
2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.
В целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем).
Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя:
1) анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития;
2) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
3) перечень мероприятий по территориальному планированию;
4) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
5) перечень основных факторов-риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Можно выделить базовые социальные потребности общества при формировании городской среды:
- во-первых, при развитии уже освоенных территорий (например, включение нового объекта в сложившееся окружение) - это улучшение общего качества среды данного места и городского ареала в целом;
- во-вторых, при освоении новых территорий - это создание новых сред, качественно превосходящих им подобные в их окружении и не ухудшающих интегральное качество ландшафта в более, широком масштабе (район, агломерация, регион) [43]. Данные потребности городского-сообществам должны реализовываться в осмысленном планировании, которое следует долгосрочным стратегиям эколого-экономического, социально-экономического развития территории и учитывает задачи сохранения окружающей среды и экономии энергии.
Например, по мнению зарубежных специалистов в сфере градостроительства А. Шпеераи Р: Кренкеля, главной проблемой Москвы, имеющей одну из лучших систем общественного транспорта в мире, все же остаются пробки. По их мнению, это следствие ошибок градостроительной политики. Москва спланирована таким образом, что ее жители всегда должны путешествовать между различными зонами и районами (жилые кварталы, университет, торговые центры и т.д.), что вынуждает жителей ежедневно перемещаться на длинные расстояния, город превращается- в «город длинных путей». Город должен быть построен в иной манере, организован по-другому. С другой стороны, городская планировка непосредственно влияет на бюджет хозяйствующих субъектов и непосредственно населения. Частный инвестор вписывается в достаточно детальную программу, где, в соответствии с генеральным планом, прописаны не только нормы плотности и предельных высот застройки, но и принципы благоустройства.
Для жителей города реализация намеченных в Генеральном плане мероприятий может оказаться неожиданной угрозой личному благополучию в силу недостаточной информированности, например, при перебазировании ряда неэффективных промышленных предприятий или выносе производственных предприятий за черту города. Данное обстоятельство может поставить вопрос о дальнейшей занятости, перемене места жительства или повлечь увеличение расходов (финансовых и временных) на проезд до места работы.
Своевременное информирование о планах, процессах и результатах градостроительной политики не только в архитектурном, но и в социально экономическом аспекте позволит выявить и оценить общие тенденции современного градостроительства, объективно продемонстрирует экономическую обоснованность и социальную безопасность этих необходимых процессов.
Таким образом, можно отметить, что генеральный план города является основным документом, призванным создать основу для преобразования городской инфраструктуры. Современный генеральный план города разрабатывается в качестве структурного документа, определяющего перспективное территориальное развитие населенного пункта, создание инженерной инфраструктуры и коммуникационного каркаса, размещение основных центров притяжения; формирование системы открытых природных пространств на основе оценки ресурсов и прогноза развития; по комплексу факторов.
Если Генеральный план города являлся преимущественно стратегическим документом пространственного развития,, то прогнозно-аналитические документы социально-экономического развития города предназначены для концептуального обоснования основных направлений и целей развития города в комплексе
Анализ взаимосвязи социально-экономического развития крупнейшего города с целями его стратегического управления
Подходы к определению системы показателей и индикаторов социально-экономического развития города в процессе стратегического управления были рассмотрены нами в параграфе 1.3; Их мониторинг и анализ позволяют делать вывод о достижении целей развития? города, необходимости внесения корректив.
Проанализируем опыт городов России, таких как Казань, Екатеринбург, Волгоград, Нижний Новгород и т.д., по достижению отраженных в стратегических документах целей стратегического управления социально-экономического развития города. Все они являются городами-миллионерами России и интересуют нас как;объект исследования - крупнейший город.
Город Казань является одним из городов-миллионеров Россищ, где в числе первых была разработана стратегия развития города: Данный документ предусматривает достижение следующих целей [8]:
-становление полноценного местного самоуправления («Город горожан»): Предполагается, что город станет городом для горожан тогда, когда каждый его житель будет являться активным: членом городского сообщества;. Активную жизненную позицию" предлагается проявить, в структурах гражданского общества; в простейших делах по благоустройству подъезда, двора,. в соседских отношениях, в первичных ячейках местного самоуправления. Предусматривается формирование эффективной представительной и исполнительной власти городского уровня в рамках нового федерального закона о местном самоуправлении для решения важных задач, решаемых сообща в интересах города;
-поддержка инноваций в экономике и обществе на основе межсекторного партнерства («Котел, выплавляющий новое»). Предполагается; что универсальным ключом к успеху в развитии и экономики, и общества сегодня становятся инновации, нововведения. Отмечается,, что Казань, всегда была таким городом, в котором сплавлялись различные культуры, и появлялось нечто новое. Основой создаваемой новой экономики, соответственно, должны быть знания. Для поддержки инноваций предполагается создавать центры обмена опытом трансферта технологий, площадки для контакта науки и производства. Предполагается, что поддержка инноваций будет базироваться на создании творческой атмосферы, в которой ярко мыслящие личности могли бы творить, а опытные менеджеры могли бы реализовывать новые модели коммерциализации результатов научно-технического прогресса. Для финансирования инновационных процессов предлагается разработать механизмы привлечения в город финансовых структур, специализированных на работе с инновациями, венчурных и инновационных фондов;
-развитие межконфессиональных, межкупътурных контактов («Врата Востока в центре России»). Эту цель предполагается достичь, используя уникальное конкурентное преимущество города - древнюю историю сосуществования разных культур и конфессий. В стратегии отражена готовность городского сообщества к пониманию и общению с представителями разных культур и религий, прежде всего с исламским миром, с татарской диаспорой. Предполагается, что апробированный путь проведения всемирного конгресса татар, межконфессиальных встреч может стать своеобразной отраслью специализации для города;
- улучшение первичной среды жизнедеятельности (жилья и социальной инфраструктуры) в ходе реформирования ЖКХ и развития жилищной сферы (мегапроект «Надежный дом, удобный район»). Эта цель направлена на удовлетворение непосредственных нужд населения города, и в тоже время она служит катализатором решения ключевых экономических, социальных и градостроительных проблем.
Миссия развития Казани, провозглашенная в Стратегии — уютный и процветающий город равных возможностей. Главная цель Стратегии социально-экономического развития города - постоянное повышение качества жизни населения. Анализ миссии и главной цели развития города показывает, что основной акцент сделан на совершенствовании городской среды. Часто употребляются такие формулировки, как «уютный город», «сделаем чистыми и благоустроенными наши подъезды и дворы», «сделаем город удобным для всех поколений». Также в Стратегии города Казани установлены основные целевые индикаторы стратегического развития города Казани с прогнозными показателями на следующие годы (таблица 2.1).
Таким образом, только по семи показателям из семнадцати можно оценить степень реализации стратегии.
Нами были собраны статистические данные из разных источников и рассчитаны значения некоторых индикаторов, которые представлены в таблице 2.3. Причем, для выявления актуальности, приведенных в стратегии целевых ориентиров социально-экономического развития города, мы проанализировали данные за 2005 (фактические и прогноз) [8, 107, 117], прогнозные данные за 2010 [8] и фактические данные за 2008 годы [107, 120].
Исходя из данных таблицы, можно сделать вывод, что многие целевые ориентиры социально-экономического развития города Казани к 2008 году потеряли свою актуальность, а некоторые уже к, 2005 году. Оценка достижения целевых ориентиров развития, также сдерживается отсутствием мониторинга, информации по значениям установленных показателей и описания содержания или методических рекомендаций по расчету некоторых из них.
Подобная ситуация показывает незаинтересованность администрации города в эффективной реализации Стратегии Казани, свидетельствует о декларативном характере разработанного документа.
Обращение в Исполнительный комитет города с просьбой предоставления информации о вносимых в Стратегию города корректировках также подтвердил отсутствие официальных решений по их внесению.
Также можно выделить следующие недостатки стратегического плана города Казани:
1) оценка реализации стратегии ведется с помощью только количественных показателей, отсутствует оценка достижения запланированных результатов городским сообществом, хотя формирование гражданского общества и учет мнения населения Казани является приоритетным направлением развития;
2) стратегия перегружена индикаторами, кроме целевых ориентиров социально-экономического развития города, в стратегии устанавливаются меры и индикаторы достижения целей как первого, так и второго уровня. На наш взгляд, конкретные индикаторы достижения целей второго и третьего и других уровней целесообразнее отражать в программах городского развития.
Нами были проанализированы города-миллионники с целью выявления наличия стратегии развития города, открытого доступа к содержанию стратегии города, контрольных количественных показателей достижения поставленных целей, мониторинга достижения стратегических целей и внесения корректив, а также наличия качественных показателей достижения стратегических целей; основанных на выявлении мнения горожан (таблица 2.4).
Как мы видим из таблицы, многие крупнейшие города не имеют стратегии развития или находятся на этапе планирования социально-экономического развития. Это свидетельствует о том, что стратегическое управление городом находится на этапе становления в России, делая актуальным дальнейшие методические и методологические разработки в этой области.
У большинства рассматриваемых городов, имеющих стратегии развития, содержание документа находится в открытом доступе в сети Интернет.
На наш взгляд, существенным недостатком является отсутствие количественных показателей достижения целей города и учет мнения и консультации с населением.
Сопоставимым по статусу и численности населения с г.Казань, является г.Екатеринбург Уральского федерального округа. Рассмотрим взаимосвязь социально-экономического развития города Екатеринбурга с целями его стратегического развития.
Главная цель стратегии города Екатеринбурга - обеспечить достаточно высокое и устойчиво повышающееся качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан. Миссией города является трансформация города из исторически сложившегося индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания его жителей [9].
Разработка системы количественных и качественных показателей стратегического развития крупнейшего города
На сегодняшний день в практике стратегического управления чаще всего используется следующая схема реализации стратегии.
Тем самым сначала разрабатываются мероприятия, а потом - целевые показатели. Осознание необходимости каждого мероприятия в этом случае может и не происходить. Как следствие, связь между стратегией и ее реализацией оказывается весьма слабой.
Использование сбалансированной системы целевых показателей позволяет восстановить этот недостаток за счет организации процесса реализации стратегии следующим образом: Стратегия — Система — Целевые — Целевые целей показатели программы
В данном случае сначала обозначаются цели, потом - допустимые значения целевых показателей и в заключение — мероприятия, необходимые для изменения значений целевых показателей.
Применение универсальной для всех крупнейших городов системы показателей стратегического развития неизбежно сталкивается с вопросом индивидуальности города, уникальности его социально-экономического положения, историко-культурного наследия и т.п. Однако, отсутствие такой системы показателей делает невозможным анализ реализации стратегии города, сравнение результатов стратегического управления социально-экономическим развитием крупнейших городов. Как было отмечено в параграфе 2.3, отсутствие количественных показателей стратегического развития города приводит к их декларативности, так как невозможно проследить общую динамику изменений в социально-экономической сфере города и сделать обоснованные выводы о достижении стратегических целей развития.
Данное обстоятельство предопределило поиск общего для всех крупнейших городов основания для разработки системы показателей, применимых в разных городах без ущерба специфике и уникальности их развития. На наш взгляд, это возможно лишь при разработке системы показателей на основе глобальных целей развития крупнейших городов. Различают стратегические (глобальные) и тактические (локальные) цели развития города. Теоретический анализ стратегий городов [8, 9, 10, 11, 12] свидетельствует, что в основном глобальные, стратегические цели городов связаны с обеспечением полного материального благосостояния населения, повышением качества жизни населения и созданием условий свободного всестороннего развития личности. В таблице 3.2 приведены формулировки стратегических целей развития некоторых крупнейших городов России.
Как мы видим, стратегическое развитие предполагает, прежде всего, создание таких условий для жителей города, когда легко могут быть удовлетворены основные их потребности, обеспечивая тем самым высокое качество жизни. Соответственно, предлагаемая система показателей может быть разработана на основе иерархической системе потребностей человека, составленной американским психологом А.Маслоу [63]. Система показателей стратегического развития крупнейшего города, как мы полагаем, должна характеризовать следующие направления:
1) удовлетворенность первичных (базовых) потребностей горожан: это потребности в пище, одежде, жилище, в воспроизводстве людей;
2) удовлетворенность потребностей жителей в безопасности и стабильности, в том числе уверенности в будущем, комфортности проживания;
3) удовлетворенность социальных потребностей горожан: это потребности в принадлежности к определенной социальной группе, в привязанности, заботе и влиянии, участии в совместной трудовой деятельности; уважение со стороны других, возможности социального статуса, служебного роста;
4) удовлетворенность духовных потребностей населения, которые отражают потенциал творческих возможностей человека и степень их реализации.
В качестве отдельного направления стратегического развития необходимо выделить, обеспечение экономического развития города. Экономика города является базой и создает условия для удовлетворения указанных выше потребностей горожан.
На рисунке 3.2, исходя из логики сбалансированной системы целевых показателей, изображена схема предлагаемой нами общей для всех крупнейших городов системы целей стратегического социально-экономического развития города, на основе которьгх разработана система показателей стратегического развития города.
Цели стратегического развития, согласно подходу сбалансированной системы показателей, должны находиться во взаимоувязке с показателями, которые позволят провести их количественную и качественную оценку на этапе формирования программ, а также определить уровень их достижения на этапе оценки реализации стратегии города.
Построение системы показателей должно осуществляться на основе ряда принципов, среди которых следует выделить принцип измеримости, гибкости, системности, полноты отражения интересов различных сторон, заинтересованных в результатах стратегического развития города.
Согласно принципу измеримости разрабатываемая система должна содержать показатели, которые могут быть выражены в виде абсолютных или относительных величин. Принцип гибкости предполагает возможность внесения корректировок в систему показателей по мере необходимости. В соответствии с принципом системности разрабатываемые показатели должны отражать все результаты деятельности, направленной на стратегическое развитие города. Принцип полноты отражения интересов различных сторон предполагает включение в систему и качественных показателей, позволяющих проследить изменение оценок населением комфортности проживания в городе, проблем городского развития, эффективности предпринимаемых мер, а также позволяющих выявить социальное настроения горожан.
Для определения степени достижения глобальной цели стратегического развития города на основе изложенных выше принципов, была сформирована следующая совокупность наиболее важных, на наш взгляд, показателей, распределенных по характеризуемым ими направлениям удовлетворения потребностей населения и экономического развития города.
1. Показатели для оценки первичных (базовых) потребностей горожан:
- денежные доходы населения,
- доля расходов на питание и одежду из всего объема доходов.
2. Показатели для оценки степени удовлетворенности потребностей жителей в безопасности и стабильности:
- продолжительность жизни;
- уровень преступности;
- уровень безработицы (безработные к численности экономически активного населения);
- обеспеченность семей квартирами (соотношение количества квартир и количества семей);
- соблюдение ПДК по экологии;
- доля озелененных территорий в городе.
3. Показатели для оценки степени удовлетворенности социальных потребностей горожан:
- доля населения с высшим образованием;
- доля жителей, пользующихся Интернет;
- доля населения, участвовавшая в публичных слушаниях по вопросам местного значения;
4. Показатели для оценки степени удовлетворенности духовных потребностей населения (творческое самовыражение):
- доля активно работающих НКО в общем количестве НКО в городе;
- обеспеченность местами в учреждениях культурно-досугового типа на 1000 чел. населения.
5. Показатели для оценки экономического развития города:
- валовой территориальный продукт (ВТП), руб.;
- ВТП на душу населения, руб.
