Введение к работе
Актуальность исследования.Осуществляемая в настоящее время в стране перестройка системы хозяйственных отношений требует активизации деятельности местных органов власти в решении экономических и социальных проблем, в развитии местного и территориального хозяйства. В государственном секторе источники денег в каждом наступающем году часто точно известны и четко определены. Однако в последние годы поступления из этих источников не гарантированы, производство сокращается, и местные власти не всегда своевременно информируются о структуре и уровне местных доходов. В результате резко усилилась социально-экономическая напряженность в регионах, а бюджеты составляются в условиях экономической неопределенности.
Как представляется автору, переход к рыночной экономике требует создания принципиально новой системы управления социально-экономическими процессами, усиления ее территориальной направленности. Это обусловлено прежде всего необходимостью преодоления одного из основных противоречий современного этапа развития территориальной экономики - увеличения разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.
Местные бюджеты часто не могут обеспечить эффективное воздействие государственных органов власти на социально-экономические процессы в регионе, так как:
во-первых, местные бюджеты дефицитны и это ограничивает возможности их влияния на территориальные процессы;
во-вторых, конкретные формы бюджетных отношений слабо взаимосвязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса.
А ведь местные бюджеты, будучи выражением распределительной категории, связаны со всеми юридическими и фи-, зическими лицами территории, множеством взаимоотноше-
ний по линии как изъятия доходов, так и предоставления средств из бюджета.
Актуальность отмеченных проблем обусловила обращение автора к данной теме и определила направления исследования роли местных бюджетов на современном этапе развития России.
Степень исследования лробІлелш.Исследованию проблем
формирования и использования средств бюджетов различного
уровня, их роли в социально-экономическом развитии общест
ва были посвящены труды многих экономистов:
Д.А.Аллахвердяна, Г.В.Базаровой, А.М.Бирмана.
М.В.Васильевой, А.Г.Зверева, Е.В.Коломина, Д.С.Молякова.
Л.П.Павловой, В.М.Родионовой, М.В.Романовского,
Я.Б.Хесина .
Однако, проведенный названными авторами глубокий анализ и предложенные ими рекомендации сегодня во многом потеряли свое практическое (но не научно-методическое) значение, в связи с изменением значения местных бюджетов при переходе к рынку. Обоснованные во многих работах, преобразования в бюджетной системе страны ограничивались рамками централизованного управления экономикой при непосредственном участии государства в хозяйственных процессах. Отказ от подобного подхода, положенный в основу проводимой в настоящее время экономической политики, ставит перед финансовой наукой задачи поиска адекватного рыночной экономике механизма бюджетного воздействия на социально-экономические процессы как в целом по стране, так и в отдельных её регионах. Остается не до конца исследованным ряд проблем в этой области. Например, требуют научного обоснования положения об экономических основах и границах налогового регулирования местными органами управления деятельности субъектов хозяйствования, о воздействии местных бюджетов на уровень удовлетворения социальных потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, о
бюджетном финансировании различных отраслей, о критериях предоставления бюджетных субвенций, о пределах межбюджетного перераспределения средств и т.д.
Поэтому как в своей непосредственно профессиональной деятельности, так и при написании данной диссертации автор постоянно обращался к работам, выступлениям, докладам, печатным изданиям, научным разработкам специалистов в области местного самоуправления и финансов, аналитиков межбюджетных взаимоотношений, налогового законодательства и т.д. Это статьи и доклады: Ю.А.Беляева, А.Г.Игудина, В.В.Золотова, В.А.Кирпичникова, А.Г.Куликова, В.Н.Лексина, В.А.Павлова, В.Г.Панскова, Б.Е.Пенькова, Г.Б.Поляка, С.П.Солянниковой, И.Ф.Суслова, и др.
Из зарубежных экономистов и специалистов в области бюджетного устройства городов автор использовал работы: Стенли Л.Брю, Э.Гилла, Р.Кэмпбелла, Р.Макконнела, А.Маршалла, П.Самуэльсона и др.
Цели и задачи исследования. На основе анализа рабочих и архивных материалов местных органов власти в период с 1991 года раскрыть проблемы формирования и эффективного использования местных бюджетов и разработать методологию решения этих проблем.
Осуществление кардинальных реформ, переход к применению рыночных инструментов не могли не отразиться на изменении уровня жизни населения. Они внесли своеобразие во все компоненты формирования его доходов и потребления. Снизился жизненный уровень населения страны. И это мы должны учитывать в сегодняшних условиях.
Первоочередными задачами исследования развития местных бюджетов, на взгляд автора, являются:
укрепление финансовой базы, местных органов власти;
совершенствование самой системы взаимоотношений бюджетов разных уровней;
усиление влияния местных органов власти на производство;
обеспечение полноты потребности учреждений социально-культурной сферы.
Сегодняшнее состояние экономики России породило огромный комплекс проблем на различных уровнях управления. Макропроблемы финансов, денежной политики, эмиссии, кредитов, бюджета все в большей степени трансформируются в проблемы микроуровня, которые необходимо срочно решать, так как в этом процессе начинают взаимодействовать все большее количество заинтересованных субъектов. В их числе выступают исполнительные органы власти республик, краев, областей, местных административно -территориальных и национально - государственных образований России. Совершенно очевидно, что в современных условиях формирования пропорций народного хозяйства бюджет является одним из главных инструментов государства в проведении экономической и социальной политики.
Средства бюджетов направляются на решение социальных проблем. Методов решения этих проблем достаточно много, но автор не ставил перед собой задачу дать всеобъемлющий анализ бюджетной системы в целом и предложения совершенно новой модели этого устройства. Вместе с тем некоторые направления этого совершенства и пути сохранения созданной ранее социальннои базы местного устройства в данной работе представляются.
Объектом исследования в данной работе являются бюджеты городов Северного Кавказа: г. Армавира Краснодарского края, гг. Буденновска и Невинномысска Ставропольского края, г. Черкесска Карачаево-Черкесской республики. Представленные города расположены в одинаковых климатических зонах. Их промышленный потенциал, численность населения также приблизительно одинаковы, что позволяет их считать достаточно типовыми объектами исследования.
Предметом исследования в работе выступает система бюджетных взаимоотношений местных органов власти на уровне; городов с субъектами Федерации (краев, республики). Выделение этих взаимоотношений обусловлено задачами эффективного сочетания интересов и рычагов на всех уровнях управления развитием города.
Финансовое сотрудничество государственных и местных органов власти заключается в помощи государства местным органам или вышестоящих органов нижестоящим, с одной стороны, и в содействии местных органов в решении государственных задач, с другой стороны.
Теоретике - методологической основой исследования явились научные работы и практические обобщения ведущих ученых-экономистов России и зарубежных стран, занимающихся проблемами бюджетного устройства, теорией финансов, налогового устройства и т.д.
В работе используются архивные и текущие материалы по бюджетному устройству названных выше городов и рабочие материалы исполнительных органов власти.
Помимо разработок различных ведомств, служб и организаций была изучена дореволюционная российская, советская, современная российская и зарубежная литература по следующим направлениям:
структурное устройство бюджетов на различных исторических этапах становления Российского государства и зарубежных стран;
налоговое устройство;
межбюджетные взаимоотношения;
хозяйствование на уровне городов и местных бюджетов.
Эмпирическая основа исследования построена на законодательных и подзаконных нормативных актах, вышедших в последнее время как на государственном, так и местном уровнях
в области бюджетных прав, бюджетного процесса, налоговой политики представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, краев, органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
сформулированы новые требования, предъявляемые к бюджетной системе города, ее структуре, рациональному расходованию бюджетных средств. В числе таких требований названы: децентрализация бюджетной системы (расширение перечня закрепленных доходов в местных бюджетах); совершенствование взаимоотношений разноуровневых бюджетов (четкое разграничение в объектах финансирования, исключение предвзятости и т.д.); направленность финансирования (адресный характер); гибкость финансирования в соответствии с изменением целей и задач; своевременная корректировка доходных и расходных статей (с учетом инфляции, расширения сети социальной сферы, поиска альтернативных путей сохранения этой сферы без перепрофилирования и т.д.): комплексность использования бюджетных и внебюджетных средств; законодательная ответственность органов власти за исполнение бюджета и т.п.
В результате анализа складывающейся системы бюджетного управления и путей ее улучшения, обоснована необходимость разработки мероприятий по развитию промышленного потенциала города, его хозяйствующих субъектов, а также предложены конкретные пути, которые помогают работать в условиях неплатежей, задержек взаиморасчетов, высоких кредитных ставок банковских учреждений, огромных темпов инфляции и т.д. В составе таких мероприятий в работе названы: выделение средств из бюджета (льготный кредит, ссуда) производствам, которые дадут быструю отдачу в форме налоговых платежей; финансирование (субсидии, дотации) предприятий, занятых в социальной сфере (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, сельское хозяйство): формирование муниципального заказа аграрному сектору на продовольственную про-
7 дукцию для последующей реализации ее населению города; введение вексельного обращения; централизация учреждений бюджетной сферы (дошкольные учреждения, социальной защиты и т.д.); минимизация сроков прохождения средств от налогоплательщиков до учреждений, финансируемых из бюджета.
На базе статистических материалов предложен новый метод, позволяющий с помощью относительного коэффициента в условиях нестабильности планировать консолидированный бюджет на уровне субъектов Федерации. Этот коэффициент представляет собой отношение разницы величин доходной и расходной частей к доходной части бюджета города (района) за определенный период и характеризует меру соответствия фактически достигнутого уровня инфраструктурной обеспеченности и перспективного развития городов и районов.
Обоснована необходимость рассмотрения бюджета как инструмента финансового регулирования экономики на уровне города, региона и Российской Федерации в целом, освобождаясь от несвойственной ему в рыночной системе функции - непосредственной организации производства.
На основе анализа тенденции развития бюджетных систем разных стран сделан вывод о том, что на начальном этапе становления рыночных отношений преобладает роль центральных бюджетов в регулировании социально-хозяйственных процессов, затем происходит постепенная децентрализация бюджетного устройства и центр тяжести в бюджетных расходах смещается на более низкие уровни управления.
Разработаны основные направления региональной политики в рамках регулирования бюджетно-налоговых отношений на основе обобщения современных экспертных оценок, которые приведены в выводах излагаемых в автореферате.
— Выработаны меры по увеличению доходной части бюд
жетов на местном уровне, в частности по взиманию надбавок к
государственным налогам и доходам, чтобы обеспечить приток
финансовых ресурсов для покрытия местных потребностей.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по совершенствованию бюджетного регулирования в городском устройстве. В частности, предложения автора рассматривались на городском и краевом уровне. Их предполагается использовать в городском хозяйствовании г. Невинномысска, а также в других городах и не только Северного Кавказа.
Некоторые выводы и предложенные мероприятия из проведенного исследования апробировались в практической деятельности г. Невинномысска. Рекомендации автора были использованы при подготовке соответствующих аналитических записок в вышестоящие краевые представительные и исполнительные органы власти.
По результатам выполненных автором в рамках диссертации исследований, а также на базе собранных и обобщенных материалов в области бюджетного устройства, издана брошюра "Бюджеты городов Северного Кавказа", которая может быть использована как в учебном процессе (в темах по бюджетам городов), так и в работе органов, занимающихся финансовыми проблемами в регионах и городах.
