Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место малых и средних городов в социально-экономическом развитии России ... 9
1.1. Урбанизация в территориальном развитии общества ... 9
1.2. Местное самоуправление, необходимость планирования социально-экономического развития муниципальных образований ... 33
Глава 2. Формы и методы планирования социально-экономического развития малых и средних городов в системе местного самоуправления ... 63
2.1. Система экономического и социального прогнозирования на местном уровне ... 78
2.2. Анализ целевых программ в системе стратегического планирования ... 78
2.3. Проблемы, перспективы и основные направления развития г. Кронштадта: планово-программное обеспечение муниципального образования... 113
Заключение... 144
Список литературы... 146
Приложения... 154
- Урбанизация в территориальном развитии общества
- Местное самоуправление, необходимость планирования социально-экономического развития муниципальных образований
- Система экономического и социального прогнозирования на местном уровне
- Анализ целевых программ в системе стратегического планирования
Урбанизация в территориальном развитии общества
Современный переходный период, связанный с попыткой России освоить демократическое общественное устройство, стал тем социальным фоном, который в заметной мере формирует сегодня проблемы и перспективы малых и средних городов.
Уровень развития городов является единственным наиболее важным феноменом, трансформирующим расселение людей в развивающихся странах. В соответствии с таблицей 1. городское население мира предположительно увеличивается примерно на 2 30% в период с 1975 до 2025, т.е. примерно с 1,6 миллиарда до 5.1 миллиарда.
К концу нашего столетия две трети населения развивающегося мира будет проживать в городских районах. Более половины прироста городского поселения является результатом естественного его возрастания, а не результатом миграции из сельских в городские районы. Данный компонент роста будет набирать силу с течением времени.
Города вносят значительный вклад в процесс экономического роста, обеспечивая при этом примерно 60% размера валового национального продукта в развивающихся странах. Города являются основными силовыми элементами национального экономического роста, выступая в качестве инкубаторов для новых зарождающихся предприятий и в качестве территорий, на которых происходит эффективный обмен товарами, информацией, трудовыми ресурсами и иными услугами.
Сосредоточение населения и экономической жизни в городах при одновременном преобразовании сел в поселки городского типа представляет собой сложное социально - экономическое явление, определяемое развитием производительных сил и производственных отношений общества. Урбанизация, как процесс - это возникновение и развитие городов в их неразрывной взаимосвязи с развитием села. Как определенная ступень в развитии общества, урбанизация представляет собой конкретно-историческую форму размещения производства, расселения и организации материально - пространственной среды обитания людей, при которой сохраняются противоположность или существенные различия между городом и деревней.
Проблемы развития и взаимосвязи города и деревни издавна привлекали к себе внимание общественной мысли. Известным экономистом и урбанистом, рассмотревшим функциональную зависимость города, а именно его генезиса и динамики, от общей народнохозяйственной системы, часть которой он составляет, является Вернер Зом-барт. Его труд, по мнению Л.А. Велихова, ценен как своим историзмом, так и правильным методологическим подходом к проблеме урбанизма, хотя выводы названного ученого все-таки во многом субъективны3.
Что касается другой литературы /Шварц, Фойгт, Маршал, Марло, Шульце-Геверниц и др./, то она лишь вскользь касается данной темы. Главная причина неудач этих теорий урбанизма коренится в том, что огромное большинство исследователей современного города, игнорируя производственный момент, смотрят на него как на более или менее благоустроенное жилище, отчасти как на санаторий и источник культуры. Между тем современный город, как часть народнохозяйственной системы, есть раньше всего колоссальная мастерская, сложное сотрудничество для производства хозяйственных благ и комплекс связанных с этой мастерской торговых и кредитных отношений.
Своеобразные проекты преодоления отчужденности и отсталости деревни принадлежат социалистам - утопистам Т. Мору и Т. Кампанелле, Ш. Фурье и Р. Оуэну и др. Однако проекты того времени, направленные на преодоление разрыва между городом и деревней носили утопический характер, ибо основывались на идеалистическом понимании закономерностей общественного развития. Социалисты - утописты не видели реальной силы, способной перестроить мир, необходимых экономических предпосылок для решения задачи ликвидации противоположности между городом и деревней.
Основы материалистического учения о взаимоотношениях города и деревни создали классики марксизма -ленинизма. "Уничтожение противоположности между городом и деревней, - писали К. Маркс и Ф. Энгельс, -есть одно из первых условий общественного единства, - условие, которое, в свою очередь, зависит от множества материальных предпосылок и которое, как это видно уже с первого взгляда, не может быть осуществлено одной только волей». В работах К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина намечены основные пути решения этой проблемы. В частности, Ф. Энгельс писал в "Анти - Дюринге", что условием уничтожения разрыва между городом и деревней является "возможно, более равномерное распределение крупной промышленности по всей стране»6. В,И. Ленин указывал, что "нет ровно никаких технических препятствий тому, чтобы сокровищами науки и искусства веками скопленными в немногих центрах, пользовалось все население, размещенное более или менее равномерно по всей стране».
Местное самоуправление, необходимость планирования социально-экономического развития муниципальных образований
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации стала импульсом государственного строительства. В России, как в федеративном государстве, существуют три уровня власти, имеющие собственную компетенцию: — власть федеральная, задачей которой является обеспечение единства конституционного строя, сувере нитета и территориальной целостности России, гаран тии прав человека и гражданина. За прошедшие годы удалось сформировать почти все федеральные органы, предусмотренные Основным Законом. Основным вопросом на федеральном уровне власти являются выборы Госу дарственной думы и Президента России. — государственная власть субъектов Российской Федерации, обладающих вне пределов ведения Россий ской Федерации и ее полномочий по предметам совмест ного ведения всей полнотой государственной власти. Этот уровень государственного строительства включает в себя создание государственности субъектов РФ. — власть местного самоуправления, задачей кото рой является реализация совместных интересов жителей в компактных территориальных образованиях. Сейчас мы находимся в начале третьего этапа государственного строительства формирования местного самоуправления . Сегодня мы говорим: государство заканчивается на уровне субъектов Федерации. Ниже - местное самоуправление. Это власть, но по природе своей имеющая негосударственный характер, основой которой является инициатива граждан. Говоря о понятии местное самоуправление, уместно отметить, что в дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением".30 Наиболее известные в конце 20-х годов 19 века буржуазные теоретики местного самоуправления И. Ред-лих и П. Ашлей определяли местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву.31 Изучая понятия о местном и городском самоуправлении, профессор Л.А. Велихов, один из старейших и компетентнейших специалистов в области градоведения, отмечал, что при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. — Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. — Во-вторых, это - разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел /квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п./, которые государство 3 Л,А, Велихов. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управления, финансах и методах хозяйства. Москва, 1928. Ленинград С.110 . 31 Л.А. Велихов. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Москва, 1928. Ленинград С. 110 , по закону возлагает на него. — В-третьих, это более или менее самостоятель- ные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства к осуществлению своих задач, /местное обложение и т.п./ — В-четвертых, нельзя не указать и на террито риально-ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению. Приведенные признаки являются наиболее характерны- ми, общепризнанными и повсеместно существующими. Далее им проведена оценка местного, а в частности и городского самоуправления с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству: — Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в из брании органов местного самоуправления и непосред ственно заинтересованным в успешной деятельности последних. — Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. — В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяет ся по всему государству, не стягивается искусст венно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. — В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом /точнее - с господствующим классом населения/ наряду с частными интересами у граждан появляются общественные, принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу. — В-пятых, местное самоуправление дает гражда нам ближайшее практическое знакомство с обществен- ным делами.
Система экономического и социального прогнозирования на местном уровне
Сегодня в России важным фактором стабилизации и эффективного движения на базе научно-технического прогресса является формирование адекватной системы управления на всех уровнях народного хозяйства. Стержнем современной системы управления является стратегическое управление и прежде всего его сущностная основа - стратегическое планирование. Стратегическое планирование помогает поддерживать необходимые экономические пропорции, с его помощью обеспечивается согласованная целенаправленность функционирования всех звеньев хозяйственной системы общества, оно зарекомендовало себя как один из самых действенных инструментов современного менеджмента. Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей - плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
В основном, процесс стратегического планирования включает четыре этапа: оценка, выбор, исполнение и анализ, суть которых отражена в модели стратегического планирования /рис. Только на основе стратегического планирования всех составляющих звеньев народного хозяйства, включая и районное звено государственного управления возможно эффективное социально-экономическое развитие страны.
Вот почему, одной из важнейших проблем управления малым городом, муниципальным образованием является формирование научно-обоснованных целей его развития.
Ошибки в обосновании стратегического выбора развития муниципального образования связаны с продолжением экономического спада, дальнейшим ухудшением качества жизни населения, ростом социальной напряженности. По нашему мнению, следует отметить, что этап управления - целеполагание - является исходным в любом процессе управления. Любой социальный процесс содержит в качестве необходимого элемента целенаправленную деятельность людей, что и составляет его отличие от других форм развития. Цель достаточно сложного объекта не может быть раскрыта с помощью одного показателя (характеристики) , и должна конкретизироваться в общем случае совокупностью качественных и количественных характеристик - целевых установок (ориентиров) , целевых показателей, целевых нормативов. При этом качественную характеристику цели определяет целевая установка - вытекающий из объективных законов качественно выраженный ориентир общественного развития. Количественная определенность цели обеспечивается разработкой целевых показателей - количественных характеристик объекта целеполагания на определенный момент времени и целевых нормативов - значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно-обоснованному уровню конечного (желаемого) состояния объекта . Таким образом, цели объективно отражают потребности и интересы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. В нашей стране накоплен определенный опыт целевого управления. Начало целевого управления и планирования в России относится к 1918г.(план ГОЭЛ- РО) . управления и обуславливается спецификой объекта управления, его местом в общественном разделении труда, степенью развитости производственной и социальной инфраструктуры.
Использование программно-целевого метода в межотраслевом регулировании российской .экономики принято связывать с периодом 1966-1967 г.г. В основном охватывались проблемы управления научно-. техническим прогрессом, наиболее известной работой того периода была монография Б.О. Зайцева и Б.А. Лапина63.
Позднее появились работы, в которых исследовались методологические проблемы использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом, так и в планировании народного хозяйства в целом. Среди них этапным стали монографии Е.Б. Косова и Г.Х. Попова, М.Я. Лемешева и А.И. Панченко, М.З. Майминаса, Б.А. Райзберга, В.Н. Кириченко, В.ГО. Будавея, Г.С. Поспелова .
В последующие годы число публикаций по программно-целевому методу в управлении значительно возросло. Принципиальное значение имеют работы, внесшие вклад в развитие методологии использования этого метода. К их числу принадлежат известные монографии А.Г. Аганбегя-на, Н.П. Федоренко и Э.Ф. Баранова, К.А. Багриыовско-го и В.П. Бусыгина, В.Н. Кириченко65. Эти работы исследовали целевую стадию планирования, рассматривая удовлетворение потребностей населения как исходный пункт планового управления.
Анализ целевых программ в системе стратегического планирования
Сегодня в России важным фактором стабилизации и эффективного движения на базе научно-технического прогресса является формирование адекватной системы управления на всех уровнях народного хозяйства. Стержнем современной системы управления является стратегическое управление и прежде всего его сущностная основа - стратегическое планирование. Стратегическое планирование помогает поддерживать необходимые экономические пропорции, с его помощью обеспечивается согласованная целенаправленность функционирования всех звеньев хозяйственной системы общества, оно зарекомендовало себя как один из самых действенных инструментов современного менеджмента. Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей - плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. В основном, процесс стратегического планирования включает четыре этапа: оценка, выбор, исполнение и анализ, суть которых отражена в модели стратегического планирования /рис. №2./. Только на основе стратегического планирования всех составляющих звеньев народного хозяйства, включая и районное звено государственного управления возможно эффективное социально-экономическое развитие страны. Вот почему, одной из важнейших проблем управления малым городом, муниципальным образованием является формирование научно-обоснованных целей его развития. Ошибки в обосновании стратегического выбора развития муниципального образования связаны с продолжением экономического спада, дальнейшим ухудшением качества жизни населения, ростом социальной напряженности. По нашему мнению, следует отметить, что этап управления - целеполагание - является исходным в любом процессе управления. Любой социальный процесс содержит в качестве необходимого элемента целенаправленную деятельность людей, что и составляет его отличие от других форм развития. Цель достаточно сложного объекта не может быть раскрыта с помощью одного показателя (характеристики) , и должна конкретизироваться в общем случае совокупностью качественных и количественных характеристик - целевых установок (ориентиров) , целевых показателей, целевых нормативов. При этом качественную характеристику цели определяет целевая установка - вытекающий из объективных законов качественно выраженный ориентир общественного развития. Количественная определенность цели обеспечивается разработкой целевых показателей - количественных характеристик объекта целеполагания на определенный момент времени и целевых нормативов - значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно-обоснованному уров- ню конечного (желаемого) состояния объекта . Таким образом, цели объективно отражают потребности и инте ресы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. В нашей стране накоплен определенный опыт целевого управления. Начало целевого управления и планирования в России относится к 1918г.(план ГОЭЛ- РО) . управления и обуславливается спецификой объекта управления, его местом в общественном разделении труда, степенью развитости производственной и социальной инфраструктуры. Использование программно-целевого метода в межотраслевом регулировании российской .экономики принято связывать с периодом 1966-1967 г.г. В основном охватывались проблемы управления научно-. техническим прогрессом, наиболее известной работой того периода была монография Б.О. Зайцева и Б.А. Лапина63. Позднее появились работы, в которых исследовались методологические проблемы использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом, так и в планировании народного хозяйства в целом. Среди них этапным стали монографии Е.Б. Косова и Г.Х. Попова, М.Я. Лемешева и А.И. Панченко, М.З. Майминаса, Б.А. Райзберга, В.Н. Кириченко, В.ГО. Будавея, Г.С. Поспелова . В последующие годы число публикаций по программно-целевому методу в управлении значительно возросло. Принципиальное значение имеют работы, внесшие вклад в развитие методологии использования этого метода. К их числу принадлежат известные монографии А.Г. Аганбегя-на, Н.П. Федоренко и Э.Ф. Баранова, К.А. Багриыовско-го и В.П. Бусыгина, В.Н. Кириченко65. Эти работы исследовали целевую стадию планирования, рассматривая удовлетворение потребностей населения как исходный пункт планового управления.
