Содержание к диссертации
Введение
1.Глава 1. Федерализм как принцип разграничения экономических и финансовых полномочий между центром и регионами 10
1.1 . Федеративное устройство государства как форма экономической интеграции общества 10
1 2.Актуальные проблемы экономического федерализма и территориальной организации хозяйства 26
1.3.Сущность, модели, механизмы реализации бюджетного федерализма 40
2.Глава 2 Выравнивание доходов бюджетов территорий как инструмент сглаживания пространственной поляризации регионов 66
2.1 Налоговое обеспечение доходов региональных и местных бюджетов 66
2.2. Механизм вторичного выравнивания доходов региональных и местных бюджетов 89
3 Глава 3. Разработка механизма анализа и количественной оценки бюджетной политики в муниципальных образованиях 115
3.1..Методикаи алгоритм анализа бюджетной политики 115
3.2. Анализ взаимосвязей и закономерностей исполнения местных бюджетов ленинградской области 121
Заключение 157
Список использованной литературы 166
Приложения 179
- Федеративное устройство государства как форма экономической интеграции общества
- Налоговое обеспечение доходов региональных и местных бюджетов
- Механизм вторичного выравнивания доходов региональных и местных бюджетов
- Анализ взаимосвязей и закономерностей исполнения местных бюджетов ленинградской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования Первоначальный этап формирования основ рыночной экономики в Российской Федерации, сопровождающийся нарастанием кризисных явлений в социально-экономической, финансово-кредитной и других сферах жизни общества, накоплением структурных диспропорций в системе воспроизводства, выявил целый ряд ошибок и недостатков финансово-экономического характера, явившихся катализатором названных негативных процессов и тенденций. К одним из таких недостатков относится ослабление бюджетных методов и механизмов регулирования социально-экономического развития регионов.
Усиление роли государства в регулировании социально-экономических процессов общества является необходимым условием преодоления общей отсталости страны и отдельных ее регионов. Влияние государства на экономику происходит как через административные так и через экономические методы. Среди последних важное место занимают бюджетно-налоговые методы регулирования процессов воспроизводства и территориального развития. Их роль и значение существенно усиливается в период ухудшения социально-экономической ситуации. Объясняется это тем, что рынок не является саморегулирующимся механизмом, и в условиях системного кризиса государство вынуждено наращивать свое воздействие на экономику через различные формы и методы. Данная закономерность подтверждав гея опытом экономически высоко развитых сіран мира (например, США в период Великой депрессии).
Скорейшая реализация мер по стабилизации социально-экономического положения в стране, усиление финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в рамках единого федеративного государства, выполнение
4 общих функций государства немыслимо без преодоления бюджетного кризиса. Кризис в экономических основах федеративных отношений, сопровождаемый всеобщим ухудшением социально-экономического положения в стране, наиболее остро обнаружился в следующих аспектах:
слабой теоретической разработке концепции построения бюджетной системы, отвечающей федеративному типу государственного устройства;
резком сужении доходной базы бюджетов всех уровней,
передаче на нижестоящие уровни управления расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками;
недостаточной юридической разработанности вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональными и местными органами власти, и соответственно доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
обострении противоречий и увеличении доли перераспределяемых средств в системе межбюджетных отношений.
Принципиально важным вопросом построения российского государства на принципах федерализма, предполагающего децентрализацию финансово-экономических ресурсов и высокую самостоятельносгь территориальных образований, является формирование российской модели экономического федерализма, отвечающей общегосударственным, региональным и местным интересам. При этом необходимо провести комплексное реформирование модели бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений с учетом отечественною и международного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации, перспектив социально-экономического развития государства. Научно-прикладная значимость данного направления исследования представляется достаточно обоснованной, что и обусловило обращение к данной теме.
Ученые и специалисты до сих пор не выработали единого комплексного канонического подхода к изучению вопроса функционирования бюджетного
федерализма, а так же его основополагающих принципов и механизмов
практической реализации, что и обуславливает актуальносгь диссертационного исследования.
Наличие дискуссионных аспектов в системе межбюджетных отношений, в частности при разграничении расходных функций между бюджетами, составом и структурой налогов, нормативов их распределения по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закрепленных доходов, способ бюджетного выравнивания, вызвали большой интерес к данной проблеме и необходимость дополнительных научных изысканий в данной области, выработки практических рекомендаций по ее разрешению в той или иной мере, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования является выработка практических предложений и рекомендаций по совершенствованию и рационализации Российской модели федерализма, межбюджетных отношений (как одного из определяющих ее элементов), повышению самодостаточности региональных и местных бюджетов, посредством системного изучения экономических проблем российского федерализма, обобщения научного и практического опыта регулирования межбюджетных отношений в РФ на всех уровнях бюджетной системы.
Реализация поставленной цели поіребовала решения следующих задач:
классификации проблем экономического федерализма;
определения роли, места и значения межбюджетных отношений в реформируемой экономике РФ;
систематизации взглядов ведущих экономистов и законодателей на содержание некоторых понятий экономического федерализма;
рассмотрения эволюции межбюджетных отношений и методов бюджетного выравнивания в РФ, выявления недостатков, общих закономерности и этапов их развития;
рассмотрения и анализа действующей в РФ региональной системы межбюджетных отношений на примере Ленинградской области; выявления тенденции и выработки практического механизма, применение которого позволило бы ее оптимизировать.
Объект исследования - мониторинг и регулирование региональной экономической политики посредством бюджетного механизма.
Пдедмет исследования - финансово-экономические отношения между уровнями системы государственного и местного управления, возникающие в процессе реализации политики федерализма.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили системный подход, методы экономического, корреляционно-статистического анализа и синтеза, идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных роли бюджетного федерализма в системе макроэкономического регулирования и управления бюджетым процессом.
Информационную базу исследования составили законы РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы Ленинградской области, постановления Губернатора Ленинградской области, статистические и аналитические данные Комитета по экономике и инвестициям отдела бюджетной политики правительства Ленинградской области, а также данные, самостоятельно полученные автором в результате проведенного исследования.
Научная новизна работы состоит в следующем:
классифицированы и систематизированы проблемы становления федерализма в контексте струкіурной трансформации народного хозяйства в РФ;
в результате проведенного анализа федерального подхода к бюджетному выравниванию уровней социально-экономического развития территорий в РФ, указаны методологические просчеты, их практические последствия;
на основе исследования механизмов обеспечения доходов региональных и местных бюджетов, определены территориальные особенности наполняемовти бюджетов;
разработан механизм количественной оценки, контроля и измерения уровня социально-экономического развития муниципального образования;
Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендация по совершенствованию бюджетного устройства и методических основ функционирования бюджетов субъектов и муниципальных образований РФ, гармонизации системы межбюджетных отношений в РФ.
Данные, получаемые при использовании новой методики позволят Комитету по экономике и инвестициям Ленинградской области, а так же сходным комитетам других субъектов Федерации, инструментально измерять эффективность муниципальной бюджетной политики, могут косвенно способствовать сокращению субвенциально-дотационной зависимости, объема прямых межбюджетных потоков и общему экономическому оздоровлению муниципальных образований.
По теме диссертации опубликовано 5 печатных работ.
Структура и основное содержание работы Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Во введении обоснована актуальность темы, определены цели и задачи, объект исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость диссертации.
В первой главе - «Федерализм как принцип разграничения экономических и финансовых полномочий между Центром и регионами» показана роль федерализма, его интегративная системообразующая функция; систематизированы проблемы в становлении экономического федерализма и местного самоуправления; исследовано пракшческос влияние концептуальных
положений и принципов федерализма на организационную структуру системы государственного управления и бюджетное устройство; определены содержание и модели бюджетною федерализма; определены сущность и формы основного механизма и индикатора реализации политики бюджетного федерализма -межбюджетных отно ше н и и.
Во второй главе «Выравнивание доходов бюджетов территорий как инструмент сглаживания пространственной поляризации регионов» проанализирован федеральный подход к налоговому регулированию доходов региональных бюджегов, исследованы особенности формирования доходов территориальных и местных бюджетов на примере Ленинградской области; проанализирована -шолюция Федерального механизма вторичного выравнивания диспропорций экономическо-бюджетного развития, его методологические просчеты и их практические последствия с точки зрения оказанного влияния на объемы доходов региональных и местных бюджетов.
В третьей главе - «Разработка механизма анализа и количественной оценки бюджетной политики в муниципальных образованиях» предпринимается попытка построить альтернативный экономико-статистический корреляционный механизм оценки межбюджетных отношений, отражающий основные аспекты формирования и распределения местных бюджетов. Особое внимание уделяется средствам, получаемым местными бюджетами из бюджетов других уровней. Объектом исследования выступают 29 муниципальных образований Ленинградской обласіи. При проведении анализа используются относительные бюджетные показатели. На основе отчетных данных Отдела бюджетной политики Комитета по экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области за 1997-2000 п., с использованием прикладных методов статистического анализа экономических явлений и процессов (кластерного, корреляционного и других методов многомерного анализа) вскрываются сложившиеся закономерности и связи между основными бюджетными показателями муниципальных бюджетов Результатом проведенного в данной
главе анализа является научно обоснованная группировка муниципальных образований Ленинградской области, подтверждающая состоятельность и безусловную полезность применения предлагаемой модельной методики. Кроме того, данная методика позволяет выделять динамические структурные «перекосы» в экономическом развитии муниципальных образований, является эффективным механизмом их визуализации.
В заключении изложены основные результаты исследования.
Федеративное устройство государства как форма экономической интеграции общества
По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим постоянные конфликты, войны и междуусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении сфер влияния и мирного сосуществования. Or слова «foedus», что означает в переводе с латинского «договор» (соглашение) родилось понятие федерализма как особого режима, воплотившегося в устройстве общества и конкретных государств, в совершенствовании взаимоотношений между ними. В энциклопедическом словаре по федерализму, вышедшем в і 997 г., федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают оіраниченньїм суверенитетом, включая понятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное гражданство и гражданство союзных единиц. Исследователи федерализма справедливо отмечают, что, хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми именно федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них.
В настоящее время в мире насчитывается свыше двадцати стран с федеративным устройством (США, Канада, Индия, Россия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.) и охватывает более половины территории земного шара и примерно треть населения земли. Еще большее число стран имеют те или иные элементы федерализма. Даже в устоявшихся федерациях в ходе историческою развития постоянно меняются конкретные формы федерализма, отражая различные варианты взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации, прежде всего в области бюджета и налогов. Поэтому не существует и единого мнения о числе моделей федерализма.2 Обычно выделяют три наиболее известные — договорную, централистическую и кооперативную. Им соот вегствуют определенные финансово-экономические механизмы взаимодействия власгных сіруктур различных уровней.
В традиционном смысле под федерацией понимают форму государственного устройства, когда ш нескольких государств создается одно.3 В современных условиях этот термин не обязательно означает объединение государств (федерация снизу), а подразумевает исторически сложившееся государство, которое в ходе эволюции переходит на путь федерализма, на применение принципов федерализма(федерация сверху). Именно такой федерацией является Россия.
Особенность федерализации в России заключается в том, что этот процесс приобрел острую политическую окраску. В силу особенностей развития России в советский и постсоветский период, в условиях кризисных явлений правосознание федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Разногласия по узловым вопросам выражаются в разном осмыслении понятия и содержания государственного суверенитета России, конституционных принципов федерализма, к числу которых относятся прежде всего разграничение предметов ведения и полномочий, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в России; степени самостоятельности субъектов Федерации, форм и процедур разделения и реализации ічкударственной власти по вертикали и несения ответственности за ее осуществление сторонами федеративных отношений. Как следствие неразрешенности данных спорных вопросов в отношениях между Федерацией и ее субъектами по-прежнему сохраняется напряженность, которая, как известно, уже выразилась в самых что ни на есть крайних формах конфликта: «парад суверенитетов», «война законов», «бюджетно-финансовые войны», сепаратизм, рост национализма и даже вооруженные столкновения, создавшие прецедент развязывания гражданской войны.
Нельзя не отметить и то значение, которое современные теоретики федерализма придают анализу природы федерации, подводя итоги более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма в государственности. Именно через природу ( едерации аналитики стремятся объяснить причины успеха федеративных государств и падений псевдофедераций.
Для наиболее полного понимания сути и содержания федерализма следует сформулировать принципы, лежащие в его основе. Научной теорией и международной практикой вырабоганы следующие основные принципы федерализма:1 добровольность и равноправие образующих государство субъектов; установление ими единого конституционного статуса; суверениїхгт федерального государства и суверенитет субъектов федерации; общность территории и гражданства; единая денежная, налоговая и таможенные системы; единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным и региональными органами власти. Представляется, что наиболее фундаментальный подход среди всего многообразия сформировавшихся взглядов связан с пониманием природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниэла Елазара, Винсента Острома2. С позиции такого понимания природы федеративного государства договор (соглашение) рассматриваемся не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых — согласие сторон, а характер взаимодействия во властных отношениях основывается на самоуправлении. С этой точки зрения любая федерация по сущности является самоуправляемым договорным государством, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении согласия.
Налоговое обеспечение доходов региональных и местных бюджетов
Задачи и функции налоговой системы перманентно изменяются с учетом предъявляемых к ней политических, экономических и социальных іребований. Из простого инструмента мобилизации доходов бюджетов, она превратилась в основной регулятор всего производственного процесса, определяя все пропорции, темпы и условия функционирования экономики. В странах с развитой рыночной экономикой доля национального дохода, перераспределяемая через налоговую систему возросла с 10-15% в 30-х годах, до 50 и более процентов в последние десятилетия. Причиной наметившейся в последние десятилетия тенденции к опережающему росту доли местных налогов по сравнению с федеральными, является поворот экономики развитых стран на социальную ориентацию, с передачей социально-ориентированных отраслей местных органам управления,
В России в 1996г. удельный вес ірансфертов в общей сумме средств бюджетного регулирования составил лишь 11,5%, удельный вес отчислений от регулирующих налогов 73%. Таким образом, именно рациональность первичного налогового распределения доходных источников является определяющим элементом системы межбюджетных отношений.
Если в 1992 году соотношение расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации в общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ было 64,3% к 35,7%, то в 1998 году оно изменилось в сторону увеличения доли бюджетов территорий и составило 48,5% к 51,5% соответственно (Диаграмма 2.1). Такое положение свидетельствует о растущей тенденции передачи федеральных полномочий в регионы без соответствующего финансового обеспечения, о хозяйственной дезинтеграции без адекватной бюджетной дезинтеграции. Например, нагрузка на коммунальные службы вызванная передачей ведомственного жилья в муниципальную собственность за годы реформ выросла почти в два раза, а финансовых ресурсов у регионов практически не прибавилось; наибольший опережающий рост расходов над доходами приходился на территориальные бюджеты.
Почти все регионы РФ несу г дополнительное бремя расходов, в связи с принятием федеральных законов социального характера (Об образовании, о ветеранах и инвалидах и т.д.). Из федерального бюджета при этом должны перечисляться бюджетные компенсации для обеспечения выполнения этих законов, но не перечисляются или перечисляются не в полном объеме (в последние годы частично они стали выделяться из Федерального фонда финансовой поддержки реї ионов, что противоречит цели и функциям данного фонда) из-за высокого дефицита бюджет, низкой собираемости налогов. В результате субъекты Федерации со слабой доходной базой вынуждены вводить ограничения по предоставленных Федерацией льготам, что приводит к социальной напряженности в регионах, или же принимать на себя все бремя расходов за счет снижения других статей затрат, привлечения заемных средств и т.д. Например, размер бюджетных компенсаций для Рязани за 1997 год начислялся в 470 млн. рублей, по из федерального бюджета не было получено ни рубля. В Ставропольском крае по той же причине были указом губернатора в 1998г. была отменена часть федеральных льгот военнослужащим по оплате коммунальных услуг. В 2000 году этот указ был отменен решением суда по частному гражданскому иску.
Централизованная система сбора и распределения налоговых платежей в условиях фактической дифференциации уровня территориального развития РФ обуславливает необходимость горизонтального и вертикального выравнивания бюджетов субъекгов Федерации. Но в то же время, она отражает унитарную а не федеративную модель государственного устройства. Существующая еще с 30-х годов система нормативных отчислений от регулирующих налогов не стимулирует регионы в повышении доходной базы своих бюджетов, ставит их в
Экономика и жіпнь. - l ) JS - №20. высоко зависимое положение от федерального бюджета и никак не отвечает политике децентрализации финансово-экономических отношений, проводимой в России с 1991 года. Неадекватный учет имущественных и фискальных интересов сподвиг многие регионы (например, Татарстан, Башкортостан, Якутию и др.) к приостановлению отчислений в федеральный бюджет одноименных налогов или финансирование федеральных программ. В свою очередь, федеральный Центр был вынужден ввести жесткие меры в отношении таких регионов приостанавливать финансирование из федерального бюджета многих региональных и федеральных проірамм на их территории, ограничивать квоты на экспорт сырья и ютовой продукции и т.д. эти события, получившие название «бюджетной войны», происходили главным образом в 1992-1994 годах. В этот период конфликт был разрешен путем заключения особых бюджетных соглашений между «регионами-отказниками» и Федерацией, предусматривающих более высокие, чем для остальных субъектов Федерации, нормативы отчислений от Федеральных налогов в бюджеты этих республик при условии финансирования ими ряда федеральных программ на их территории. Несмотря на то что с 1994 года система межбюджетных претерпела существенные изменения, противоречия между регионами и центром в данной сфере наблюдаются и по сей день. Это говорит о том, что до сих пор не устранена первопричина порождения «бюджетных войн» - слабая собственная доходная база региональных и местных бюджетов.
Механизм вторичного выравнивания доходов региональных и местных бюджетов
Российская Федерация в ходе исторического развития неоднократно прибегала к "фондовым" меюдам регулирования межбюджетных отношений и территориального развития, В соответствии с Указам Президента РФ от 22.12.93 г. №2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджегами субъектов Российской Федерации в 1994 году" 1 апреля 1994 года был образован Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Финансовая помощь, выделяемая из него получила название трансферты.
В целях устранения субъективизма во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации в области бюджетной политики и создания механизма выравнивания уровней социально-экономического развития регионов РФ, распределение трансфертов производилось с помощью нормативно-долевого метода, основанного на определении относительного уровня потребности каждого региона в финансовой поддержке из федерального бюджета по сравнению с другими регионами, также нуждающимися в ней. Переход к такому методу вызван объективными обстоятельствами. В условиях перехода от централизованной плановой экономики к децентрализованным финансово-экономическим отношениям задача федерального центра не сводится к сбалансированию бюджетов регионов, что является прерогативой в первую очередь самих территориальных органов власти. Она заключается в выравнивании горизонтальных душевых бюджетных доходов граждан независимо от места проживания, расовой или национальной или национальной принадлежности, вероисповедания, а также выравнивание социально-экономического развития регионов, отстающих по объективным причинам от среднего уровня, обеспечивающего соблюдение конституционных прав населения, проживающего на соответствующих территориях. Поэтому размер трансфертов определяется исходя из возможностей федерального бюджета с целью горизонтального бюджетного выравнивания территорий, а не из безграничных по сути потребностей регионов в финансовой помощи, как того хотелось бы основной массе регионов. В 1996 г. из 75 получателей трансфертов лишь по 29 трансферты были определены на основе формулы выравнивания душевых бюджетных доходов до среднедушевого уровня по всем регионам РФ, а на 1997 г. по 5-ти регионам из 81 региона-реципиента, исходя из среднедушевых бюджетных доходов внутри соответствующих трех групп субъектов федерации, это говорит о том, что на ФФПР была возложена несвойственная ему функция регулирования бюджетов территорий. Переход на нормативно-долевой метод определения финансовой помощи позволяет осуществлять перераспределение средств внутри бюджетной системы в значительной степени автоматически. Достаточно утвердить методику и исходные данные, включаемые в формулу, в субъектами Федерации, полученные результаты расчетов не требуют согласований, что позволяет уйти от применявшегося в течение многих лет метода политического торга по показателям бюджетного регулирования.
Одновременно с образованием ФФПР были установлены единые для всех территориальных бюджетов нормативы отчисления от федеральных налогов, без учета индивидуальных особенностей каждого региона. Такой шаг был продиктован необходимостью перехода от господствовавшего в 1991-1993 гг, субъективного подхода и согласования объемов финансовой помощи для каждого региона по отдельности к единым правилам распределения средств из федерального бюджета в региональные на основе определенных формул с учетом объективных критериев и расчетов. Однако унификация нормативов отчислений усилила территориальную дифференциацию регионов по бюджетно-налоговой обеспеченности. Если в 1993 г. число дотационных бюджетов составляло 53, то с 1994 года их количество начало ежегодно расти. В 1995 г. их было уже 78, в 1996 г. - 75, в 1997 г. - 81, в 1998 г. - 76, в 1999 г. - 71 (см. табл. 2.1).
Возрастание числа регионов, получающих финансовую помощь в виде трансфертов, обусловлено в первую очередь установлением единых нормативов отчислений субъектами Федерации, что в российских условиях должно было привести к усилению дисбалансов этих бюджетов. Для сглаживания данного противоречия, для регулирования территориальных бюджетов Правительство РФ одновременно предоставило налоговую инициативу субъектам Федерации и местным органам власти в введении региональных и местных налогов и сборов. Кроме того, субъекты Федерации получили право устанавливать ставку налога на прибыль, зачисляемого в их бюджеты, в размере до 22 % для предприятий и организаций, а для банков и страховщиков - до 30%.
Введенные со второго квартала 1994 г. новые подходы в решении проблем бюджетного федерализма и регулировании межбюджетных отношений на практике привело ко многим негативным последствиям. Среди них можно такие, как росі числа дотационных бюджетов, увеличение перераспределительных процессов черед федеральный и региональные бюджеты, усиление зависимости между бюджетами всех уровней, особенно местных бюджетов от региональных, т.к. последние являются каналом распределения средств финансовой помощи между нижестоящими бюджетами, выросли встречные финансовые потоки, осложнилась сама процедура межбюджетных отношений; региональная налоговая политики вступила в противоречие с федеральной, нарушилось единое налоговое пространство и государство потеряло в определенной степени контроль в налоговой сфере, о чем свидетельствуют данные о резком снижении в последующие годы уровня собираемости налогов, появление много множества новых противоречивых налогов и общий рост их числа до 200 видов, усиление налогового бремени на товаропроизводителей и процессов уклонения от уплаты налогов, возрастание дефицита бюджетов всех уровней.
"Введение трансфертов со второго квартала 1994 г. в российскую практику перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами не только не сняло, но еще больше обострило проблемы, существовавшие в сфере межбюджетных отношений. Важнейшими из них являются: проблема источников формирования фонда финансовой поддержки, образуемого на федеральном и региональном уровнях; проблема методологии оптимальной величины этого фонда и методики расчета размере трансфертов, выделяемых нуждающимся в них территориям; проблема разработки критериев, определяющих получение субвенций и т.п."1.
Проблема источников формирования ФФПР остается актуальной и в настоящее время. В 1994 и 1995 гг. источником служили отчисления от НДС, поступающей в федеральный бюджет в размере 22 и 27 процентов соответственно. Отчисления производились по НДС только на товары и услуги, произведенные на территории РФ (за исключением драгоценных металлов и камней). В связи с низко собираемостью данного налога и соответствующим сокращением размера фонда, а также в связи с продолжающейся передачей регионам полномочий по финансированию социальных программ, в 1995 г. происходит повышение доли НДС на 5 пунктов.
Анализ взаимосвязей и закономерностей исполнения местных бюджетов ленинградской области
При проведении анализа, автор исходит из допущения распределения основных бюджетных характеристик муниципальные образования Ленинградской области по нормальному закону. В интересах проводимого анализа, муниципалитеты разделяются на кластеры. Методом кластеризации выбран метод «дальнего соседа», мерой расстояния между объектами -расстояние «сити-блок». Кластеризация муниципалитетов производилась по трем признакам-, объему налоговых доходов, объему получаемых дотаций и субвенций (в 1997 г. муниципальные образования не получали средства по взаимным расчетам), В первый кластер вошло ] 7 муниципальных образований (58,6%), в третий - 7 муниципалитетов (24,1%). Три муниципалитета сформировали второй кластер, два - четвертый.
Вариация общей доли налоговых доходов по муниципальным образованиям Ленинградской области на 96,7% описывается следующим корреляционным уравнением: НД = 0,53 II ( 0,38 ТУ + 0,79 И + 0,56 ПС, где НД- налоговые доходы, П - прямые налоги на прибыль и доход, ТУ - налоги на товары и услуги, И - налог на имущество, 3 - земельный налог и плата за землю, ПС - прочие налоги и сборы. Высокая корреляционная зависимость доли налоговых доходов и доли вторичных доходов позволяет так же построить связывающее их корреляционно уравнение: НД=- -0,97 Д - 0,12 С, где Д -дотации, С - субвенции. Последнее уравнение позволяет с высокой долей достоверности (коэффициент вариации 0,99, уровень значимости менее 0,001) судить о характере существующей взаимосвязи, о том, что объем получаемых дотации практически прямо пропорционально связан с уровнем налоговых доходов.
В следующей таблице 3.2 представлены основные бюджетные показатели доходов в каждом из выделенных кластеров. В первый, наиболее многочисленный кластер вошли муниципальные образования с наибольшей долей налоговых доходов - в среднем около 85% от всего объема доходов, наименьшей по всей области долей дотаций (в среднем 9,4%) и субвенций (в среднем 2,8%) в общем объеме доходов местных бюджетов. Именно муниципалитеты первого кластера можно считать наиболее преуспевающими с точки зрения бюджетной самообеспеченности. группе, мало зависимых от вышестоящих бюджетов. За счет налоговых доходов они обеспечивают в среднем около 75% всего объема доходов. Снижение этой доли по сравнению с ее значением в первом кластере, произошло в основном за счет значительного (почти в три раза по сравнению со средним значение доли в первом кластере) увеличения в доходах доли субвенций (в среднем до 7,94%) . И именно наибольшая по всей Ленинградской области субвенциальная зависимость является основной характерной чертой муниципалитетов четвертого кластера.
Третий кластер, в который вошла почти четверть от общего числа муниципальных образований области, характеризуется невысокой долей (в среднем около 55%) в доходах налоговой составляющей и высоким уровнем дотационной зависимости местных бюджетов. Именно за счет дотаций в среднем обеспечивалось почти 40% доходов местных бюджетов в этой группе.
Абсолютными лидерами по доле дотаций в доходах являются муниципальные образования второго кластера. В среднем, почти 2А их доходов формировалось именно за счет дотаций Доля же налоговых доходов в среднем не превысила и 30%, при минимальном значении в 17,9%.
Доля неналоговых доходов не является информативны, характеризующим бюджетным параметром муниципалитетов. В целом по области в 1997 г. она не превышала 4% от общего объема доходов и в основном формировалась за счет доходов от государственной собственности и за счет ее продажи.
Анализируя особенности муниципалитетов первого кластера прежде всего следует отметить наиболее коррелированные бюджетные показатели. Это расходы на промышленную и хозяйственную сферу и расходы на социальную сферу. - коэффициент корреляции -0,94. Фактически, суммарный фонд этих расходов является постоянным, а увеличение расходов по одной из статей ведет к их уменьшению по другой статье. При этом средняя доля расходов на промышленную и хозяйственную сферу и расходов на социальную сферу фактически равны: 45,1% и 46,2% соответственно. Почти 90?4 расходов на промышленную и хозяйственную сферу производятся на ЖКХ. Их велич єна фактически прямо пропорциональна (коэффициент корреляции 0,96) общим расходам по статье расходов на промышленную и хозяйственную сферу. В общем объеме расходов местных бюджетов, в среднем, расходы на ЖКХ так же лидируют и составляют 40,4%.
Отмечена также значительная взаимосвязь расходов на промышленную и хозяйственную сферу и расходов на социальную сферу (с коэффициентами корреляции - 0,64 и - 0,67 соответственно) с расходами на образование и расходами на социальную политику соответственно. Подобная взаимосвязь, к сожалению, свидетельствуег не в пользу социальных расходов. Сами расходы на социальную сферу прямо пропорционально связаны с расходами на образование (коэф. корреляции 0,71), расходами на социальную политику (коэф. корреляции 0,63) и расходами на здравоохранение и физическую культуру (коэф. корреляции 0,46). Последние обратно (коэф. корреляции -0,82) коррелированны с поступлениями от прямых налогов на прибыль и доход; с расходами на ЖКХ (коэф. корреляции -0,92) и доходами от налогов на прибыль (коэф. корреляции 0,58).
