Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3
Глава I. Федеративно-региональный аспект бюджетных
отношений в трансформационной экономике 11
1.1. Структурная трансформация бюджетных отношений
в рыночную экономику 12
1.2. Концептуальные основы взаимодействия федерального
бюджета и бюджетов субъектов Федерации 27
1.3. Региональная специфика государственного регулирования
бюджетных отношений 40
Глава П. Особенности функционирования бюджета региона
в условиях экономического кризиса 55
2.1. Индикативная оценка экономического состояния
Удмуртской Республики 55
2.2. Структурный анализ кризисных процессов
формирования бюджета региона 69
2.3. Особенности формирования бюджетов местных уровней .86
Глава Ш. Совершенствование бюджетных отношений в
трансформационной экономике региона 100
3. \. Реформирование бюджетной системы в стратегии
финансовой стабилизации региона 101
3.2. Региональные особенности регулирования
бюджетных отношений 117
3.3. Формирование бюджетов в условиях дефицита
финансовых средств 134
Выводы и предложения 165
Список использованной литературы 174
Приложения 193
Введение к работе
Актуальность исследования региональных особенностей развития и регулирования бюджетных отношений в трансформационной экономике вызвана финансовыми реформами, которые играют важнейшую роль в экономической политике государства по двум причинам. Во-первых, без разумной бюджетной политики усилия по стабилизации безрезультатны. Во-вторых, распределительные и стимулирующие аспекты налоговой политики исключительно важны для структурных преобразований экономики - с их помощью создается среда, в которой может эффективно развиваться частное предпринимательство и реформа общественного сектора.
В результате этих реформ меняется характер ответственности органов власти на всех уровнях - от федерации до сельсоветов, в частности, отношения по расходам государственных средств, доходам и способам их получения. При этом, местные органы власти имеют также право на собственность и играют решающую роль в управлении и распоряжении ею. В ходе реформ, в расходной части бюджета, на региональный уровень легла еще одна функция, связанная с социальной защитой, которая из системы субсидий превращается в целенаправленную программу социального обеспечения.
Определяя модель межбюджетных отношений, исключительно важно раскрыть характер современной отечественной экономики и особенности его проявления в субъектах Федерации, характеризующиеся противоречивыми явлениями. В целом экономика развивается по рыночному сценарию, формируются рыночные регуляторы, население активно вовлекается и адаптируется в новые условия. Однако процесс трансформации в рыночные отношения происходит в кризисной форме. Причины этого явления достаточно глубоки и не до конца поняты. Весьма неопределенно место регионов в зтих процессах, противоречива финансово-экономическая политика на различных уровнях общества.
Кризис охватил денежное обращение, финансово-бюджетную, налоговую и банковскую системы, финансы предприятий, составляющих основу финансовой системы государства.
Любое общество характеризуется рядом существенных свойств, базовой структурой элементов и их связей, а также набором функциональных параметров, относящихся к различным областям жизнедеятельности. В данном контексте под социально-экономическим состоянием общества следует понимать состав, структуру и особенности его существенных социально-экономических определенностей на некий фиксированный момент времени или временной период. С позиции диалектики динамика "состояния" отражается в тех или иных преобразованиях. Целеполагания этих преобразований реализуются в процессе перехода (соответственно, переходного периода) к качественно новым социально-экономическим отношениям.
В отличие от перехода трансформация является разновидностью социально-экономических преобразований, которая сама по себе не ведет к качественным сдвигам исходного состояния, а отмечается лишь сменой формальных или количественных его признаков, то есть трансформация отображает только иную социально-экономическую форму щ>и сохранении прежней существенной определенности всей системы в целом. Не случайно трансформация чаще всего осуществляется в виде реформ, через реализацию совокупности субъективных целенаправленных действий верхних (властных) уровней государственной иерархии по преобразованию какой-либо стороны социально-экономичесой жизни и соответствующих институциональных структур. Действия эти не уничтожают основ существующей системы и, поэтому, в процессе трансформации субъективный фактор имеет очень большое ( подчас, решающее) значение. Пресловутая "шокотерапия" представляет собой кризисную форму преобразований (точнее - метод трансформации), связанную с искусственным развертыванием и провоцированием кризиса с крайне болезненными последствиями для общества.
В указанном аспекте наиболее сложной и недостаточно разработанной проблемой остается состояние бюджетной системы государства и механизмы межбюджетных отношений. Модель межбюджетных отношений в своей основе сложилась. Она характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между "Центром" и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых прежде всего относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям; субвенции Москве на выполнение столичных функций государства; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов. В-четвертых, - распространением многих указанных подходов на региональный уровень, безотносительно объективной оценки их финансового потенциала.
Одна из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки регионов состоит в том, что она осуществляется по различным (не связанным друг с другом) направлениям. Отсюда и некоординированность всей системы, выражающейся кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием других.
Другая проблема связана с существенным перманентным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы. К числу таких обязательств относятся: правовые акты, предусматривающие социальные льготы и гарантии различным группам населения; федеральные программы развития регионов; обязательства по финансированию объектов, переданных на баланс местных органов власти; и другие.
Наконец, отсутствие механизма межбюджетных отношений в регионах накладывает на субъекты Федерации дополнительные проблемы в реализации несовершенной бюджетной политики государства. Методолгически не
обоснованная и законодательно не оформленная система межбюджетных отношении на региональном уровне предопределяет нарушения в объективной оценке разных потенциальных возможностей государственного финансирования социальных гарантий. Так как в процесс экономических реформ регионы вступили с неравных стартовых позиций, то неприемлема уравнительная концепция межбюджетных отношений не столько для оценки пройденного этапа и современного ее состояния, сколько для обоснования средне- и долгосрочных эффектов реформ, как элемента системных социально-экономических преобразований.
Степень разработанности проблемы. В теоретическом плане, в идеологию либеральных реформ была принята неверная установка. Экономическая политика с 1992г. формируется под определенным влиянием ложной дилеммы: либо рыночная экономика, либо государственное регулирование. Неправильная постановка вопроса экономической политики предопределила ошибки в выборе и использовании инструментов государственного регулирования. В действительности, эффективная работа механизмов рыночной саморегуляции достигается достаточно жестким государственным регулированием, которое касается не только исполнения хозяйственного законодательства, но и формирования инфраструктуры рынка, обеспечение конкуренции, финансово-бюджетного устройства, денежного обращения, налоговой политики.
Наиболее сложной и недостаточно разработанной проблемой, без решения которой невозможно формирование рыночного хозяйства, остается слабое развитие инфраструктуры и базовых элементов рыночной среды на микро- и мезоуровне. Либерализация российской экономики не привела к свободной конкуренции и повышению эффективности рыночных отношений, их управляемости при активном участии государства. Произошло повсеместное сращивание части деловых кругов с властными структурами, разделение рынков и сфер влияния между наиболее могущественными группировками в регионах, резко возросло значение теневой экономики, особенно в сфере финансовых отношений.
Одну из опорных позиции экономического роста занимает стратегия бюджетного строительства, определяющая перспективу развития государства и выполнение ею своих функций.
Слабым местом в трансформационной экономике остается налоговое законодательство, тормозящее развитие производительных сил и не стимулирующее рост и эффективность производства.
Целью настоящего исследования является выявление региональных проблем развития и регулирования бюджетных отношений в условиях дефицита финансовых ресурсов, вызванных трансформационными процессами и, на этой основе, метод оптически обосновать межбюджетные отношение на местном уровне.
Исходя из этой цели в работе решались следующие задачи:
- обосновать структурную трансформацию бюджетных отношений в
рыночную экономику;
- выработать концепцию взаимодействия федерального и региональных
бюджетов;
- выявить региональную специфику государственного регулирования
бюджетных отношений;
- системно исследовать социально-экономическое положение региона;
дать объективную оценку кризисных процессов формирования регионального бюджета;
выявить особенности формирования бюджетов местных уровней;
обосновать направления реформирования бюджетной системы региона в стратегию финансовой стабилизации;
- определить региональные особенности регулирования бюджетных
отношений;
- методологически обосновать подходы к формированию бюджетов в
условиях дефицита финансовых ресурсов.
Предметом исследования является региональная бюджетная система в переходной экономике.
Объектом исследования представлена совокупность субъектов бюджетных отношений в трансформационной экономике Удмуртской Республики.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют труды Отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме. Работа базируется на использовании документов государственных органов Российской Федерации и Удмуртской Республики. В работе использованы методические рекомендации ведущих научно-исследовательских учреждений России, занимающихся исследованиями проблем бюджетных отношений и стратегии экономического развития переходного периода. Общим методологическим принципом в проведении исследования является системный подход.
При выполнении работы применялись: монографический, экономико-
статистический, расчетно-конструктивный, абстрактно-логический,
исторический методы исследования, информационной базой которых послужили
нормативно-законодательные документы Российской Федерации и Удмуртской
Республики, справочная литература и данные государственной статистики.
Наиболее существенные результаты и их научная новизна. Научная новизна характеризуется постановкой вопроса об особенностях развития и регулирования бюджетных отношений в трансформационной экономике региона. К частным моментам научной новизны относятся следующие положения:
систематизированы теоретические и методолгические проблемы бюджетных отношений на региональном уровне и определены регуляторы бюджетных процессов разных уровней. Систематизация государственных расходов и доходов с целью поддержания рыночного равновесия и стимулирования отдельных сфер и отраслей национальной экономики позволила дать классификацию продуцентов государственных доходов и причин нестабильности финансовой политики государства;
- выявлены приоритеты структурных преобразований в экономической системе переходного периода с учетом современных особенностей финансовых отношений регионов с "Центром" и отражающие государственные и
территориальные интересы в социально-экономических процессах. Бюджетный федерализм предполагает систему налоговых и бюджетных взаимоотношений органов государственной власти различных уровней, обеспечивающую реализацию прав каждой личности и территориальной общности людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формам;
представлена ранжировка бюджетов с обоснованием оптимального уровня доходной и расходной части для гарантирования минимума бюджетной обеспеченности населения. При формировании бюджета в новых условиях существенно перераспределяются источники доходов и направления расходов между Центром и регионом. Значительно изменяются при этом функции нагрузки основных звеньев бюджетной системы. Установление общих основ хозяйствования в области финансов означает четкое разграничение прав между регионом и Центром на доходы территории, на принципы обеспечивающих устойчивость бюджетов всех уровней;
предложена концептуальная схема построения бездефицитного бюджета региона на базе делегирования полномочий и обязательств субъектов бюджетных отношений. Идеология этих отношений состоит в том, что, с одной стороны, необходимо добиться единого подхода ко всем территориям при определении фискальной базы и сумм дотаций, а с дугой - учитывать объективно сложившиеся неравные условия экономического и социального развития отдельных административно-территориальных единиц;
разработана методика формирования норматива бюджетной обеспеченности во взаимосвязи с оценкой экономического потенциала региона. Исходной базой формирования доходов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их конкретных видов за федеральными, региональными и местными бюджетами. Это обеспечивает не только самостоятельность бюджетов разных уровней, но и активизирует их роль в проведении государственной региональной политики,
дает возможность субъектам Федерации без вмешательства центра формировать свои бюджеты.
Практическая значимость работы состоит в полученных результатах, использование которых позволит реально влиять на восстановление управляемости экономикой региона и обеспечение гарантии социальной защиты населения. Предложенные в диссертации рекомендации в обобщенном виде обосновывают пути совершенствования бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов исследований автора осуществлялась посредством практического использования в разработке бюджетов Удмуртской Республики в 1995-1998гг. В составлении Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 1995-1997гг., Программы социально-экономического развития Удмуртии на 1998-2000гг., Проекта Налогового кодекса РФ. Общий объем печатных работ по теме исследования составляет 4,5 п.л. Результаты исследования доложены на научно-практических конференциях, выступлениях на российских и республиканских совещаниях по проблемам общеэконномических и бюджетных отношений регионов и получили положительные отзывы.
* * *
