Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Функции и взаимосвязи муниципального уровня
Глава 1. Масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня
1.1. Содержание и структура функций муниципального уровня 19-29
1.2. Законодательное признание объективной роли муниципального уровня и его реальная несформированность
Глава 2. Экономические и организационные основы муниципального уровня и управление им
2.1. Муниципальное образование - основная организационно- территориальная структура муниципального уровня
2.2. Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе отработки механизмов управления муниципальным уровнем
Глава 3. Становление местного самоуправления как предпосылка реализации потенциала муниципального уровня
3.1. Различия и взаимосвязи местного самоуправления и 71-82
государственного управления
3.2. Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня
3.2.1. К истории вопроса 82-94
3.2.2. Наполняемость бюджетов муниципальных образований: проблемы определения налогового потенциала
3.3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
Раздел II. Формирование расселенческо-поселенческой структуры муниципального уровня
Глава 4. Российский малый город как опорное звено 153-232 муниципального развития
4.1. Роль малых городов в процессе муниципализации 153-181
4.2. Совершенствование муниципального управления важнейший фактор развития малых городов
4.3. Функции малых городов и направления их развития 206-232
Глава 5. Формирование систем расселения на муниципальном уровне
5.1. Урбанизация как основа развития межселенных связей 233-252
5.2. Формы и динамика расселенческо-поселенческих систем на 252-264 муниципальном уровне
Раздел III. Социальная работа как способ развития социальной активности и защиты населения на муниципальном уровне
Глава 6. Содержание и развитие социальной работы в России 265-300
6.1. Основные характеристики и формы организации социальной 265-282 работы
6.2. История социальной работы в России 282-300
Глава 7. Задачи социальной работы и потребности в ней в современной России
7.1. Социальная защита в системе социальной работы 300-317
7.2. Социальная работа в общественных отношениях на 317-333
муниципальном уровне
Заключение 334-340
Библиография
- Законодательное признание объективной роли муниципального уровня и его реальная несформированность
- Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе отработки механизмов управления муниципальным уровнем
- Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня
- Совершенствование муниципального управления важнейший фактор развития малых городов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значение муниципального уровня в общественной системе страны трудно переоценить, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые не могут быть рационально использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.
Муниципальный уровень различных территорий страны сильно дифференцирован в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических причин, что вызывает необходимость поиска таких управленческих механизмов этим уровнем, которые бы учитывали его диффереицирован-ность и способствовали ослаблению или преодолению ее различных сторон, относительному социально-экономическому выравниванию возможностей развития различных территорий и, соответственно, и уровня и качества жизни населения.
На протяжении досоветской, советской и новейшей российской истории значимость местного (муниципального) уровня недооценивалась. Его финансовые возможности формировались по остаточному принципу, что резко ограничивало использование особенностей отдельных территорий и их групп в интересах улучшения жизнеобеспечения населения. Значение учета муниципальной специфики существенно возрастает в современных условиях, когда ускоряются процессы общественной трансформации, возрастают потребности включения в хозяйственный оборот местных ресурсов. Если же учесть, что эти процессы сопряжены с переходом к рыночным отношениям, то становится очевидной необходимость выработки современной стратегии муниципального управления, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению внутренне структуриро-
ванного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.
На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов его управления, которые должны послужить поиску путей более эффективного функционирования муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства.
Управление муниципальным развитием требует разработки механизмов и форм рациональной организации расселенческо-поселенческой сети на основе взаимодействия поселений разных типов, в том числе городских и сельских, их благоустройства, создания в них комфортных условий, создания экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций малых городов как опорных центров функционирования основной массы муниципальных образований и формирования миниаг-ломераций.
В современных условиях особую актуальность приобретает исследование проблем совершенствования управления на муниципальном уровне; формирования и развития хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности муниципалитета, так и на его территории; налаживания внутримуниципальных и внешних хозяйственных связей; создания и функционирования местных и локальных рынков; улучшения и развертывания на этом уровне деятельности структур социальной инфраструктуры.
Выполнение муниципалитетами по укреплению единства территориального, экономического и социального пространства страны, требует отработки функций местной власти и создания условий для реализации этих функций. Решение этих задач предполагает укрепление экономической базы муниципального уровня, расширение ресурсных и правовых возможностей местных органов власти решать каждодневные социальные проблемы населения, опираться на различные формы его самоорганизации.
Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню и специфике социально-экономических отношений, развивающихся на этом уровне, посвящено значительное число работ. Прежде всего, это историче-
ские работы, исследующие различные проблемы развития российского земства (Денисов А.Ф., Елагин С.А., Игнатьев А.В., Морозова Е.В., Твердохлебов В.Н.) и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий (Колосовский Н.Н., Кондратьев Н.Д., Лейзерович Е.Е., Рихтер Д.И., Скворцов А.И.).
Имеется значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как негосударственной формы власти. Эти работы рассматривают местное самоуправление, в частности, в настоящее время, в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 года и от 2003 года. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в трактовке организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня управления и его внутренней структуры (Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Гли-гоч-Золотарева М.В., Каганский В Л., Кузнецова Т.Е., Пчелинцев О.С.).
Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Выдрип И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Коко-тов А.П., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).
Значительное место в современной литературе, посвященной проблемам муниципалитетов, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка неоднозначна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф.М., Герасимова И.А., Гордон Л.А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).
Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.н. (Алексеев В.В., Валентен С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров Л.В., Одинцова А.В., Сенявский А.С).
Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с поиском оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, передаваемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику межбюджетных отношений, остающихся несовершенными (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Дульщиков Ю.С., Лавров МЛ'., Лыкова Л.Н., Мельников СБ.).
Актуальность анализа состояния и перспектив муниципального уровня обусловлена также той ролью, которую он играет в формировании и динамике расссленческо-поселенческой сети. Гхли исходить из общепринятого деления поселений на крупные города, включая столицы, средние и малые города, поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского тина и сельских поселений становление муниципального уровня играет особо существенную роль, хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня управления и введения самоуправленческих начал в средних и крупных городах.
Однако в настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам малых городов в связи с выполнением ими функций в процессе муниципализации. По этим вопросам имеется ряд работ, но многие проблемы в них освещены недостаточно. Большинство таких работ относится к советскому периоду (Бутузова В.П., Давидович В.Г., Листенгурт Ф.М., Любовный В.Л., Фотченко В.Т.). В последние годы появились социологические исследования, в которых приводятся обследования населения малых городов по ряду вопросов организации его жизнедеятельности (Плюснии
Ю.М., Глазычев B.C.). Но в целом экономические и социальные аспекты развития малых городов исследуются недостаточно. Во многих работах преобладает урбанистско-градостроительное понимание процессов развития малых городов, это существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М.., Жилкин С.Ф., Костылева Н.Е., Лаппо Г.М., Малес В.Н., Нефедова Т.Г., Панчен-ко Е.Г., Сенченко В.И. и др.). Работ социально-экономическою характера о малых городах значительно меньше (Макущенко Л.В., Лексин В.Н., Рохчин В.Е., Смирнова Е.А., Швецов А.Н.). Почти нет работ, посвященных особенностям организации в них муниципального управления. Недостаточно внимания уделяется раскрытию места, роли, потенциала и перспектив малых городов в связи с введением местного самоуправления и формированием муниципальных образований.
Фактором, определяющим современное состояние и важнейшие функции муниципального уровня, является состояние его социальной среды, включая социальную активность населения. Наблюдаемая пассивность населения, отсутствие эффективных форм социальной защиты и поддержки разных групп населения, в том числе посредством самоорганизации и инициативы самого населения, обусловливает необходимость поиска новых управленческих форм и механизмов. Одной из таких форм является организация социальной работы на муниципальном уровне и управление ею.
В настоящее время в России организация социальной работы проходит стадию становления и институционализации. О неразработанности проблемы развития социатьной работы на муниципальном уровне свидетельствует практическое отсутствие в отечественной социально-экономической литературе исследований, посвященных данной теме. Преобладают исторические, социологические и психологические исследования (Кузьмина К.В., Пуш-карева Н.Л., Сутырин Б.А.), отражающие некоторые стороны социальной деятельности. Имеется большое число экономических исследований, посвященных социальным проблемам в целом, прежде всего, формам государственной организации социальной защиты населения (Андреев B.C., Апкаримова Е.Ю., Апресян Р.Г., Голод СИ., Голосенко И.А., Ракитский Б.В.). Широко представлена юридическая литература, трактующая различные законы, отражающие правовые аспекты социальной поддержки, соци-
альные льготы отдельных категорий населения, особенности и адресность социальной защиты, переход к монетизации льгот и т.п. (Мисихина С.Г., Шаронов А., Либоракина М.И.).
Цель исследования заключается в том, чтобы, раскрыв реальные функции, задачи и состояние муниципального уровня управления в современной России, предложить пространственно-территориальные, включая расселенческо-поселенческие (малью города и миниагломерации), организационно-управленческие формы, механизмы и инструменты их реализации, способствующие эффективному использованию потенциала муниципальных территорий, созданию рациональных условий жизнеустройства и жизнеобеспечения населения, его экономического благополучия, повышения социальной активности в различной естественно-природной, пространственной, экономической и социальной среде.
Задачи исследования заключаются в том, чтобы:
оценить уровень соответствия существующих экономических и правовых механизмов задачам повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии страны;
разработать и предложить наиболее эффективные формы, способы и механизмы регулирования процессов становления, формирования и развития местного самоуправления в России;
обосновать территориальные и социально-экономические принципы организации муниципального хозяйства и разработать управленческие механизмы его развития и повышения эффективности;
раскрыть функции российского малого города как рассе-ленчсско-поселенческой формы, являющейся опорной базой формирования муниципальных образований и организации управления в пределах всей территории муниципалитета;
выработать методологические подходы к организации социальной работы как способа повышения социально-экономической активизации населения, его защиты и реализации интересов граждан; предложить механизмы управления социальной работой на муниципальном уровне, раскрыть принципы и обосновать инструменты ее перспективного развития.
Объектом исследования является муниципальный уровень управления (его социально-экономические основы, выполняемые
им функции, взаимосвязи с другими уровнями управления), в современной России.
Предметом исследования являются происходящие на муниципальном уровне процессы, противоречия в формировании и развитии муниципальных образований и местного самоуправления, управленческие механизмы, способные обеспечить рационализацию муниципального развития.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили разрабатываемые в настоящее время социально-экономические подходы, заключающиеся:
во-первых, в том, что управление на муниципальном уровне является органичным звеном общей системы организации и использования территориального потенциала страны;
во-вторых, в том, что управление на муниципальном уровне должно обеспечивать реализацию совокупности социально-экономических отношений, складывающихся на первичном территориальном уровне, взаимодействие муниципального уровня с региональным и федеральным управленческими уровнями;
в-третьих, в определении и наращивании роли малых городов как наиболее важной расселенческо-поселснеческой формы, выполняющей интеграционные функции по организации окружающей сельской территории на базе ее взаимосвязей с городом;
в-четвертых, в развитии системы местного самоуправления как важнейшего условия, определяющего социально-экономическую среду на первичном территориальном уровне, способную превратить население в местное территориальное сообщество.
Диссертация базируется на материалах Росстата РФ, нормативных документах органов власти и управления, на изучении современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, состояния малых городов, организации социальной работы. В ней использованы статистические материалы по ряду регионов и муниципалитетов. Значительная часть исследования проведена на материалах ХМАО. Использованы также материалы, полученные автором во время проведения обследований муниципальных образований ряд субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и обобщения опыта и состояния муни-
ципального развития в нем обоснована концепция формирования и развития муниципального уровня управления как относительно автономной, но органической части общей системы организации и использования территориального потенциала страны, охватывающей все его уровни от федерального до первичного. В этой системе муниципальный уровень призван выполнять совокупность тек функций по обеспечению условий жизнедеятельности населения с опорой на использование местных особенностей и ресурсов, которые не могут быть рационально реализованы другими территориальными уровнями управления.
В соответствии с данной концепцией.в диссертации обосновывается ряд взаимосвязанных положений и выводов:
1. Основным социально-экономическим и организационным
звеном муниципального уровня управления являются муници
пальные образования, конкретные формы и структура которых не
должны быть унифицированы, а должны определяться местной
спецификой. Субъектом муниципального образования является
его население, которое в силу общности интересов по использо
ванию локальных территорий, их ресурсов и особенностей фор
мируется в местные сообщества, являющиеся первичным уровнем
всей территориальной структуры общества. Реализация интересов
сообщества предполагает, что оно должно обладать полномочия
ми по определению конкретной формы муниципалитета и органи
зации управления им.
Объектом управления является совокупный потенциал муниципалитета и его развитие, включая имеющиеся на территории производственные, хозяйственные, инфраструктурные, социальные, бытовые и другие структуры и объекты в совокупности образующие муниципальное хозяйство. Основой управления муниципальным образованием, предопределяемым его особенностями, природой его субъекта, является самоуправление населения, способное обеспечить его самоорганизацию и самодеятельность по использованию потенциала муниципалитета.
2. Обосновано положение о необходимости в современных
условиях рассматривать в рамках муниципального хозяйства на
ряду с объектами, находящимися в собственности муниципалите
та, предприятия и организации других собственников, располо
женные на территории муниципалитета, поскольку они исполь
зуют население муниципалитета, его территориально-ресурсную
базу. Эти предприятия должны нести свою часть экономической и социальной ответственности перед муниципальным сообществом, участвовать в воспроизводстве и развитии экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон жизни муниципального образования.
Доказано, что в качестве критерия определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, относительно самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства. Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективной природой и функциями муниципалитетов и практикой их создания препятствуют созданию эффективной системы управления муниципальным уровнем.
В результате обобщения материалов обследований муниципальных образований и проведенных расчетов доказано, что действующий принцип выравнивания доходов муниципалитетов часто ставит территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципалитетами, приводит к исчезновению стимулов проводить работу по повышению их доходности, уменьшает значение функции стимулирования развития по сравнению с функцией выравнивания доходов муниципалитетов, не учитывает в полной мере потенциал территорий-реципиентов, снижает возможности развития и эффективность местного самоуправления. В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала на одного жителя и проведено, согласно этому критерию, сопоставление муниципалитетов, характеризующихся различным уровнем экономического развития.
5. На основе анализа деятельности муниципальных образо
ваний в ряде регионов страны обосновано, что несовершенство
принципов формирования муниципалитетов, их унификация, экономическая и организационная подчиненность региональной власти (а не взаимодействие с нею), несовершенство межбюджстных отношений ослабили заинтересованность муниципальной администрации в выработке эффективных управленческих стратегий и породили тенденцию управленческого приспособления к сложившимся условиям. В результате обобщения имеющегося управленческого опыта в диссертации структурированы практические подходы к управлению муниципальными образованиями: прагматический подход (использование противоречий существующего законодательства для управленческих решений); госу-дарственнический подход (трактовка самоуправления как, по существу, государственного управления на местном уровне); общественно-самоуправленческий подход (попытки воспринимать местное самоуправление как общественное территориальное самоуправление); реальное местное самоуправление, необходимость которого в известной мере осознается, но которое практически пока не сложилось в стране. Все это свидетельствует о необходимости углубления и корректировки муниципальной реформы в целях достижения соответствия экономических, организационно-административных, управленческих основ муниципальных образований их объективной природе и функциям.
На основании исследований, проведенных в муниципальных образованиях ХМЛО, разработана и внедрена методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, основанная на учете предпочтений населения, на выявлении специфических особенностей муниципального образования и использовании их местной властью. В результате возникает возможность выявить стимулы активизации населения по развитию своего муниципалитета и сопоставлять итоги деятельности разных муниципальных образований. (Методика включает типологию поселений, результаты экономического анализа, экспертные оценки, балльную систему, выбор совокупности показателей, отражающих результаты деятельности местного самоуправления).
Раскрыта роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации на муниципальном и межмуниципальном уровнях, концентрирующего и структурирующего вокруг себя сельскую территорию, выпол-
няющего управленческие функции по организации и обслуживанию всего населения муниципалитета, включая сельское; обоснована нецелесообразность отделения малых городов как самостоятельных муниципалитетов от окружающей сельской территории, что ослабляет ресурсные и экономические основы развития тех и других и в целом управления муниципальным уровнем.
8. Раскрыто содержание социальной работы как одной из важнейших функций муниципального уровня управления, обоснованы его возможности как базового уровня практической организации и осуществления этой работы в целях реализации интересов людей и повышения их социальной активности; показана роль социальных работников в выявлении необходимости и оказании непосредственной помощи разным группам населения, в организации населения в целях его социальной самоорганизации для решения местных проблем.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что результаты, полученные при исследовании современных проблем муниципального уровня управления могут использоваться в практике муниципального развития и способствовать повышению его эффективности по различным направлениям: отработки принципов и критериев формирования муниципальных образований; становления их производственно-хозяйственной структуры и отработке внутренних и внешних управленческих связей и т.д.
Предложенная автором методика по комплексной оценке эффективности работы местной власти, которая учитывает мнение жителей о тенденциях и результатах развития муниципального образования внедрена в практику управления. Сформулированные рекомендации, касающиеся эффективного использования имеющегося потенциала территорий муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений, социальной работы учтены в ряде муниципалитетов, что позволяет им эффективнее выполнять свои функциональные обязанности по решению вопросов местного значения.
Разработанные автором модели общественного самоуправления, принципы формирования SWOT-анализа используются в деятельности органов местного самоуправления Сургутского района ХМАО-Югра для описания характера и предвидения тен-
денций динамики по формированию структур гражданского общества.
Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании курса: «Система государственного и муниципального управления»; при разработке учебных программ и пособий повышения квалификации руководителей и специалистов муниципального уровня («Управление персоналом», «Управление малым бизнесом»); специальных курсов («Система государственного и муниципального управления», «Муниципальный менеджмент»).
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные концептуальные положения диссертационной работы были изложены автором в научном докладе «Муниципальные отношения и их особенности в современной России», обсужденном и одобренном на научно-практической конференции «Знаменские чтения», проводимой на базе СурГПУ (март 2007 г.).
Отдельные результаты диссертационного исследования по разработке схем территориального планирования, направлений повышения эффективности доходной политики муниципальных образований, критериев, определяющих оценку управления муниципальной территорией в условиях реформы местного самоуправления, были направлены в Региональную Ассоциацию муниципальных образований Уральского федерального округа.
Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и отражены в материалах ряда международных всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференций: Международная научно-практическая конференция «Академическая мобильность студентов: возможности и перспективы» (Сургут, ноябрь 2008 г.); Окружная научно-практическая конференция «Теория и практика управления в системе рыночных отношений» (Сургут, март, 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Наука и образование: история и современность» (Нижневартовск, апрель, 2007 г.); Окружная научно-практическая конференция: «Система социальной защиты как фактор качества жизни населения (Сургут, февраль, 2009 г.); Российско-польский семинар «Посткризисное развитие экономики России и Польши» (Москва, ноябрь, 2009 г.).
В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала, который стимулирует повышение доходности бюджета муниципального образования (данные расчеты направлены в Департамент финансов ХМАО-Югры).
Результаты исследования и рекомендации использованы в ряде субъектов Федерации, в том числе в Свердловской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском Автономном Округе - Югра.
Публикации: Основные результаты исследования опубликованы в 29 работах, в т.ч. 5 монографий, общим объёмом 74,2 п.л.
Структура работы Введение
Раздел 1. Функции и взаимосвязи муниципального уровня управления
Законодательное признание объективной роли муниципального уровня и его реальная несформированность
Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Выдрин И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Кокотов А.Н., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).
Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальному уровню, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка верна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф. М., Герасимова И.А., Гордон Л. А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).
Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. (Алексеев В.В., Валентей С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров Л.В., Одинцова А.В., Сенявский А.С.).
Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, спускаемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику несовершенных межбюджетных отношений (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Домнина И.Н., Дульщиков Ю.С., Лавров М.Г., Мельников СБ.).
Актуальность и специфика анализа состояния и перспектив муниципального уровня обусловлена также той ролью, которую они играют в расселенческо-поселенческой сети. Если исходить из общепринятого деления поселений на крупные города, включая столицы, средние и малые города и поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского типа и сельских поселений становление муниципального уровня играет более существенную роль, чем для крупных и крупнейших городов. Хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня и введения самоуправленческих начал в средних, крупных городах и столицах.
Действительно, в относительно крупном городе такие важные проблемы как развитие всех видов инфраструктуры и благоустройства решаются в значительной степени централизовано, часто не в границах одного муниципалитета, а в масштабах более крупных территориальных образований, городских округов, например, или в масштабе целого города (такие как транспортная инфраструктура, теплоснабжение и т.п.). В крупном городе лучше развиты все виды социальной инфраструктуры, более благоустроенное жилищное хозяйство и т.д.
В малом городе с его специфической застройкой и в сельском поселении фактически все системы жизнеобеспечения населения во многом формируются на муниципальном уровне и его состояние, по существу, определяет обустройство жизни населения. Сельские и малогородские сообщество теснее объединены общими интересами по развитию социальной и бытовой инфраструктуры, благоустройству, соседскими отношениями, интеграционными процессами в производственной и инфраструктурной сферах и т.п. Нельзя забывать и об органичной взаимосвязи малых городов с сельской местностью в целом и о той роли, которую играют малые (до 50 тыс. жителей) города в общественной системе России, составляя 75% всех российских городов с общей численностью.населения около 17 млн. человек.
В настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам: малых городов в связи с процессом муниципализации, их возможностям и перспективам развития в новых условиях. Это вызывает необходимость (с. точки зрения развития муниципального уровня и управления им) поиска перспективных направлений: развития; малых городов, обобщения опыта, накопленного отдельными малыми городами в ходе рыночных реформі и выявления возможностей и особенностей их перспективного развития. Важно выявить место: и роль малых. городов в связи с муниципальной реформой, введением в действие Федерального Закона,№ 131 (в дальнейшем № 131-ФЗ)і «Об общих принципах организации местного . самоуправления», особенностями становления местного самоуправления;в различных регионах страны и т.п.
По проблемам малых городов; имеется; значительное число: работ, но многие проблемы освещены недостаточно; имеется?ряд пробелов. Первый из них связан с тем, что. большинство работ относится к советскому периоду (Бутузова В;П., Давидович B;F., Ли стенгурт Ф;М:, Любовный?В Я;, Фотченко В:Т.). В постсоветской- литературе проблемам малых городов уделяется немного внимания: Правда, имеются социологические работы, в которых приводятся обследования, населения малых городов по ряду вопросов организации их жизнедеятельности (Плюснин Ю;М;, Елазычев B.C.). Второй - заключается недостаточности исследования экономических и социальных аспектов развития малых городов;, поскольку преобладают урбанистско-градостроительное понимание процессов, их развития, что существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М(, Жилкин С.Ф., Костылева Н.Е., Лаппо F.M., Малес В.Н., Нефедова;Т.Г., Панченко Е.Г., Сенченко В;И: и др.)і Работ социально-экономического характера о малых, городах значительно меньше (Макущенко Л.В-, Лексин В.Н., Рохчин В;Е., Смирнова
Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе отработки механизмов управления муниципальным уровнем
Постановлением налоговые органы обязаны с 1 января 2006 года предоставлять в финансовые органы местных администраций информацию о суммах начислений и уплаты в разрезе видов налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ, и о суммах задолженности, недоимки, отсроченных, реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Состав данной информации ограничен. Никаких других нормативно -правовых актов, дающих право финансовым органам на получение иной информации от налоговых органов, не существует.
Анализ показал, что данные по предоставляемой таким образом информации можно использовать для оценки налогового потенциала, кроме данных о суммах поступлений в бюджет. Но возникает следующая проблема. Если показатели о суммах начислений, задолженности, недоимках и структуре задолженности финансовые органы могут получить от налогового органа в рамках реализации вышеуказанного Постановления, то сведениями о местных льготах, представляемых налогоплательщикам в соответствии с муниципальными правовыми актами, органы местного самоуправления должны располагать самостоятельно. Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с тем же Постановлением обязаны направлять в налоговый орган информацию о предоставленных в соответствии с законодательством налоговых льготах. На практике предусмотренная норма не действует, так как данный приказ обязывает финансовые органы предоставлять в налоговые органы сведения о налоговых льготах в разрезе плательщиков с указанием их ИНН и КПП, суммы льгот, а также с указанием дат начала и прекращения действия налоговых льгот. Для того чтобы вести учет лиц, которым предоставлено право пользования налоговыми льготами, финансовые органы должны располагать сведениями о налоговых обязательствах в разрезе плательщиков. Однако данная информация отнесена в соответствии с Налоговым кодексом РФ к налоговой тайне. В связи с этим не понятно, как финансовые органы должны осуществлять персонифицированный учет не только физических лиц, но и предприятий малого и среднего бизнеса, в отношении которых установлено право пользоваться налоговыми льготами.
С 1 января 2005 года налог на имущество физических лиц и земельный налог составляют основу для оценки налогового потенциала, как района, так и поселений. Оформление имущества и земельных участков в собственность гражданами сопровождается рядом проблем. Это длительный процесс, требующий значительных затрат времени и средств. Стоимость перерегистрации земельных участков и имущества иногда сопоставима со стоимостью всего имущества, принадлежащего физическому лицу. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается. Это негативно влияет на формирование налоговой базы, так как в полном объеме невозможно прогнозировать поступление налога в бюджеты поселений.
В Сургутском районе за 2006 год по налогу на имущество физических лиц из 13 поселений не было поступлений в 4-х поселениях, в 3-х поселениях сумма налога в бюджет составила меньше тысячи рублей, по земельному налогу поступлений не было в 2-х поселениях, в 3-х поселениях поступившая сумма налога была меньше 5 тысяч рублей. По итогам четырех месяцев 2007 года по земельному налогу поступлений не было ни по одному поселению.
Необходимо отметить, что в процессе происходящего разграничения государственной собственности на землю финансовые права муниципальных образований ущемляются. В связи с принятием и вступлением с 1 июля 2006 года Федерального закона №53-3 от 17 апреля 2006 года «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» произведено разграничение государственной собственности на землю. При этом земельные участки земель лесного фонда отнесены Федеральным законом и статьей 19 Лесного кодекса РФ к Федеральной собственности.
Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие земельного кодекса РФ», распоряжение земельными участками, право собственности на которые разграничено, осуществляется публичными собственниками после государственной регистрации права собственности. Землями, на которые государственная собственность не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления муниципальных районов. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год», средства от распоряжения федеральным имуществом подлежат перечислению в федеральный бюджет. Таким образом, арендные платежи за земельные участки (лесные участки) относящиеся к землям лесного фонда, с 2007 года полностью выпадают из доходной части бюджета, в том числе и Сургутского района.
Между тем, для Сургутского района значение земли выражается в огромной площади в расчете на одного жителя, богатейших биологических ресурсах. Эти особенности предопределяют хозяйственную привлекательность территории. С использованием земельных ресурсов тесно связаны развитие и размещение отраслей экономики, отдельных производств и предприятий, расселение и демографическая ситуация, средства и способы поддерживания благоприятной экологической обстановки, инвестиционные возможности, бытовые условия населения, включая условия жизни коренных народов.
Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня
Рыночные реформы изменили ситуацию, в результате, производство в малых городах резко сократилось, если на долю малых городов в 1995 году приходилось около 17% производства промышленной продукции, то в 2000 году, не без влияния кризиса 1998 года, эта цифра снизилась до 12%.
Сократилась и общая численность населения малых городов, несмотря на то, что именно на малые города пришелся основной поток иммигрантов из бывших советских республик.
Российский союз товаропроизводителей провел в 2000 году обследование в 518 малых городах 40 регионов страны. Это обследование показало, что практически во всех малых городах Хабаровского края, Астраханской, Вологодской, Ивановской, Камчатской, Пензенской, Сахалинской, Ульяновской областей, Республики Марий-Эл, Чукотского АО произошло сокращение численности населения. Особенно активно сокращается численность экономически активного населения. Причем, в большей мере это характерно для малых городов пограничных районов, районов Севера и Дальнего Востока.
Аналогичная ситуация продолжается все годы начала XXI века. За счет неблагоприятной ситуации, прежде всего в малых городах, разрушается трудовой потенциал Севера, муниципальная территория оказывается заброшенной, освоенные ранее залежи полезных ископаемых не разрабатываются, поселения приходят в запустении, их покидает население. За последние 15-20 лет население районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, а это территории преимущественно малых городов, сократилось с 12,9 млн. человек в 1990 году до 11,5 млн. человек в 2002 году61. Население Дальневосточного Федерального Округа уменьшилось с 1990 года по 2008 год с 8045 млн. чел. до 6487 млн. чел., более чем на полтора миллиона человек ". Если ситуация не изменится, то, по имеющимся прогнозам до 2010 года Север может покинуть еще от 700 тыс. до 2-х млн. человек. Причем 70% этих людей составляют лица трудоспособного возраста63. Этот прогноз уже интенсивно сбывается. Особенно обострилась ситуация с современным глобальным кризисом. Начался отток населения молодых возрастов из малых городов вообще и Севера в частности, но, правда, наблюдается приток в некоторые северные регионы людей пенсионного возраста.
После монетизации льгот и принятия ряда решений разделивших пенсионеров на «федеральных» и «региональных» эта ситуация обострилась. На уровень субъектов РФ оказалась переданной забота о ветеранах труда РФ, тружениках тыла, ветеранах труда региона, реабилитированных и ряд других групп населения, реально составляющих свыше двух третей всех льготников. Населением плохо воспринимается само по себе деление льготных категорий граждан на «федеральные» и «региональные», но при этом еще отсутствует необходимое нормативное закрепление финансового обеспечения на выполнение в регионах указанных полномочий.
Субъекты федерации самостоятельно определяют уровень реализации этих полномочий, что приводит к нарушению принципов гарантированности и равенства прав граждан, заложенных в Конституции РФ, к негативным социальных процессам. Именно это послужило тому, что началась неоправданная миграция пенсионеров в регионы, где оказывают более высокую социальную поддержку. К таким регионам, например, относится и Ханты-Мансийский автономный округ. Поскольку подобная миграция вызвана искусственно созданными причинами, она существенно осложняет многие муниципальные параметры жизни в малых городах региона -инфраструктурную нагрузку, в частности, на медицинское обслуживание; рост лиц старшего поколения и изменение ситуации на рынке труда и т.п. С другой стороны, это движение населения свидетельствует о способности населения к активной деятельности, к поискам, прежде всего, на муниципальном уровне более благоприятных форм своего существования.
Вызывает тревогу ситуация в пограничных малых городах и окружающей их территории, которые по необъяснимым, точнее объяснимым причинам, считаются неперспективными. Объясняются эти причины тем, что приграничные малые города на свое обустройство в интересах страны требуют вложения бюджетных средств, которые, согласно проводимой государством политике, оно вкладывать не хочет. В данном случае государство почему-то уходит из экономики, рассчитывая на возможности справиться с этим сугубо государственным делом самих малых городов. Между тем обустройство приграничных малых городов решило бы не только проблемы этих городов и окружающей их территории, но и многие геополитические проблемы - проникновение на территорию страны нежелательных мигрантов, пресечение наркотических трафиков, установление добрососедских отношений с сопредельными странами и т.п. Однако проблемы малых городов этой специализации выполнены быть не могут, поскольку их положение муниципальных образований не дает им легитимной возможности обеспечивать свое существование за счет собственных возможностей, а государственные средства на эти цели не выделяются.
Тот формальный характер муниципальных отношений, который заложен в концепции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131-ФЗ), не способствуют решению проблем малых городов как муниципальных образований, способных использовать свой ресурсный потенциал, что сказывается и на сельской местности, связанную с малыми городами и обслуживать которую они призваны.
Совершенствование муниципального управления важнейший фактор развития малых городов
Важное направление развития малых городов - их формирование и функционирование в крупных агломерациях. В последние 10-15 лет существования советской власти шел процесс развития малых городов в крупных агломерациях. Этот процесс развивался под влиянием вложения средств в развитие этих городов в связи с принятой государственно-партийной политикой по ограничению роста крупных городов. Например, за 1959-1977 годы в Московской обл. возникло 18 малых городов.
Переход страны к рыночным отношениям придал импульс развитию агломераций, легализовал их в российских системах расселения. Претерпела изменения и концепция групповых систем расселения, выдвинутая при разработке Генеральной схемы расселения на территории СССР в 1970-1980-х годах. Агломерации и развитие малых городов в зонах их влияния стали рассматриваться как наиболее прогрессивные формы расселения. Выделяя агломерации как наиболее прогрессивные расселенческие формы, необходимые для России, исследователи отмечают, что с помощью агломераций территориально-расселенческое «устройство страны делается более рациональным. Это обусловлено двумя основными обстоятельствами, связанными с процессами саморазвития расселения — с переходом от «точечной» урбанистической концентрации к ареальной ее форме и с формированием опорного каркаса (расселения), усилением его узлов»110.
Такое развитие основывается как на чисто-экономическом, так и на социально-экономическом эффекте. Во-первых, для России с ее громадными пространствами и расстояниями важно организовать значительную часть связей в относительно ограниченных по размерам ареалах, что сократит затраты средств на перемещение людей, грузов и информации.
Во-вторых, это важно также в связи с необходимостью преодоления центростремительного фактора, формировавшегося на протяжении всех советских лет и определявшего все события и варианты развития решениями центра. В результате деформировалась система как социальных, так и экономических отношений, угнеталось развитие регионов, деформировались системы поселенческой сети, включающие малые города, искажалось влияние малых городов на окрестные сельские территории, представляющие местный уровень. Это хорошо иллюстрировалось концентрацией ресурсов, в том числе и продовольственных, в центре и потом их перераспределение с помощью и участием самого населения по территории страны («колбасные» поезда из Москвы других крупных городов). Муниципализация в силу характерных ее особенностей (наличие муниципальной собственности местное население, вовлечение хозяйствующих субъектов, расположенных на муниципальной территории в активизацию деятельности муниципального сообщества) должна сформировать комплекс социально-экономических отношений в границах муниципалитета, отвечающих интересам населения муниципалитета, межмуниципальным отношениям, интересам соответствующего, в том числе и на ресурсы, ведение муниципального хозяйства, обсуживающего субъекта Федерации.
В-третьих, выделение основных связей и их организация на главных направлениях, по выражению Г.М.Лаппо, в «полимагистральных коридорах», позволяет рационализировать хозяйство с точки зрения выбора эффективных экономических связей и расселенческих форм. Это станет возможным при достаточной масштабности муниципальной территории, продуманной специализации муниципального хозяйства, активной позиции муниципального сообщества,
Крупнейшие агломерации России — Московская, Санкт-Петербургская, Самарско-Тольятинская, Нижегородская, Ростовская имеют развитую поселенческую сеть, включающую значительную часть малых городов.
Особое значение с точки зрения муниципального развития малые города имеют в «экономических расселенческих линиях». Эти линии развиваются в различных формах, связанных с характером своей природно-экономической основы. Наиболее характерными расселенческими линиями, в которых складываются условия для интенсивно развития поселений различных типов, включая в качестве основной составляющей малые города, являются следующие: — магистраль между относительно близко расположенными крупными городами (Москва - Петербург, например); - трасса, пересекающая ресурсный район (Предуралье); — приморская линия, в рамках которой развиваются рекреационные и сопутствующие им виды деятельности (Черноморское побережье Кавказа); — приречная линия (Верхняя Волга); - предгорная зона на стыке гор и равнин (Северный Кавказ); - ось горнопромышленных районов (Восточная Сибирь) и т.п. Влияние расселенческих линий на развитие поселений, включая малые города, и в целом на муниципальный уровень имеет как положительное, так и отрицательное значение. Положительное значение заключается в том, что может развиваться многофункциональный малый город или иное поселение, в котором различные сферы деятельности могут развиваться параллельно (для этого есть достаточная муниципальная территория) и не мешать друг другу. Отрицательный же момент заключается в большой протяженности территории и в неравномерности ее освоения, поскольку выигрывать будут узлы транспортных пересечений, а между ними могут образоваться «пустоты», не использующие весь потенциал, как поселений, так и в целом муниципальной территории и т.п.
Расселенческие линии также создают агломерации, в которых малые города играют незаменимую роль. Например, город-агломерация Сочи, в свое время выросший из малого города (в 1926 году было — 13 тыс. жителей, в 1939 году - 71, в 1959 - 127, в 1970 - 224, в 1989 году - 312 тыс. жителей)111, в котором малые курортные города и поселки, развиваясь с разной интенсивностью, тем не менее, способствуют относительно равномерному распределению рекреационных зон. Новый импульс развития Сочинская агломерация получает в связи с подготовкой к проведению олимпиады — 2014 года.
