Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы рационализации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности страны 12
1.1. Понятие инфраструктуры системы государственного управления в экономической теории 12
1.2. Фактор рационализации инфраструктуры государственного управления в обеспечении экономической безопасности страны 30
1.3. Зарубежный опыт рационализации инфраструктуры системы государственного управления в аспекте обеспечения экономической безопасности страны 44
Глава II. Анализ инфраструктуры системы государственного управления как фактора обеспечения экономической безопасности России 54
2.1. Особенности управления государственной собственностью в современной России 54
2.2. Характеристика инфраструктурных механизмов управления федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами 69
2.3. Трансформация инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности 80
Глава III. Основные направления рационализации инфраструктуры системы государственного управления в аспекте обеспечения экономической безопасности страны 97
3.1. Совершенствование управления государственной собственностью 97
3.2. Рационализация планирования и организации государственных закупок 110
3.3. Совершенствование механизма рационализации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности страны 124
Заключение 167
Список литературы 173
Приложения 187
- Фактор рационализации инфраструктуры государственного управления в обеспечении экономической безопасности страны
- Особенности управления государственной собственностью в современной России
- Трансформация инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности
- Рационализация планирования и организации государственных закупок
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В наши дни одним из существенных факторов обеспечения экономической безопасности общества является эффективное государственное управление.
«Недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики, снижение темпов экономического роста ... могут привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране»1.
Экономическая рецессия 2007-2009 годов резко сократила доходы бюджетов, одновременно требуя увеличения социальных затрат в связи с высоким уровнем безработицы, привела к значительному увеличению доли государственных расходов в ВВП большинства стран мира и актуализировала проблемы их сокращения в аспекте снижения затрат на инфраструктуру системы государственного управления.
Объем расходов на госуправление в России за 2009 г. по сравнению с 2008 г. вырос на 17%. Вместе с тем по результатам анализа международных экспертов за 2010 год в России стало труднее открыть новое дело (108-е место против 104-го в 2009 г.), зарегистрировать собственность (51-е место против 45-го), получить кредит (89-е место и 87-е соответственно), платить налоги (105-е и 103-е соответственно). Так же затруднительно, как и в 2009 г., торговать с зарубежными партнерами (162-е место).
В результате в отчете Всемирного банка «Ведение бизнеса в 2011 году» Российская Федерация заняла 123 место среди 183 стран, опустившись за 2010 год на семь позиций во многом из-за снижения эффективности государственного управления.
Согласно оценкам Всемирного экономического форума, по уровню конкурентоспособности Россия в 2010 году, как и годом ранее заняла 63 место. Не улучшились показатели страны по разделам «Общая инфраструктура страны» (7 факторов), «Государственные учреждения - законы и деятельность» (18 факторов) и «Государственные учреждения - коррупция» (14 факторов).
Для улучшения ситуации требуется дальнейшее сокращение масштабов государственного сектора, и совершенствование системы государственного управления, неотъемлемой частью которого является рационализация инфраструктуры, увеличение масштабов государственно-частного партнерства, расширение практики применения аутсорсинга, аутстаффинга, лизинга, сетей и других современных инструментов управления.
Сегодня эффективная экономика требует наличия соответствующей производственной, институциональной (в которую входит система государственного управления), социальной и информационной инфраструктуры - комплекса организаций, обеспечивающих необходимые условия расширенного воспроизводства.
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
Проведенный анализ показал, что актуальность исследования рационализации инфраструктуры системы государственного управления и её взаимосвязи с обеспечением экономической безопасности современной России в наибольшей степени обусловлена следующими обстоятельствами:
возрастанием роли и значения рационализации инфраструктуры системы государственного управления как фактора обеспечения экономической безопасности страны;
противоречиями в теории и практике рационализации инфраструктуры системы государственного управления РФ в ходе административной реформы и реализации принципов «нового государственного управления»;
важностью учёта мирового опыта совершенствования инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности страны;
необходимостью комплексного анализа и оценки эффективности инфраструктуры системы государственного управления в современных экономических условиях;
потребностью в совершенствовании механизма государственного регулирования экономической сферы в интересах обеспечения экономической безопасности страны;
необходимостью обоснования современной модели рационализации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности России.
Возникающие противоречия между возможностями и современными требованиями к научно-методическому аппарату рационализации инфраструктуры системы государственного управления обусловливают актуальность, теоретическую и практическую значимость его развития в интересах повышения эффективности обеспечения экономической безопасности России.
Степень научной разработанности темы. Основой исследования явились труды ведущих отечественных ученых в области экономической безопасности: Л.И. Абалкина, ИЛ. Богданова, А.В. Возженикова, Е.А. Олейникова, А.А. Прохожева, Ю.Н. Родионова, В.К. Сенчагова, В.Л. Тамбовцев, В.И. Ярочкина и др.
Социальную инфраструктуру детально исследовали С. Важенин, Ж. Тощенко, Б. Хомелянский, А. Шарипов, производственную инфраструктуру - В. Власов, В. Дронов, С. Носова, Г. Тимофеева, финансовую инфраструктуру -Я. Миркин, И. Козельская, коммерческую инфраструктуру - Г. Волощук,
A. Гарнов, О. Гладких, Л. Ибрагимов, С. Карнаухов, В. Федько, Н. Федько,
B. Шумаев.
Более комплексно рыночная инфраструктура представлена в работах А. Говорина, Е. Горбатовского, А. Гриценко, В. Соболева, А. Крутика, М. Комарова, Е. Мухановой, А. Селезнева.
В трудах В.И. Кушлина, Т.П. Лебедевой, Ю.П. Липунцова., О.В. Михайловой, и др. нашли отражение вопросы инфраструктурного подхода к обеспечению безопасности экономических систем различного масштаба.
При подготовке диссертационного исследования использовались труды зарубежных специалистов, занимающихся проблемами обеспечения экономической безопасности, к которым относятся: Дж.Батчер, Л.Балафрэ, А.Блюмснталь, Дж.Вснц, Дж.Гриллини, Р.Клитгард, Н.Кристи, И.Кэбле, П.Мауро, Д.Мориссон, Г.Мюрдаль, А.Паттокс, П.Самуэльсон, Э.Х.Саттерлэнд, Н. Хокинс, С. Хандельман и др.
Значительное внимание эволюции современной инфраструктуры уделили зарубежные ученые: У. Айзард, Д. Ашауэр, Дж. Гэлбрейт, Р. Йохимсен, К. Нагасу, Р. Нурксе, П. Розенштейн-Родан, П. Самуэльсон, А. Хоршман, А. Янгсон
Некоторые аспекты совершенствования инфраструктуры системы государственного управления в рамках институционального подхода отраженны в работах зарубежных ученых: Дж.Бокарта, Т.Веблена, У.Гамильтона, Дж.Гельбрейта, Т.Геблера, Дж.Коммонса, Д.Осборна, Н.Парисона, К.Поллитта, У.Митчела, Н.Мэнинга, Э.Ферли, К.Худа и др.
Развивая концептуальные основы теории институционализации, в работе предложен инфраструктурный подход к рационализации системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности России.
Необходимость более глубокого исследования вопросов рационализации инфраструктуры системы государственного управления предопределила выбор цели и задач, объекта и предмета диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в повышении экономической безопасности России на основе разработки теоретических положений и практических рекомендаций по рационализации инфраструктуры системы государственного управления.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:
уточнить категориально-понятийный аппарат теории экономической безопасности, определив содержание понятия «инфраструктура системы государственного управления»;
обобщить мировой опыт рационализации инфраструктуры системы государственного управления;
проанализировать современное состояние инфраструктуры системы государственного управления РФ как фактора обеспечения экономической безопасности страны;
разработать корреляционную матрицу факторов рационализации инфраструктуры системы государственного управления и конкурентоспособности страны;
построить модель рационализации инфраструктуры системы государственного управления РФ:
обосновать рекомендации по рационализации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности РФ.
Объектом исследования явилась экономика России в аспекте институциональных преобразований, способствующих повышению уровня экономической безопасности страны.
Предметом исследования стала рационализация инфраструктуры государственного управления, направленная на обеспечение экономической безопасности России.
Область исследований работы находится в рамках пунктов: 12.1. Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты); 12.25. Рационализация инфраструктуры системы государственного управления и экономическая безопасность, специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (12. Экономическая безопасность) Паспортов специальностей ВАК (экономические науки).
На основе выбора темы, объекта, предмета, цели и задач настоящего исследования сформулирована научная гипотеза, которая представляет собой предположение о том, что рационализация инфраструктуры государственного управления является необходимым условием и средством обеспечения экономической безопасности России.
Методологическую основу исследования составили современные теории и концепции научных взглядов на экономические системы, их генезис, формирование, развитие, прогнозирование, инфраструктуру, их экономическую безопасность, разработанные научными школами в России и за рубежом, принципы, методы, модели и методики системно-деятельностного подхода к повышению экономической безопасности, лежащие в основе современной теории национальной безопасности Российской Федерации.
Кроме того, в работе использованы современные методы инфраструктурного, процессного и адаптивного подходов к управлению, факторного анализа, комплексного подхода, а также традиционные методы научного познания - сравнения, абстрагирования, анализа, синтеза и др.
Наряду с этим, при решении конкретных задач использовались элементы теории управления, в том числе стратегического планирования, методы исследования операций и статистики, моделирования, экспертных оценок, экономического анализа.
Теоретическая база исследований. В ходе работы над диссертацией автор использовал теоретические и методологические принципы, методы и способы управления экономическими системами, а также институциональные и инфраструктурные аспекты развития этих систем, важнейшие, принципиальные положения, раскрывающие сущность и содержание основных категорий экономической теории, теории безопасности, методологии обеспечения экономической безопасности.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам
государственного управления и обеспечения экономической безопасности: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения), Закон РФ «О безопасности», Федеральный закон «О системе государственной службы РФ», а также данные Федеральной службы государственной статистики, ЦБ России, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Министерства экономического развития, социологических опросов, эмпирические данные, содержащиеся в публикациях отечественных и зарубежных авторов.
Положения, выносимые на защиту:
-
Уточнённое определение понятия «рационализация инфраструктуры государственного управления» как фактора повышения уровня экономической безопасности страны.
-
Выводы из анализа отечественного и зарубежного опыта рационализации инфраструктуры государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности страны.
-
Модель рационализации инфраструктуры системы государственного управления в целях повышения уровня экономической безопасности страны и регионов.
-
Предложения по рационализации инфраструктуры государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности России.
Научная новизна исследования состоит в содержательном дополнении механизма рационализации инфраструктуры системы государственного управления как фактора повышения уровня экономической безопасности России, а также в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих эффективность этой деятельности на период до 2020 года.
Отличия результатов данного исследования от результатов, полученных Т.П.Лебедевой, Ю.П.Липунцовым, О.В.Михайловой, состоит в том, что впервые на общетеоретическом уровне проведен комплексный анализ рационализации инфраструктуры системы государственного управления как фактора обеспечения экономической безопасности России в условиях выхода из экономического кризиса, а также в разработке в ходе исследования корреляционной матрицы факторов рационализации инфраструктуры системы государственного управления и конкурентоспособности страны.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные научные результаты позволяют более глубоко исследовать проблемы совершенствования механизма обеспечения экономической безопасности России на современном этапе ее интеграции в мировую экономику.
Диссертационное исследование раскрывает и дополняет инфраструктурный и институциональный подходы к решению проблем обеспечения экономической безопасности в системе национальной
безопасности страны. Его результаты могут быть использованы для подготовки методических материалов и курсов лекций по специальностям «Экономика и предпринимательство», «Экономическая безопасность», а также для дальнейших научных разработок и публикаций.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что проведенный в исследовании анализ, полученные результаты и выводы доведены до уровня конкретных научно-обоснованных рекомендаций, которые могут быть учтены:
Администрацией Президента РФ при проведении административной реформы;
Правительством РФ при реализации Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 г.;
министерствами и ведомствами РФ при разработке и реализации программ, затрагивающих вопросы обеспечения экономической безопасности страны;
Министерством экономического развития РФ при разработке концепций и стратегий обеспечения экономической безопасности России;
руководителями отраслей и финансовых структур для комплексного, системного понимания и реализации на практике интересов обеспечения экономической безопасности страны;
учеными, исследующими перспективные направления обеспечения национальной в целом и экономической безопасности в частности, участвующими в разработке экономической политики Российской Федерации.
Апробация и реализация результатов работы. Диссертационное исследование выполнено на кафедре Экономики и предпринимательства Института экономики Московской академии экономики и права в соответствии с планом научно-исследовательских работ на 2010-2011 годы.
По теме исследования опубликованы три научные работы общим объемом 2,5 п. л. Кроме того, результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях кафедры Экономики и предпринимательства Московской академии экономики и права, используются в учебном процессе Университета Российской академии образования.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, докладывались автором на методологических семинарах, конференциях организованных кафедрой, на научных и научно-практических мероприятиях в других учреждениях.
Структура диссертации построена в соответствии с ее общим замыслом и логикой исследования. Работа состоит из оглашения, введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, содержащего краткие выводы и предложения, библиографического списка используемой литературы и приложений. Работа изложена на 181 страницах, содержит 12 таблиц, 6 рисунков, 5 формул, 10 приложений. Список использованных источников включает 186 наименований.
Фактор рационализации инфраструктуры государственного управления в обеспечении экономической безопасности страны
Рационализация (от лат. rationalis — разумный, ratio — разум) инфраструктуры системы государственного может быть рассмотрена как организация её наиболее целесообразными, рациональными способами, усовершенствование, улучшение, процесс совершенствования средств и методов инфрастуктурного обеспечения государственного управления с целью повышения его эффективности, прежде всего, в интересах повышения уровня экономической безопасности страны (региона).
В литературе, посвященной проблемам экономической безопасности, формулируются различные ее определения, причем в большинстве из них акцент делается на такие критерии, как устойчивость, экономический рост , экономическая независимость2 , защита национальных интересов, социальная направленность политики .
Несмотря на различия в акцентах определения понятия экономической безопасности большинство из них обоснованно ориентированы на вышеизложенные критерии.
Наиболее широкое распространение сегодня получил объективистский подход к определению феномена экономической безопасности, согласно которому: экономическая безопасность -состояние защищенности жизненно важных потребностей и интересов социальных объектов в экономической сфере от внутренних и внешних вызовов, угроз и опасностей3 .
На основе анализа современных подходов к определению экономической безопасности следуют подчеркнуть, что нынешняя эволюция теории экономической безопасности находит свое отражение в постулировании ряда следующих концептуальных положений:
- трактовка безопасности в плане экономического обеспечения национальной безопасности страны, а не как локализованный сегмент проблемы защиты государственных интересов;
- классическое разделение угроз безопасности на внутренние и внешние с приоритетом (в настоящих условиях) внутренних угроз (при этом необходимо иметь в виду, что грани между ними постепенно стираются);
- внерыночный генезис экономической безопасности, т.к. возникновение данных проблем вызвано не только объективно присущими негативами рыночного регулирования, но и угрозами субъективно функционального порядка, обусловленными просчетами регулирования (ошибки стратегии реформирования, допущение масштабной коррупции, криминализации и др.);
- необходимость определения пороговых значений индикаторов безопасности для получения более жесткого инструментария выявления болевых точек развития экономики и использования количественных ориентировок при принятии государственных решений в области регулирования воспроизводственного процесса;
- отражение национальных интересов безопасности в сфере экономики при составлении прогнозов и программ развития экономики страны.
При этом необходимо отметить, что содержательно-понятийная трактовка экономической безопасности пока находится в стадии становления, в научной литературе встречаются различные ее толкования специалистами, что свидетельствует, с одной стороны, о важности и сложности проблемы, а с другой, - о незавершенности методической проработки и необходимости дальнейших исследований как в общетеоретическом плане, так и в теоретико-прикладном, направленном на решение проблем обеспечения безопасности в ключевых сегментах экономики, в частности, в реальном секторе.
Некоторые исследователи интуитивно связывают объект безопасности с представлениями о целостности экономической системы, но говорят преимущественно о «национальной экономике», «хозяйственном комплексе страны», «государственных интересах» (ссылаясь на федеральный закон «О безопасности»). В их формулировках намечен системный, структурно-функциональный подход.
Односторонние, по сути, представления о специфике экономической безопасности и экономическом механизме ее обеспечения порождают и ограниченность попыток анализа содержания, целей и формы этих сложных общественных феноменов.32
По мнению автора, сущность экономической безопасности заключается в таком состоянии организационных, производственных и юридических отношений, материальных и интеллектуальных ресурсов, при котором обеспечивается стабильность функционирования, финансово-коммерческий успех, прогрессивное научно-техническое развитие экономических систем общества.
Результат воздействия источника опасности на социальный или иной объект, по мнению ученых, может выражаться:
в утрате объектом тех или иных своих свойств;
в утрате объектом тех или иных своих элементов;
в нарушении связей между элементами объекта;
в потере способности объекта к развитию;
в ослаблении функций объекта;
в полном разрушении объекта и др .
По характеру адресной направленности и роли субъективного фактора в возникновении опасности специалистами выделяются следующие формы опасности:
вызов - совокупность обстоятельств, не обязательно конкретно угрожающего характера, но, безусловно, требующих реагировать на них;
риск - возможность возникновения неблагоприятных и нежелательных последствий деятельности самого субъекта;
угроза - наиболее конкретная и непосредственная форма опасности, создаваемая целенаправленной деятельностью деструктивных сил34.
По степени вероятности возникновения различают опасности: реальную и потенциальную.
Анализ опасности предусматривает: выделение источника опасности, угрозы, классификацию угроз, их прогнозирование, идентификацию, определение степени опасности и т.п.
Обычно различают следующие типы безопасности:
гипотетическая безопасность - отсутствие опасности, самой возможности каких-либо потрясений, катаклизмов для социума;
реальная безопасность - защищенность от опасностей, способность надежно противостоять им.
Отсутствие опасности в абсолютном смысле не возможно. На практике имеет место отсутствие конкретного вида опасности для конкретного объекта в определенном промежутке времени, (в том случае, если еще не существует или уже не существует соответствующего фактора опасности).
Очевидным является то, что угрозы - это один из многочисленных деструктивных факторов безопасности наряду с такими, о некоторых из которых уже шла речь, как: опасность, вызов, риск, кризис, кризисная ситуация, катастрофа, деструкция, деформационные процессы и др. К этому надо добавить, что угрозы в контексте «триады безопасности» постоянно трансформируются: в течение короткого времени они могут превращаться из реальных в потенциальные и наоборот.
В рассматриваемом контексте защита - практически локальная часть мер, связанная с обеспечением стабильного и нормального развития экономики. При этом, с некоторым допущением можно утверждать, что любые механизмы и инструменты, ориентированные на обеспечение устойчивого развития экономики, могут рассматриваться как меры по защите экономической безопасности (рис 2).
Потребность в безопасности, в защите от нежелательных внешних воздействий и внутренних изменений на жизнь отдельного человека, семьи, имущества, различных объединений людей, включая общество и государство, относится к типу базовых основополагающих потребностей.
Особенности управления государственной собственностью в современной России
В нормативных актах и экономической правоприменительной практике современной России в настоящее время соседствуют различные толкования понятия "госсектор экономики".
В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом "золотой акции".
Понятия "госсектор" и "госсобственность" в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. При этом основные потоки народнохозяйственного кругооборота представлены на рис 5.
Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности.
С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.
Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями и поэтому система государственного управления не требует в этом аспекте специфической инфраструктуры и предполагает, прежде всего, создание условий для сокращения численности- работников государственных органов и органов местного самоуправления.
Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли).
Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.
Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления, требующий особой инфраструктуры системы управления, в экономике не выделен.
Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды госсектора1.
Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность.
Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.
Одно из перспективных направлений оптимизации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности РФ - создание в экономике вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике.
По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем2.
Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля.
Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.).
Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов - центральный.
Приватизация - это только один из способов оптимизации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности РФ, изменения масштабов госсектора.
Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.
Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.
Структурную политику по оптимизации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности РФ необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора.
В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм оптимизации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности РФ, регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.
Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов.
Трансформация инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности
В настоящее время в РФ осуществляется разработка различных механизмов совершенствования структуры государственной собственности и ее эффективного использования.
На протяжении десяти лет в стране осуществлялись меры, направленные на сокращение перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утверждаемого Президентом Российской Федерации.
Министерством экономического развития и торговли внесен в Правительство Российской Федерации согласованный с федеральными органами исполнительной власти проект указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009».
Проектом предусматривается сокращение перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ до 159 федеральных государственных унитарных предприятий и 41 акционерного общества.
Кроме того, в случае принятия Президентом Российской Федерации решения о прекращении или снижении доли участия Российской Федерации в управлении акционерными обществами, включенными в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации в 2011 году планируется приватизировать пакеты акций морских и речных портов, пароходств, судоходных компаний и аэропортов, что дополнительно обеспечит поступления в федеральный бюджет порядка 54 млрд. рублей.
Важным направлением рационализации инфраструктуры системы государственного управления Российской Федерации является сокращение числа объектов государственной собственности.
В стране в последние годы осуществлялись меры, направленные на сокращение перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утверждаемого Президентом Российской Федерации (рис. 5, 6).
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2009 г. № 1805-р утверждены Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы.
В прогнозный план приватизации на 2010 год были включены акции 453 акционерных обществ, а также 56 объектов недвижимого имущества, составляющего казну Российской Федерации. От продажи федерального имущества, включенного в прогнозный план приватизации на 2010 год, планировалось получить доходы в сумме не менее 18 млрд. рублей.
Также рассматривались вопросы оптимизации объема и повышения эффективности участия государства в деятельности коммерческих организаций, разработки предложений о порядке и сроках реорганизации в акционерные общества государственных корпораций, которые работают в конкурентной среде, а также о сроках функционирования иных государственных корпораций, в том числе путем подготовки проектов федеральных законов, направленных на повышение эффективности деятельности государственных корпораций и акционерных обществ, контролируемых государством.
Следует отметить, что значимость указанных вопросов подчеркивалась в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.
В рамках формирования интегрированных структур Росимуществом приняты решения о внесении пакетов акций 102 акционерных обществ в уставные капиталы интегрированных структур, в том числе ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «Объединенная зерновая компания», ОАО «Концерн радиостроения „Вега", ОАО „Информационные спутниковые системы" имени академика М.Ф. Решетнева», ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей».
В качестве имущественного взноса Российской Федерации в Государственную корпорацию «Ростехнологии» из 258 переданы акции (доли участия, вклады) 243 организаций на общую сумму 156 млрд. рублей (235 ОАО, 6 ЗАО, 2 СП).
Министерством совместно с Росимуществом разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О реализации имущества федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных Федеральному агентству по управлению государственным имуществом».
Указанным проектом предусматривается возможность Росимуществу согласовывать сделки по продаже объектов недвижимого имущества, закрепленного за подведомственными унитарными предприятиями, — имущества эксплуатационных унитарных предприятий, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий Российской Федерации и предназначенного для отчуждения из федеральной собственности.
Суммарная стоимость 83 объектов, планируемых к реализации, по предварительным оценкам, составляет порядка 4 млрд. рублей.
В 2009 году продолжена работа по формированию правовой основы деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии». В частности, Минэкономразвития России приняло активное участие в подготовке изменений в Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-Ф3«0 Государственной корпорации «Ростехнологии», реализованных в Федеральном законе от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ, согласно которым установлен упрощенный порядок оформления прав на федеральное имущество, передаваемое в качестве имущественного взноса Корпорации.
Также в рамках реализации указанного Федерального закона и в целях обеспечения передачи имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации «Ростехнологии» по представлению Министерства принято постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. №831, утвердившее Положение об осуществлении Государственной корпорацией «Ростехнологии» от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций. В настоящее время совместно с Минюстом России завершается подготовка порядка осуществления Корпорацией полномочий собственника имущества предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, акции которых передаются в качестве имущественного взноса.
Основными задачами трансформации инфраструктуры системы государственного управления в интересах обеспечения экономической безопасности представляются:
подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта акта о дополнении программы приватизации федерального имущества, приватизация которого не завершена, с учетом анализа возможности приватизации в течение последующих лет;
организация работы по выполнению Послания Президента Российской Федерации в части оптимизации объема участия государства в деятельности коммерческих организаций, проведению с участием экспертного сообщества анализа государственного имущественного сектора и подготовке предложений по составу имущества, необходимого для выполнения государственных задач;
организация работы по подготовке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2012 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2012-2013 годы;
завершение формирования интегрированных структур, а также имущественного взноса Российской Федерации в Государственной корпорации «Ростехнологии», а также создание Государственной корпорацией «Ростехнологии» 19 холдинговых компаний (интегрированных структур) в оборонно-промышленном комплексе и 7 холдинговых компаний (интегрированных структур) в гражданских отраслях промышленности.
Рационализация планирования и организации государственных закупок
Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд.
Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому всегда актуальны проблемы организации государственных закупок, и интерес к системе прокъюремента во всем мире остается высоким.
Важнейшим элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. За счет бюджета осуществляются закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Современное государство является самым крупным потребителем, и на его нужды ежегодно тратятся значительные суммы средств налогоплательщиков.
Мировая практика выработала систему организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающую сокращение средств бюджета за счет построения этой системы на основе принципов гласности, открытости, состязательности, экономичности и подотчетности. Такая система носит название - прокъюремент.
В условиях конкуренции покупатель должен найти поставщика, который может предложить ему минимальную цену на предлагаемые товары, работы и услуги, а также выполнить и другие существенные для него условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.д.)- На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках прокъюремента. Таким образом, прокъюремент можно определить как совокупность практических методов и - цриемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при" проведении закупочной компании.
Конкурсный (тендерный) отбор представляет собой наиболее перспективную форму закупки, так как этот механизм в наибольшей мере соответствует экономической системе свободного рынка и обеспечивает рационализацию финансовых потоков.
Государственная система закупок должна иметь собственную инфраструктуру: управляющий центр, тендерные комитеты, базы данных, арбитраж и т.д.
Рассмотрение прокъюремента как системы организации логистики государственных закупок следует начать с общего представления о логистике как науке.
Современная логистика - это динамическая, постоянно развивающаяся наука, в поле интересов которой попадают все большие сферы хозяйственной диагностики. Это неизбежно сказывается и на развитии понятийного аппарата. Существует несколько подходов к пониманию сущности логистики в современной экономике, которые достаточно подробно освещены в многочисленных источниках, опубликованных за последнее десятилетие. Позволим себе лишь коротко остановиться на основных точках зрения.
Первый и наиболее распространенный подход связывает понимание логистики со сферой товародвижения как многостадийным хозяйственным процессом, где основным объектом управления является материальный поток, а остальные виды потоков лишь обслуживают его.
Широкое распространение такого подхода объясняется тем, что развитие логистики в гражданской области было предопределено условиями хозяйствования фирм на рынке. Таким образом, логистика выступала как практический инструмент ведения бизнеса.
Вместе с тем все большую популярность приобретает подход, согласно которому логистика воспринимается как система управления и как научная теория, методология, область и раздел экономической науки. Оценивая реальные и потенциальные возможности использования логистики как универсального инструментария достижения целей и задач предпринимательских структур в различных сферах экономики, можно рассматривать такой подход как наиболее перспективный. Исходя из этой точки зрения, «логистика государственных закупок» имеет право на существование в той же мере, в какой, например, биржевая и банковская логистика.
Нельзя не отметить и перспективы логистики, связанные с переходом развитых капиталистических стран к постиндустриальному информационному обществу, когда основным и решающим компонентом экономической жизни становится информация в широком понимании, а информационные потоки становятся основным объектом управления.
В странах с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним из естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). " Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.
Упомянутая организация " осуществляется логистикой закупок (тендеров), которая является неотъемлемой подсистемой макрологистики государства или мезологистики корпораций, если последние представлены, в основном, государственной формой собственности. Учитывая транснациональную структуризацию современной экономики, тендеры часто организуют транснациональные корпорации (ТНК) с акционерной формой собственности. Такие тендеры практически не отличаются от государственных.
Логистика закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т.е. максимизацию результата этого процесса с минимальными издержками, решая тем самым информационную задачу логистики по уменьшению трансакций.
Названная стратегическая цель подкрепляется системой целей, которые можно распределить по уровням, на первом из них система конкурсных государственных закупок обеспечивает:
экономию;
эффективность закупок;
пресечение злоупотреблений.
На более низком уровне, согласно иерархии целей, система государственных конкурсных закупок способствует:
максимальному развитию конкуренции;
обеспечению справедливого отношения к поставщикам;
повышению уровня открытости и объективности процедур закупки;
установлению ответственности госзаказчика на основе отчетности.
На практике в соответствии с Федеральным законом №60-ФЗ от 13.12.94 года определены четыре направления государственных нужд:
создание и поддержание государственных материальных резервов Российской Федерации;
поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации;
обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации; " Y реализация федеральных целевых програми./"
Федеральный закон «О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд» содержит уточнение понятия государственных нужд, к которым относят «... потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, удовлетворяемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации»1.
