Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сбор налогов в системе региональных экономических отношений как объект исследования 13
1 1 . Сущность и организационно - экономическое содержание процесса сбора налогов 13
1.2.Состояние управления процессом сбора налогов 48
1.3. Анализ экономических результатов управления сбором налогов 71
Глава 2. Управленческие механизмы обеспечения сбора налогов в регионе 86
2Л. Формирование региональной стратегии управления процессом сбора налогов 86
2.2. Координация и интеграция органов управления, обеспечивающих процесс сбора налогов 96
2.3. Управление развитием региональной налоговой конкуренции 113
2.4. Контроль как инструмент воздействия государства на недобросовестных налогоплательщиков 126
Выводы 151
Список литературы и использованных источников 155
- Сущность и организационно - экономическое содержание процесса сбора налогов
- Анализ экономических результатов управления сбором налогов
- Координация и интеграция органов управления, обеспечивающих процесс сбора налогов
- Контроль как инструмент воздействия государства на недобросовестных налогоплательщиков
Введение к работе
Глава 1. Сбор налогов в системе региональных экономических
отношений как объект исследования 13
1Л .Сущность и организационно - экономическое содержание
процесса сбора налогов 13
1.2.Состояние управления процессом сбора налогов 48
1.3. Анализ экономических результатов управления сбором
налогов 71
Сущность и организационно - экономическое содержание процесса сбора налогов
Сбор налогов является необходимой деятельностью государства, осуществляемой в рамках реализации налоговой политики и направленной на поддержание общества. В системе экономических отношений налоги являются одним из основных источников наполнения бюджета государства. Однако прежде чем налоги попадут в бюджет, их необходимо собрать через налоговую систему.
Следует отметить, что налоговая система России, обеспечивающая сбор налогов, используется в качестве одного из важнейших инструментов управления государством достаточно давно. Зарождение налогов началось в первой половине XVI века. Многое по созданию налоговой системы в России было сделано в начале XVIII века. В частности был издан указ о сборе налогов в годы царствования императора Петра первого1. Несколько позже было принято еще несколько указов . Эти указы стали эффективно работать.
Уже в наше время, 21 ноября 1991 г. - Указом Президента Российской Федерации № 218 образована самостоятельная Государственная налоговая служба Российской Федерации 27 декабря 1991 г. - принят Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Несколько позже, 31 декабря 1991 г. -утверждено "Положение о налоговой службе Российской Федерации".
Современная налоговая система обеспечивает сбор совокупности налогов, взимаемых в установленном порядке, с помощью специальной системы органов. Налог - это обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами. Действующая ныне налоговая система России практически введена с 1992 г. и основывается на более чем 20 законах, охватывающих, по сути, все сферы экономической жизни государства.
По своей структуре и принципам построения новая налоговая система в основном отражает общераспространенные в мировой практике налоговые системы. Перечень применяемых видов налогов практически соответствует общепринятому в современной рыночной экономике и в значительной части набору налогов и сборов, применявшихся в нашей практике ранее.
В настоящее время налоговая система обеспечивает значительную часть доходов бюджета. В 1999 году доходы бюджетов Российской Федерации составили 661 млрд. руб.3. В разрезе субъектов Российской Федерации доходы бюджетов существенно разнятся, от 147340 млрд. руб. в Центральном районе, до 30557 млрд. руб. в Северном районе 4. Такие различия с одной стороны можно объяснить неодинаковыми возможностями объективного характера. С другой стороны они могут быть вызваны и неодинаковыми усилиями по сбору налогов. В Центральном районе таких усилий могло быть приложено значительно больше, отсюда и их результативность выше. Однако в тоже время нельзя сказать, что в каждом из районов налоговая система является мощным механизмом, стимулирующим развитие национальной экономики и, прежде всего, сферы производства. В этом смысле собираемость налогов имеет определенные пределы, причем существенные резервы ее совершенствования содержатся и в такой важнейшей составляющей налоговой системы, как сбор налогов.
Сбор налогов является важнейшим инструментом управления региональной экономикой и регулирования развития единого народнохозяйственного комплекса страны, которое осуществляется через Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, через его органы на местах, а также через другие министерства ведомства, комитеты и организации, контролирующие и организующие исполнение налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом.
Это достаточно сложный вид деятельности исполнительных органов власти, осуществляемый на базе совокупности общих и специальных законов, реализуемых через специализированные организационные структуры управления и кадры, нацеленный на выполнение налогоплательщиками своих обязательств перед государством и обществом, в части уплаты налогов.
Бюджетные средства, собранные через налоговую систему перераспределяются попадая как в сферу потребления, так и в сферу производства. Чем больше собирается налогов, тем лучше решаются региональные и федеральные социальные проблемы. К примеру, становится возможным ежегодное повышение пенсий. Так, в 1999 году, в связи с ростом показателей сбора налогов, размер назначенных месячных пенсий пенсионеров, состоящих в органах социальной защиты населения, достиг в среднем по Российской Федерации 521,5 руб.5, что выше, чем в прошлые годы. Увеличилось и число дошкольных учреждений до 54000 единиц6, количество государственных средних специальных учебных заведений достигло
Л 2584 единиц7, обеспеченность населения врачами по стране в расчете на одну тысячу жителей составила 47 человек, что также выше, чем в предыдущие годы8.
Анализ практики деятельности налоговых органов, а также различных литературных источников позволяет нам утверждать, что сбор налогов - это процесс, состоящий из ряда взаимосвязанных, взимообусловленных составляющих и действий, направленных на получение искомого результата. Основными составляющими процесса сбора налогов на уровне налоговой инспекции, где непосредственно осуществляется его реализация, являются:
Х.Учет налогоплательщиков. Ведение базы данных Государственного реестра налогоплательщиков. Прием, ввод в базу данных и камеральная проверка бухгалтерской и налоговой отчетности, а также иных сведений от налогоплательщиков. Информирование плательщиков о результатах таких проверок. Применение санкций за нарушения налогового законодательства, выявленные на этом этапе работы, и информирование об этом плательщиков.
Анализ экономических результатов управления сбором налогов
Сбор налогов напрямую зависит от управления. Чем рациональнее и эффективнее осуществляется целенаправленное управленческое воздействие на процесс сбора налогов» тем лучше его результаты. Наряду с управлением на процесс сбора налогов оказывают влияние и другие факторы, однако их действие во многом опосредуется через управлени. Рассмотрим, каковы же результаты сбора налогов в целом в Российской Федерации, по отдельным ее субъектам и наиболее крупным налогоплательщиков.
За отчетный год почти 40% собранных налоговых платежей поступили от крупнейших налогоплательщиков (ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС России и 18 нефтяных компаний)16. Годовое задание, установленное Федеральным Законом "О федеральном бюджете на 2000 год" в размере 392,6 млрд. рублей, выполнено Министерством 15 сентября. Задание, установленное в соответствии с постановлением Правительства от 13.03.2000 №222 и распоряжением Правительства от 26,06.2000 №907р, выполнено 25 октября.
В ноябре "живыми" деньгами было мобилизовано: - без целевых бюджетных фондов - 58,3 млрд. рублей, что является максимальным значением за последние годы. С учетом доходов целевых бюджетных фондов (федерального дорожного фонда и фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы) эта сумма составляет -66,4 млрд. рублей. Поступило платежей "живыми" деньгами в Федеральный дорожный фонд - 6,5 млрд. руб., в Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы - 1,59 млрд. руб, задание, установленное на ноябрь в размере 36,9 млрд. рублей, выполнено почти на 158%. В федеральный бюджет перечислено дополнительно 21,4 млрд. рублей. Задание, доведенное Минфином России (с учетом дополнительной мобилизации) в размере 48,0 млрд. рублей, - на 121,3%, федеральный бюджет получил дополнительно 10,2 млрд. рублей17.
Всего в январе-ноябре текущего года в федеральный бюджет "живыми" деньгами было мобилизовано налогов и сборов, контролируемых министерством налоговой службы России, без целевых бюджетных фондов, 537,6 млрд. рублей, что в 1,9 раза больше, чем в аналогичном периоде прошлого года.
Задание, установленное в соответствии с Федеральным Законом от 31 декабря 1999 года № 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" на январь-ноябрь в размере 350 млрд. рублей, выполнено на 153,6%. В федеральный бюджет перечислено дополнительно около 188 млрд. рублей.
Задание, доведенное Минфином России (с учетом дополнительной мобилизации) в размере 434,6 млрд. рублей, - на 123,7%, федеральный бюджет получил дополнительно 103 млрд. рублей. Сумма налогов и сборов, контролируемых министерством налоговой службы России, принятая в качестве источников финансирования расходов на декабрь, составляет 70,7 млрд. рублей (что на 66% выше задания, установленного на декабрь в соответствии с федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год"). Определенные позитивные итоги имеет декларационная кампания. Получено деклараций о доходах 3,64 млн. шт. Перешли на уплату единого налога на вмененный доход 1,25 млн, чел. Сумма валового совокупного годового дохода, указанная в полученных декларациях составила 360,8 млрд. руб., сумма совокупного налогооблагаемого годового дохода достигла 96,9 млрд. руб. Исчислено подоходного налога в Федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Росийской Федерации соответственно 2,92 млрд, руб. 16,8 млрд. руб. Сумма налога, подлежащая к доплате по полученным декларациям о доходах в Федеральный бюджет в бюджеты субъектов российской федерации равна 638,9 млн. руб. Проверено деклараций о доходах 3184 тыс. шт. Сумма, доначисленная по результатам проверки деклараций в Федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерациисоставляет, соответственно, 32,6 млн. руб. 261,4 млн. руб. Максимальная доначисленная сумма по результатам проверки одной деклараци (Мурманская область) в Федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ 677 тыс. руб. И 3554 тыс. руб. По состоянию на январь 2000 года поступило подоходного налога, удерживаемого налоговыми органами в бюджеты субъектов Российской Федерации 4649,9 млн. руб.
Итоги контроля за крупными расходами граждан (на 1 октября 2000 г.): получено 2473 тысячи извещений от организаций и уполномоченных лиц о зарегистрированных сделках физических лиц. Направлено 245237 требований физическим лицам о необходимости предоставления в налоговые органы специальной декларации. От физических лиц получено 101622 специальных деклараций. Выявлено 23527 человек, не представивших специальные декларации по истечении установленного срока. 1177 человек, не представивших налоговую декларацию, привлечены к административной ответственности, привлечено 519 человек к уплате подоходного налога, доначислено в бюджет 1620 тыс. рублей подоходного налога.
Координация и интеграция органов управления, обеспечивающих процесс сбора налогов
В силу того, что процесс сбора налогов обеспечивается значительным числом министерств, ведомств, комитетов организаций и служб, нередко возникают проблемы, решение которых лежит в плоскости координации и интеграции их деятельности. Конкретно, в процессе сбора налогов осуществляется взаимодействие налоговых органов с органами государственного управления и внешними организациями, такими как таможня, органы министерства внутренних дел, банки, органы Казначейства, Пенсионного фонда и других структур. Это взаимодействие по степени неодинаковое и обусловлено тем, что «государство, его экономика представляют собой сложную, построенную по иерархическим принципам общественно -политическую и экономическую систему, включающую подсистемы и звенья соответствующих уровней»21 и соответствующего назначения.
Анализ показывает, что крайне необходимо формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах. Ключевым направлением интеграции является создание центров обработки данных на региональных уровнях. Необходимо создание региональной базы данных с высокой степенью защиты информации.
Следует отметить, что создание центров обработки данных -это не дань моде и не подражание экономически развитым странам мира, а назревшая необходимость. Налоговые инспекции должны иметь возможность накапливать и оперативно использовать информацию о налогоплательщиках, не предоставляющих декларации или сдающих "нулевые" отчеты, автоматизировано проводить сверки с данными сторонних организаций и регистрирующих органов для контроля, за деятельностью предприятий.
Требуется также информационный обмен между странами Таможенного союза по проблемам налогообложения малого бизнеса, алкогольной и табачной продукции, а также доходов физических лиц.
Назрела также острая необходимость создания совета руководителей налоговых органов, всех стран СНГ. "Чтобы экономические интересы стран СНГ совпадали, необходимо совпадение налоговых законодательств. В противном случае, это может стать серьезным препятствием на пути усиления сотрудничества между налоговыми органами государств СНГ. Необходим план организационных мероприятий, связанных с реализацией протокола об обмене оперативной информацией в условиях перехода на взимание косвенных налогов по принципу "страны назначения" с учетом вопросов возмещения экспортерам налога на добавленную стоимость.
Определенная координация деятельности необходима во взаимоотношениях Министерства РФ по налогам и сборам и федеральной службы налоговой полиции. С организационной точки зрения, необходимо проводить постоянные совещания руководителей этих двух служб, по проблемам совершенствования взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и налоговых органов. Их также будут интересовать и проблемы проведения корректировки планов совместной деятельности Министерства РФ по налогам и сборам и федеральной службы налоговой полиции, а также согласования ряда ведомственных нормативно-правовых актов и определения новыхенаправлений развития взаимодействия, сотрудничества, обмена информацией.
В частности, одним из приоритетных направлений совместной деятельности, является осуществление контроля, за прохождением платежей в бюджет, через так называемые проблемные банки. Для предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых путем проведения предприятиями и организациями фиктивных платежей через неплатежеспособные банки, министерством налоговой службы установлен порядок оперативной передачи территориальными органами министерства налоговой службы в органы налоговой полиции сведений о налогоплательщиках при открытии ими расчетных счетов в таких банках.
Необходимы управленческие решения. относительно взаимодействуя министерства налоговой службы и федеральной службы налоговой полиции при рассмотрении вопросов, связанных с возмещением из федерального бюджета сумм налогов на добавленную стоимость при экспорте товаров, работ и услуг. Как известно, от налога на добавленную стоимость освобождаются экспортируемые товары, как собственного производства, так и приобретенные. Нередки факты, когда налогоплательщики-экспортеры пользуются этой льготой незаконно. Участились случаи представления в налоговые органы сфальсифицированных документов, подтверждающих реализацию товаров за рубежом, хотя фактического вывоза продукции за пределы России не было.
Зачастую за пределы СНГ вывозится продукция по заниженным ценам, хотя при этом через цепочку нескольких перепродавцов искусственно завышается входной налог на добавленную стоимость. Создаются фирмы - однодневки для проведения разовых сделок на крупные суммы возмещения входного налога на добавленную стоимость.
Часто используется практика регистрации фирм по документам подставных лиц. Такие фирмы представляют либо нулевые балансы, либо используют зачетные (вексельные) схемы расчетов. При этом реальной уплаты в бюджет сумм налога на добавленную стоимость по таким операциям не производится.
Нередко отсутствует фактическое движение денежных средств по цепочке поставщик экспортер - иностранный покупатель. Используются счета, открытые в одном и том же российском банке. Фактически средства от инопокупателя за продукцию не поступают, они заимствуются на короткое время. При этом кредитором может выступать либо российский банк, либо один из участников сделки. Сделки же осуществляются в течение одного дня.
Значительное внимание должно быть уделено проблемам, связанным с регистрацией и деятельностью так называемых фирм -однодневок. К сожалению, пробелы в законодательстве зачастую не позволяют предъявить должный спрос к руководителям или учредителям подставных фирм, что создает благоприятную почву для различного рода злоупотреблений.
Контроль как инструмент воздействия государства на недобросовестных налогоплательщиков
В России к выполнению задач, связанных с усилением налогового контроля, активно привлекаются правоохранительные, контролирующие и иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. К примеру, за январь - сентябрь 2001 года налоговыми органами проведено 440 тыс. выездных проверок юридических лиц и 311 тыс. проверок физических лиц; по результатам проверок дополнительно начислено платежей в бюджеты всех уровней в размере 52,6 млрд. рублей, что на 4,5 млрд. рублей больше, чем за соответствующий период прошлого года; при этом результативность проверок (суммы доначисленных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика -юридического лица) по сравнению с соответствующим периодом прошлого года возросла в 1,2 раза и составила 118 тыс. рублей.
С участием органов налоговой полиции проведено более 13 тысяч выездных проверок организаций и физических лиц-предпринимателей, по результатам совместных с органами налоговой полиции проверок в государственную казну дополнительно начислено платежей на сумму 18,6 млрд. рублей.2S
Введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации во многом изменило содержание контрольной работы государственных налоговых инспекций и управлений министерства налоговой службы России по субъектам Федерации. В корне меняются взаимоотношения работников налоговой службы и налогоплательщиков.
Уточняются их права и обязанности, в том числе взаимные. У налоговых инспекторов появляются новые функции, такие, например, как разъяснение налогового законодательства и принятых в соответствии с ним нормативных актов, оказание помощи налогоплательщикам в уплате налогов и сборов, информирование налогоплательщиков об изменениях в налоговом законодательстве и т.д. Во многом изменен порядок учета налогоплательщиков. Осложняется учет поступивших налоговых платежей. Если раньше налог или сбор считался уплаченным после того, как реальные деньги плательщика приходили на счет бюджета, то теперь обязанность по уплате налога считается исполненной после направления в банк платежного поручения по перечислению соответствующего налога в бюджет. Это при условии, что на остатке счета предприятия имеется достаточная для уплаты налога денежная сумма.
Анализ положений налогового кодекса показывает, что совершенно новый порядок установлен для взыскания недоимки. Инкассовые поручения, то есть принудительное взыскание средств с организации, возможны только в отношении непосредственно налогов и пени. Штрафные санкции, которые раньше также взыскивались в принудительном порядке, теперь можно взимать только через судебную процедуру, конечно, в том случае если организация отказывается уплатить финансовые санкции добровольно. Строго регламентируется порядок проведения выездных налоговых проверок.
В результате этих и ряда других положений Налогового кодекса Российской Федерации у налоговых органов несколько ослабляется фискальная функция и существенно усиливается функция разъяснительной работы с налогоплательщиками и налоговыми агентами. Этому, кстати, способствует и принципиально иной подход к определению финансовых санкций. Теперь они дифференцированы и зависят от степени тяжести правонарушения и его последствий, однократности или повторности нарушения, его умышленности или случайности и т.д. Все это определяется актом налоговой проверки, который, напомним, в ряде случаев может направляться в судебные инстанции. При этом весьма важен вопрос соблюдения всей необходимой процедуры.
Новым является введение принципа презумпции невиновности налогоплательщика, который теперь не должен доказывать, что не совершал противоправных действий. Нарушение налогового законодательства должен доказать налоговый орган. До недавнего времени на практике действовала скорее "презумпция виновности".
Основа налогового контроля - это учет налогоплательщиков, без чего никакой контроль не возможен. Плательщики налогов и сборов по новому законодательству подлежат постановке на учет в налоговых инспекциях соответственно по месту нахождения организации, по месту нахождения ее обособленных подразделений, по месту нахождения недвижимого имущества и транспортных средств. Физические лица ставятся на налоговый учет по месту жительства. Как видим, вместо прежнего порядка регистрации по юридическому адресу, нередко мифическому, или по одному из своих адресов по собственному выбору предприятие должно стоять на налоговом учете во всех тех налоговых органах, на территории которых оно имеет налогооблагаемые объекты. При этом Министерство РФ по налогам и сборам вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков, в том числе устанавливать особенности учета иностранных организаций.
По сравнению с ранее действовавшим, новый порядок учета налогоплательщиков дает возможность налоговым органам более полно представлять налоговую базу и повышать собираемость налогов и сборов. Однако при этом в несколько раз возрастает количество регистрируемых объектов. Требуются новые компьютеры и компьютерные технологии, рассчитанные на гораздо более обширную информационную базу. Нужна интенсификация работы служб учета, поскольку адекватное увеличение численности работников невозможно и неэффективно. А интенсификация деятельности по учету налогоплательщиков должна быть обеспечена главным образом на основе новых технологических подходов к работе.
Как уже отмечалось, согласно налогового кодекса Российской Федерации.каждому налогоплательщику присваивается единый по всем видам налогов и сборов, в том числе таможенных пошлин, и на всем пространстве Российской Федерации идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Идентификационный номер должен указываться во всех направляемых налогоплательщику уведомлениях, а также в подаваемых им в налоговые органы декларациях, отчетах, заявлениях и других документах. В отношении ИНН налоговый кодекс Российской Федерации не делает различий между юридическими и физическими лицами. Между тем для налоговых органов различие весьма серьезное. Юридические лица уже имеют присвоенный ИНН и привыкли им пользоваться. Из числа физических лиц до введения части первой налогового кодеса Российской Федерации ИНН был присвоен исключительно на добровольной основе лишь небольшому числу индивидуальных предпринимателей. Правовых основ для его присвоения физическим лицам в стране просто не имелось.
