Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК В РОССИИ П
Анализ становления современной системы государственных закупок ...11
Оценка состояния системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей как макроэкономической системы 21
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД 37
Организационные методы регулирования закупок для государственных нужд 37
Экономические методы повышения эффективности функционирования системы государственных закупок 64
Глава 3. МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ФУНКЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРОДОВОЛЬСТВИЯ ДЛЯ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СПЕЦПОТРЕБИТЕЛЕЙ 87
3.1. Управление финансовыми и материальными потоками в системе государственных закупок продовольствия с учетом реализации задачи поддержки
отечественного производителя 87
р.
Формирование плана закупок и обновление резервов продовольствия.. 104
Рационализация информационного потока в системе государственных закупок продовольствия на основе конъюнктурного анализа продовольственного рынка 113
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 127
БИБЛИОГРАФИЯ 131
*
Введение к работе
В настоящее время в России уже существует конкурсная система государственных закупок и она "осваивает" немалые средства. В 1997 году на конкурсной основе было распределено 31,8 млрд. рублей бюджетных денег (деноминированных), в 1998-ом - в полтора раза больше, а за девять месяцев 1999 года госзаказчики всех уровней - федерального, субъектов федерации, а также муниципального - закупили на конкурсах продукции более чем на 87 млрд рублей, и до конца года эта сумма выросла еще на 30-40%, достигнув 3% ВВП. Однако практика показывает, что среднемировой объем средств, расходуемых в развитых странах в рамках системы конкурсных закупок, достигает 15% ВВП и 40% расходной части госбюджета. Значительную часть в государственных закупках занимают закупки для военных и приравненных к ним потребителей (далее спецпотребителей — структур Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности и др., а также военизированных формирований в "несиловых" ведомствах), а среди них - закупки продовольствия, общий объем которых для нужд всех "силовых" структур составляет более 10 млрд. руб.
Вместе с тем, достижение названных мировых ориентиров не является механистической целью и сопряжено с одновременным решением задач по достижению эффективности в работе закупочных государственных органов. Это и уменьшение злоупотреблений при государственных закупках, и оптимизация использования бюджетных средств, и упорядочение взаиморасчетов (известно, например, что только своему самому крупному поставщику продовольствия - предприятию "Росагропром" - армия должна 120 млн. рублей). Одной из наиболее приоритетных, но одновременно и противоречивых, задач является поддержка отечественного производителя. Такая цель однозначно сформулирована в Законе Российской Федерации "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" 1999 года. В процессе ее реализации правитель-
ственные органы столкнулись с рядом объективных проблем, свидетельствующих о недостаточности законодательного закрепления преимущественного права поставок непосредственного производителя. Сущность этих проблем связана с неэффективностью применяемых в настоящее время экономических регуляторов и правовых норм в отношении финансовых, материальных и информационных потоков, обеспечивающих функционирование системы государственных закупок продовольствия (СГЗП) для обеспечения спецпотребителей. Повышение эффективности может быть достигнуто при организации СГЗП как регулируемой макроэкономической системы.
Для устойчивого и эффективного функционирования системы конкурсных закупок необходимо выполнение как минимум четырех условий:
разработка методологической и нормативной базы;
наличие компетентного контролирующего и координирующего органа;
создание системы подготовки кадров - специалистов по конкурсным закупкам, причем не только для заказчиков, но и для поставщиков;
организация внешнего информационного обеспечения - механизма оповещения общественности и потенциальных поставщиков о закупках.
Между тем в России эти условия выполнены не полностью и как следствие - имеет место неэффективная работа, связанная с организационно-экономическим регулированием закупок для государственных нужд. Сегодня реформа российской системы конкурсных государственных закупок не наполнена адекватным содержанием.
Среди причин, тормозящих введение цивилизованных методов размещения публичных заказов, наиболее весомыми являются:
- недостаточное и несвоевременное финансирование закупок, яв
ляющихся предметом государственного заказа, и неэффективные
способы взаиморасчетов;
неразработанность процедур, обеспечивающих рационализацию финансовых и материальных потоков при организации закупок и поставок;
наличие противоречивых ведомственных и региональных интересов, которые могут быть задеты фактом проведения конкурсов,
коррупция в среде чиновничества, когда на основе использования служебного положения должностными лицами к участию в конкурсе допускаются "свои" фирмы, а затем им обеспечивается победа по результатам торгов;
недостаточная регламентация процесса закупок.
Особая проблема последних лет - сделать поставки для государственных нужд привлекательными (с одновременным соблюдением условия - эффективность использования бюджетных средств). Однако сдвиги невелики. Опыт свидетельствует, что доля непосредственных производителей среди участников конкурсов на поставки для спецпотребителей не превышает 30 %, а предлагаемые ими цены зачастую неконкурентоспособны. Практика проведения конкурсов и применяемые методы взаиморасчетов сформировали на сегодняшний день парадоксальную ситуацию на рынке госзакупок, при которой в ряде случаев производителю объективно становятся невыгодными (в сравнении с работой с посредниками) прямые поставки по госконтракту, а органам СГЗП - непосредственные закупки у производителей, особенно при региональном размещении госзаказа; связанное с этим увеличение закупочных цен при ограниченном и неиндексируемом финансировании становится причиной снижения общего объема поставок, а по существу - и питания военнослужащих. Административные средства без тесной увязки с экономическими методами работы в современных условиях явно неэффективны. Поэтому существует острая необходимость их тесной увязки при освоении теоретически обоснованных и в чем-то уже апробированных методов регулирования деятельности государственных поставщиков.
Практически каждый из законодательных и нормативных актов последних лет в части организации государственных закупок предписывает использование целого набора методов стимулирования поставщиков, но, вместе с тем, не дает механизмов их применения.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена реальной ситуацией и рядом факторов, непосредственно к ней относящихся: ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на государственные закупки товаров и услуг; новыми условиями их организации в увязке с задачами поддержки отечественного производителя; нерациональной организацией финансовых, материальных и информационных потоков; недостаточной и в ряде случаев противоречивой регламентацией процесса закупок, - что предопределяет поиск методов, повышающих эффективность расходования этих средств и уменьшающих злоупотребления в сфере государственных закупок.
Остается злободневным исследование механизма применения основных методов государственного регулирования, в содержании которых проявляются: острые проблемы и противоречия его современной практики; характер отношений, которые складываются между государственными органами и поставщиками продукции; особенности применения административных и экономических регуляторов при организации закупок, интерпретируемых как инструменты управления в системе.
В рамках данного исследования методы повышения эффективности государственных закупок рассматриваются в контексте применения прокьюре-мента как формы организации и проведения закупок материальных средств номенклатуры продовольственной службы. При этом мы исходим из мировой практики, которая показывает, что наиболее эффективным, хотя и не единственным, способом выполнения іфинципов прокьюремента является проведение публичных торгов. В то же время специфика обеспечения спецпотребителей продовольствием требует использования различных форм ор-
ганизации закупок, в том числе путем заключения контрактов по итогам ведения прямых переговоров с поставщиками.
Целью исследования является обоснование научно-методических рекомендаций по повышению эффективности функционирования системы государственных закупок на основе сочетания организационных и экономических методов регулирования потоковых процессов.
Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения, складывающиеся в системе государственных закупок материальных средств. Объектом исследования выбраны организации - участники системы закупок материальных средств для государственных нужд. Особенно ярко противоречия в этой системе проявляются при организации закупок продовольствия для военных и приравненных к ним потребителей, В связи с этим данный процесс исследуется нами в границах организации закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей.
Достижение указанной цели в соответствии с выбранными предметом и объектом потребовало решения следующих задач:
исследовать состояние системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей при интерпретации ее как макроэкономической системы; оценить мировой опыт государственных закупок продовольствия и определить возможности его использования в отечественной практике;
выявить проблемы в механизме финансирования государственных закупок продовольствия и изыскать пути их разрешения на основе анализа современного состояния теории и практики размещения государственного заказа и предоставления преференций отечественным производителям;
обосновать предложения по повышению эффективности бюджетных расходов в системе государственных закупок с обоснованием опта-
мальных периодов закупок продовольствия и при сокращении издержек на содержание его государственных запасов,
- адаптировать организационные и экономические методы регулиро
вания применительно к системе государственных закупок продо
вольствия; разработать предложения по рационализации информа
ционного потока в макроэкономической системе государственных
закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей.
Исследование основывается на ключевых положениях современной макроэкономической теории в разработке отечественных и зарубежных ученых: Э.Б. Аткинсона, В.А. Грошева, Э.Дж. Долана, Я. Корнай, А.И. Леусско-го, Д. Линдсея, Д.С. Львова, Д.Ю- Миропольского, Н.Г. Мэнкью, А.Н. Петрова, Д.Е. Стиглица, Л.С. Тарасевича и др.
Исследование проводится с применением методов теории товарного обращения и логистики, вклад в развитие которых внесли: А. У. Альбеков, В,П. Алферьев, Н.В. Афанасьева, Л.А. Брагин, A.M. Таджикский, Т.П. Данько, В.Ф. Егоров, В.Е. Есипов, Д.Т, Новиков, О.А. Новиков, Б.К. Плоткин, О.Д. Проценко, А.Н. Родников, А.И. Семененко, В.И. Сергеев, С.А. Уваров, ВВ. Щербаков и другие ученые. Оно выполняется с применением системного подхода, кибернетических принципов построения систем государственных закупок, моделирования организационных форм материального обеспечения спецпотребителей. В аналитической части исследования используются приемы сравнительного анализа, экспертных оценок. Практические рекомендации вырабатываются с учетом действующих правовых норм.
Научная новизна полученных результатов определяется тем, что при проведении исследования:
- выполнена содержательная интерпретация системы закупок продо
вольствия для государственных нужд как макроэкономической сис
темы, построенной на принципах сочетания централизации и децен
трализации в управлении материальными и финансовыми потоками
с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников - государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса;
определены формы организационного воздействия, осуществляемого на базе конкурсного отбора поставщиков (производителей продукции) с использованием средств регулирования поставок материально-технических ресурсов производства, кооперированных производственных связей и государственного контроля закупок;
обоснована целесообразность применения методов управления финансовыми и материальными потоками, действующих в рамках политики ценообразования, амортизационной и налоговой политики, а также при осуществлении прямого ресурсного обеспечения исполнителя государственного заказа, в качестве экономических регуляторов в системе государственных закупок продовольствия для спецпотребителей;
предложена модель организации и функционирования макроэкономической системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей с применением экономических регуляторов в условиях реализации задачи поддержки отечественного производителя;
разработаны научно-методические основы оптимизации материальных и финансовых потоков при формирования плана закупок продуктов свежей выработки и обновления государственных резервов продовольствия для обеспечения спецпотребителей.
В целом исследование носит научно-методический характер. Оно имеет практическое значение в том, что способствует повышению эффективности системы государственных закупок продовольствия для обеспечения
спецпотребителей на основе управления материальными и финансовыми потоками с учетом конъюнктуры продовольственного рынка.
Структура и логика исследования определяются его целью и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.
