Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава 1. Региональная экономическая политика
в условиях федерализации 19
Сущность региональной экономической политики 19
Особенности современного развития российской экономики 31
Этапы и модели региональной экономической политики 46
Глава 2. Территориально-хозяйственная система -
объект исследования 60
Территориальная конфигурация экономических систем. Исторические особенности 60
Экономическое районирование в условиях становления рыночных отношений 75
Концепция прогнозирования и планирования в системе государственного управления экономикой 84
Глава 3. Ассоциация экономического взаимодействия -
организационная и управленческая основа экономической
интеграции регионов 100
3.1. Ассоциация экономического взаимодействия «Северо-Запад» -
типичная форма экономической территориальной
организации хозяйства и управления 100
3.2. Организационные ресурсы развития
ассоциаций экономического взаимодействия 116
3.3. Преимущества и направления развития ассоциаций экономического
взаимодействия 137
Глава 4. Федеральные округа как административные формы
взаимодействия субъектов Федерации
с федеральным центром 141
Стратегическое назначение федеральных округов 141
Федеральный округ - организационная структура управления межрегиональным объединением субъектов
Российской Федерации 151
Глава 5. Модель федеральной структуры управления
крупным территориально-хозяйственным комплексом 182
5.1. Основные положения среднесрочного прогноза
и целевой программы экономического и социального
развития Северо-Запада 182
5.2. Преимущества хозяйственного
межрегионального комплекса Северо-Запад 220
5.3. Механизм планирования экономического
и социального развития ТХК 236
5.4. Межрегиональные программы интеграции
экономического и социального развития ТХК 247
5.5. Организационные структуры государственного управления
территориально-хозяйственным комплексом 260
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 268
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 277
ПРИЛОЖЕНИЯ 290
Введение к работе
Актуальность исследования. На современном этапе становления российской государственности, в условиях наметившегося социально-экономического развития регионов особое значение приобретает повышение их управляемости, территориальная организация хозяйственной деятельности.
Поиск наиболее действенных и эффективных территориально-хозяйственных образований идет непрерывно. Однако большей частью интерес к территориальной интеграции возникает или ослабевает в отдельные периоды жизни страны.
Рыночная трансформация экономики субъектов Российской Федерации значительно изменила возможности самостоятельного развития регионов. Федеральный центр вынужден (не всегда обоснованно) передавать на региональный уровень решение экономических и социальных проблем. Складываются принципиально новые стартовые экономические условия для развития межрегиональных отношений, межрегиональной социально-экономической интеграции. Организационные формы и механизмы таких отношений во многом зависят от экономического и социального положения регионов, накопленного ресурсного потенциала и природных условий, от проводимой государством региональной политики.
Принципы и методы региональной экономической политики и межрегиональные общественно-экономические отношения в настоящее время значительно изменились. Это объясняется, прежде всего, переходом от командно-административного управления, в рамках которого происходило плановое размещение производительных сил страны, к саморегулированию субъектов Федерации. Рыночные отношения трансформируют природу воспроизводственного процесса. В рамках одного субъекта Федерации невозможно обеспечить саморазвитие региона и решение его социально-экономических проблем.
Проводимая сегодня административно-территориальная реформа укрепляет властную вертикаль на основе расширения полномочий и повышения ответственности органов власти субъектов Российской Федерации. Однако вне управленческого воздействия остается решение проблем социального и экономического развития, интеграции субъектов хозяйствования на экономическом пространстве крупных территориальных образований. В известной степени эти проблемы решают межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Они на общественных началах формируют различные совместные программы хозяйственного развития. Вместе с тем ассоциации не имеют правового статуса государственных структур управления, и у них нет правовых оснований управлять социально-экономическим развитием субъектов Федерации.
Чтобы обеспечить эффективное функционирование экономики России в целом, необходимо, на наш взгляд, выделить прерогативы государственного влияния на территориально-хозяйственные системы, смоделировать их размер и структуру, а также обеспечить единое экономическое и нормативно-правовое пространство деятельности. Очень важна здесь проблема разграничения предметов ведения между тремя субъектами государственной региональной политики: органами федерального управления (Правительством РФ), крупными хозяйственными межрегиональными системами и субъектами Российской Федерации.
В данном контексте региональные проблемы носят стратегический, глубинный характер. Страна подошла к такому рубежу, когда необходимы коренные изменения, как в конфигурации регионов, в механизме их взаимодействия, так и в государственном влиянии на их развитие.
Рыночная реформа сильно осложняет этот процесс. В первую очередь обостряются межрегиональные проблемы экономического взаимодействия, в котором не учитываются особенности региональной специали-
зации производства и геополитические интересы регионов. Проблема развития федеративных отношений, направленных на реализацию резервов территориальной организации производства и населения, имеет принципиальное значение для многих регионов (макрорегионов) России. В частности, эта проблема особенно важна для территории Северо-Западного региона РФ (соответствующего современному Северо-Западному округу РФ), включающему два экономических района: Северо-Западный и Северный, которые трудно отделить друг от друга. Они тесно взаимосвязаны и зачастую дополняют друг друга в соответствии с особенностями экономической специализации. В советский период эти два района составляли единое целое, что положительно сказалось на системе их стратегического планирования и развития.
В данной работе ставится вопрос о целесообразности формирования единого территориально-хозяйственного комплекса крупного региона, в состав которого войдут девять субъектов Федерации Северного и Северо-Западного районов РФ, а также о создании репрезентативной модели регионального управления России. Здесь наряду с бедными есть богатые природными ресурсами регионы. Высоко урбанизированные территории сочетаются с индустриальными и аграрно-индустриальными, обжитые - со вновь осваиваемыми.
Девять субъектов Северо-Западного региона Российской Федерации в совокупности обладают исключительно благоприятными условиями для своего развития. Искусственное их разделение значительно ослабило преимущества этого геополитического региона. Деятельность Ассоциации экономического взаимодействия Северо-Западного региона показала, что у входящих в нее субъектов Федерации имеются общие интересы, требующие, как минимум, координации их социально-экономического развития. Многие хозяйственные проблемы, как известно, являются межрегиональ-
ными, а в ряде случаев и общероссийскими. Их эффективная реализация ускорит экономическое развитие всей страны. Отсутствие рациональных организационных форм государственного управления крупным территориально-хозяйственным комплексом негативно сказывается на социально-экономическом развитии территории Северо-Западного региона и в целом на российской экономике.
Степень изученности проблемы. Научная разработка проблемы экономического районирования и административно-территориального деления страны занимала и занимает умы ученых на протяжении многих десятилетий. В советские годы так называемое «единство экономического районирования и административно-территориального деления страны» отражало командно-директивный стиль руководства, позволяло выполнять расчетно-экономические и отчетно-статистические функции.
Становление федеративных отношений в условиях современного рыночного хозяйствования предъявляет новые требования к макроэкономическому районированию, и, прежде всего, к управляемости этими межрегиональными образованиями, которые характеризуются повышенной интенсивностью интеграционных процессов. Все это является объективной основой объединения субъектов Российской Федерации в межрегиональные объединения - территориально-хозяйственные комплексы.
В экономической литературе территориально-хозяйственный комплекс трактуется как межрегиональная территориальная структура, имеющая промежуточное значение между федеральным округом и субъектом Федерации.
Однако специальных экономических исследований о процессе территориального структурообразования в специфических российских условиях становления рыночных отношений очень мало. Организация изучения формирования крупных территориально-хозяйственных комплексов на
базе макрорегионов ведется различными научными и ведомственными силами, слабо скоординированными между собой и не имеющими государственного заказа. В частности, над этими вопросами работают Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, СОПС при Минэкономразвития РФ и РАН и т.д. Среди научных работ, в разное время изданных по этой тематике, определенным вкладом в теорию территориального районирования и управления народным хозяйством на межрегиональном уровне отличаются публикации А. Адамеску, А. Адухо-ва, Э.Б. Алаева, Ю. Алексеева, О. Берга, Е. Берштама, О. Богомолова, Ю. Винслава, Е. Гавриленкова, Е. Галичанина, М. Гохберга, А. Гранберга, Ю. Дулыцикова, О. Ефимова, Л. Иванченко, А. Илларионова, В. Кистанова, В. Кокова, О. Кузнецовой, В. Лексина, Г. Лесникова, Н. Марковой, В. May, В. Мильнера, А. Мовсесяна, Г. Мосейя, Т. Морозовой, В. Орешина, Н. Пиво-варовой, М. Пискина, С. Раевского, П. Семенова, А. Швецова, В. Щербакова, Б. Штульберга и др.
Проблемам планирования как центрального звена управления народным хозяйством в условиях рыночной экономики посвящены научные публикации Л.Абалкина, А. Амосова, Ю. Белецкого, С. Глазьева, В. Дудкина, Ф. Клоцвега, И. Комарова, Н. Николаева, Ю. Симачева, С. Суспицина, Э. Уткина, Е. Черныша, Ю. Швыркова, Р. Шнипера и других исследователей. Однако формирование территориально-хозяйственного комплекса макроре-гионального уровня управления, способного во многом разрешить накопившиеся межрегиональные проблемы, явно затянулось. В результате сохраняется существенная диспропорция в уровнях экономического, социального развития субъектов Федерации и крупных региональных образований, сдерживается экономическое развитие страны в целом.
Научная и практическая разработка проблем управления крупными территориально-хозяйственными системами в современных сложнейших
экономических условиях представляется особенно актуальной в связи с проведением административной реформы в России.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в разработке концепции (модели) формирования межрегиональных территориально-хозяйственных систем и общественно-экономических отношений, складывающихся в ходе рыночной трансформации экономики России, развития межрегиональных интеграционных и управленческих процессов.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих конкретных задач:
определения исторической преемственности организационных форм территориального управления в современный период, в частности, уточнения ряда экономических категорий, отражающих процессы межрегиональной экономической интеграции;
выявления принципов и закономерностей территориального развития на базе федеральной региональной экономической политики, формулирования методологических подходов к выделению крупных территориально-хозяйственных комплексов как объектов планирования и управления народным хозяйством в современных условиях;
определения дальнейших возможностей участия в государственном управлении ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
установления возможных путей реконструкции территориальной системы управления России в условиях трансформации экономических отношений с помощью администрации федеральных округов;
разработки институциональных форм межрегиональной экономической интеграции и механизмов функционирования межрегиональных институтов;
анализа и оценки основных тенденций развития межрегиональных экономических связей регионов Северо-Запада РФ в условиях неоднородности трансформации их экономики; разработки предложений по развитию сотрудничества регионов на основе методологических положений административной реформы России;
определения организационной структуры управления крупными территориально-хозяйственными комплексами, которая, с одной стороны, соответствует требованиям укрепления вертикали государственной власти, а с другой - обеспечивает использование всех потенциальных резервов социально-экономического развития крупного экономического района.
Объектом исследования являются процессы межрегиональной экономической интеграции, проявляющиеся в условиях рыночной трансформации экономики России, в частности в Северо-Западном экономическом районе.
Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические, социальные отношения, складывающиеся между регионами в процессе их взаимного сотрудничества и территориального развития, условия и факторы межрегиональной интеграции, способствующие ускорению социально-экономического развития страны.
Методологической и методической основой исследования послужили фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики и межрегиональных экономических отношений. Исследование базируется также на теоретических работах экономистов, политологов, управленцев, географов по проблемам становления российской федеративной государственности в условиях перестройки всего хозяйственного и управленческого механизма, рыночного реформирования экономики и социальной сферы.
Информационная база исследования обеспечивалась за счет обширных материалов, в том числе ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законодательных актов Российской Федерации, методических рекомендаций по подготовке регионального прогноза экономического и социального развития страны, а также целевых комплексных программ экономического и социального развития, разработанных Министерством экономического развития и торговли РФ, СОПС при Минэкономразвития РФ и РАН, ЦЭНИИ при Минэкономики РФ, методических материалов Центра стратегических разработок «Северо-Запад» по прогнозированию развития Северо-Западного федерального округа.
В диссертации использованы положения Конституции Российской Федерации, законодательные акты и другие нормативно-правовые документы, монографии, журнальные статьи и материалы периодической печати. Исследование опирается также на данные Госкомстата РФ и органов статистики субъектов Федерации северо-запада, социологические материалы, другие документы, в которых характеризуется ход экономической реформы в Российской Федерации и регионах северо-запада России, рассматриваются вопросы территориального развития.
Новые научные результаты. Новизна диссертационного исследования заключается в разработке концепции развития межрегиональной интеграции в крупном экономическом районе (на примере Северо-Западного экономического района России). Она базируется на принципах постиндустриального развития экономики, экономической интеграции регионов и направлена на обеспечение стратегии социально-экономического роста.
Научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования, состоят в следующем:
1. Разработаны теоретико-методологические обоснования межрегиональной экономической интеграции в условиях современной рыночной трансформации экономики России, способствующей созданию необходимых предпосылок для перехода к экономическому росту. На основе этого аргументировано выделение понятия территориально-хозяйственный комплекс как промежуточное территориальное образование между Федерацией - с одной стороны, и федеральным округом с субъектами Федерации в его составе - с другой. Он характеризует особое качество интеграционных процессов, связанных с трансформацией рыночных внутренних и внешнеэкономических отношений субъектов Федерации. В современных условиях регион исследуется как многофункциональная и многоаспектная система. В нем просматриваются четыре точки интеграции: регион-администрация, регион-корпорация, регион-рынок, регион-социум.
2. Обоснована методология межрегиональных экономических отношений в условиях становления рынка. При этом:
классифицированы факторы (природные, поселенческие, экономические, научно-технические, федеративного устройства, национально-этнические, культурные, структурные), влияющие на формирование территориально-хозяйственных систем. Эти факторы сгруппированы по политическому, социальному, экономическому и структурно-технологическому признакам, которые влияют на создание межрегиональных образований, позволяют сформулировать приоритетные направления региональной интеграции и экономической политики;
доказано, что территориально-хозяйственный комплекс (экономический район) на базе федерального округа является территориально-хозяйственной системой (ТХС), которая может последовательно и всесторонне использовать преимущества ассоциаций экономического взаимодействия и административно-правового управления федеральных округов. Данное
территориальное образование представляет собой объективную форму реализации рыночной потребности регионов в многоцелевой интеграции (экономической, структурной, социальной, научно-технической, экологической), адекватной сути федеративного демократического сообщества;
сформулированы принципы формирования и развития ТХС. Среди них можно выделить следующие: объективный характер их образования; согласованность экономического и административно-территориального деления; прерогативы государственного управления, что означает обязательное подчинение общей национальной концепции (программе) развития; формирование единого (экономического, социального, структурного, национального и культурного) пространства, обеспечивающего интеграцию усилий регионов по реализации целей их развития; добровольность и договорный характер формирования и функционирования;
аргументирована необходимость установления нормативно-правового статуса территориально-хозяйственного комплекса в качестве высшей государственной организационной формы территориального управления Российской Федерации и принятия Государственной Думой соответствующего федерального закона, а также внесения определенных поправок в Конституцию РФ;
доказано, что региональная рыночная инфраструктура служит развитию региональных форм интеграции, в частности появлению территориально-хозяйственных комплексов. Активное использование такой инфраструктуры позволяет формировать в каждом территориально-хозяйственном комплексе собственные материально-финансовые источники развития. Для этого целесообразно создавать инвестиционные карты и фонды, а также благоприятные условия для привлечения собственных и иностранных инвесторов, которые с помощью местных государственных структур образуют территориальные финансово-промышленные группы.
Территориально-хозяйственный комплекс (совпадающий с федеральным округом) обоснованно рассматривается как особая социохозяй-ственная система, представляющая пространственную организацию населения в единстве и целостности воспроизводственного процесса, со своей экономической базой, региональными и межрегиональными потребностями и интересами. При этом выявляются возможности объединения усилий государственных управленческих структур, малого и крупного частного капитала в комплексном развитии территории. Особые преимущества здесь складываются на основе расширения специализации и кооперации регионов, регулирования потребления ресурсов в балансе с использованием факторов производства, охраной и восстановлением природной среды, максимальным удовлетворением потребностей населения за счет более эффективного товарообмена, организации производства.
Предложены организационно-методологические подходы к созданию территориально-хозяйственных систем, отражающие принципы государственной региональной экономической политики Российской Федерации в период формирования межрегиональных отношений. Эти принципы обеспечивают системное единство федеральной политики, рыночного механизма хозяйствования и социальной парадигмы.
Организационное и территориальное развитие предполагает подчинение следующим основным закономерностям:
государственное управление территориально-хозяйственным комплексом является стратегическим резервом устойчивого развития Российской Федерации;
территориальные формы организации производства и населения, а также организационные формы управления строятся на принципах федерализма и самоуправления;
обязательное государственное регулирование и поддержка процессов региональной и межрегиональной кооперации нацеливаются на эффективную координацию хозяйственной деятельности в стране и за рубежом;
конституционные и нормативно-правовые условия развития указанных территориальных образований призваны обеспечивать реализацию преимуществ региона и его самостоятельность в принятии решений;
механизмы управления строятся на методах планирования и прогнозирования экономики региона с учетом интересов Федерации и зарубежных экономических партнеров;
поддержка развития (в том числе селективная) территориального и отраслевого разделения труда, концентрации и специализации производства способствует интеграционным процессам в крупном экономическом регионе;
для реализации особенностей (в том числе геополитических) и преимуществ социально-экономического развития крупного территориально-экономического района важен комплексный подход.
5. Предложены основные направления совершенствования организационных форм развития межрегиональной экономической интеграции в условиях современной рыночной экономики. В частности, наряду с существующими федеральными округами, СЭЗ (свободными экономическими и таможенными зонами), МАЭВ (межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия), федеральными договорами и соглашениями -предложена организационно-функциональная модель территориально-хозяйственной системы, способной интегрировать преимущества этих организационных форм управления. Выделены ее основные функции, меха-
низмы государственного и рыночного (экономического и административного) взаимодействия, даны предложения по их эффективному развитию.
6. Обоснован вывод о том, что традиционная ориентация в региональном и межрегиональном развитии северо-запада России на преимущественное использование сырьевого фактора несостоятельна, особенно по мере углубления экономических реформ. Даны предложения по изменению структуры производства крупного территориально-экономического региона северо-запада как стратегической базы для использования природных преимуществ северных территорий в интересах всей страны.
7. Предложена организационная структура управления, построенная на принципе вертикальной интеграции функций государственного (федерального, регионального) и хозяйственного управления в системе крупного экономического района. В частности, сформулированы предложения по развитию организационных структур управления экономическим районом на основе:
а) применения электронных информационных технологий, формирующих единое информационное пространство района, в котором будут осуществляться управленческие, коммуникационные взаимодействия между участниками экономической деятельности и элементами организационных структур управления. Обоснована необходимость создания специализированной независимой структуры (информационно-аналитического центра) для проведения мониторинга и решения задач информатизации региона, организации эффективных коммуникаций между участниками хозяйственно-экономической деятельности и формирования единого информационного пространства региона;
б) горизонтальной интеграции и применения сетевых принципов организации взаимосвязей субъектов Федерации (участников информационного пространства). В частности, предложено сформировать в российских
регионах агентства по экономическому развитию, представляющие собой независимые организации, которые на договорных началах с руководством территориально-хозяйственного образования осуществляют следующие функции: экономический мониторинг, консультирование и координация действий органов федеральной, региональной и местной власти, выработка рекомендаций по формированию экономической политики, поддержке малого, среднего бизнеса и т.д.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию управления и, в частности, адаптации современных методов планирования к экономическим и социальным процессам в Российской Федерации.
Создание полноценного звена государственного регулирования территориально-хозяйственной системы на уровне крупного региона будет способствовать разграничению полномочий и предметов ведения участников единого управленческого процесса (Федерации, федеральных округов, отраслевых и территориальных производственных комплексов), реализации экономических интересов субъектов Федерации. Это в свою очередь обеспечивает развитие процессов глобализации на основе интеграции и информатизации, существенное улучшение управляемости экономическими и социальными отношениями, повышение эффективности проводимой административной реформы.
Результаты работы могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти, институтом полномочных представителей Президента РФ при выработке региональной экономической политики, в частности, в процессе формирования и развития межрегиональных экономических связей, структурной перестройки экономики регионов, совершенствования специализации и кооперации производства, решении актуальных проблем экономики и социальной сферы.
Предлагаемые в работе методические рекомендации могут служить базой для совершенствования планирования, применяться при подготовке методических указаний Министерства экономического развития и торговли РФ по разработке доктрины, стратегии, прогнозов, целевых комплексных программ экономического и социального развития крупного экономического региона.
Материалы проведенного исследования могут использоваться также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики», «Территориальная организация производства и населения» для подготовки специалистов в системе повышения квалификации управленческих кадров.
Апробация работы. Результаты исследования были доложены на Координационном совете Ассоциации «Северо-Запад», в администрации Архангельской области, на внутривузовских научно-практических конференциях. Основные положения диссертации докладывались на двух всероссийских, восьми межрегиональных и четырех региональных научно-практических конференциях, а также на кафедре предпринимательства и управления Московского государственного социального университета.
Структура диссертации построена в соответствии с целью и задачами исследования и отражает его логику. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
